zugänglich gemacht. Literatur - Sager, Fritz; Ingold, Karin; Balthasar, Andreas (2017): Policy-Analyse

BAfinal Die OECD Initiative gegen Steueroasen Vergleichende theoretische Analyse der Entwicklung Bachelorarbeit zur Erlangung des Bachelorgrades der Kultur und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern vorgelegt von Andreas Rohrer von Buchs SG Eingereicht am: 8. Oktober 2010 Gutachter: Prof. Dr. Joachim Blatter Abstract Der internationale Steuerwettbewerb stellt eine Herausforderung für die Nationalstaaten dar, da Steueroasen Modelle anbieten, mit denen Steuern hinterzogen werden können. Mit der Initiative gegen Steueroasen wurde durch die OECD der Versuch unternommen, diesem Umstand durch die Etablierung von neuen Besteuerungsstandards entgegenzuwirken. Anhand der Kongruenzanalyse werden die drei dominanten Theorien der Internationalen Beziehungen auf den Fall angewendet, um damit deren Stärken und Schwächen offenzulegen. Mittels einer neo- realistischen Perspektive wird die Tatsache erklärt, dass den Steueroasen der Standard für Informationsaustausch aufgezwungen wurde, nicht aber die Dauer der Initiative. Die Theorie des neoliberalen Institutionalismus legt die Präferenzen der Akteure im Kooperationsspiel offen, scheitert aber an der plausiblen Deutung der Interessen der OECD Staaten. Die Betrachtung des Falles mit einer sozial- konstruktivistischen Perspektive stellt die staatliche Souveränität sowie deren Veränderung ins Zentrum, vernachlässigt aber den Einfluss von Macht und Interessensabwägung. Durch die Ausarbeitung der drei theoretischen Betrachtungsweisen wird ein umfassendes Bild der OECD Initiative aufgezeigt, welches die zahlreichen Erklärungsfaktoren für ihre Entwicklung mit einbezieht. Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung 1 2 Fallbeschreibung und Methode 5 2.1. Die OECD Initiative gegen Steueroasen 5 2.1.2 Zielsetzung der Initiative 5 2.1.2 Etablierung des neuen Standards 7 2.2 Methode 9 2.2.1 Begründung des Fallstudiendesigns 9 2.2.2 Methode der Kongruenzanalyse 10 2.2.3 Herleitung der Methodenwahl 11 2.2.4 Ansatz von Allison und Zelikow 13 3 Der Neorealismus 15 3.1 Weltbild des Neorealismus 15 3.2 Neorealistisches Paradigma 17 3.2.1 Ausgangslage 17 3.2.2 Entwicklung 19 3.3 Die OECD Initiative aus einer machorientierten Perspektive 20 3.3.1 Hegemon USA 20 3.3.2 Initiative im Auftrag der G7 23 3.3.3 Gegenmassnahmen 24 3.3.4 Einflussnahme der Nachbarstaaten 26 4 Der neoliberale Institutionalismus 28 4.1 Weltbild des neoliberalen Institutionalismus 28 4.2 Paradigma anhand des neoliberalen Institutional ismus 30 4.2.1 Ausgangslage 30 4.2.2 Entwicklung 33 4.3 Die OECD Initiative aus einer kooperationsorien tierten Perspektive 34 4.3.1 Kollektivhandlungsproblem 34 4.3.2 Ausgleichszahlungen 36 4.3.3 Veränderte Präferenzbildung 38 5 Der Sozialkonstruktivismus 41 5.1 Weltbild des Sozialkonstruktivismus 41 5.2 Sozialkonstruktivistisches Paradigma 43 5.2.1 Ausgangslage 43 5.2.2 Entwicklung 44 5.3 Die OECD Initiative aus einer normorientierten Perspektive 46 5.3.1 Standardsetzung durch die OECD 46 5.3.2 Reputationsdefizit der OECD 48 5.3.3 Anpassung der Initiative 50 6 Schlussbetrachtungen 53 6.1 Beurteilung der Erklärungsansätze 53 6.2 Fazit und kritische Auseinandersetzung 57 Literatur- und Quellenverzeichnis 1 1 Einleitung Der internationale Steuerwettbewerb stellt ein globales Phänomen dar, welches die Nationalstaaten vor grosse Herausforderungen stellt. Ihre elementaren Interessen sind durch den Wettbewerb um eine möglichst tiefe Besteuerung von mobilem Kapital in vielfältiger Weise tangiert. Die zunehmend grenzüberschreitend geschehende Verschiebung von Vermögenswerten schafft einerseits Anreize für die Staaten, durch eine Herabsetzung der allgemeinen Steuersätze, die Abwanderung von Kapital zu verhindern, andererseits gestaltet es sich für die nationalen Steuerbehörden immer schwieriger, ihr legitimes Recht auf die Besteuerung der von Ansässigen gehaltenen Vermögenswerte durchzusetzen. Während für Industriestaaten das durch Besteuerung generierte Staatseinkommen von essentieller Bedeutung zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist, ermöglicht das Anziehen von ausländischem Kapital den Steueroasen die Erzielung von signifikanten Mehreinnahmen. Dies geschieht durch die Schaffung von Strukturen, welche für Ansässige anderer Staaten Anreize schaffen, Kapital in die Steueroase zu transferieren und dort verwalten zu lassen. Während sich die Steueroasen auf ihr souveränes Recht und ihre Wettbewerbsfähigkeit im liberalisierten Kapitalmarkt beziehen, werden sie von den Industriestaaten des „Wilderns“ in deren Steuerbasis bezichtigt. Wird der Bereich der Besteuerung als Markt mit freiem Wettbewerb betrachtet, so sind die grossen Volkswirtschaften nicht konkurrenzfähig gegenüber den Steueroasen, da sie im Gegensatz zu ihnen die Steuersätze nicht beliebig senken oder gar abschaffen können. Hinzu kommt, dass die Möglichkeit der Durchsetzung des Rechtes auf Besteuerung der in einem Staat ansässigen Firmen und Individuen durch die Steueroasen mittels spezifischer Geheimhaltungsgesetze systematisch unterwandert wird. Die grossen Volkswirtschaften der Welt, welche sich in der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) zusammenschlossen, versuchten ab Mitte der neunziger Jahre im Rahmen einer koordinierten Initiative gegen den 2 schädlichen Steuerwettbewerb vorzugehen.1 Dabei wurde definiert, wann Steuerwettbewerb als schädlich zu bezeichnen ist und welche Jurisdiktionen sich in diesem engagieren. Des Weiteren wurde ein Katalog von empfohlenen unilateralen Massnahmen ausgearbeitet und Standards definiert, mit deren Umsetzung die schädlichen Elemente des internationalen Steuerwettbewerbes eliminiert werden sollten. Die Initiative richtete sich explizit gegen Steueroasen. Diese sahen sich mit ihrer Nennung auf einer „schwarzen Liste“ einem internationalen Druck ausgesetzt und gelobten durch die Unterzeichnung von Absichtserklärungen die Umsetzung der Forderungen der OECD. Im Verlauf der Initiative zeigte sich jedoch, dass sich die Steueroasen dem kollektiven Druck der grossen Volkswirtschaften widersetzen konnten. Einerseits verzögerte sich die Initiative dadurch, dass die betroffenen Jurisdiktionen keinerlei Schritte zur Umsetzung der geforderten Standards einleiteten, andererseits wurde die Zielsetzung der Initiative im Untersuchungs- zeitraum deutlich abgeschwächt und am Ende lediglich ein international anerkannter Standard für den Austausch von Steuerinformationen auf Anfrage umgesetzt. In der wissenschaftlichen Debatte zum Thema internationaler Steuerwettbewerb und Steueroasen existieren unterschiedliche Ansätze, mit denen die Entwicklung der OECD Initiative zu erklären versucht wird. Die drei „Grosstheorien“ der Internationalen Beziehungen bieten jeweils einen generellen Analyserahmen, in welchem Erklärungsmuster verortet werden. Neorealistische Betrachtungsweisen stellen das Element der Macht sowie die Abwesenheit jeglicher darüber hinausgehenden regulierenden Institution in der internationalen Staatenwelt in das Zentrum der Untersuchung. Dabei steht den grossen und mächtigen Volkswirtschaften durch die Steueroasen eine Gruppe von Akteuren gegenüber, welche ihnen in jeglicher Hinsicht unterlegen ist. Die grossen Staaten werden demnach ihre Interessen, ob mittels unilateralen Massnahmen oder im Rahmen einer zweckmässigen Allianz, durch Druckausübung durchsetzen können. Ein Erklärungsansatz anhand des neoliberalen Institutionalismus sieht den internationalen Steuerwettbewerb als Konflikt zwischen den OECD Staaten einerseits und den Steueroasen andererseits, welche beide ihre Interessen durchzusetzen 1 Die OECD umfasst folgende Mitglieder: Australia, Austria, Belgium, Canada, Chile, Czech Republic, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Ireland, Israel, Italy, Japan, Korea, Luxemburg, Mexico, Netherlands, New Zealand, Norway, Poland, Portugal, Slovak Republic, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, United Kingdom, United States (OECD 2010a). 3 versuchen. Im Rahmen eines internationalen Regimes versucht demnach die OECD auf die Präferenzbildung der beiden Akteursgruppen Einfluss zu nehmen. Die Steueroasen werden anhand dieser Prämissen dann kooperieren, wenn die Übernahme der von der OECD geforderten Standards nicht mehr mit signifikanten Wettbewerbsnachteilen einhergeht. Die dritte „Grosstheorie“, der Sozial- konstruktivismus, erklärt den Verlauf der OECD Initiative insbesondere mit der Bezugnahme auf Normverschiebungen. Im Politikfeld der Besteuerung wird die Norm der nationalen Souveränität stark tangiert. Die Steueroasen sind demnach dann bereit, ihre schädlichen Praktiken aufzugeben, wenn die Norm der staatlichen Souveränität nicht mehr uneingeschränkt gilt. Dieser Prozess geschieht im Rahmen einer Konsensfindung zwischen den beteiligten Akteuren und unter Federführung der OECD als eigenständige Organisation. Die vorliegende Untersuchung ist anhand der folgenden Forschungsfrage strukturiert: Wie kann man erklären, dass Steueroasen ihre Gesetze internationalen Standards anpassen? Aufgrund der Vielfältigkeit der theoretischen Erklärungsmuster wird sich der Frage durch die Anwendung einer Kongruenzanalyse angenähert. Mittels dieses Ansatzes werden die verschiedenen analytischen Perspektiven der drei „Grosstheorien“ auf den Fall angewendet. Die OECD Initiative gegen Steueroasen wird im Folgenden drei Mal unter Bezugnahme auf jeweils verschiedene Aspekte wiedergegeben. Jeder beschreibende Teil unterscheidet sich in seiner Fokussierung deutlich von den anderen, da die Erklärungsansätze zur Beantwortung der Forschungsfrage auf andere Indikatoren zurückgreifen. Die wissenschaftliche Debatte befasst sich grösstenteils mit dem Umstand, dass es den Steueroasen gelungen ist, sich den Bestrebungen der OECD zu widersetzen. Die Publikationen, welche sich dieser Frage widmen, erfassen zudem die jüngste Phase der Entwicklung, nämlich die flächendeckende Ausbreitung des Standards zum Austausch von Informationen, nicht. Die Untersuchungen sind des Weiteren durch jeweils eine spezifische theoretische Herangehensweise gekennzeichnet, anhand deren Muster nach Evidenz gesucht wird. Mit der vorliegenden Arbeit wird der Versuch unternommen, die drei konkurrierenden Theorien systematisch anzuwenden und zudem die jüngste Entwicklung der Initiative in die Analyse mit einzubeziehen. 4 Die Untersuchung beginnt mit einer knappen Skizzierung der OECD Initiative, welche die zentralen Ereignisse unabhängig von theoretischen Erklärungsmustern benennt. Da die Kongruenzanalyse gegenüber einer klassischen variabelzentrierten Herangehensweise spezifische Eigenarten aufweist und in der wissenschaftlichen Anwendung nicht als etabliert bezeichnet werden kann, wird diese Methode nachfolgend ausführlich beschrieben. Die drei nachfolgenden Kapitel widmen sich jeweils einer der drei angewendeten Theorien. Aufbauend auf die generellen Konzepte der jeweiligen Theorie wird anschliessend ein spezifisches Paradigma ausgearbeitet, welches die theoretische Herangehensweise auf den internationalen Steuerwettbewerb und die OECD Initiative anzuwenden versucht. Anhand dieser Perspektive wird die Initiative beschrieben und eine einschlägige Erklärung des Verlaufs aufgezeigt. In den Schlussbetrachtungen wird vor dem eigentlichen Fazit und einer kritischen Auseinandersetzung mit der Untersuchung eine abschliessende Beurteilung der drei Ansätze vorgenommen. Dabei steht nicht die Herausarbeitung der Überlegenheit einer Theorie im Zentrum, sondern die abschliessende Benennung der Stärken und Schwächen jedes Ansatzes. 5 2 Fallbeschreibung und Methode Im folgenden Kapitel wird der Analytische Rahmen der Fallstudie dargelegt. Dazu wird in einem ersten Teil der bearbeitete Fall, die OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb, umrissen und die Entwicklung des Projektes kurz dargelegt sowie eine Einordnung der erreichten Ziele vorgenommen. Danach wird näher auf die angewendete Methode eingegangen. Da es sich um eine noch wenig etablierte Methode handelt wird diese ausführlich beschrieben. 2.1 Die OECD Initiative gegen Steueroasen 2.1.1 Zielsetzung der Initiative Im Jahr 1996 wurde an einer Ministerkonferenz der Group of Seven (G7) in Lyon die OECD beauftragt, Massnahmen gegen die verzerrenden Effekte des schädlichen Steuerwettbewerbes auf Investitionsentscheidungen sowie deren Konsequenzen für die nationale Steuerbasis auszuarbeiten. Der vom Committe on Fiscal Affairs (CFA) erstellte Bericht „Harmful Tax Competition: An emerging Global Issue“ lag 1998 vor und wurde im April desselben Jahres vom Rat der OECD bestätigt. Nach dem Wortlaut der Initiative haben Steueroasen unter den gegebenen Umständen ihr Existenzrecht in der globalen Wirtschaftsordnung verwirkt (OECD 1998: 9). Zentraler Bestandteil des Berichtes ist die Festlegung von Kriterien, welche eine Jurisdiktion als Steueroase kennzeichnen. Die OECD nennt hierzu vier Kernkriterien. Besteuert eine Jurisdiktionen relevante Einkommen nicht, verhindert den Austausch von Informationen, stellt keine Transparenz der finanziellen Aktivitäten her und fordert keine reale wirtschaftliche Aktivität von Steuerpflichtigen, so wird sie als Steueroase bezeichnet (OECD 1998: 23- 24). Die Initiative zielt ebenso auf Regime innerhalb von OECD Mitgliedsstaaten, welche sich mittels Sonderregelungen explizit an ausländische Investoren richten. Diese sogenannten präferentiellen Steuerregime werden ebenso als schädlich betrachtet, aufgrund der Fragestellung werden sie in der vorliegenden Analyse aber nur am Rande betrachtet. Die OECD liess vom CFA Empfehlungen für ihre Mitgliedsstaaten ausarbeiten, anhand deren dem schädlichen Steuerwettbewerb entgegengewirkt werden soll. 6 Erstens sollen unilaterale Massnahmen, welche den Geschäftsverkehr mit Steueroasen erschweren, in allen Mitgliedsstaaten umgesetzt werden (OECD 1998: 40- 45). Zweitens sollen bilaterale Steuerabkommen dahingehend modifiziert werden, dass der Austausch von Informationen erleichtert wird. Drittens wird mit dem Forum on Harmful Tax Practices ein internationales Organ geschaffen, welches den Prozess vorantreiben soll (OECD 1998: 46- 51). In dem im Jahr 2000 publizierten Folgebericht „Towards Global Tax Co-operation“ werden 35 Jurisdiktionen aufgeführt, welche nach den OECD Kriterien als Steueroasen („tax haven“) bezeichnet werden.2 Im Jahr 2001 wurde durch die OECD ein Folgebericht publiziert, welcher sich mit den erreichten Forschtritten der Initiative befasste. Demnach sind alle 35 Steueroasen mit der OECD in einen Dialog getreten und weitere fünf Jurisdiktionen haben mittels einer offiziellen Erklärung die Absicht zur Erfüllung der OECD Kriterien gelobt.3 Des Weiteren wird aus dem Wortlaut des Berichtes von 2001 deutlich, dass sich der Fokus der Initiative geändert hat. Die Initiative zielt nun explizit und ausschliesslich auf Besteuerungsmerkmale von Jurisdiktionen, welche Drittstaaten an der Erfüllung ihrer Steuergesetze hindern. Die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion wird somit nur noch durch die beiden Kriterien Informationsaustausch und Transparenz bestimmt (OECD 2001: 10). Konkret bedeutet dies, dass die Aktivitäten einer Steueroase von nun an nicht mehr als schädlich betrachtet werden, wenn die Oase mittels konkreter Abkommen einem Informationsaustausch auf Anfrage zustimmt. Das Kriterium der substantiellen wirtschaftlichen Aktivität, welches den Wettkampf um virtuelle Kapitalverlagerungen hätte verhindern sollen, wurde ganz fallen gelassen (OECD 2001: 10). Des Weiteren wird im Bericht von 2001 eine Verlängerung der Frist vorgenommen, welche den Steueroasen zur Erfüllung der OECD Kriterien gewährt wird. Wie aus dem Fortschrittsbericht aus dem Jahr 2004 hervorgeht, führte die Modifikation der Kriterien dazu, dass weitere 22 Jurisdiktionen 2 Die 35 Jurisdiktionen sind: Andorra, Anguilla, Antigua and Barbuda, Aruba, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belize, British Virgin Islands, Cook Islands, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey/ Sark/ Alderney, Isle of Man, Jersey, Liberia, Liechtenstein, Maldives, Marshall Islands, Monaco, Montserrat, Nauru, Netherlands Antilles, Niue, Panama, Samoa, Seychelles, St. Lucia, St. Christopher & Nevis, St. Vincent and the Grenadines, Tonga, Turks & Caicos, US Virgin Islands, Vanuatu (OECD 2000: 17). 3 Die fünf Jurisdiktionen sind: Aruba, Bahrain, Isle of Man, Netherlands Antilles, Seychelles. Tonga hat seine Steuergesetzgebung insofern verändert, dass sie nicht mehr als schädlich erachtet werden muss (OECD 2001: 9). 7 mittels eines Abkommens die Erfüllung der OECD Standards einzuleiten versprachen (OECD 2004: 11- 12).4 2.1.2 Etablierung des neuen Standards Bis zu Beginn des Jahres 2008 lässt sich die Auswirkung der OECD Initiative gegen Steueroasen als äusserst gering zusammenfassen. Zwar unterzeichneten alle ausser fünf Jurisdiktionen ein Abkommen zur Übernahme der Standards und gelten somit als kooperativ (OECD 2004: 14).5 Dennoch führte diese verbindliche Verpflichtung nicht dazu, dass bezüglich der Transparenz sowie dem Austausch relevanter Steuerinformationen Veränderungen stattfanden. Die betroffenen Jurisdiktionen bekannten sich demnach zu den neuen Standards, implementierten diese aber nicht in ihrer Gesetzgebung. Die Initiative sieht zwei verschiedene Möglichkeiten vor, wie die definierten Kriterien umgesetzt werden können und schädlicher Steuerwettbewerb verhindert werden soll. Einerseits kann die Implementation mittels der Unterzeichnung von sogenannten „Tax Information Exchange Agreements“ (TIEAs) geschehen. Diese spezifischen Abkommen werden auf bilateraler Ebene abgeschlossen und verpflichten die Vertragsstaaten auf Anfrage der jeweiligen Steuerbehörden zu reagieren und die geforderten Informationen innerhalb einer nützlichen Frist zu übermitteln. Zentraler Bestandteil eines TIEAs ist, dass diese Informationen geliefert werden müssen, auch wenn innerstaatliche Gesetze wie beispielsweise sogenannte „Bankkunden- geheimnisse“ diese Weitergabe rechtlich untersagen (Owens 2007: 7). Andererseits können bereits bestehende zwischenstaatliche Doppelbesteuerungsabkommen (DBAs) neu ausgehandelt werden. Die Modifikation hat demnach dahingehend zu geschehen, dass die OECD Standards bezüglich Transparenz und dem Austausch von relevanten Informationen konsequent umgesetzt werden können (Rixen 2008: 6). 4 Die 22 neu hinzugekommenen Jurisdiktionen sind: Anguilla, Antigua and Barbuda, Bahamas, Belize, British Virgin Islands, Cook Islands, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey/ Sark/ Alderney, Jersey, Montserrat, Nauru, Niue, Panama, Samoa, St. Christopher and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines, Turks and Caicos, the US Virgin Islands, Vanuatu (OECD 2004: 11- 12). 5 Die verbleibenden fünf unkooperativen Jurisdiktionen sind: Andorra, Liechtenstein, Liberia, Monaco, Marshall Islands (OECD 2004: 14). 8 Bis Ende 2008 wurde nur eine geringe Anzahl bilateralen Abkommen abgeschlossen. Diese Tatsache macht deutlich, dass die Steueroasen eine Umsetzung des OECD Standards zu verzögern und zu verhindern wussten. In der ersten Hälfte des Jahres 2009 jedoch änderte sich das Bild der Anstrengungen gegen Steueroasen. So erklärten sich nun auch die fünf verbleibenden Jurisdiktionen zur Zusammenarbeit bereit, weshalb per Definition zu diesem Zeitpunkt keine Steueroase mehr als nicht kooperativ bezeichnet wurde. Aber auch bezüglich der Implementation des Standards zum Austausch von Informationen auf Anfrage ereignete sich im Laufe des Jahres 2009 ein regelrechter Dominoeffekt. Die Anzahl der unterzeichneten TIEAs und der revidierten DBAs nahm bis zum 15. Januar 2010 auf insgesamt 341 Abkommen zu (OECD 2010b: 14). Der neue Standard konnte somit zu diesem Zeitpunkt als etabliert betrachtet werden, da ein globales Netz von bilateralen Verträgen den Austausch von relevanten Steuerinformationen nun umfassend ermöglicht. Auf die Frage, ob den als schädlich betrachteten Praktiken der Steueroasen durch diesen Standard Einhalt geboten werden kann, wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht näher eingegangen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang dennoch, dass Steuerhinterziehung von Privatpersonen weiterhin stattfinden kann, da dem Informationsaustausch enge Grenzen gesetzt sind. Zudem besteht die Kernkompetenz einer Steueroase darin, Finanzprodukte ausserhalb der regulierten Sphäre des Kapitalmarktes anzubieten. Die Etablierung des neuen Standards ändert daran wenig, da Informationsanfragen auf konkreten Verdachtsmomenten basieren müssen, welche in der Regel nur zufällig entdeckt werden. Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass entgegen der ursprünglichen Zielsetzung die unternehmensinterne „Steuerplanung“ im Verlauf der Initiative komplett ausgeklammert wurde und folglich keine Verbesserungen in diesem Bereich erzielt wurden. 9 2.2 Methode 2.2.1 Begründung des Fallstudiendesigns Die OECD Initiative gegen Steueroasen wird im Rahmen eines Fallstudiendesigns untersucht. “The aim of case studies is the precise description or reconstruction of a case” (Flick 2009: 143). Diese Herangehensweise geht einher mit der Tatsache, dass die Beobachtungen keinem Vergleich mit den Ergebnissen aus anderen Fällen unterzogen werden. Dennoch muss dies die Aussagekraft der Ergebnisse nicht zwingend schwächen. „Because they are numerous and diverse, the predictions and observations made in a single case are not necessarily less informative than correlations calculated between a small number of causal variables and the outcomes in multiple cases” (Hall 2008: 315). Für eine wissenschaftliche Analyse eines einzelnen Falles muss dieser einerseits klar eingegrenzt und definiert werden sowie andererseits mit einer stringenten Begründung versehen werden, weshalb der Fall für die Untersuchung ausgewählt wurde (Flick 2009: 143). Nach John Gerring (2007) ist ein Fall im sozial- wissenschaftlichen Sinn „a spatially delimited phenomenon (a unit) observed at a single point in time or over some period of time“ (Gerring 2007:19). Die hier untersuchte OECD Initiative ist räumlich im Sinne einer thematischen Eingrenzung insofern definiert, dass sie sich auf ein spezifisches Politikfeld beschränkt. Zudem hat sich die OECD als zentrale zwischenstaatliche Instanz etabliert, welche die Zusammenarbeit von Nationalstaaten bezüglich der Besteuerung kanalisiert (Christians 2010:2). Die Untersuchung ist in zeitlicher Hinsicht dahingehend eingeschränkt, dass die Initiative von ihrem Start im Jahr 1998 an bis zum Beginn des Jahres 2010 betrachtet wird. Das Enddatum ist in der Tatsache begründet, dass ein zentraler Teilaspekt der ursprünglichen Zielsetzung erreicht wurde, da laut OECD Definition im Jahr 2010 keine unkooperativen Steueroasen mehr existieren (OECD 2010b:16). Die eigentliche Fallauswahl ist dadurch bedingt, dass eine möglichst umfassende Anwendung der drei konkurrierenden Theorien angestrebt wird. Der untersuchte Fall ist folglich nicht durch seine Repräsentativität für eine Population ähnlicher Fälle charakterisiert, sondern durch seine konzeptuelle Offenheit (Blatter/ Blume 2008: 346). Die OECD im Folgenden untersuchte Initiative wird als besonders geeignet angesehen, um die Weltbilder der drei Theorien an einem konkreten Beispiel aufzuzeigen. 10 2.2.2 Methode der Kongruenzanalyse Die Abgrenzung der Methode der Kongruenzanalyse von derjenigen der Prozessanalyse muss als gewagt bezeichnet werden, da ein Grossteil der einschlägigen Forschung von lediglich einem alternativen Ansatz zur variabelzentrierten Kovarianzanalyse ausgeht, der aber Elemente der Prozess- sowie der Kongruenzanalyse in sich vereint (Blatter/ Blume 2008a: 317). Bei der Methode der Prozessanalyse wird die komplexe Interaktion zahlreicher Kausalfaktoren untersucht, wobei diese entlang des Kausalpfades den gesamten Fall sowohl zeitlich als auch inhaltlich umfassend angeordnet werden (George/ Bennett 2005: 140). Allgemein kann gesagt werden, dass sich die Prozessanalyse in erster Linie an einem umfassenden Verständnis des Falles orientiert, während die Kongruenzanalyse an Rückschlüssen auf die angewendeten Theorien und deren Charakteristiken interessiert ist (Blatter/ Blume 2008a: 331). Der Ansatz der Kongruenzanalyse nach Joachim Blatter und Till Blume (2008) hingegen „is an approach that focuses on drawing inferences from the (non-)congruence of concrete observations with specific predictions from abstract theories to the relevance or relative strength of these theories for explaining/understanding the case(s) under study” (Blatter/ Blume 2008a: 325). Für eine Untersuchung anhand der Kongruenzanalyse ist demnach die Pluralität sowie die Rivalität verschiedener Erklärungsansätze für den Fall eine zwingende Voraussetzung. „If there is contention among competing theoretical perspectives about what kinds of causal factors matter to a given outcome, a theory-oriented mode of explanation may be most appropriate“ (Hall 2008: 306). Im Folgenden wird der Ansatz dahingehend angewendet, dass deduktive Voraussagen dazu generiert werden, wie sich der Fall anhand der jeweiligen Theorie entwickeln wird. Diese Erwartungen beziehen sich nicht auf spezifische Variablen, sondern auf ein möglichst vielfältiges Muster von erwarteten Beziehungen zwischen Variablen als auch von erwarteten Kausalpfaden (Blatter/ Blume 2008a: 326).6 Den Kern der Kongruenzanalyse bildet die Verknüpfung von abstrakten Konzepten und den daraus hergeleiteten konkreten Beobachtungen. Diese Herangehensweise ist durch die Annahme begründet, dass es oft keine „Punkt-zu-Punkt“ Beziehung zwischen der Theorie und der tatsächlichen Beobachtung gibt, die einfache Messung 6 Nach Haverland, “such predictions can concern for instance the sort of actors acting, their motivation, ort he time, timing and sequence of events“ (Haverland 2010:6). 11 bestimmter Attribute des Falles diesen folglich nur bedingt wiedergibt (Blatter/ Blume 2008a: 326). Der Analyserahmen muss dahingehend ausgearbeitet werden, dass er eine auf jeweils unterschiedlichen Annahmen basierenden Interpretation des Falles zulässt. „Meaningful abstract concepts often have fuzzy boundaries“ (Blatter/ Blume 2008a: 326). Das entscheidende Kriterium für die verwendeten Indikatoren ist demnach nicht deren metrische Qualität, sondern deren Konzeptvalidität. „Concept validity refers to the requirement that the empirical indicators should capture the meaning of the theoretical concept they represent” (Haverland 2007: 61). 2.2.3 Herleitung der Methodenwahl Das Ziel der vorliegenden Untersuchung ist, durch die Verwendung alternativer theoretischer Erklärungsmuster einen umfassenden Einblick in den Fall zu erarbeiten. Die Herleitung der Überlegenheit einer einzelnen Theorie in Abgrenzung zu anderen Ansätzen wird nicht angestrebt. Das Ziel ist vielmehr, durch den Miteinbezug von alternativen Deutungsmustern Faktoren offenzulegen, welche das Ergebnis des Falles beeinflussen, aber im Analyserahmen der jeweils anderen beiden Theorien keine Beachtung finden (Blatter/ Blume 2008a: 330-331). Konkret führt dieser Ansatz zur Vorgehensweise, dass die aus der Theorie generierten Folgerungen hin zu beobachtbaren Aspekten aufgegliedert werden. “The essential characteristic of the congruence method is that the investigator begins with a theory and then attempts to assess the ability to explain or predict the outcome in a particular case“ (Gerge/ Bennet 2005: 181). Von der Theorie wird folglich eine Beziehung zwischen der Varianz der unabhängigen und abhängigen Variable postuliert. Für den im Folgenden bearbeiteten Fall trifft dies insofern zu, dass bezüglich der Entwicklung eine intensive theoretische Debatte besteht. Der Theorieteil muss in einer Untersuchung in diesem Feld dahingehend aufgebaut werden, dass aus einer generellen deduktiven Theorie eine „Version“ ausgearbeitet wird, welche sich auf das untersuchte Phänomen anwenden lässt. Der nächste Schritt „is to match the predictions and expectations of the theory with the outcomes of the cases to see if they are consistent“ (George/ Bennett 2005: 201). Der nachfolgend untersuchte Fall eignet sich aufgrund seiner Komplexität weder für eine variabelzentrierte Analyse noch für eine konsistente Prozessanalyse. Bei der Analyse eines Falles, dessen Variablen in einer komplexen Beziehung zueinander 12 stehen und folglich schwer zu erfassen sind, besitzt die Kongruenzanalyse charakteristische Vorteile gegenüber der Anwendung anderer Ansätze. Ein Fall gilt dann als besonders komplex, wenn die Variablen zwar theoretisch konsistent ist, sich aber nicht in eine eindimensionale Massskala übertragen lässt (Blatter/ Blume 2008a: 326). Das Phänomen kann aufgrund seiner Komplexität folglich nicht isoliert untersucht werden. „Sometimes a clear identification and isolation of variables is not possible, so that they cannot be framed in an experimental design“ (Flick 2009: 15). Mittels der Kongruenzanalyse wird versucht, das Untersuchungsobjekt in seiner Gesamtheit zu erfassen und es in einen breiteren theoretischen Kontext einzufügen. Im Gegensatz zur Prozessanalyse ist nicht die umfassende Kenntnis eines jeden Details des Falles zentral, sondern die spezifischen Varianten des betreffenden theoretischen Diskurses (Blatter/ Blume 2008a: 343). „The point is to see if the multiple actions and statements of the actors at each stage of the causal process are consistent with the image of the world implied by the theory“ (Hall 2008: 311). Bei äusserst komplexen Fällen wie der nachfolgend untersuchten OECD Initiative ermöglicht der Ansatz eine offene und iterative Herangehensweise. „This makes it possible to use the full richness of information related to the empirical case to draw inferences about the relevance of theoretical concepts“ (Blatter/ Blume 2008a: 327). Die Methode der Kongruenzanalyse ermöglicht es, Einzelheiten je nach theoretischem Fokus grosses Gewicht in der Erklärung zu geben oder sie als unbedeutend zu erachten und nicht in die Analyse mit einzubeziehen. Die Verwendung von Indikatoren kann somit in einer nicht standardisierten Weise geschehen (Blatter/ Blume 2008: 327). Fallstudien bestehen immer aus mehreren Beobachtungen. „Im Gegensatz zu quantitativen Analyse sind diese Beobachtungen allerdings nicht standardisiert“ (Blatter/ Janning/ Wagemann 2007: 125). Da bei dem hier angewendeten Ansatz Folgerungen aus den konkreten Beobachtungen für das abstrakte Konzept angestrebt werden, benötigen die verwendeten Indikatoren jedoch einer intensiven Reflexion. Dazu muss nicht zwingend jeder Schritt der kausalen Ketten wiedergegeben werden, da mittels der Kongruenzanalyse alle Beobachtungen aufgegriffen werden, „which can be used to draw (confirming or disconfirming) inferences to a specific theory and therefore presents the findings as different „cuts“ of the case“ (Blatter/ Blume 2008: 334). Die hier angesprochenen 13 „Cuts“ des Falles beziehen sich auf voneinander unabhängige Wiedergaben der Ereignisse. 2.2.4 Ansatz von Allison und Zelikow Die nachfolgende Analyse der OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb orientiert sich in ihrer Vorgehensweise massgeblich an der von Graham T. Allison und Philip Zelikow (1999) vorgenommenen Untersuchung der „Kubakrise“ vom Oktober 1962. Dieser empirische Fall ist charakterisiert durch die grosse Anzahl von verfügbaren Informationen zu der zugrundeliegenden Entscheidungsfindung. Der Miteinbezug zusätzlicher Dokumente zur „Kubakrise“ kann demnach nur bedingt zur Erarbeitung neuer Erkenntnisse bezüglich der Entscheidungsfindung beitragen. Die umfangreiche Verfügbarkeit von Daten erfordert eine Selektion bezüglich der Aspekte, welche in die Analyse miteinbezogen werden. Die Untersuchung ist folglich massgeblich dadurch bestimmt, mit welcher „konzeptuellen Linse“ die Informationen betrachtet werden (Allison/ Zelikow 1999: 2). Daraus folgt, dass sie für ihre Untersuchung drei theoretische Modelle zur Betrachtung der „Kubakrise“ entwickeln, welche anhand von fundamental verschiedenen Grundannahmen unterschiedliche Beurteilungen des Falles liefern. Die daraus abgeleiteten Vorhersagen bezüglich beobachtbarer Effekte werden dann dahingehend eruiert, in welchem Umfang diese der empirischen Realität entsprechen (Haverland 2010: 6). Die Wahrnehmung einer Problemstellung ist, weit über den Bereich der internationalen Politik hinaus, massgeblich dadurch bestimmt, dass die gesamte Analyse innerhalb eines Rahmens stattfindet, der sich bezüglich seiner Kategorisierung und seiner Annahmen von anderen Mustern abgrenzt. Je feingliedriger dieser Analyserahmen gestrickt ist, desto mehr Inhalt geht durch die damit einhergehende Einengung der Perspektive verloren, was wiederum bedeutet, dass die Erkenntnisse immer weniger der „ganzen“ Wahrheit entsprechen (Allison/ Zelikow 1999: 8). Wiederum auf die nachfolgende Untersuchung übertragen bedeutet dies, dass mit einer einfachen Wiedergabe des Verlaufs der Initiative wenig neue Erkenntnisse offengelegt werden können. Vielmehr wird der Versuch unternommen, verschiedene Betrachtungsweisen derselben Problemstellung darzulegen. Da diese fundamental unterschiedlichen Betrachtungsweisen immer mit einer Vereinfachung des Tatbestandes einhergehen, ist für einen Erkenntnisgewinn 14 die Anwendung von konkurrierenden Vereinfachungen essentiell. Alternative konzeptuelle Rahmen sind wichtig, um weiterführende Einblicke in von anderen Modellen vernachlässigte Dimensionen der Thematik zu erhalten. „They are essential as a reminder of the distortions and limitations of whatever conceptual framework one applies” (Allison/ Zelikow 1999: 8). Der Aufbau der Studie von Allison und Zelikow ist charakterisiert durch eine Dreiteilung der Untersuchung. Jeder Block widmet sich einer theoretischen Betrachtungsweise, welche sich für die Untersuchung des Falles eignet. Allison und Zelikow sprechen bei den drei „Cuts“, welche ihrer Untersuchung zugrunde liegen, von drei voneinander unabhängigen Fallstudien (Allison/ Zelikow 1999: 379). Dabei eröffnet jede der drei Analysen durch die Verwendung unterschiedlicher Determinanten neue Betrachtungsweisen auf die Problemstellung. Durch die jeweilige Erklärung, was sich innerhalb des untersuchten Falles abspielt, wird anhand jedes einzelnen Modelles aus den unzähligen verfügbaren Details ein kausaler Strang mit den in der jeweiligen Sichtweise als entscheidend betrachteten Aspekten ausgearbeitet. Den generellen Analyserahmen bildet die jeweilige „Grosstheorie“, beziehungsweise die ihr zugrundeliegenden generellen Annahmen darüber, welche Bedingungen die Interaktion auf der internationalen Ebene bestimmen. Der jeweilige theoretische Rahmen der Untersuchung ist somit breit genug, um Erklärungen für den gesamten Fall über den zeitlichen Verlauf hinweg zu liefern. Die Theorie dient hier als interpretatives Rahmenwerk, auf welches bei der nachfolgenden Beschreibung der Ereignisse des Falles engen Bezug genommen wird (Blatter/ Blume 2008b: 29). Die Anwendung der Methode der Kongruenzanalyse zu einer systematischen Einbettung mehrerer konkurrierender Theorien in eine Einzelfall- studie ermöglicht einen erweiterten Einblick in das untersuchte Geschehen. Durch die drei an der theoretischen Betrachtungsweise orientierten Erzählungen entsteht „a different image of the same fundamental reality“ (Allison/ Zelikow 1999: 380). 15 3 Der Neorealismus 3.1 Das Weltbild des Neorealismus Die Theorieströmung des Realismus wurde insbesondere durch Hans J. Morgenthau geprägt. Politik ist demnach bestimmt durch Gesetzmässigkeiten, welche ihren Ursprung in der menschlichen Natur haben und auf Staaten übertragen werden. Aus einem durch das Eigeninteresse angetriebenen Wettkampf zwischen Menschen wird somit ein Wettkampf zwischen Staaten. Staatliche Interessen werden demzufolge in erster Linie durch Macht bestimmt. „International politics, like all politics, is a struggle for power“ (Morgenthau 2006: 29). Die Triebkräfte hinter dem Verhalten von Nationalstaaten auf der internationalen Ebene sind demnach nicht von philosophisch hergeleiteten Motiven und Ideologien geprägt. “Whatever the ultimate aims of international politics, power is always the immediate aim” (Morgenthau 2006: 29). Aufgrund der Struktur des internationalen Systems sind dem Machstreben der Nationalstaaten keine Grenzen gesetzt. „Zwischenstaatliche Politik vollzieht sich somit zwar nicht in Abwesenheit moralischer oder völkerrechtlicher Grundsätze, sondern in Abwesenheit ihrer einschränkenden Wirkung auf staatliches Handeln“ (Masala 2005: 28). Die Einflussnahme eines Staates, der über mehr Macht als ein anderer Staat verfügt, kann im Weltbild der Realisten nicht nur durch militärische Interventionen geschehen. Als Kern der Machtausübung sieht Morgenthau vielmehr die indirekte Einflussnahme des mächtigeren Staates auf den anderen. “Thus the statement that A has or wants political power over B signifies always that A is able, or wants to be able, to control certain actions of B through influencing B`s mind” (Morgenthau 2006: 33). Kenneth N. Waltz (1979) entwickelte mit seinem Werk „Theory of International Politics“ eine Weiterentwicklung des Weltbildes des Realismus. Für Waltz stehen strukturelle Charakteristiken wie die Machtverteilung im internationalen Staaten- system im Zentrum. Auf der internationalen Ebene ist, im Gegensatz zur innerstaatlichen Sphäre, das zentrale Charakteristikum die Abwesenheit einer Hierarchie. Es existiert demnach keine Institution mit systemweiter Autorität. Zudem sieht sich kein Staat verantwortlich für einen bestimmten Aufgabenbereich, wie dies 16 für innerstaatliche Institutionen gegeben ist. „Non is required to command, non is required to obey“ (Waltz 1979: 88). Diesem Ansatz ist des Weiteren zueigen, dass die einzelnen Einheiten als in ihrer Ausprägung und in ihrem Verhalten gleich betrachtet werden. „Abstracting from the attributes of units means leaving aside questions about the kinds of political leaders, social and economic institutions, and ideological commitments states may have” (Waltz 1979: 80). Die Verschiedenheit der Einheiten spielt nach Waltz keine Rolle, da die Staaten untereinander als einheitliche Akteure agieren. Dies führt ihn zu folgender Aussage: „International-political systems, like economic markets, are formed by the coaction of self-regarding units” (Waltz 1979: 91). Zentrale Bestandteile dieses Modelles ist das “self-help” Prinzip, anhand dessen der Staat sein eigenes Überleben zu sichern versucht. Das Eigeninteresse wird mittels Machtmitteln durchgesetzt. Waltz bleibt bei seiner Machtdefinition jedoch vage, beschreibt sie als aus mehreren Merkmalen zusammengesetzter Faktor, der sich nur im Vergleich mit der Macht anderer Staaten messen lässt (Waltz 1979: 97- 98). Die Lösung globaler Herausforderungen verlangt folglich von den dominanten Supermächten eine Reaktion, da diese mit ihren Handlungen den grössten Effekt erzielen können und andere Staaten ein Mitschreiten erst ermöglicht. „If the leading power does not lead, the others cannot follow“ (Waltz 1979: 210). Staaten sind im Modell des Neorealismus folglich souveräne, von ihrem Eigeninteresse getriebene Akteure, welche sich in der Anarchie der zwischenstaatlichen Politik zu behaupten versuchen und deren primäres Ziel ihr eigenes Überleben ist. Souveränität im Sinne von Waltz bedeutet aber nicht, dass ein jeder Nationalstaat nach eigenem Belieben und ohne den Einfluss anderer Staaten handeln kann. Die Souveränität und somit die Freiheit eines Staates besteht vielmehr darin, dass jeder Staat selbst entscheiden kann, wie er mit internen und externen Problemen umgehen will. 17 3.2 Neorealistisches Paradigma 3.2.1 Ausgangslage Der Neorealismus fokussiert in seiner Betrachtung der Weltpolitik auf die relative Verteilung der Macht zwischen den Nationalstaaten. Mit diesem Fokus zeigt sich eine unbestreitbare Dominanz der USA, welche ihre Stellung im Vergleich zu den anderen Staaten der Welt sowohl in militärischer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht sukzessive ausbauen konnten (Kudrle 2003: 52). Die Existenz eines Staates ist stark von dessen Fähigkeit abhängig, durch die angemessene Besteuerung der auf seinem Territorium stattfindenden wirtschaftlichen Aktivitäten die Kosten seiner Aufgaben zu decken. Wird diese Bestrebung durch Steuervermeidung und Steuerhinterziehung unterwandert, so sind die essentiellen Interessen des Staates in Frage gestellt. Tatsache ist, dass die USA als dominanter Akteur der Weltwirtschaft durch diese Praktiken grossen finanziellen Schaden erleiden (Kudrle 2003: 53). Für die USA ergibt sich aus dieser Ausgangslage mit einer an den Neorealismus angelehnten Betrachtungsweise die Möglichkeit von unilateralen Massnahmen zur Verhinderung der Einnahmeverluste durch die Nutzung von Steueroasen. Durch eine entschlossene Führerschaft und der damit einhergehenden Einflussnahme auf andere Nationalstaaten sowie internationale Gremien könnten die USA als Hegemon den entstehenden Schaden verkleinern (Kudrle 2003: 53). Führerschaft zeichnet sich insbesondere durch drei Kernelemente aus: „demonstration, standard provision, and pressure“ (Kudrle 2003: 54). Ersteres bezieht sich auf eine Vorreiterrolle und kann nicht ausschliesslich durch mächtige Staaten eingenommen werden. Der zweite Aspekt bezeiht sich auf die Tatsache, dass Lösungsansätze und regulatorische Standards, welche von mächtigen Akteuren gesetzt werden, aus reiner Zweckdienlichkeit auch in anderen Staaten umgesetzt werden. Konkret bedeutet dies, dass Besteuerungsstandards der amerikanischen Behörden ihre Wirkung über die Landesgrenzen hinaus entfalten. Mit letzterem Punkt ist der Kern der eigentlichen Hegemonie gemeint, der Ausübung von effektivem Druck auf nicht einlenkende Staaten (Kudrle 2003: 54). Im globalen Kampf gegen schädlichen Steuerwettbewerb verläuft die Konfliktlinie zwischen zwei sich klar abgrenzenden Staatengruppen. Auf der einen Seite ist dies 18 eine Koalition der grossen Staaten der Welt und OECD Mitglieder, welche über weit entwickelte und diversifizierte Volkswirtschaften verfügen. Ihnen gegenüber steht eine heterogene Gruppe von kleinen Staaten, welche sich in der Bereitstellung von Möglichkeiten zur Steuerhinterziehung und Steuervermeidung engagieren (Sharman 2006: 148). Charakteristisch für die Mitglieder dieser Gruppe ist, dass ihre Volkswirtschaften deutlich überproportional von den Erträgen des Finanzsektors abhängen. Eine Ausnahme bilden hier lediglich die beiden OECD Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, welche neben ihrer Aktivität im Wettkampf um nicht versteuertes Kapital über relativ diversifizierte Volkswirtschaften verfügen (Seco 2006).7 Dieser Umstand führt dazu, dass die identifizierten Steueroasen äusserst verwundbar gegenüber Sanktionsmassnahmen der grossen Volkswirtschaften sind. Der überproportionale Beitrag des Finanzsektors zum Bruttoinlandprodukt (BIP) bedeutet gleichzeitig, dass die Volkswirtschaften auf den Import zahlreicher Produkte und Dienstleistungen aus denjenigen Ländern angewiesen sind, deren Steuerbasis sie abzugraben versuchen. Eine machtorientierte Perspektive kommt hier zum eindeutigen Schluss, dass diese Tatsache charakteristisch für die relative Schwäche der Steueroasen gegenüber den OECD Mitgliedsstaaten ist. Abgesehen von den europäischen Steueroasen wird die Anfälligkeit der Gruppe der Steueroasen zudem dadurch verstärkt, dass insbesondere in den Jurisdiktionen in der Karibik neben den Erträgen aus der Finanzwirtschaft lediglich der Export von wenigen unverarbeiteten Rohstoffen zum BIP beiträgt (Sharman 2006: 149). Die Rolle der OECD wird in diesem Paradigma äusserst eng definiert. Sie wird nicht als eigenständige internationale Organisation betrachtet, sondern als Vertreterin der Interessen einer Konfliktpartei. Die OECD ist somit kein eigenständiger Akteur sondern ein Machtinstrument der grössten Volkswirtschaften. Eine machtorientierte Sichtweise betrachtet die Sphäre der Besteuerungspolitik auf der internationalen Ebene als Phänomen in der internationalen Anarchie. Die Machtdefinition kann hier unscharf zwischen der militärischen und der ökonomischen Ebene liegen, die Ausgangslage wird in dieser Perspektive klar durch ein ausgeprägtes Ungleichgewicht bezüglich des Machtpotentials der beiden Gruppen bestimmt. Mit einer realistischen Perspektive wird die Ausgangslage folglich dahingehend 7 Laut dem Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) beträgt der Anteil der Finanzwirtschaft am Schweizer Brutto Inlandprodukt (BIP) 13- 14%. Für Luxemburg wird ein Anteil von 20% angegeben (Seco 2006). 19 charakterisiert, dass dieses Ungleichgewicht zu Handlungen führen muss, welche im Interesse der mächtigen Staaten liegen (Sharman 2006: 148). 3.2.2 Entwicklung Globaler Steuerwettbewerb wird mit einer realistischen Perspektive als unkontrollierter Wettbewerb zwischen zwei Staatengruppen betrachtet. Unter diesen Voraussetzungen wird angenommen, dass sich die grossen Staaten mittels militärischen oder wirtschaftlichen Zwangsmassnahmen durchsetzen und eine ihren Interessen entsprechende Lösung erreichen. Es muss aufgrund der ungleichen Machtpotentiale des Weiteren davon ausgegangen werden, dass diese Durchsetzung weder viel Zeit in Anspruch nimmt noch auf nennenswerte Gegenwehr stossen wird (Sharman 2006: 144, 148). Die Androhung oder Ausführung einer militärischen Intervention zur Durchsetzung von wirtschaftlichen Interessen wird in diesem Zusammenhang nicht als gangbarer Weg betrachtet. Die Bedrohung der grossen Volkswirtschaften bezüglich ihrer Sicherheit und ihres Überlebens durch die Aktivitäten von Steueroasen kann nicht als in diesem Mass essentiell angesehen werden, dass eine militärische Intervention als angemessenes Mittel erscheinen würde (Sharman 2006: 149). Machtausübung in der Form von Androhung und Umsetzung wirtschaftlicher Sanktionsmassnahmen erscheint im realistischen Paradigma hingegen als naheliegend. Den grossen OECD Staaten stehen auf diesem Weg Instrumente zur Verfügung, mit welchen die Steueroasen zum Einlenken gezwungen werden können. Der Erfolg solcher Massnahmen ist zusätzlich dadurch begünstigt, dass zahlreiche Steueroasen neben der fehlenden Möglichkeit zu ernsthafter Gegenwehr auf Zuwendungen der OECD Staaten angewiesen sind. Da sie in der Regel über keine diversifizierten Volkswirtschaften verfügen und stark vom Export einiger weniger Rohstoffe abhängig sind, müsste schon das in Betracht ziehen von möglichen Sanktionsmassnahmen ihre Kooperationsbereitschaft deutlich erhöhen (Sharman 2006:149). Die OECD Mitgliedsstaaten könnten durch die Ausrufung von Sanktionsmassnahmen die Steueroasen zum einlenken zwingen, da im machtzentrierten Weltbild des Neorealismus keine Möglichkeit einer Gegenwehr der kleinen Staaten in Betracht gezogen wird. 20 Anhand einer Neorealistischen Sichtweise müssten die grossen Staaten, sobald sie sich zu einer Durchsetzung ihrer Interessen entschliessen würden, die Steueroasen schnell zur Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken bewegen können. Der Machtunterschied ermöglicht es den grossen OECD Staaten, die kleinen Steueroasen zur Kooperation zu zwingen und sie zur Aufgabe der als schädlich betrachteten Besteuerungspraktiken zu bewegen. Das Geschäftsmodell der Steueroasen führt dazu, dass sie in der schwächeren Position gesehen werden. Die Ausgangslage im internationalen Steuerwettbewerb kann somit als „provokative Abhängigkeit“ beschrieben werden, da die Steueroasen den grossen Volkswirtschaften materiellen Schaden zufügen und jederzeit mit einer Gegenmassnahme zur Verhinderung ihrer Praktiken rechnen müssen (Rixen 2005: 33). Wird rein vom Erklärungsfaktor Macht ausgegangen, so haben die Steueroasen auch keine Möglichkeit, Konzessionen oder Kompensationen als Gegenleistung für ihre Kooperation zu erhalten. Ein anhand des Neorealismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Überlegenheit der OECD Mitgliedsstaaten in das Zentrum der Analyse. Die Übernahme von internationalen Besteuerungsstandards durch die Steueroasen erfolgt somit aufgrund der angedrohten oder effektiven Anwendung von Zwangsmassnahmen der OECD Staaten. 3.3 Die OECD Initiative aus einer machtorientierten Perspektive 3.3.1 Hegemon USA Wird die OECD Initiative gegen Steueroasen aus einer machtzentrierten Perspektive betrachtet, so muss die Untersuchung bereits vor dem Start der eigentlichen Initiative im Jahr 1998 einsetzen. Die USA als unangefochten stärkster Akteur der Weltwirtschaft setzte bezüglich des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs ihre Macht bereits seit den sechziger Jahren zur Festlegung und Durchsetzung von Besteuerungsstandards ein. Das erklärte Ziel der damaligen US Administration unter Präsident Kennedy war es „[to] eliminate the tax haven device anywhere in the world“ (Engel 2001: 1541). 21 In den folgenden Jahrzehnten bis zur Einleitung der OECD Initiative zeichnete sich die unilaterale Politik der USA gegenüber Steueroasen durch eine bedächtige aber sukzessive Verengung der Möglichkeiten amerikanischer Steuerpflichtigen zur Steuerhinterziehung aus. Die USA bedienten sich in ihrer Vorgehensweise gegenüber Steueroasen ihrer Macht und unterwarfen diese mittels bilateraler Abkommen den amerikanischen Besteuerungsstandards. Dies führte dazu, dass sich andere Staaten mit Regelungen des Hegemons USA konfrontiert sahen, welche ihre Souveränität bezüglich der Besteuerung in Frage stellten (Rixen 2008: 123). Die USA konnten ihre Machtposition in der Weltwirtschaft ausnutzen, in dem sie mit mehreren Steueroasen bereits in den achtziger Jahren Besteuerungsabkommen vereinbarten, welche bezüglich dem Austausch von Informationen den Regeln der später im Rahmen der OECD Initiative unterzeichneten TIEAs entsprachen (Owens 2007: 16- 17).8 Parallel zur OECD Initiative engagierten sich die USA gegen Steueroasen mittels unilateralen Massnahmen. Im Februar 2007 reichten in den USA die drei Senatoren Carl Levin, Barack Obama und Norm Coleman eine als „Stop Tax Haven Abuse Act“ bezeichnete Gesetzesinitiative ein. Insbesondere die wachsenden jährlichen Defizite des amerikanischen Staates, eine auf 345 Milliarden Dollar geschätzte Differenz zwischen den Steuereinnahmen die eigentlich geleistet werden müssten und dem tatsächlich eingenommenen Betrag („tax gap“) und zudem geschätzte 100 Milliarden Dollar Einnahmeverluste durch die Nutzung von Steueroasen wurden als Motive für die Initiative genannt (Levin 2007a).9 Die USA sind demnach, unabhängig von der Genauigkeit dieser Berechnung, mit erheblichen Einnahmeverlusten aufgrund der Geschäftspraktiken von Steueroasen konfrontiert. Die Initiative umfasste primär Gesetzesrevisionen, welche auf eine effektivere Verfolgung von Steuerhinterziehung durch die nationale Steuerbehörde zielen, beispielsweise eine deutliche Verschärfung der Straffmassnahmen gegen Individuen und Firmen, welche der 8 Solche Abkommen schloss die USA mit folgenden Jurisdiktionen: Barbados (1984), Bermuda (1988), Dominica (1988), Grenada (1986), St. Lucia (1987), Virgin Islands (1987), Marshall Islands (1991) (Owens 2007: 16- 17). 9 Die Schätzungen darüber, in welchem Mass sich die Aktivitäten der Steueroasen auf die amerikanische Volkswirtschaft auswirken, liegen weit auseinander. Die Steuerbehörde der USA, der Internal Revenue Service (IRS), schätzt, dass alleine durch Hinterziehung von persönlichen Einkommenssteuern Einnahmeverluste von 70 Milliarden Dollar jährlich entstehen (Sharman 2006: 152- 153). Eine andere Schätzung aus dem Jahr 2005 beziffert den weltweit verursachten Verlust durch die Aktivität von Steueroasen durch die Steuerhinterziehung von privatem Vermögen auf jährlich 255 Milliarden US- Dollar. Diesen Zahlen zufolge fallen davon 74 Milliarden in den Ländern Europas an (Kudrle 2007: 6). 22 Unterschlagung von Steuern bezichtigt werden. Im Zusammenhang zu der OECD Initiative ist zu erwähnen, dass die Gesetzesvorlage eine von der Steuerbehörde Internal Revenue Service (IRS) zusammengestellte Liste von Jurisdiktionen enthielt, welche zur Hinterziehung von amerikanischen Steuern dienen können. Neben den von der OECD identifizierten Steueroasen enthielt diese Liste auch OECD Mitgliedsstaaten wie die Schweiz und Luxemburg sowie andere Finanzzentren wie Singapur und Hongkong (Levin 2007b). Die Liste der potentiellen Steueroasen repräsentiert die Tatsache, dass zahlreiche in Frage kommenden Jurisdiktionen gegenüber der OECD Bereitschaft zur Kooperation zusagten, aber keine Schritte in Richtung der Implementation der geforderten Standards unternahmen. Die USA als mächtigster Akteur der Weltwirtschaft sahen sich somit gezwungen, durch unilaterale Massnahmen ihre Interessen durchzusetzen. Gerade in jüngster Zeit wird ihre Macht zur unilateralen Durchsetzung von Besteuerungsstandards mit erheblichem Einfluss auf zahlreiche betroffene Staaten wieder demonstriert. Im Rahmen der sogenannten „Foreign Account Tax Compliance Act“ sollen in den USA tätige Finanzinstitute aus dem Ausland denselben Melderegeln unterstellt werden, wie diese für amerikanische Institute gelten. Die Auswirkungen des Gesetzes, welches schrittweise bis 2013 in Kraft treten soll, betreffen schätzungsweise 200`000 Finanzdienstleister aus der ganzen Welt. Da diese vertraglich verpflichtet werden, alle von ihnen betreuten Staatsangehörige der USA sowie deren Vermögen offenzulegen, ist Steuerhinterziehung von Privatpersonen praktisch nicht mehr möglich. Wenn ein Institut keinen solchen Vertrag mit der amerikanischen Steuerbehörde IRS abschliesst, muss es auf Überweisungen, welche die USA verlassen, eine Strafsteuer von 30% des betreffenden Betrages zahlen. In einem Beitrag in der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) wird dieses Gesetz als „eine neue Form des extraterritorialen Unilateralismus“ bezeichnet (Altenburger et al. 2010). Da kein grosses Finanzinstitut auf das Amerikageschäft verzichten kann und eine zusätzliche Abgabe von 30% keine Option darstellt, werden diese durch das Gesetz zur Einhaltung der einseitig beschlossenen Standards gezwungen. Aufgrund ihrer Stellung als Hegemon der Weltwirtschaft können die USA somit ohne formelle Kooperation der betroffenen Staaten im Bereich der Besteuerung ihre Forderungen durchsetzen. Keiner der Staaten, welche die Regelung ablehnen, hat irgendwelche Mittel in der Hand, sich 23 dieser zu widersetzen. Abschliessend ist zu bemerken, dass die unilateralen Massnahmen ergänzend zu den Fortschritten im Rahmen der OECD Initiative betrachtet werden. In ihrer Auswirkung gehen die amerikanischen Initiativen aber deutlich über die Zielsetzung der OECD Initiative hinaus. 3.3.2 Initiative im Auftrag der G7 Um dem Ansinnen einer Bekämpfung der durch Steueroasen verursachten schädlichen Effekte mehr Durchsetzungskraft zu verleihen, bilden die USA eine Allianz mit den anderen stark betroffenen grossen Volkswirtschaften. Der machtzentrierte Ansatz des Neorealismus betrachtet die OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb als ein Produkt nationalstaatlicher Politik. Die Ministerpräsidenten der sieben grössten Wirtschaftsmächte, welche sich im Jahr 1996 in Lyon im Rahmen der G7 über aktuelle politische Herausforderungen austauschten, erteilten der OECD den Auftrag, sich mit den verzerrenden Effekten des schädlichen Steuerwettbewerbes zu befassen und einen Bericht auszuarbeiten. Dieses Ansinnen gründet, wie aus der Abschlusserklärung hervorgeht, in der Tatsache, dass die grossen Volkswirtschaften in besonderem Masse von sinkenden Steuereinnahmen betroffen sind. „Governments cannot stand back while their tax bases are eroded through the actions of countries which offer taxpayers ways to exploit tax havens and preferential regimes to reduce the tax that would otherwise be payable to them“ (OECD 1998: 37).10 Dass der im Jahr 1998 von den Mitgliedsstaaten abgesegnete Bericht von den beiden Mitgliedern Luxemburg und der Schweiz mittels einer Enthaltung keine Unterstützung fand ist nicht von Relevanz (OECD 1998: 3). Die grossen und mächtigen OECD Staaten standen hinter der Initiative und waren nicht darauf angewiesen, dass Konsens über die Stossrichtung der Bestrebungen besteht. Unilaterale Massnahmen, mit welchen die grossen Volkswirtschaften ihre Interessen durchsetzen, werden geschwächt durch die Tatsache, dass Steueroasen die Weitergabe von Informationen zu den Begünstigten von Kapitalanlagen nicht zulassen oder die Daten erst gar nicht erheben (OECD 1998: 37). „Information on foreign transactions and taxpayers is essential for certain domestic counteracting 10 Zur Veranschaulichung der negativen Effekte für die OECD wird als Beispiel die Verfünffachung der ausländischen Direktinvestitionen aus der G7 in Inselstaaten der Karibik und des Südpazifik im Zeitraum zwischen 1984 und 1994 auf über 200 Milliarden Dollar jährlich genannt (OECD 1998: 17). 24 measures to work properly, but is notoriously difficult to obtain with respect to tax havens and certain harmful preferential tax regimes” (OECD 1998: 46). Es wird zudem festgehalten, dass die Schaffung von Transparenz angestrebt wird. „The ability or willingness of a country to provide information to other countries is a key factor in deciding upon whether the effect of a regime operated by that country has the potential to cause harmful effects” (OECD 1998: 29). Der Effekt einer Steueroase wird folglich dann nicht mehr als schädlich betrachtet, wenn diese bereit ist, dem anfragenden Staat Informationen zu liefern und diesem damit die Einleitung von unilateralen Massnahmen ermöglicht. 3.3.3 Gegenmassnahmen Zentraler Bestandteil des Auftrages an die OECD ist die Ausarbeitung einer Liste derjenigen Jurisdiktionen, welche sich als Steueroasen anbieten und in der Steuerbasis der grossen Volkswirtschaften „wildern“ (OECD 1998: 9, 16). Die Liste dient den USA und den verbündeten grossen Volkswirtschaften als Ausgangspunkt für die Anwendung von Gegenmassnahmen. Die Allianz um die USA macht somit unmissverständlich klar, welche Finanzzentren sie für die Unterwanderung ihrer steuerlichen Interessen verantwortlich machen. Die OECD spricht denn auch explizit von Gegenmassnahmen, welche gegenüber Jurisdiktionen angewendet werden, die ihre schädlichen Besteuerungspraktiken nicht aufgeben. Bereits der Auftrag der G7 macht deutlich, welchen Zweck die Allianz um die USA zu erreichen gewillt ist. Die Staatsführer beauftragen die OECD „ [to] develop measures to counter the distorting effects of harmful tax competition on investment and financing decisions and the consequences for national tax base“ (OECD 1998: 3). Mit den hier angesprochenen Massnahmen ist explizit die Anwendung von Druckmitteln gegenüber den Steueroasen gemeint. Im OECD Bericht aus dem Jahr 2000 wird auf Fortschritte und Entwicklungen bezüglich der Anstrengungen gegen schädlichen Steuerwettbewerb eingegangen und eine Liste mit 35 Steueroasen veröffentlicht (OECD 2000: 17). Die Benennung der Jurisdiktionen dient dem Zweck, dass seitens der OECD Staaten Druck aufgebaut wird und die Steueroasen sich mittels der Unterzeichnung einer Absichtserklärung zur Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken verpflichten. Das weitere Vorgehen im Rahmen der Initiative wird dahingehend aufgezeichnet, dass Empfehlungen bezüglich der Gegenmassnahmen ausgearbeitet werden, 25 welche von möglichst vielen Nationalstaaten einseitig umgesetzt werden sollten. „This framework will facilitate the ability of countries to take defensive measures swiftly and effectively against jurisdictions that persist in their harmful tax practices“ (OECD 2000: 24). Die empfohlenen Gegenmassnahmen beinhalten Anpassungen der nationalen Gesetzgebungen, welche alle zum Ziel haben, den Kapitalverkehr mit Steueroasen zu erschweren, sei dies durch die Auferlegung hoher Quellensteuern oder empfindlicher Bussen für nicht ausreichend deklarierte Überweisungen (OECD 2000: 25). Bis im Jahr 2004 haben sich 33 Jurisdiktionen dem Druck gebeugt und sich durch die Unterzeichnung eines Abkommens verpflichtet, auf den erleichterten Austausch von Steuerinformationen hinzuarbeiten (OECD 2004: 14). Diese Entwicklung wird als Fortschritt bezeichnet, da sie deutlich macht, dass sich die Steueroasen dem Druck der grossen OECD Mitgliedsstaaten beugen mussten und sich zur Umsetzung des Standards bereit erklärten. In den folgenden Jahren wurden seitens der Steueroasen zahlreiche TIEAs unterzeichnet sowie Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend revidiert, dass sie den Austausch von Informationen auf Anfrage ermöglichen. Insbesondere im Jahr 2009 beschleunigte sich die Implementation des Standards. Diese Entwicklung steht in engem Zusammenhang zu der Tatsache, dass zahlreiche Regierungen der grössten Volkswirtschaften der Welt ihre Absicht bekräftigten, bei nicht umfassendem Einlenken der Steueroasen Gegenmassnahmen einzuleiten. In der im April 2009 in London veröffentlichen Abschlusserklärung des Gipfels der Group of Twenty (G20), der Gruppe der zwanzig grössten Volkswirtschaften der Welt, wurde diese Absicht deutlich formuliert. „We stand ready to take agreed action against those jurisdictions, which do not meet international standards in relation to tax transparency“ (OECD 2010b: 10). Im Zuge der sich beschleunigenden Dynamik wurde die Androhung von empfindlichen Gegenmassnahmen über die Gruppe der ursprünglich anvisierten Steueroasen hinaus ausgedehnt. Die OECD Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg sowie andere gewichtige Finanzzentren wie Singapur und Hongkong sahen sich durch die Publikation einer revidierten Liste unkooperativer Steueroasen ebenfalls dem Druck der grossen Volkswirtschaften ausgesetzt (OECD 2009a). Für das Jahr 2010 lässt sich festhalten, dass sich sowohl die ursprünglich identifizierten Steueroasen als auch die neu in den Fokus der Initiative geratenen 26 Finanzzentren dem Druck der grossen Staaten beugen mussten. Die flächendeckende Anerkennung des Standards für einen Informationsaustausch auf Anfrage verdeutlicht, dass sich die Interessen der mächtigen Staaten durchsetzten und die unterlegenen Steueroasen keine Mittel zur Gegenwehr besassen. Die Ära der Steueroasen, welche durch Geheimhaltungsgesetze die Steuerbasis der grossen Volkswirtschaften unterwandern, kann somit als beendet betrachtet werden. Laut Angel Gurrìa, dem Generalsekretär der OECD, müssen sich die Steuerzahler auf der ganzen Welt der Tatsache stellen, „that there are no longer any safe havens to hide assets and income from tax authorities“ (Gurrìa 2009). Die Interessen der grossen Staaten können somit als erreicht betrachten werden. 3.3.4 Einflussnahme der Nachbarstaaten Neben den USA als hegemoniale Macht in der Weltwirtschaft und ihrer Kapazität die Steueroasen zum Einlenken zu bewegen zeigt sich bei genauerer Betrachtung einzelner Steueroasen, dass der jeweils mächtigste Nachbarstaat über erheblichen Einfluss auf die Gesetzgebung einer Steueroase verfügt. Grosse Nachbarstaaten haben durch unilaterale Massnahmen die Möglichkeit, den abhängigen Kleinstaaten in ihrer Umgebung durch einseitige Bestimmungen zur Kapitalbesteuerung empfindliche Nachteile im wirtschaftlichen Verkehr zuzufügen. Das Fürstentum Liechtenstein fügte sich beispielsweise in dem Moment den Anforderungen der OECD Initiative, als Deutschland den Druck gegenüber dem Fürstentum auszubauen begann. Deutschland versuchte damit zu verhindern, dass Kleinstaaten in ihrer Umgebung es sich zum Geschäftsmodell machen, vermögenden deutschen Individuen Modelle zur Steuerhinterziehung anzubieten und somit im Steuersubstrat der Bundesrepublik zu „wildern“. Akzentuiert durch massive Einnahmeausfälle als Auswirkung der globalen Wirtschaftskrise verstärkte Deutschland die Anstrengungen gegenüber diesen Staaten, da es durch die Steuerausfälle seine essentiellen Interessen unterwandert sah. Der damalige deutsche Finanzminister Peer Steinbrück äusserte sich in einem Interview im März 2009 zur Ausweitung der Gegenmassnahmen seiner Regierung gegenüber nicht kooperierenden Staaten. „Wer mit Steueroasen Geschäfte macht, ist gegenüber dem Finanzamt auskunftspflichtig“ (Steinbrück 2009). Individuen wie auch Unternehmen, welche Geschäftsbeziehungen mit Steueroasen unterhalten, werden somit dem 27 generalverdacht der Steuerhinterziehung unterstellt, was faktisch einer Umkehr der Beweislast gleichkommt. Deutschland als bedeutendster Akteur Kontinentaleuropas kann durch solche Massnahmen den wirtschaftlichen Verkehr mit den betroffenen Jurisdiktionen praktisch zum erliegen Bringen und diese folglich durch die Drohung mit solchen Massnahmen zum Einlenken zwingen. Das Fürstentum Monaco seinerseits ist als Zwergstaat auf die Unterstützung seines Nachbarstaates Frankreich angewiesen. Damit einher geht, dass es für Monaco hinsichtlich der Existenzsicherung und der Bewahrung der Unabhängigkeit nicht zielführend ist, durch die Anwerbung von französischem Fluchtgeld Gegen- massnahmen von Frankreich zu provozieren. Es verwundert deshalb nicht, dass zwischen dem Fürstentum Monaco und Frankreich bereits im Jahr 1963 ein bilateraler Vertrag bezüglich der Besteuerung abgeschlossen wurde, welcher den Standards der TIEAs entspricht (Owens 2007: 17). Albert Pintat, bis Mai 2009 Regierungschef der Steueroase Andorra, äusserte sich im Mai 2009 auf die Frage, ob seine Politik auf eine möglichst rasche Erfüllung der OECD Standards und somit einer Streichung von der „schwarzen Liste“ ziele, folgendermassen: „We want to get off France’s list. It’s France that is penalising us, not the OECD“ (Pintat 2009). Aus dieser Aussage geht hervor, dass für Steueroasen weniger die kombinierte Initiative der OECD Mitgliedsstaaten als vielmehr die Durchsetzungsmacht des jeweiligen Nachbarstaates von Bedeutung ist. Um als Zwergstaat seine Existenz zu sichern ist es demnach ratsam, sich mit dem oder den mächtigen Nachbarn zu arrangieren. 28 4 Der neoliberale Institutionalismus 4.1 Weltbild des neoliberalen Institutionalismus Die Theorie des Neoliberalen Institutionalismus ist charakterisiert durch einen expliziten Fortschrittsglauben. Diese Prämisse führt nach Robert O. Keohane (2005) zum Umstand, dass „international coordination of policy seems to highly beneficial in an interdependent world economy, but cooperation in world politics is particularly difficult“ (Keohane 2005: 49). Der neoliberale Institutionalismus teilt mit dem Neorealismus die Annahme, dass dem internationalen System eine anarchische Struktur innewohnt. Der Unterschied zwischen den beiden Theorien besteht hier in den Rückschlüssen, welche von der Struktur des internationalen Systems auf die Interessen und das Verhalten der Staaten gezogen werden. „Cooperation requires that the actions of separate individuals or organizations - which are not in pre-existing harmony - be brought into conformity with one another through a process of negotiation” (Keohane 2005: 51). Mittels Internationaler Institutionen wird demnach die Kooperation zwischen den Staaten ermöglicht und gefördert. Diese entstehen aus dem Eigeninteresse der Staaten heraus. „States find that autonomous self- interested behavior can be problematic and they prefer to construct international institutions to deal with a host of concerns“ (Stein 2008: 208). Wenn, wie in den meisten Politikfeldern, Interessenskonflikte zwischen den Staaten bestehen, können internationale Institutionen dem Scheitern einer Koordination entgegenwirken. Dies ist aus nationalstaatlicher Perspektive insbesondere dann wünschenswert, wenn das autonome und am primären Eigeninteresse orientierte Handeln in einem letztendlich schlechteren Ergebnis mündet. Dieses Phänomen wird in der wissenschaftlichen Debatte als Kollektivhandlungsproblem bezeichnet. Staaten sind legitimiert durch ihre Souveränität und das exklusive Recht, innerhalb ihrer Grenzen die Gesetzgebung zu bestimmen. Gleichzeitig wird durch die gegenseitige Anerkennung der nationalen Souveränität ein „Prinzip der Nicht- Intervention“ geschaffen. Obwohl zur Lösung eines Kollektivhandlungsproblems eine Intervention als individuell rationale Strategie erscheinen würde, ist es für die Stabilität des internationalen Systems essentiell, dass Staaten ihre Entscheidungen in einem implizit geteilten Rahmen fällen (Keohane 2002: 69- 70). Souveränität 29 definiert somit einen relativ engen Korridor der möglichen staatlichen Handlungen. Die Anarchie wurde demnach institutionalisiert durch die gegenseitige Akzeptanz der Souveränität (Keohane 2002: 70). In jüngster Zeit ist das klassische Konzept der Souveränität durch eine immer enger werdende Verflechtung zwischen den Staaten herausgefordert. Diese Interdependenz kann einerseits in geteilten Interessen bestehen, äussert sich andererseits aber auch in zwischenstaatlichen Konflikten, welche nicht unilateral überwunden werden können. Die Zusammenarbeit der Staaten wird ermöglicht durch internationale Institutionen wie internationale Organisationen und internationale Regime. Für die vorliegende Analyse wird die Regimedefinition von Stephen D. Krasner (1983) verwendet. Regime sind demnach „implicit or explicit principles, norms, rules, and decision- making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations“ (Krasner 1983: 2). Mit zunehmender globaler Verflechtung nimmt die Bedeutung der Tatsache zu, dass staatliche Interessen durch die Handlungen anderer Staaten beeinflusst werden. Daraus entsteht der Bedarf nach internationalen Regimen und damit einhergehend die Bereitschaft, Teile der Freiheit der Rechtssetzung gegen den Einfluss auf die Handlungen anderer Staaten „einzutauschen“ (Nye / Keohane 2002: 208). Die oben beschriebene Bedeutung der nationalstaatlichen Souveränität in der internationalen Politik und das Fehlen einer hierarchisch übergeordneten Instanz führen dazu, dass internationale Regime weniger Wirkung entfalten als vergleichbare innenpolitische Strukturen. Die Prägung des internationalen Systems durch das „self- help“ Prinzip führt mitunter dazu, dass die im jeweiligen Regime verorteten Prinzipien in Konflikt zu nationalstaatlichen Interessen stehen (Keohane 2005: 62). Internationale Regime können deshalb nicht als Elemente einer neuen internationalen Ordnung und über den Nationalstaaten stehend betrachtet werden, sondern als durch Eigeninteresse begründete Arrangements zwischen Staaten. Dennoch führt die Wechselwirkung zwischen Staat und Regime auch zur Beeinflussung der staatlichen Eigeninteressen. Dieses wird entscheidend durch die erwarteten Konsequenzen einer Handlung geprägt (Keohane 2005: 63). Das Regime schafft hier eine gewisse Erwartungssicherheit und hält somit die staatlichen Interessen zumindest indirekt in einem allgemein akzeptierten Rahmen. 30 Durch ein Regime werden Informationen generiert, welche allen Akteuren zugänglich sind, und es wird Transparenz über das Verhalten der involvierten Parteien geschaffen. Zentral ist hier das Konzept der Reputation, welches in dieser Sichtweise als Aufzeichnung des bisherigen Kooperationsverhaltens angesehen wird. Das Wissen über die Handlungen der Akteure in der Vergangenheit ermöglicht es den involvierten Parteien, Voraussagen über die angenommenen Präferenzen zu treffen und erhöht somit die Erwartungssicherheit. Des Weiteren schafft ein Regime einen Kommunikations- und Verhandlungsrahmen, welcher der Kooperation förderlich ist. Regime beinhalten darüber hinaus oftmals Überwachungs- und Sanktions- mechanismen, welche die Kosten eines Regelbruchs erhöhen. Aufgrund dieser Charakteristiken beeinflusst ein Regime die Wahl der Handlungsoptionen der involvierten Akteure und führt letztendlich zu einer Begünstigung von Kooperation, was wiederum förderlich bei der Erzielung der individuellen Interessen ist (Keohane 2005: 50). 4.2 Paradigma anhand des neoliberalen Institutional ismus 4.2.1 Augangslage Die Anstrengungen der OECD gegen schädliche Besteuerungspraktiken finden anhand der „Grosstheorie“ des neoliberalen Institutionalismus in einem „Welt- Steuerregime“ statt. Das Steuerregime ist charakterisiert durch das Prinzip, dass Steuereinnahmen für einen Nationalstaat von essentieller Bedeutung sind, um damit die öffentlichen Ausgaben zu decken und somit die zentralen Staatsaufgaben zu erfüllen. Die gegenseitig anerkannte Norm bezieht sich auf die Tatsache, dass das Privileg zur Erhebung von Steuern einzig und alleine bei den Nationalstaaten beziehungsweise ihren Organen liegt (Sharman 2008: 3). Die Regeln jedoch, welche im Besteuerungsregime zusammengefasst sind, stehen unter Umständen im Widerspruch zu den effektiven Handlungen der Staaten. Das Recht auf Besteuerung begründet sich demnach aus einer wirtschaftlichen Aktivität auf dem Territorium eines Staates, welche die Bereitstellung von öffentlichen Gütern erfordert. Besteuerung ist somit direkt mit realer wirtschaftlicher Aktivität verknüpft. Damit einher geht im Umkehrschluss die Regel, dass die gezielte Anziehung von fiktiver wirtschaftlicher Aktivität zum Zweck der Besteuerung nicht legitim ist. Steueroasen 31 schöpfen ihre Existenz aber ausschliesslich aus der Unterwanderung dieser Regel. Auch seitens der grossen Volkswirtschaften und OECD Mitgliedsstaaten werden Bestrebungen zur Anziehung von ausländischem Kapital forciert, ohne dass damit eine reale wirtschaftliche Aktivität verbunden ist (Rixen 2008: 119). Die Verfahren des Steuerregimes sind charakterisiert durch die Tatsache, dass Besteuerungs- abkommen in der Regel auf bilateraler Basis abgeschlossen werden. Ausnahmen bilden hier spezifische Standards zur Verhinderung der Geldwäsche, des organisierten Verbrechens sowie der Terrorismusfinanzierung.11 Als Basis der bilateralen Besteuerungsabkommen haben sich bereits seit den sechziger Jahren die OECD Rahmenabkommen etabliert, anhand denen die Verträge formuliert werden (Rixen 2008: 6). Für die Modellierung eines konkreten Paradigmas der internationalen Steuerpolitik wird anhand des liberalen Institutionalismus primär auf die Spieltheorie Bezug genommen. Diese konkrete Theorie ermöglicht es, die Kooperation innerhalb des „Welt-Steuerregimes“ zu modellieren. Die Ausgangslage wird folglich dahingehend ausgearbeitet, dass die erwartete Kooperationsbereitschaft der Akteure das zentrale Merkmal bildet. Die zunehmende Mobilität von Kapital generiert starke Anreize für nationale Regierungen, die Belastung von mobilem Kapital in vergleichbarem Mass wie die anderen Staaten zu halten, was zu einer Angleichung der Steuersätze in den industrialisierten Staaten führt. Nationalstaaten als rational handelnde Akteure sehen sich unter diesen Umständen einem starken Druck ausgesetzt, Kapital möglichst tief zu besteuern. Die Vorteile einer zunehmenden Liberalisierung der globalen Kapitalströme stehen somit den Einnahmeverlusten durch tiefere Kapitalbesteuerung gegenüber und erfordern eine Abwägung. Aus einer spieltheoretischen Perspektive ergibt sich für die internationale Besteuerungspolitik ein eindeutiges Bild. Es handelt sich um ein Gefangenendilemma, da jeder einzelne Staat grosse Anreize hat, durch die Senkung der Steuersätze mobiles Kapital anzuziehen. Dies führt unweigerlich zu einem „race to the bottom“, einer globalen Abwärtstendenz der Kapitalsteuersätze. „Even if collective action could be attained among a limited number of countries, the 11 Im Jahr 1989 wurde durch die UNO die Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) ins Leben gerufen um dem organisierten Verbrechen die Verschleierung von Vermögenswerten zu erschweren. Kernelement der Anstrengungen der FATF ist das „Know Your Client Concept“. Eine Initiative des Financial Stability Forum (FSF) zur Verbesserung der Stabilität des internationalen Finanzsystems mit dem Ziel, versteckte Kapitalbewegungen offenzulegen, wuchs jedoch nicht über die Form einer abstrakten Idee hinaus und ging letztendlich in der OECD Initiative auf (Palan/ Murphy/ Chavagneux 2010: 203- 209). 32 remaining noncooperative countries would enjoy increasing returns, especially if they are small tax havens“ (Radelli 1998: 603). Die Ausgangslage im Bereich des internationalen Steuerwettbewerbes zum Zeitpunkt des Starts der OECD Initiative lässt sich demnach als ein klassisches Kollektivhandlungsproblem beschreiben. Charakterisiert ist dieses durch die Tatsache, dass die individuell rationale Strategie ein kollektiv schlechtes Ergebnis nach sich zieht (Webb 2004: 789). Konkret bedeutet dies, dass alle Staaten und insbesondere die grossen Volkswirtschaften und Mitglieder der OECD das Interesse teilen, ihre Staatsausgaben durch die ihnen zustehenden Steuereinnahmen bezahlen zu können. Auf Seiten der OECD Mitglieder ist folglich das Interesse an einer Kooperation zur Verhinderung von schädlichen Besteuerungspraktiken anderer Staaten gross. Wird aber bezüglich der Besteuerung von grenzüberschreitendem Kapital von einer unregulierten Sphäre ausgegangen, so hat der einzelne Staat als individueller Akteur einen Anreiz, durch steuerliche Massnahmen zur Steigerung der eigenen Staatseinnahmen gezielt die Anziehung von ausländischem Kapital zu fördern (Webb 2004: 789). Anhand der Sichtweise des liberalen Institutionalismus ergibt sich die Ausgangslage, dass sich das Kollektivhandlungsproblem und damit das kollektiv schlechte Ergebnis durch internationale Kooperation zwischen den Akteuren aufheben lässt. Um das Phänomen des globalen Steuerwettbewerbs in das Modell des Gefangenendilemmas einfügen zu können benötigt es eine Spezifizierung. Der globale Steuerwettbewerb ist als asymmetrisch zu bezeichnen, da die kleinen Staaten durch die Attrahierung von ausländischem Kapital aufgrund der sehr kleinen Volkswirtschaften relativ gesehen grosse Mehreinnahmen erzielen. Während die Steueroasen faktisch nur gewinnen können, sind die grossen Staaten mit der gegenteiligen Situation konfrontiert. Sie können vom Steuerwettbewerb nur marginal profitieren, da zusätzliche ausländische Investitionen die Steuereinnahmen nur geringfügig erhöhen, verlieren aber umso mehr durch die Abwanderung von Kapital, welches eigentlich der eigenen Besteuerung unterworfen wäre (Rixen 2005: 8). 33 4.2.2 Entwicklung Zur Herstellung des kollektiv besten Ergebnisses muss das Gefangenendilemma, welches eine Kooperation verhindert, mittels Institutionen und Verträgen aufgelöst werden und beide Seiten würden einen Gewinn daraus ziehen (Sharman 2006: 152). Als Organisation, mit welcher das Gefangenendilemma gelöst werden könnte, hat sich die OECD in den vorausgegangenen Jahrzehnten in Sachen internationaler Steuerfragen als dominante Instanz etabliert (Christians 2010: 13). Die oben beschriebene Ausgangslage verdeutlicht die Kooperationspräferenz der grossen Staaten, weist aber auch auf die Tatsache hin, dass die kleinen Staaten geringe Anreize zur Kooperation haben und folglich den Zustand der allgemeinen Defektion vorziehen (Rixen 2005: 8). Die Defektionspräferenz der Steueroasen liesse sich unter diesen theoretischen Annahmen durch Ausgleichszahlungen der OECD Mitgliedsstaaten an die Oasen lösen. Konkret würde dies bedeuten, dass den in den Fokus der Initiative geratenen Jurisdiktionen die Aufgabe ihrer als schädlich betrachteten Steuerpraktiken „vergütet“ würde. Aus ökonomischer Perspektive würde ein solcher Handel eine „win-win“ Situation herstellen (Sharman 2006: 152- 153). Diese Vorgehensweise wäre dann rational, wenn die Verluste der OECD Staaten an Steuereinnahmen die aus dem verschobenen Kapital in den Steueroasen erzielten Gewinne deutlich überwiegen würden. Aufgrund der Tatsache, dass durch Kooperation ein Mehrwert generiert werden könnte, muss aus dieser Perspektive die Auflösung des Gefangenendilemmas angenommen werden. Ein anhand des neoliberalen Institutionalismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Präferenzen der involvierten Akteure in das Zentrum der Untersuchung. Die Übernahme von internationalen Besteuerungs- standards durch die Steueroasen erfolgt demnach dann, wenn sich ihre Interessen verändert haben. 34 4.3 Die OECD Initiative aus einer kooperationsorien tierten Perspektive 4.3.1 Kollektivhandlungsproblem Der im Jahr 1996 gestellte Auftrag der G7 an die OECD, sich mit den schädlichen Effekten des internationalen Steuerwettbewerbes zu befassen, folgt den grundsätzlichen Prinzipien, welche die Organisation seit ihrer Gründung im Jahr 1960 verfolgt. Diese Prinzipien beinhalten die Aufrechterhaltung eines stetigen Wirtschaftswachstums, die Erhöhung des Lebensstandards in den Mitgliedsstaaten sowie die weitere Entwicklung der Weltwirtschaft. Des Weiteren unterstützt die Organisation „the expansion of world trade on a multilateral, non-discriminatory basis in accordance with international obligations“ (OECD 1998: 2). Insbesondere dieses Prinzip wird durch den schädlichen Steuerwettbewerb unterwandert, da im Bereich der Besteuerung von Vermögen keine von allen involvierten Staaten anerkannten Standards gelten. Die Sphäre der internationalen Besteuerung ist vielmehr durch eine anarchische Struktur geprägt, welche in einem unregulierten Kampf um mobile Vermögen mündete. Der internationale Steuerwettbewerb stellt in einer spieltheoretischen Betrachtungsweise ein Kollektivhandlungsproblem dar. Alle Staaten teilen das Interesse, ihre Staatsaufgaben mit Steuereinnahmen zu bezahlen. Der Wettbewerb zwischen den Staaten führt jedoch zu Veränderungen der Besteuerungsstruktur in den industrialisierten Volkswirtschaften. Duane Swank und Sven Steinmo (2002) untersuchten die Entwicklung von verschiedenen Steuerarten in achtzehn entwickelten Volkswirtschaften und OECD Mitgliedsstaaten im Zeitraum zwischen 1981 und 1995.12 Die durchschnittliche Besteuerung von Unternehmensgewinnen nahm in den untersuchten Staaten am deutlichsten ab und die Besteuerung von Kapitalgewinnen verzeichnete ebenfalls einen Abwärtstrend, wenn auch weniger deutlich. Gleichzeitig stieg die durchschnittliche Steuerlast auf Arbeitseinkommen im Untersuchungszeitraum deutlich, während die Konsumsteuern stagnierten (Swank/ 12 Die Länder sind: Australia, Austria, Belgium, Canada, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Italy, Japan, Netherlands, New Zealand, Norway, Sweden, Switzerland, United Kingdom, United States (Swank/ Steinmo 2002: 644). 35 Steinmo 2002: 643- 644).13 Diese Veränderungen verdeutlichen den Einfluss der zunehmenden Liberalisierung der Wirtschaft auf die nationale Besteuerungspolitik. Insbesondere der Bereich der Unternehmensbesteuerung erfuhr durch die zunehmende Liberalisierung der Weltwirtschaft grosse Veränderungen. Global tätige Unternehmen „optimieren“ mit Hilfe von auf Steuerfragen spezialisierten Beratungsfirmen ihre Steuerlast, in dem Gewinne und Verluste innerhalb des globalen Netzes von Niederlassungen verschoben werden. Aufgrund des Schwerpunktes der vorliegenden Arbeit wird dieser Bereich des Steuerwettbewerbes nur am Rande betrachtet. Dennoch schafft dieser Aspekt Herausforderungen für die nationalstaatliche Politik, da hohe Unternehmenssteuern vereinfacht zu realer oder fiktiver Abwanderung der Unternehmen führt und somit seitens der Besteuerung von Firmen sinkende Erträge zu erwarten sind. Gleichzeitig können die Einnahmen aus der Besteuerung immobiler Aktivitäten wie Arbeit oder Konsum zur Kompensation dieser Ausfälle nicht unbegrenzt erhöht werden (Steinmo/ Swank 2002: 645). Die Ausgangslage Mitte der Neunzigerjahre ist durch eine deutlich überproportionale Aktivität einiger Steueroasen im internationalen Kapitalmarkt geprägt. Diese spezialisierten sich auf jeweils spezifische Methoden der Steuerhinterziehung. Liechtenstein beispielsweise bietet vermögenden Ausländern das Hinterziehungsmodell der „Liechtensteiner Stiftung“ an. Privatpersonen können Kapital und Unternehmensbeteiligungen in solche Konstrukte verlagern. Die Besonderheit dieser Stiftungen ist, neben der für Steueroasen üblichen Intransparenz, die Tatsache, dass Liechtenstein keinerlei Steuern auf Stiftungsvermögen erhebt (Merten 2010: 97). Das Beispiel Liechtenstein zeigt somit exemplarisch die gegenteiligen Interessen der OECD Staaten einerseits sowie der Steueroasen auf der anderen Seite. Eine Steueroase wie Liechtenstein kann, im Gegensatz zu einer grossen Volkswirtschaft, die Besteuerung gewisser Anlageformen gänzlich auslassen um mit dieser Massnahme ausländische Vermögenswerte anzuziehen. Es profitiert an den insgesamt rund 50`000 in Liechtenstein angesiedelten Stiftungen nicht durch direkte Kapitalabgaben aus deren Vermögen, sondern durch die Besteuerung der Einkommen der zahlreichen mit deren Verwaltung beschäftigten Finanzfachpersonen (Merten 2010: 233). 13 Der durchschnittliche Steuersatz für Unternehmensgewinne sank von 45 auf 35%, derjenige auf Kapitalgewinne von 38 auf 36%. Das Arbeitseinkommen wurde neu im Schnitt mit 40 anstatt 36% belastet, während die Konsumsteuer bei durchschnittlich 16% verharrte (Swank/ Steinmo 2002: 643- 644). 36 Diese Tendenzen führen zu einem erhöhten Druck auf die Nationalstaaten, ihre Einnahmen durch ein möglichst engmaschiges Besteuerungssystem zu sichern und Missbrauch konsequent einzudämmen. Dem zuwider läuft die immer einfacher werdende Nutzung von Steueroasen zur Hinterziehung von Steuern auf Vermögenswerte. Während bis zur flächendeckenden Verbreitung des Internets sowie dem elektronischen Kapitalverkehr die Nutzung von Steueroasen grossen Unternehmen oder wenigen besonders vermögenden Individuen vorbehalten war, wurde der potentielle Kundenstamm durch die vereinfachte Abwicklung mittels „e- commerce“ enorm vergrössert. „Steueroptimierung“ durch die Nutzung von Oasen steht damit einem breiten Publikum offen und wird im Internet aktiv beworben (Cobb 2001: 172). Generell lässt sich sagen, dass die zunehmende Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs grosse Herausforderungen an die nationalstaatliche Besteuerungspolitik stellt. „The Internet created legal loopholes, exacerbated tax evasion problems, encouraged money laundering, and made regulation more difficult” (Kudrle/ Eden 2005: 118). 4.3.2 Ausgleichszahlungen Die spieltheoretische Modellierung des internationalen Steuerwettbewerbes macht deutlich, dass die OECD Mitgliedsstaaten eine hohe Kooperationspräferenz aufweisen. Seitens der Steueroasen bestehen im Beriech der internationalen Besteuerung hingegen keine Anreize, auf die Forderungen der grossen Volkswirtschaften einzugehen. Die Präferenzen der Akteure, welche sich im Kooperationsspiel gegenüberstehen, sind insbesondere bestimmt durch die materiellen Verluste beziehungsweise Gewinne, welche durch den internationalen Steuerwettbewerb entstehen. Den geschätzten Steuerausfällen, welche durch die Aktivitäten von Steueroasen für die OECD Staaten entstehen, werden die vermuteten Gewinne der Oasen gegenübergestellt. Die totalen jährlichen Steuereinnahmen aller 35 Steueroasen der „schwarzen Liste“ aus dem Jahr 2000 werden auf 13 Milliarden Dollar geschätzt. Substantielle Anteile dieser Summe entfallen zudem auf Einnahmen, welche nicht direkt mit dem Finanzsektor zusammenhängen (Sharman 2006: 153). 37 Um eine blockierte Problemstellung wie diejenige des internationalen Steuerwettbewerbes zu überwinden, kann mittels Kompensationszahlungen auf die Präferenzbildung der kooperationsverweigernden Gruppe eingewirkt werden. Die Anwendung von Ausgleichszahlungen im wörtlichen Sinne würde bedeuten, dass den Steueroasen die Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken materiell vergütet wird. Eine strikt ökonomische Betrachtungsweise hielte diese Möglichkeit für plausibel, da die aus dem Steuerwettbewerb generierten Gewinne der Steueroasen um ein vielfaches kleiner sind als die daraus entstehenden Verluste der grossen Volkswirtschaften. Zu demselben Schluss kam die britische Zeitschrift Economist nach Interviews mit Mitgliedern des OECD Sekretariats. „OECD officials speculate that it might be possible to do some sort of deal with tax havens to buy their good behaviour. As one of them puts it, ,The amount of tax revenue being lost to the world to give only a very small nick to the tax havens is very large. It would make sense for the bigger countries to buy them off’” (Economist (2000) in Sharman 2006: 154). Im OECD Bericht aus dem Jahr 1998 wird darauf eingegangen, dass zahlreiche Steueroasen von einer hohen Abhängigkeit von den Erträgen der „Steuerindustrie“ geprägt sind. „To the extent that a tax haven provides a clear signal that it wishes to curtail its harmful tax practices, the Committee would be prepared to engage in a dialogue with such tax havens taking into account the need to encourage the long term development of these economies” (OECD 1998: 10- 11). Effektive Zahlungen von der OECD beziehungsweise deren Mitglieder an die Steueroasen werden nicht explizit in Aussicht gestellt. Dennoch wird festgehalten, dass bei glaubhafter Signalisierung von Kooperationsbereitschaft ein Dialog mit diesen Staaten aufgenommen wird. Mit dem Ziel die langfristige Entwicklung ihrer Volkswirtschaften zu unterstützen wird indirekt auch auf mögliche Kompensationszahlungen Bezug genommen. Einen materiellen Ausgleich für die Aufgabe schädlicher Steuerpraktiken könnte aber nicht nur durch direkte Unterstützungszahlungen an die Steueroasen geschehen. Weitere Möglichkeiten bestünden in der Gewährung von erleichtertem Marktzugang innerhalb der OECD oder durch eine Forcierung der Abschlüsse von Handelsabkommen (Sharman 2006: 153). Trotz der Bezugnahme auf Ausgleichszahlungen wurden im Verlauf der Initiative seitens der OECD keine 38 weiteren Versuche unternommen, die Präferenzbildung mittels positiver Anreize zu beeinflussen. 4.3.3 Veränderte Präferenzbildung Mit der Publikation einer vorläufigen Liste aller Jurisdiktionen, deren Steuersysteme schädliche Elemente enthalten, machte die OECD im Jahr 2000 deutlich, welche Akteure sich im Kooperationskonflikt um die Besteuerung von mobilem Kapital gegenüberstehen. Auf der einen Seite sind dies die OECD Mitgliedsstaaten, auf der anderen Seite eine Gruppe von Inselstaaten und anderen Kleinstaaten. Um die OECD Initiative weiter voranzutreiben, müssten die Steueroasen ihre Gesetze bezüglich Transparenz und Informationsaustausch anpassen, die Zugänglichkeit von relevanten Informationen bezüglich der Begünstigten von Finanzprodukten und Firmen verbessern und die Kapazitäten ihrer Steuerbehörden dahingehend ausbauen, dass sie die angeforderten Informationen ermitteln und austauschen könnten (Owens 2007: 8). Die Defektionspräferenz der identifizierten Steueroasen lässt sich zu diesem Zeitpunkt nicht nur mit der Tatsache erklären, dass eine Kooperation für sie die Aufgabe ihres Geschäftsmodells und somit ihrer wichtigsten Einkommensquelle bedeutet hätte. Die mit der Kooperation einhergehende Aufgabe der als schädlich betrachteten Besteuerungspraktiken wäre dann plausibel gewesen, wenn weltweit keine Oase mehr mit diesen „Vorzügen“ mobiles Kapital hätte anziehen können. Die Tatsache, dass weitere bedeutende Akteure im Wettbewerb um weltweites Hinterziehungskapital nicht im Fokus der Initiative standen, unterminierte diesen Anreiz. Die Kooperationsbereitschaft der Steueroasen wurde insbesondere dadurch gehemmt, dass die OECD von den beiden Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, da sie auf der Liste nicht präsent waren, keinerlei Reformen ihrer Steuergesetze verlangte. Weitere wichtige Zentren für die private Steuerhinterziehung, beispielsweise in Asien, entgingen ebenfalls einer Nennung (OECD 2000: 17). Kooperation hätte für die identifizierten Steueroasen bedeutet, dass grosse Teile der verwalteten Vermögen in die verbleibenden Steueroasen in- und ausserhalb der OECD abgewandert wären. Da Fluchtkapital hochmobil ist und dorthin verlagert wird, wo eine Kombination aus Intransparenz und tiefer Besteuerung hohe Renditen verspricht, erscheint dieses Szenario plausibel. Die Strategie der Steueroasen war 39 deshalb von der Prämisse bestimmt, dass trotz geäusserten Absichtserklärungen eine Implementation der von der OECD geforderten Prinzipien verhindert werden muss. Bis zum Jahr 2001 wurden im Rahmen der Initiative durch zahlreiche „advanced commitments“ Kooperation zugesichert und alle 35 Oasen standen in einem Dialog mit der OECD (OECD 2001: 9). Die effektive Implementation des von der OECD geforderten Standards geschah in den folgenden Jahren jedoch nur äusserst zögerlich. Bis November 2008 wurden lediglich 44 TIEAs und revidierte Doppelbesteuerungsabkommen unterzeichnet (OECD 2010b: 14). Da die Abkommen auf bilateraler Basis geschlossen werden bedeutet dies, dass nur wenige Steueroasen bereit waren, den Standard für einen Informationsaustausch auf Anfrage anzuerkennen und somit ihre Geheimhaltungsgesetze aufzuweichen (Owens 2007: 9). Die Umsetzung geschah bis zu diesem Zeitpunkt lediglich seitens weniger Steueroasen und Abkommen wurden mehrheitlich mit kleinen Staaten geschlossen (OECD 2010c). Innerhalb der OECD fand in dieser Phase ein Wandel in der Herangehensweise an das Problem des schädlichen Steuerwettbewerbes statt. Da nun alle Jurisdiktionen Kooperationsbereitschaft signalisierten, die Standards jedoch noch nicht hinreichend umsetzen, wurde die Liste um das Kriterium der „im Wesentlichen“ erfolgten Implementation erweitert. Des Weiteren wurde die Kategorie „Other Financial Centres“ geschaffen, in der sich Staaten befinden, die zwar nicht der Definition von Steueroasen aus dem Bericht von 1998 entsprechen, aufgrund von gesetzlichen Regelungen aber dennoch keine Informationen nach dem OECD Standard austauschen. Auf diesem Weg wurde der Druck auf Staaten innerhalb der OECD mit Bankgeheimnis sowie auf entscheidende Finanzzentren ausserhalb der OECD ausgeweitet. Somit befanden sich im April 2009 ein Grossteil der Steueroasen aus dem Bericht von 2000 sowie vier OECD Mitgliedsstaaten in der neuen, in den Medien als „graue Liste“ bekannt gewordenen Kategorie (OECD 2009a). Um von der „grauen Liste“ in die „weisse Liste“ zu gelangen, muss eine Jurisdiktion mindestens zwölf TIEAs unterzeichnen. Die Implementation gilt aber nur dann als im Wesentlichen erreicht, wenn sich unter den Vertragsstaaten nicht nur andere Steueroasen befinden und weitere Schritte zum effektiven Austausch von Informationen unternommen werden (OECD 2009b: 10). 40 Die Publikation einer „grauen Liste“ von Steueroasen und anderen Finanzzentren, welche den OECD Standard nicht umsetzten, wirkte sich auf die Präferenzen der betroffenen Jurisdiktionen aus. Da nun mit der Schweiz und Luxemburg sowie weiteren Finanzzentren alle Steueroasen im Fokus der Initiative waren, relativierte sich für die einzelnen Akteure die Möglichkeit aus einer Defektion materielle Gewinne zu ziehen. Die Erweiterung der identifizierten Finanzzentren bedeutete für die betroffenen Jurisdiktionen insofern eine neue Ausgangslage, dass nun von einem generell anerkannten Standard ausgegangen werden kann. Der Wettbewerb zwischen den konkurrierenden Finanzzentren wird nun durch den Informations- austausch auf Anfrage beschränkt, betrifft aber alle Steueroasen in gleichem Mass. Kooperation erweist sich unter diesen Umständen als rationale Strategie. Da die Gefahr bestand, dass bei Defektion seitens der OECD Staaten durch Quellensteuern oder andere Massnahmen der Kapitalverkehr erschwert würde, hätten die Steueroasen bei Kooperationsverweigerung mit Wettbewerbsnachteilen zu rechnen. Der Standard gilt nun für alle Steueroasen, weshalb seine Übernahme nicht mehr materiellen Verluste für die einzelnen Jurisdiktionen erwarten liess. Bis zum 21. April 2010 sind insgesamt 461 TIEAs und dem neuen Standard entsprechende Doppelbesteuerungsabkommen unterzeichnet, was mehr als einer Verzehnfachung der Abkommen seit dem Ende des Jahres 2008 entspricht (OECD 2010b: 14). Bereits 25 Steueroasen aus dem Bericht von 2000 überschritten die Schwelle von zwölf Abkommen und gelten somit wieder als umfassend kooperativ. Mindestens die Hälfte dieser Abkommen wurden mit OECD Mitgliedsstaaten getroffen und nicht mit anderen Steueroasen (OECD 2010b: 15). Diese Tatsache zeigt, dass sich die Präferenzen der betroffenen Jurisdiktionen veränderten und anstatt Verzögerungsversuchen eine effektive Implementation stattfand. Die im April 2009 publizierte „schwarze Liste“ ist ein Jahr später wieder leer, da alle betroffenen Jurisdiktionen und Finanzzentren dem neuen Standard zugestimmt haben. Die Mehrzahl der Steueroasen auf der „grauen Liste“ hat bereits mehrere Abkommen abgeschlossen und wird in absehbarer Zeit die Schwelle von zwölf Verträgen überschreiten (OECD 2010b: 16). 41 5 Der Sozialkonstruktivismus 5.1 Weltbild des Sozialkonstruktivismus Die Theorie des Sozialkonstruktivismus ist in ihrer Entstehung geprägt durch eine Abgrenzung gegenüber den oben angewendeten Theorien. Die Gemeinsamkeit dieser beiden Theorien lässt sich auf die Formel zusammenfassen, dass zwischenstaatliche Politik rein auf materiellen Faktoren wie der Schlagkraft der Armee oder der Wirtschaftsleistung basiert. Im Gegensatz dazu ist die internationale Politik nach dem Sozialkonstruktivismus Teil einer sozial konstruierten Welt. Diese beinhaltet Verhaltensmuster und Wirkungszusammenhänge, welche die Handlungen der Staaten beeinflussen und sich nicht rein durch materielle Faktoren herleiten lassen. Entscheidend an diesen das internationale System definierenden Faktoren ist, dass sie einen dynamischen Charakter besitzen und sich in einem stetigen Wandel befinden (Hurd 2008: 300). So wird beispielsweise das nationalstaatliche Interesse im Gegensatz zu den beiden vorigen Theorien nicht als gegeben und stabil betrachtet, sondern als ein sich verändernder Faktor. Nach Alexander Wendt (1992), einem der bekanntesten Vertreter des Sozialkonstruktivismus, „actors aquire identities - relatively stable, role-specific understandings and expectations about self – by participating in … collective meanings“ (Wendt 1992: 397). Dies bedeutet, dass die Interessen eines Akteurs massgeblich durch die Interaktionen mit anderen Akteuren sowie dem sozialen Umfeld geprägt werden. Die Normen, welche nach dieser Perspektive die Beziehungen zwischen Staaten bestimmen, gehen über von Individuen geteilte Gedanken hinaus. Sie beziehen sich vielmehr auf intersubjektive und institutionalisierte Verhaltensmuster, an denen sich die staatlichen Handlungen orientieren. Diese Normen üben einen Effekt auf die Interessen und das Verhalten eines Akteurs aus. Andererseits entstehen für die Akteure aber auch Anreize, Normen zu kreieren und zu verbreiten, welche ihr Handeln legitimieren (Hurd 2008: 303). In der Theorie des Sozialkonstruktivismus ist die Rolle von Internationalen Organisationen nicht auf die Ausführung von internationalen Abkommen zwischen Staaten beschränkt. Das zentrale Abgrenzungsmerkmal des Sozialkonstruktivismus gegenüber dem Neorealismus und dem neoliberalen Institutionalismus ist die Abkehr 42 von einer ausschliesslichen Fokussierung auf Staaten und deren Verhalten. Während internationale Organisationen im Realismus als Allianzen von Staaten und im Institutionalismus in Form eines internationalen Regimes im Sinne einer Struktur staatlicher Kooperation betrachtet werden, geht der Sozialkonstruktivismus über die Annahme hinaus, dass internationale Organisationen lediglich das tun, was die Staaten wollen (Bennet/ Finnemore 2004: 2). Diese definieren sich vielmehr durch eine eigene Identität und stellen einen eigenständigen Akteur auf der internationalen Ebene dar. Dies kann sich insbesondere darin äussern, dass internationale Organisationen den Staaten neue Verhaltensnormen „beibringen“. Dieses Potential ist begründet durch ihre besondere Stellung innerhalb der Akteure der internationalen Politik. „Organizations are effective agents of social construction in part because the rational-legal authority they embody is widely viewed as legitimate and good“ (Finnemore/ Sikkink 2001: 401). Zentral in dieser theoretischen Sichtweise ist die gegenseitige Beeinflussung, welche zwischen dem internationalen System und den in ihm handelnden Akteuren stattfindet. „A constructivist approach to co-constitution […] suggests that the actions of states contribute to making the institutions and norms of international life, and these institutions and norms contribute to defining, socializing, and influencing states“ (Hurd 2008: 304). Diese Wechselwirkung findet im Rahmen eines dynamischen Prozesses statt. Sozialkonstruktivistische Betrachtungen der internationalen Politik sind mehrheitlich von der Idee geleitet, Wandel in diesem System zu erklären. „Somit kann im Gegensatz zu materialistischen Erklärungsfaktoren wie Macht oder die Ressourcenverteilung im internationalen System die historische Kontextualisierung von sozialen Strukturen zu Einsichten führen, wie und wodurch sich Wandlungsprozesse vollzogen haben“ (Ulbert 2005: 15). Die „Grosstheorie“ des Sozialkonstruktivismus charakterisiert sich in besonderem Mass durch eine von den anderen beiden Theorien abweichende Betrachtung der nationalstaatlichen Souveränität. „The practice of sovereignty has changed over time, and the powers and identities of actually existing states have changed as well“ (Hurd 2008: 300). Diese wird anhand einer sozialkonstruktivistischen Sichtweise als soziales Konzept beschrieben. Die Bezugnahme auf die Souveränität ermöglicht einerseits die Entstehung einer internationalen Staatengesellschaft, innerhalb derer 43 die Staaten miteinander in Wechselwirkung stehen. Andererseits wirkt sich die gegenseitige Anerkennung der staatlichen Souveränität auf die Konstruktion der Staaten selbst aus und führt zu einem geteilten Wertesystem. „Sovereignty is therby changing, and the autonomy of some rulers […] is reduced while that of others […] is increased (Hurd 2008: 300). Der Wirkungskraft dieser Normen wird in der Analyse der internationalen Politik grosse Bedeutung beigemessen. Anhand einer sozialkonstruktivistischen Perspektive werden die Prämissen der beiden materialistischen Theorien dadurch in Frage gestellt. “Constructivist working […] produced well-documented empirical studies showing the effectiveness of norms, which could not be easily reduced to interests of powerful states” (Finnemore/ Sikkink 2001: 396). 5.2 Sozialkonstruktivistisches Paradigma 5.2.1 Ausgangslage Das internationale System und der Konflikt zwischen den Staaten um mobiles Vermögen wird aus sozialkonstruktivistischer Perspektive als ein Konflikt zwischen gegensätzlichen Normen betrachtet. Auf der einen Seite ist dies die Souveränität des Nationalstaates. Die Souveränität eines jeden Staates begründet das uneingeschränkte Recht, seine Gesetzgebung frei zu gestalten. Steueroasen, welche Steuergesetze mit schädlichen Elementen erlassen, bedienen sich in dieser Sichtweise ihrem souveränen Recht. Der Vorwurf, Steueroasen würden Diebstahl am Steuersubstrat anderer Staaten begehen, ist unter dieser Prämisse ein Angriff auf deren Souveränität (Rixen 2005: 34). Somit ist die uneingeschränkt anerkannte staatliche Souveränität die zentrale Norm, welche ein konsequentes Vorgehen gegen Steueroasen verhindert und somit schädlichen Steuerwettbewerb weiterhin ermöglicht. Die Souveränität der OECD Mitgliedsstaaten wird durch die mit ihrer Souveränität begründeten Besteuerungspraktiken der Steueroasen in Frage gestellt. Ihr souveränes Recht, zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern die ihnen zustehende Kapitalgewinne zu besteuern, wird durch den schädlichen Steuerwettbewerb unterwandert. Mittels unilateraler Massnahmen wird versucht, Steuerhinterziehung 44 und Steuervermeidung der Staatsangehörigen zu verhindern. Abwehrmassnahmen dieser Art entsprechen dem souveränen Recht des einen Staates und stellen gleichzeitig die Steuersouveränität anderer Staaten in Frage, wenn auch nur in indirekter Weise (Rixen 2005: 35- 36). Um unilaterale Massnahmen durchzusetzen wird der Zugang zu Informationen benötigt, welche die Steueroasen nicht offenzulegen bereit sind. Demnach hat derjenige Staat ein Recht zur Besteuerung, auf dessen Gebiet durch wirtschaftliche Aktivität auch ein Bedarf an öffentlichen Gütern entsteht. Auch diese Norm kann als allseitig anerkannt betrachtet werden, obwohl sich zahlreiche Staaten im Widerspruch zu ihr verhalten. Da virtuelle Kapitalverlagerungen demnach aber kein legitimes Recht auf Besteuerung begründen, betreiben Steueroasen unter dieser Prämisse Diebstahl an den Steuereinnahmen anderer Staaten. Diese als „Äquivalenzgedanke“ bezeichnete Norm steht der bedingungslosen staatlichen Souveränität gegenüber (Rixen 2005: 35). Mit der OECD Initiative wird die staatliche Souveränität in Steuerfragen explizit angegriffen, was einen Wandel hin zur stärkeren Gewichtung des „Äquivalenz- gedankens“ andeutet. Unter der Prämisse eines normbasierten Wandels in der internationalen Steuerpolitik kann davon ausgegangen werden, dass schädlicher Steuerwettbewerb durch Steueroasen abgeschafft werden kann, sobald die Norm der bedingungslosen Souveränität in der Steuerrechtssetzung nicht mehr anerkannt wird. 5.2.2 Entwicklung Die OECD als zentrale Organisation der Anstrengungen zur Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs wird in dieser theoretischen Sichtweise weniger als Veranstalterin eines Aushandlungswettbewerbes angesehen denn als wissensbasierte Autorität. Die OECD stellt als Organisation den Konsens der wirtschaftlichen Interessen der führenden Volkswirtschaften der Weltwirtschaft dar. Da die OECD in der Regel jedoch keine rechtlich bindenden Entscheidungen fällen kann, ist ihre Möglichkeit, Wandel und Fortschritt zu erzeugen, darauf beschränkt, international akzeptierte Standards zu schaffen (Sharman 2006: 161- 162). Dieser Prozess beginnt in der Regel damit, dass ein durch wissenschaftliche Expertise begründetes Ziel als erstrebenswert definiert wird. Der Weg hin zur Erfüllung dieser Zielsetzung beginnt meist damit, dass die Mitgliedsstaaten ihre eigenen Gesetzgebungen prüfen und über Fortschritte berichten („self review“). Die OECD 45 trägt zu deren Erfüllung primär durch das Verfahren des sogenannten „peer review“ bei, einer Vorgehensweise bei der sich die Staaten gegenseitig überprüfen und Fortschritte sowie Rückschläge bei der Erreichung des Zieles offenlegen (Sharman 2008: 9- 10). Durch die Methode des „peer review“ entsteht „peer pressure“, wobei die von den Ökonomen der OECD und einer ausreichend grossen Anzahl Mitglieder als wünschenswert erachtete Politikänderung durch Überzeugungsbemühungen stimuliert wird (Webb 2004: 792).14 Reputation ist im sozialkonstruktivistischen Kontext das zentrale Kriterium, welches einer Internationalen Organisation Einfluss auf die nationale Gesetzgebung verschafft. Primär zeichnet sich eine hohe Reputation einer internationalen Organisation durch strikte Unparteilichkeit und die Bereitstellung von ausgewogener Expertise aus. „In this context, the reputation of the speaker is inseparable from the speech, in that these international organisations` status and standing lends special weight and authority to their pronouncement” (Sharman 2007: 21). Eine Aussage, ein Urteil oder ein Argument einer Internationalen Organisation zeichnet sich demnach nicht nur durch dessen eigentlichen Inhalt aus, sondern hängt in seiner Wirkungskraft primär von der Reputation der aussprechenden Instanz ab. Die Glaubwürdigkeit eines Akteurs auf der internationalen Ebene ist damit insofern tangiert, da „reputation can be the stake that makes an otherwise empty promise or thread credible“ (Sharman 2007: 25). Bei der Einflussnahme auf politische Entscheidungsträger durch Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen steht als Mechanismus die Überzeugungsarbeit im Zentrum. Der entscheidende Faktor, ob diese Anstrengungen den gewünschten Effekt nach sich ziehen, ist die Reputation der Organisation. Nach Michael Barnett (2002) „IO’s have authority in global politics and the ability to shape international public policy because their ,expertise‘, and our acceptance of their presentation of ,self‘ as apolitical and technocratic“ (Barnett 2002: 113) Die OECD als tonangebende Instanz ist darauf angewiesen, bei jeglicher Intervention ein Maximalmass an Legitimität und Ausgewogenheit zu beachten. Wird sie dieser Anforderung nicht gerecht, so verringert sich die Reputation der OECD und sie verringert ihre Einflussmöglichkeit auf das Verhalten der anvisierten Staaten. Insbesondere gegenüber Nicht-Mitgliedsstaaten kann der Verlust von Glaubwürdigkeit grosse Konsequenzen haben. 14 Näheres dazu in der OECD Publikation „Peer Review: An OECD Tool for Co-operation and Change“ (2003). 46 Ein anhand des Sozialkonstruktivismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Norm der staatlichen Souveränität in das Zentrum der Untersuchung. Die Übernahme von internationalen Besteuerungsstandards durch die Steueroasen erfolgt somit dann, wenn diese Standards die Souveränität der involvierten Akteure nicht in Frage stellen und Konsens über deren Angemessenheit entstanden ist. 5.3 Die OECD Initiative aus einer normorientierten Perspektive 5.3.1 Standardsetzung durch die OECD Über Steueroasen werden stetig wachsende Anteile des globalen Kapitalverkehrs transferiert, aufgrund des Geschäftsmodells einer Oase positioniert sich diese aber fortwährend ausserhalb der regulierten Sphäre der Weltwirtschaft. Die OECD stellt mit ihrem Bericht von 1998 klar, dass sie im schädlichen Steuerwettbewerb ein globales Problem von wachsender Bedeutung sieht. Die Praktiken, mit welchen die Steueroasen im internationalen Finanzsystem operieren, unterwandern demnach das Wachstumsmodell der OECD Mitgliedsstaaten und führen zu globalen Wohlstandsverlusten (OECD 1998: 9). Um die Initiative gegen Steueroasen anhand einer normorientierten Perspektive zu betrachten, muss zuerst auf den ursprünglich angestrebten Standard und die Normverschiebung, welche damit eingeleitet werden sollte, eingegangen werden. Die OECD nennt vier Kernkriterien, welche eine Jurisdiktion als Steueroasen charakterisieren. Erstens gilt als Ausgangspunkt die Frage, ob keine Steuern auf die relevanten Einkommen erhoben werden oder diese nur nominell sind. Zweitens werden von Steueroasen typischerweise Mechanismen angewendet, welche einen Austausch von Informationen mit ausländischen Behörden verhindern oder einschränken. Damit zusammenhängend ist das dritte Kriterium, ein Mangel an Transparenz. Durch gesetzliche Regelungen wie beispielsweise einem sogenannten „Bankkundengeheimnis“ oder administrativen Prozeduren werden Informationen verschleiert oder erst gar nicht erhoben. Diese Massnahmen wirken sich dahingehend aus, dass in Steueroasen oft keine offizielle Stelle weiss, welche Personen oder Firmen hinter einem Anlagevehikel stehen. Der vierte 47 charakteristische Punkt ist das Fehlen einer substantiellen wirtschaftlichen Aktivität in der besteuernden Jurisdiktion (OECD 1998: 23- 24). Die Initiative folgt somit der Zielsetzung, jegliche rein steuerlich motivierte Kapitalverlagerung zu verhindern. Die wirtschaftlich weit entwickelten Mitgliedsstaaten der OECD wollen durch eine koordinierte Aktion ein sogenanntes „level playing field“ im Bereich der internationalen Besteuerung etablieren, welches aus wechselseitig anerkannten Standards besteht und effektiven Wettbewerb ermöglicht. Es werden keinerlei Anstrengungen in Richtung einer Harmonisierung der weltweiten Steuersysteme angestrebt und Staaten können diese bezüglich Höhe der Sätze sowie deren Struktur weiterhin frei gestalten (OECD 1998: 15). Die OECD betrachtet Steuerwettbewerb zwischen Staaten und die daraus resultierenden Steuerreformen positiv, da dadurch eine effizientere Bereitstellung der durch Steuern finanzierten öffentlichen Güter forciert wird (OECD 1998: 20). Durch diesen Stellungsbezug macht die OECD deutlich, dass sie die nationalstaatliche Souveränität bezüglich der Besteuerung nicht grundlegend verändern will. Dennoch beinhaltet der Ansatz zu diesem Zeitpunkt Elemente, welche explizit auf geforderte Gesetzesänderungen in Nicht-Mitgliedsstaaten zielen. Das Ziel der Initiative ist insofern ambitiös, dass der gegenwärtige internationale Steuerwettbewerb geprägt ist von Zuwiderhandlungen gegen diese vier Prinzipien. Sowohl in den Steueroasen als auch in zahlreichen präferentiellen Steuerregimen innerhalb von OECD Staaten werden keine oder äusserst geringen Steuersätze auf ausländisches Kapital erhoben. Verschwiegenheit im Sinne von Verschleierung und Zurückhaltung von Informationen zu Finanzprodukten und deren Begünstigten wird ebenfalls in beiden Kategorien angewendet, in Regimen insbesondere bezüglich der besteuerten Unternehmen, in Steueroasen mittels spezifischer Gesetze für den gesamten Finanzsektor. Das vierte Prinzip, die Verknüpfung des Rechtes auf Besteuerung mit der Erfordernis realer wirtschaftlicher Aktivität, steht im deutlichen Gegensatz zur Dynamik des internationalen Steuerwettbewerbes. Abgesehen von Produktionsauslagerungen in steuergünstige Staaten ist das prägende Charakteristikum des internationalen Steuerwettbewerbes die Tatsache, dass Kapital virtuell und losgelöst von der physischen Präsenz des Besitzers um den Globus verschoben wird, angetrieben durch die Suche nach dem günstigsten Steuersatz. 48 Das gegenwärtige Ziel der OECD kann somit als eine Totalreform des Systems der internationalen Besteuerung betrachtet werden. 5.3.2 Reputationsdefizit der OECD Die OECD Definition der als schädlich betrachteten Elemente des internationalen Steuerwettbewerbes geht wie der angestrebte Standard über den unter den Mitgliedsstaaten herrschende Konsens hinaus. Die beiden Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, welche aufgrund von Geheimhaltungsgesetzen charakteristische Elemente einer Steueroase aufweisen, versuchten die Ausarbeitung des Berichtes zu verhindern und enthielten sich bei dessen Absegnung (OECD 1998: 3). Der angestrebte Standard, welcher im OECD Bericht dargestellt wird, muss anhand einer sozialkonstruktivistischen Perspektive vielmehr als Produkt der OECD selbst betrachtet werden. Der Bericht und somit der angestrebte Standard wurde vom CFA, dem zentralen OECD Organ im Politikfeld der Besteuerung, ausgearbeitet. In dieser Behörde arbeiten Steuer- und Wirtschaftsfachpersonen, welche im Rahmen der langjährigen Arbeit des CFA eine weitreichende Expertise zum Thema aufbauten (Webb 2004: 792). Die Zielsetzung des Berichtes von 1998 muss somit als Idealstandard einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema betrachtet werden und nicht als Produkt einer Konsensfindung innerhalb der OECD Mitgliedsstaaten. Die Reputation der OECD wurde aber nicht nur aufgrund der Ungleichbehandlung von Mitgliedsstaaten und Nicht- Mitgliedsstaaten unterwandert. Die als Steueroasen bezeichneten Jurisdiktionen versuchten sich gegen die Initiative durch die 2001 erfolgte Gründung einer Interessensvertretung, der International Trade and Investment Organisation (ITIO), zur Wehr zu setzen.15 Die betroffenen Jurisdiktionen, welche durch die Initiative essentielle Bereiche ihrer Volkswirtschaften bedroht sahen, wehrten sich insbesondere gegen den expliziten Eingriff in ihre Gesetzgebung und letztendlich gegen den Angriff auf ihre Souveränität. Aufgrund der mangelnden Mitsprache bei der Ausarbeitung des Berichts, stellten sie die Legitimität der Initiative in Frage (ITIO 2010). Ein weiterer bemängelter Aspekt war die 15 Die ITIO repräsentiert Kleinstaaten und Entwicklungsländer aus Europa, der Karibik, Lateinamerika, dem Pazifik und Asien. Die Arbeit der Organisation folgt dem Gedanken, dass “all countries should be involved equally in developing new rules that affect them and should implement these rules to the same timetable, with the same penalties for non-compliance” (ITIO 2010). 49 Einseitigkeit des Berichtes, da OECD Staaten mit präferentiellen Regimen keine koordinierten Gegenmassnahmen zu befürchten hatten, Steueroasen aber ausdrücklich damit bedroht wurden. Insbesondere Kleinstaaten mit grosser Abhängigkeit vom Finanzsektor durch eine ansonsten wenig diversifizierte Volkswirtschaft äusserten entwicklungspolitische Bedenken. Die ITIO spitzte diese Kritik dahingehend zu, dass dieselben Staaten, welche ihr Modell nun bekämpfen, sie in der Vergangenheit zur Spezialisierung ihrer Finanzdienstleistungen anhielten (Rixen 2008: 136). Die Ankündigung, dass im Rahmen der weiteren Entwicklung ein neues ergänzendes Organ geschaffen wird, muss in Anbetracht der Unausgewogenheit des Ansatzes gesehen werden. Das Forum on Harmful Tax Practices soll als Diskussionsplattform den weiteren Prozess unterstützen und die Implemetation der Empfehlungen überwachen (OECD 1998:57). Im Rahmen des neu geschaffenen Forums wir der angestrebte Standard zur Diskussion gestellt und eine Konsensfindung innerhalb der involvierten Akteure angestrebt. Nach Jeffrey Owens, dem Direktor des OECD Centre for Tax Policy and Administration, dem Expertengremium des CFA, stellt die Schaffung des Forum on Harmful Tax Practices einen Meilenstein dar, der einen Dialog zwischen insgesamt 82 betroffenen Staaten und Jurisdiktionen ermöglicht (Owens 2007: 9). Die Konsensfindung sollte somit auf diejenigen Staaten und Jurisdiktionen ausgedehnt werden, welche als Nicht-Mitglieder keine Teilhabe an der Standardsetzung hatten, durch diesen aber essentiell betroffen sind. In den USA wurde insbesondere seitens libertärer, dem rechten Spektrum zuzuordnende „think tanks“ erheblichen Einfluss auf Medien und politische Entscheidungsträger ausgeübt. Insgesamt engagierten sich über vierzig nordamerikanische „think tanks“ gegen die Anstrengungen der OECD (Woodward 2006: 692). Einflussreiche Interessengruppen wie die Heritage Foundation publizierten zahlreiche Stellungnahmen und Artikel gegen die Initiative. Das Centre for Freedom and Prosperity, ein von multinationalen Unternehmen und finanzkräftigen Individuen ausschliesslich zu diesem Zweck gegründeter „think tank“, übernahm die Meinungsführerschaft der „Anti- OECD- Koalition“ und erreichte eine mediale Debatte über die Initiative (Webb 2004: 813). In einem Bericht von der Heritage Foundation wird behauptet, dass die „Hochsteuerstaaten“ der OECD ein 50 weltweites Steuerkartell planen und die Autonomie der nationalen Steuergesetzgebungen in Frage stellen. Des Weiteren führe die Initiative zu höheren Steuern, hemme den freien Handel, stelle die Souveränität in Frage und unterwandere die individuelle Privatsphäre (Mitchell 2000). 5.3.3 Anpassung der Initiative Die beschriebenen Kritikpunkte an der ursprünglichen Zielsetzung der OECD Initiative bildeten einen wichtigen Bestandteil der Konsensfindung und machten deutlich, dass der angestrebte Besteuerungsstandard keine Akzeptanz bei allen betroffenen Akteuren fand. Es wurde offensichtlich, dass eine Verhinderung jeglicher Kapitalverlagerungen ohne einer damit einhergehenden wirtschaftlichen Aktivität nicht umzusetzen ist. Der ursprüngliche OECD Standard, welcher aus einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der Thematik entstand, stellte einen zu weitgehenden Eingriff in die nationalstaatliche Souveränität dar. Paul O’Neill, damaliger Finanzminister der USA, äusserte sich dazu folgendermassen: “The United States does not support efforts to dictate to any country what its own tax rates or tax system should be, and will not participate in any initiative to harmonize world tax systems” (O’Neill 2001a). Er bezog sich dadurch explizit auf die Norm der Souveränität, welche er durch die Initiative in Frage gestellt sah. Zuletzt ging er noch auf das Thema Datenschutz ein. Bestrebungen hin zu einem umfassenden Infor- mationsaustausch, welcher ausländischen Regierungen ermögliche Informationen ohne angemessene Einschränkungen zu erlangen, stünden demnach ebenfalls in einem deutlichen Widerspruch zur Souveränitätsnorm. Die von Paul O’Neill geäusserte Kritik an der Initiative widerspiegelt die seitens der verschiedenen Interessensgruppen bemängelten Aspekte der Anstrengungen. Für die USA sei der zentrale Punkt, dass die eigene Steuerbehörde möglichst effizient den gesetzlich vorgegebenen Aufgaben nachgehen kann. Die Unklarheit sowie die thematische Breite des ursprünglichen Ansatzes schwäche demnach die Bereitschaft der betroffenen Jurisdiktionen zur Kooperation. Die Initiative müsse deshalb auf ihr Kernelement reduziert werden, nämlich der Möglichkeit „to obtain specific information from other countries upon request in order to prevent the illegal evasion of their tax laws by dishonest few” (O’Neill 2001a). 51 In dem im November 2001 veröffentlichten Bericht zu den Fortschritten der Initiative wurden die meisten der oben genannten Kritikpunkte aufgegriffen. Die OECD anerkannte, dass für die weitere Arbeit die betroffenen Jurisdiktionen in den Prozess eingebunden werden müssen und veranstaltete zahlreiche Konferenzen, an denen die verschiedenen Interessen diskutiert wurden (OECD 2001: 6- 8). Alle 35 Steueroasen waren in der Zwischenzeit in einen Dialog mit der OECD eingetreten, was einen deutlichen Fortschritt zur Situation vor 1998 darstellte (OECD 2001: 9). Im Fokus der Initiative standen nun Besteuerungsmerkmale, welche Staaten an der Erfüllung ihrer Steuergesetze hindern. Die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion wurde nur noch durch die beiden Kriterien Informationsaustausch und Transparenz bestimmt. Das Kriterium der substantiellen wirtschaftlichen Aktivität, welches den Wettkampf um virtuelle Kapitalverlagerungen hätte verhindern sollen, wurde ganz fallen gelassen. Dieses Kriterium war im Bericht von 1998 ein zentrales Element der ganzen Initiative, wurde im Bericht von 2000 auf die bevorzugende Behandlung von ausländischen Investoren („ring fencing“) heruntergebrochen und nun als Indikator für die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion komplett gestrichen (Kudrle 2007: 10). Des Weiteren wurde die Frist für die Unterzeichnung von Absichtserklärungen bis Ende Februar 2002 verlängert, was den verbleibenden unkooperativen Steueroasen die Möglichkeit gab, den nun auf den Austausch von Informationen beschränkten Standard zu übernehmen (OECD 2001: 9- 10). Die Jurisdiktionen, welche ein Abkommen unterzeichneten, hatten neu ein Jahr Zeit, konkrete Pläne zur Implementation der neuen Standards vorzulegen. Nennenswert ist auch die Tatsache, dass effektiver Informationsaustausch nur auf Anfrage stattfinden muss und die Sensibilität der Bankdaten beziehungsweise der Schutz der Privatsphäre betont wurde (OECD 2001: 11- 12). Dieser Umstand macht deutlich, dass der ursprünglich angestrebte Standard fallengelassen wurde. Eine direkte Einflussnahme in die Gesetzgebung der betroffenen Jurisdiktionen wird somit verhindert. Im Zentrum der angepassten Zielsetzung steht nun die allseitige Anerkennung, dass kein Staat an der Durchsetzung seines Besteuerungsrechts gehindert werden soll. Zudem wandelte sich im Rahmen der Anpassung der Initiative die von der OECD verwendete Bezeichnung für Jurisdiktionen, deren Gesetzgebung nicht den geforderten Standards entspricht. Während in den Berichten aus den Jahren 1998 und 2000 explizit von „tax haven“ gesprochen wird, wurde diese Bezeichnung in den 52 Folgeberichten nicht mehr verwendet. Die zwischenzeitlich als „commited jurisdictions“ bezeichneten Steueroasen wurden ab dem Bericht von 2004 „participating partners“ genannt (OECD 2004: 12). Der Begriff, mit welchem sich im schädlichen Steuerwettbewerb engagierende Gebiete bezeichnet wurden, hat sich folglich von der expliziten Benennung als Steueroase hin zu einem „Verbündeten“ gewandelt. Diese Veränderung symbolisiert die Abschwächung des von der OECD verfolgten Ansatzes im Verlauf der Initiative. Die ab Anfang des Jahres 2009 exponentiell zunehmende Anzahl der unterzeichneten TIEAs und revidierten DBAs wird aus einer sozial- konstruktivistischen Perspektive als Konsequenz einer Normanpassung betrachtet. Im Jahr 2010 kann gesagt werden, dass sich die nationalstaatliche Souveränität insofern verändert hat, dass das Recht eines jeden Nationalstaates dahingehend gestärkt wurde, dass diesen kein anderer Staat mehr an der Verfolgung von Steuerhinterziehung hindern kann. Die Souveränität der meisten OECD Mitgliedsstaaten wird dadurch gestärkt, da sie der undeklarierten Abwanderung von steuerpflichtigem Kapital nicht länger tatenlos zusehen müssen. Die Reduktion des Ansatzes schützte demnach auch die Souveränität der Steueroasen, da kein direkter Eingriff in deren Gesetzgebung mehr angestrebt wird. Die Anpassung der DBAs sowie die Unterzeichnung von TIEAs geschieht auf bilateraler Basis. Die Gesetzgebung in der Steueroase muss somit nicht verändert werden, sondern lediglich im Falle einer Informationsanfrage des Vertragsstaates die Möglichkeit einer Datenweitergabe zulassen. Die angepasste Zielsetzung kann deshalb als „souveränitätsschonender“ bezeichnet werden (Rixen 2005: 37). Für die OECD handelt es sich dabei um einen „internationally agreed tax standard on exchage of information“ (OECD 2009b: 10). 53 6 Schlussbetrachtungen Die vorliegende Untersuchung hatte zum Ziel, anhand von drei theoretischen Analysemustern die folgende Forschungsfrage zu beantworten: Wie kann man erklären, dass Steueroasen ihre Gesetze internationalen Standards anpassen? Im Folgenden wird eine abschliessende Beurteilung der Stärken und Schwächen der Ansätze vorgenommen sowie in Verbindung mit einer kritischen Auseinandersetzung mit der Untersuchung ein Fazit gezogen. 6.1 Beurteilung der Erklärungsansätze Die drei angewendeten Theorien, anhand deren Erklärungsansätze die OECD Initiative aufgezeigt wurde, entwickeln unterschiedliche Bilder des Falles. Ob nun der Machtunterschied der Akteure, die Veränderung ihrer Kooperationspräferenzen oder eine Normverschiebung als entscheidender Erklärungsfaktor angesehen wird, jede der angewendeten Theorien weist spezifische Stärken und Schwächen bei der Beschreibung der Entwicklung des bearbeiteten Falles auf. Im Folgenden wird auf jede theoretische Herangehensweise eingegangen und eine abschliessende Beurteilung der jeweiligen Übereinstimmung zwischen aus der Theorie entwickelten Voraussagen und der tatsächlichen Entwicklung des Falles vorgenommen. Eine anhand einer machtorientierten Perspektive vorgenommene Untersuchung stellt das Endergebnis ins Zentrum. Zwölf Jahre nach dem Start der Initiative haben sich alle Steueroasen den Forderungen der mächtigen OECD Staaten gebeugt und den Standard zum Austausch von Informationen auf Anfrage übernommen. Die zeitliche Übereinstimmung zwischen der expliziten Androhung von Gegenmassnahmen der OECD Staaten und dem „Einknicken“ der Steueroasen wurde im Untersuchungs- zeitraum zweimal deutlich. Erstmals geschah dies um die Jahrtausendwende, als die Mehrzahl der in den Fokus der OECD geratenen Oasen mittels eines „Advanced Committments“ die Übernahme der Forderungen gelobte. In der letzten Phase der Initiative ab Ende des Jahres 2008 reichte die nachdrückliche Forderung der grossen Volkswirtschaften zur sofortigen Umsetzung des neuen Standards dazu aus, dass 54 innerhalb von einem Jahr ein weltumspannendes Netz an bilateralen Abkommen entstand und die Forderung heute als umgesetzt betrachtet werden kann. Dennoch weist eine neorealistische Perspektive für eine umfassende Erklärung des Falles signifikante Lücken auf. Insbesondere die von den Steueroasen erzwungene Verzögerung des Projektes sowie die Anpassung der Initiative hin zu einem deutlich „schwächeren“ Standard bleibt anhand der machtorientierten Prämissen unerklärt. Zwar wurde am Ende der Initiative ein neuer Standard umgesetzt, welcher einer Verbesserung gegenüber der Ausgangslage im internationalen Steuerwettbewerb entspricht, dennoch dauerte dieser Prozess mehrere Jahre und war von einem fortwährenden Aushandlungsprozess begleitet. Den Steueroasen war es möglich sich den Forderungen der grossen Volkswirtschaften zu widersetzen und dem neuen Standard erst zuzustimmen, als dieser auf ein für sie akzeptables Mass eingeengt wurde. Ebenso bleibt das Verhalten des Hegemons USA in der neorealistischen Perspektive rätselhaft. Diese scheitert daran zu erklären, weshalb sich die USA als mächtigster Akteur innerhalb der OECD dafür einsetzten, dass der Fokus der Initiative eingeengt wurde. Der Faktor Macht kann des Weiteren nicht als einzig entscheidend betrachtet werden, da sich auf diese Weise nicht erklären lässt, weshalb gerade die kleinen OECD Mitgliedsstaaten sowie die Steueroasen essentielle Konzessionen des ursprünglichen Projektes erreichten. Das Androhen und Umsetzen von Gegenmassnahmen der grossen OECD Staaten gegenüber den Steueroasen bildet das zentrale Instrument in einer machtorientierten Perspektive. Die tatsächliche Entwicklung des Falles spricht insofern gegen diese Annahme, dass die eventuellen Sanktionsmassnahmen stets nur vage definiert wurden und deren Anwendung innerhalb der OECD nie mehrheitsfähig war. Ein Erklärungsansatz anhand der Theorie des neoliberalen Institutionalismus modelliert den Kampf gegen Steueroasen als Kooperationsspiel, bei dem die Überwindung eines Kollektivhandlungsproblems im Zentrum steht. Die Fokussierung auf die Präferenzen der involvierten Akteure erweist sich hier als plausible Erklärung der tatsächlichen Entwicklung. Mittels Bezugnahme auf die Defektionspräferenz der Steueroasen lässt sich die Verzögerung der Initiative erklären. Diese konnte erst überwunden werden, als der angestrebte Standard einerseits deutlich eingeengt wurde und andererseits im Jahr 2009 durch die Einbeziehung weiterer Finanzzentren 55 mit schädlichen Steuerpraktiken der Wirkungsbereich der Initiative ausgebreitet wurde. Damit veränderten sich die Präferenzen der involvierten Akteure und einer flächendeckenden Übernahme des neuen Standards stand nichts mehr entgegen. Kooperation war ab diesem Zeitpunkt für alle Akteure die dominante Strategie, da eine weitere Defektion signifikante Wettbewerbsnachteile mit sich gebracht hätte. Die Schwächen einer spieltheoretischen Betrachtungsweise des Falles liegen insbesondere in ihrer Fokussierung auf Ausgleichszahlungen zur Veränderung der Präferenzen der kooperationsunwilligen Akteure. Im gesamten untersuchten Verlauf der Initiative wurden keine Kompensationszahlungen an die Steueroasen geleistet, obwohl eine Abwägung von Gewinnen und Verlusten durch die Existenz von Steueroasen klar für diese Strategie gesprochen hätte. Das aus dieser Perspektive zentrale Instrument fand somit in der tatsächlichen Entwicklung des Falles keine Anwendung. Des Weiteren bleibt schleierhaft, weshalb die OECD Staaten sich mit einem derart abgeschwächten Standard, der das Kollektivhandlungsproblem nur ansatzweise zu überwinden vermag, zufrieden gaben. Aus der Ausgangslage zum Startzeitpunkt der Initiative hätte eine kohärente Aktion aller Mitgliedsstaaten hervorgehen müssen, da die schädlichen Wirkungen der Steueroasen bei einem gemeinsam koordinierten Ansatz bekämpft würden, ohne dass die Staaten die individuellen Nachteile einer unilateralen Strategie zu tragen hätten. Mit Blick auf die Folgen des internationalen Steuerwettbewerbs besteht keine Erklärung, weshalb die OECD Staaten ein Interesse daran hätten, die Kooperation der Steueroasen zu begrenzen sowie die Initiative zu beschneiden. Eine normorientierte Betrachtungsweise anhand der Theorie des Sozial- konstruktivismus zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass sie die zeitliche Dauer und den Prozesscharakter der Initiative treffend zu beschreiben vermag. Der Bereich der Besteuerung tangiert, mehr noch als andere Felder der globalen Wirtschaftspolitik, die zentrale Norm der nationalstaatlichen Souveränität. Bis zum Start der Initiative galt die Souveränität als nahezu uneingeschränkte Norm im internationalen Kapitalverkehr und wurde von den Steueroasen als finanzieller Vorzug eingesetzt. Unter den Prämissen dieses Ansatzes kann die ursprüngliche Zielsetzung der OECD als zu umfassend betrachtet werden. Im Verlauf der Konsensfindung aller beteiligten Akteure wurde der angestrebte Standard 56 dahingehend angepasst, dass er als wesentlich „souveränitätsschonender“ bezeichnet werden kann. Die OECD als übergeordneter Akteur im Bereich der internationalen Besteuerung passte ihre Zielsetzung dahingehend an, dass kein expliziter Eingriff in die nationalstaatliche Gesetzgebung mehr angestrebt wird. Vielmehr wurde die Souveränität der OECD Staaten insofern gestärkt, dass sich die Möglichkeiten der Durchsetzung nationaler Steuerforderungen verbessert haben. Des Weiteren lässt sich die Dauer der Umsetzung des neuen Standards treffend mit dem Reputationsdefizit der OECD erklären. Die offensichtliche Ungleichbehandlung der sich im schädlichen Steuerwettbewerb engagierenden Jurisdiktionen zu Beginn der Initiative führte dazu, dass der angestrebte Standard als nicht legitim betrachtet wurde. Erst durch die Ausweitung auf weitere Finanzzentren in- und ausserhalb der OECD wurde der Forderung Legitimität verliehen. Die Schwächen des normorientierten Ansatzes liegen insbesondere in der Überbewertung der Rolle der OECD als eigenständige Organisation. Im Verlauf der Initiative zeigte sich deutlich, dass die Fortschritte sowie die Rückschläge der tatsächlichen Entwicklung stark mit dem wechselnden Engagement der tonangebenden Volkswirtschaften unter den Mitgliedern korrelierten. Der ursprüngliche Ansatz, entstanden aus der in der OECD vorhandenen wissenschaftlichen Expertise, konnte sich nicht durchsetzen und wurde von mehreren Mitgliedsstaaten als auch seitens der angegriffenen Steueroasen in Frage gestellt. Am Ende setzte sich ein Standard durch, der sich zwischen den jeweiligen Maximalforderungen positioniert. Des Weiteren greift die rein normbasierte Erklärung der Entwicklung zu kurz. Die Übernahme des Standards für Informationsaustausch auf Anfrage durch die Steueroasen als Konsequenz eines Verständigungs- und Lernprozesses zu verstehen, erscheint bei genauer Betrachtung nur bedingt plausibel. Das Einlenken der Oasen ist ohne den Bezug auf ihre materiellen Interessen und die Furcht vor Gegenmassnahmen nicht zu erklären, auch wenn diese stets vage definiert wurden. 57 6.2 Fazit und kritische Auseinandersetzung Der internationale Steuerwettbewerb ist geprägt durch die Existenz von Steueroasen. Diese bereichern sich an Vermögenswerten, welche eigentlich in einem anderen Staat der Besteuerung unterworfen wären und dies führt zu einer deutlich überproportionalen Aktivität der Steueroasen im Bereich des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs. Mit der OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb wird der Versuch unternommen, die Stellung der Steueroasen zu schwächen und somit die OECD Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung der Besteuerung der ihnen zustehenden Vermögenswerte zu unterstützen. Der Verlauf der Initiative ist geprägt durch eine zu Beginn hoch gesteckte Zielsetzung und ein am Ende umgesetzter Standard, der als relativ schwach bezeichnet werden muss. In der vorliegenden Arbeit wurden drei voneinander unabhängige Untersuchungen vorgenommen, welche den bearbeiteten Fall aus jeweils einer der drei theoretischen Perspektiven entwickelten. Diese Herangehensweise führte im Endeffekt zu drei kleinen Einzelfallstudien. Jede der Untersuchungen fokussierte zur Erklärung der Entwicklung des Falles auf andere Faktoren. Die angewendete Methode der Kongruenzanalyse hat zum Ziel, durch die Verwendung von aus der Theorie hergeleiteten alternativen Deutungsmustern ein umfassendes Bild des Falles zu entwickeln. Angestrebt wird nicht die Herausarbeitung der Überlegenheit einer einzigen theoretischen Betrachtungsweise, sondern die Eröffnung von unterschiedlichen Perspektiven auf einen einzelnen Fall. Die Suche nach Übereinstimmungen zwischen den Erwartungen des abstrakten Konzeptes und der tatsächlichen Entwicklung des Falles hat für jede Perspektive zu einer plausiblen Erklärung der Entwicklung geführt. Da zu dem bearbeiteten Fall eine Fülle von Informationen verfügbar ist, konnten für jeden der drei Erklärungsansätze Indizien für seine Erklärungskraft gefunden werden. Die Anwendung einer Kongruenzanalyse auf die OECD Initiative gegen Steueroasen hat zu einem umfassenden Bild des Falles geführt. Dennoch muss auf gewisse Kritikpunkte an der Vorgehensweise eingegangen werden. Erstens führte die Beschränkung auf die Kernelemente der jeweiligen Theorie zu einer starken Einengung der perspektivischen Betrachtung. Im Laufe der 58 wissenschaftlichen Debatte um die Erklärungskraft der drei „Grosstheorien“ der Internationalen Beziehungen wurden Weiterentwicklungen vorgenommen, welche auf die oben herausgearbeiteten Schwächen des jeweiligen Ansatzes eingehen. So existiert beispielsweise zum spieltheoretischen Ansatz ein modifiziertes Modell, welches von einem breiteren Begriff der Ausgleichszahlungen ausgeht. Demnach können diese nicht nur positiv im Sinne einer materiellen Vergütung sein, sondern auch negativ in Form von angedrohten oder angewendeten Sanktionsmassnahmen oder indirekt im Rahmen einer Anpassung beziehungsweise Abschwächung der ursprünglichen Forderung (Rixen 2005: 34). Diese Modifikation der Spieltheorie fügt sich äusserst passend auf die OECD Initiative gegen Steueroasen und integriert die Stärken der beiden anderen Theorien. Aufgrund der Zielsetzung der Untersuchung wird dennoch von ihrer Verwendung abgesehen, da für den Vergleich der drei Theorien möglichst auf ihre „puren“ Konzepte zurückgegriffen wurde. Zweitens ergeben sich aus der Anordnung der Untersuchung gewisse Schwächen bezüglich der Stichhaltigkeit der Ergebnisse. Der Ansatz der Kongruenzanalyse erlaubt eine im Vergleich zu anderen Methoden weniger systematische Verwendung von Indikatoren zur Veranschaulichung von Wechselwirkungen. Insbesondere in der Ausarbeitung der jeweiligen Fallbeschreibung zeigte sich jedoch, dass die Offenheit der Untersuchung mit Nachteilen verbunden ist. So gestaltete es sich schwierig, aus der unermesslichen Fülle von Informationen eine kohärente Modellierung der jeweiligen Erzählung herauszuarbeiten. Eine gewisse Willkürlichkeit der beige- zogenen Indizien kann deshalb nicht abgestritten werden. Das erklärte Ziel der Kongruenzanalyse ist die Anwendung von aus konkurrierenden Theorien hergeleiteten Erklärungsansätzen auf einen äusserst komplexen Fall. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung konnte dieser Anspruch nur bedingt umgesetzt werden. Die Informationen zur OECD Initiative gegen Steueroasen erwiesen sich als sehr umfangreich und zum Teil auch widersprüchlich, weshalb gewisse Bereiche komplett ausgeklammert werden mussten. Eine umfassende Ausarbeitung der jeweiligen Erklärungsansätze hätte demnach wesentlich mehr Raum in Anspruch genommen als in gegebenem Rahmen verfügbar war. Eine weitere Bearbeitung der Thematik müsste insbesondere dem zweiten Kritikpunkt Rechnung tragen. Die Komplexität des Falles erfordert für eine 59 umfassende theoretische Analyse den Beizug von einer Fülle von Indizien, welche bedingt durch die Dreiteilung in unabhängige Einzelfallstudien nicht in einem beschränkten Rahmen zu bewältigen ist. Des Weiteren muss für eine abschliessende Beurteilung der Initiative abgewartet werden, inwiefern der neu etablierte Standard einen tatsächlichen Unterschied zur Ausgangslage beim Start der Initiative darstellt. Die weitere wissenschaftliche Analyse des Phänomens ist aber insbesondere durch die mangelnde Verfügbarkeit von Informationen aufgrund der Geheimhaltung als Kernfunktion einer Steueroase behindert. Dieser Umstand wird durch die Initiative nicht aufgehoben und das Geschäft mit der Verschwiegenheit wird weiterhin ein zentraler Bestandteil der Weltwirtschaft sein. 60 Literatur- und Quellenverzeichnis • Allison, Graham; Zelikow, Philip (1999). Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2nd Edition. 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aus dem Jahr 2005 waren die Aus- sagen des Ehemannes zu entnehmen, wonach seine Frau physisch und [...] arglistig, wenn (1.) diese Aus- sagen nicht oder nicht ohne besondere Mühe nachprüfbar sind, (2.) der

1 Master of Advanced Studies in Forensics (MAS Forensics) Die pikettmässige Bewältigung schwerer Straftaten – am Beispiel des Tötungsdeliktes Muotathal vom 11./12. April 2008 Eingereicht von lic. iur. Paul Schmidig, Staatsanwalt, Staatsanwaltschaft des Kantons Schwyz, Si- cherheitsstützpunkt Biberbrugg, 8836 Bennau SZ Klasse MAS Forensics 3 am 13. Mai 2011 betreut von Dr. iur. Ulrich Weder, Leitender Staatsanwalt, Staatsanwaltschaft IV des Kantons Zürich, Gewaltdelikte, Molkenstrasse 15/17, Postfach 2251, 8026 Zürich Seite 2 I. INHALTSVERZEICHNIS.................................................................................................................3 II. LITERATURVERZEICHNIS...........................................................................................................4 III. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS.......................................................................................................5 IV. EINLEITUNG ................................................................................................................................6 Seite 3 I. INHALTSVERZEICHNIS 1. Ein weiterer Routinefall im Pikett-Dienst? 8 2. Kurze Fallvorstellung 10 2.1. Tatablauf 10 2.2. Tat von R (verurteilter Haupttäter) 10 2.3. Tatbeitrag von K (verurteilter Gehilfe) 11 2.4. Tatbeitrag von I (verurteilter Gehilfe) 13 3. Gesetzliche Regelung des Pikett-Dienstes 15 3.1. Definition des Pikettfalles 15 3.2. Gesetzliche Regelung des Pikett-Dienstes 16 3.2.1. Eidgenössische Gesetzgebung (E-StPO) 16 3.2.2. Kantonalschwyzerische Gesetzgebung 18 3.2.2.1.Rechtslage bis 31. Dezember 2010 18 3.2.2.2.Rechtslage seit 1. Januar 2011 19 3.2.2.2.1. Sachliche Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörden 19 3.2.2.2.2. Kompetenz zum Erlass von Weisungen 20 3.2.2.2.3. Inhalt der OSTA-Weisungen 20 3.3. Aufgaben des Untersuchungsrichters / Staatsanwaltes im Pikett-Dienst 22 4. Pikett-Dienst bei schweren Straftaten 28 4.1. Allgemeines 28 4.1.1. Meldung im konkreten Fall 28 4.1.2. Ausrückung 29 4.1.3. Fragestellungen 32 4.1.3.1.Materiellrechtlich 33 4.1.3.2.Prozessual 35 4.1.3.3.Praktische Fragen 36 4.1.4. Tatortarbeit 36 4.1.5. Rückwärtige Büroarbeit 37 4.1.6. Medien 38 4.1.6.1.Rechtliche Regelung 38 4.1.6.2.Fallspezifische Medienarbeit 39 4.1.7. Zusammenarbeit mit Polizei 41 4.2. Fallspezifische Besonderheiten 42 4.2.1. Jugendstraftrecht – verkürzte Fristen 42 4.2.2. Fallentwicklung: Tatbeteiligte kommen zum Vorschein 44 4.3. Suche nach dem Motiv 45 5. Schlussfolgerungen 47 5.1. Überblick bewahren 47 5.2. Proaktives Zuhören 47 5.3. „Weniger ist manchmal mehr“ 48 5.4. Offenheit und Vertrauen 48 5.5. Ermessensspielräume nutzen 48 5.6. Konklusion 49 Seite 4 II. LITERATURVERZEICHNIS Albertini/Fehr/Voser, Polizeiliche Ermittlung, ZH/BS 2008 (zit. Autor in Albertini/Fehr/Voser, S.) Botschaft zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts vom 21. Dezember 2005, BBL 2006, S. 1085ff. 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ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS - AgT: Aussergewöhnlicher Todesfall - a.M.: anderer Meinung - GO: Gerichtsordnung vom 10. Mai 1974 (SRSZ 231.110) - FN: Fussnote - i.d.R.: in der Regel - inkl.: inklusive - i.V.m.: in Verbindung mit - JStG: Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht vom 20. Juni 2003 (Jugendstrafgesetz, SR 311.1) - JugaVO-SZ: Verordnung über die Organisation der Jugendanwaltschaft vom 30. Oktober 2007 (SRSZ 231.211) - JV: Justizverordnung des Kantons Schwyz vom 18. November 2009 (SRSZ 231.110) - KTD: Kriminaltechnischer Dienst - m.E.: meines Erachtens - N: Note - Nr.: Nummer - OSTA: Oberstaatsanwaltschaft - Rz: Randziffer - sog.: so genannt - StPO-SZ: Verordnung über den Strafprozess im Kanton Schwyz (Strafprozessordnung, SRSZ 233.110) - StPO: Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (SR 312.0) - usw.: und so weiter - Ziff.: Ziffer Seite 6 IV. EINLEITUNG Der Beruf des Staatsanwaltes bzw. vormals Untersuchungsrichters ist spannend, vielschichtig und herausfordernd. Die Herausforderungen bestehen auf verschiedenen Ebenen und sind zahl- reich. Diese gilt es im Rahmen jeder Fallbearbeitung zu meistern. Verstärkt wird diese Heraus- forderung, wenn deren Bewältigung während des Pikettdienstes und den damit zusammenhän- genden speziellen Bedingungen realisiert werden muss. Die vorliegende Arbeit baut auf dem seinerzeit schweizweit medienträchtigen Tötungsdelikt Muotathal vom 11./12. April 2008 auf. Dabei kam es zu zwei Todesopfern. Zudem konnte der Täterschaft der Angriff auf eine weitere Person in Tötungsabsicht sowie den Plan der Tötung einer weiteren Person nachgewiesenen werden. Im Verlaufe des Piketteinsatzes stellte sich zu- dem heraus, dass die Täterschaft jugendlichen Alters war und daher besondere Verfahrensregeln zur Anwendung gelangten. Zudem ergab sich, dass die primär ermittelte Täterschaft nicht allei- ne vorging, sondern Gehilfen hatte. Der Verfasser leistete damals Pikettdienst als kantonaler Untersuchungsrichter und stellvertretender Jugendanwalt und hatte damit sämtliche Facetten der sich stellenden mannigfaltigen Herausforderungen zu bewältigen. Im Verlaufe des MAS-Ausbildungslehrganges wurde ich in den meisten Teilkursen mit Teil- problemen konfrontiert, welche sich in irgendwelcher Form anlässlich des Tötungsdeliktes Muotathal stellten und zu bewältigen waren. Kurz vor bzw. während des Ausbildungslehrgangs fanden die Gerichtsverfahren statt. Es resultierten rechtskräftige Verurteilungen wegen mehrfa- chen Mordes sowie Gehilfenschaft dazu. In den Gerichtsverfahren wurde keine wesentliche Kri- tik an der Untersuchungsführung geübt. Daraus war zu schliessen, dass die pikettmässige Be- wältigung dieser schweren Straftat gelungen war. Daraus stellte sich mir immer wieder die Fra- ge, was denn eigentlich genau ausschlaggebend für die erfolgreiche Bewältigung war. Ich suchte in der Literatur und stellte mir die Frage, ob die geglückte Art der Untersuchungsführung auch unter der Schweizerischen Strafprozessordnung möglich wäre. Dem Leser wird nach der Einführung ins Thema zuerst der Strafrechtsfall vorgestellt, welcher dieser Arbeit zugrunde liegt. Der Verfasser leistete damals als kantonaler Untersuchungsrichter Pikettdienst, der auch Pikettfälle der Jugendanwaltschaft mitumfasste. Des weiteren werden ver- schiedene, dem Verfasser wichtig erscheinende Einzelaspekte aus Sicht der Staatsanwaltschaft beleuchtet. Selbstverständlich erhebt die Arbeit keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Die Arbeit soll aber einen Einblick darüber geben, was die Strafverfolgungsbehörden bei ihrer täglichen Arbeit im Rahmen des Pikett-Dienstes berücksichtigen und leisten müssen, um ihrem gesetzli- chen Auftrag nachzukommen. Abgerundet wird die Arbeit durch eine Reihe von Konsequenzen, welche sich aus den verschiedenen Aspekten ergeben. Nach einer kurzen Beschreibung des Tatablaufes werden der Tatbeitrag des Täters sowie dieje- nigen seiner Gehilfen umschrieben. In der Folge wird auf die gesetzliche Regelung des Pikettfalles näher eingegangen. Dabei wer- den die eidgenössische Gesetzgebung sowie die kantonale Gesetzgebung angeschaut. Die Dar- stellung der kantonalen Gesetzgebung wird in die Regelung vor und nach Bestehen der Schwei- Seite 7 zerischen Strafprozessordnung aufgeteilt. Als Hauptteil werden die Aufgaben des Staatsanwal- tes im Pikettdienst anhand der gesetzlichen Regelung sowie der Literatur dargelegt. Anhand des der vorliegenden Arbeit zugrunde liegenden Tötungsdeliktes werden dann die ein- zelnen Schritte, welche der Pikettstaatsanwalt zu bewältigen hat, dargelegt. Begonnen wird mit der bei der Polizei eingegangenen Meldung sowie deren Weiterleitung. Dann werden die sich vor Ort stellenden Fragen und deren Bewältigung ebenso erläutert wie die Tatortarbeit aus Sicht des Staatsanwaltes. Es wird auf die rückwärtige Büroarbeit sowie die Medienarbeit eingegan- gen. Zum Schluss dieses Teils werden Besonderheiten dargelegt, welches sich vor dem Hinter- grund der jugendlichen Täterschaft ergaben. Die Arbeit wird beendet durch Folgerungen, welche sich als Lehren aus der Bewältigung des strafbaren Muotathaler-Grossereignisses ergaben. Der Verfasser hat zudem aus praktischen Gründen auf die geschlechtsneutrale Formulierung verzichtet. Selbstverständlich sind bei dem jeweiligen männlichen auch die weiblichen Bezeich- nungen mitgemeint. Seite 8 V. Die pikettmässige Bewältigung schwerer Straftaten – am Bei- spiel des Tötungsdeliktes Muotathal vom 11./12. April 2008 1. Einführung: Ein weiterer Routinefall im Pikett-Dienst? Wie oft denkt der pikettleistende Staatsanwalt im Pikettdienst: mal ein AgT, mal eine Festnah- me, alles Routine. Aber bekanntlich kommt es öfters anders, als man denkt. So auch im der vor- liegenden Arbeit zugrunde liegenden Fall, welcher für den Verfasser alle bis dahin sich ange- eignete sog. Routine mit einem Schlag in den Hintergrund drängte. Improvisation und Phantasie waren gefragt zur Bewältigung der Fallführung vor Ort, und - selbst in der Hitze des Gefechtes – jeder Schritt musste „beweismässig sitzen“, d.h. der Beweis musste korrekt erhoben werden. Es stellte sich die Frage, was alles im Hinblick auf welche in Frage kommenden Delikte bewiesen werden musste. Taktisches Vorgehen war gefragt, Ermüdungserscheinungen der Einsatzkräfte waren zu überwinden, die Medien waren zu betreuen und und und…. Im Strafprozess ist der Staat beweispflichtig, er trägt die Beweislast. Dieser rechtsstaatliche Grundsatz und die sich aus der Unschuldsvermutung sowie Art. 10 Abs. 1 und 3 StPO ergeben- de Beweislastregel hat Konsequenzen für alle staatlichen Funktionäre, welche am Strafprozess mitwirken. Auf staatlicher Seite wirken einerseits die Strafverfolgungsbehörden 1 , welche den strafrechtlich relevanten Sachverhalt beweisverwerbar ermitteln müssen und anderseits Gerichte verschiedener Stufen 2 , welche entweder einzelne Verfahrensschritte 3 oder nach Anklageerhe- bung in Form eines Urteils 4 das Ergebnis der Untersuchung zu beurteilen haben. Die Beweislastregel bedeutet einerseits, dass alles, was nicht bewiesen ist, gegen den Beschul- digten nicht verwendet werden darf. Bestehen unüberwindbare Zweifel an der Erfüllung der tat- sächlichen Voraussetzungen der angeklagten Tat, so geht das Gericht von der für die beschuldi- ge Person günstigeren Sachlage aus 5 . Folglich besteht für blosse Mutmassungen irgendwelcher Art durch die Strafbehörden kein Raum. Mutmassungen können allerdings dazu dienen, die Be- weisabnahme in eine bestimmte Richtung zu lenken; d.h. sie können eine Art Inspiration darstel- len, wobei man dann die entsprechenden Beweise korrekt abzunehmen hat. Anderseits heisst die Unschuldsvermutung und Beweiswürdigungsregel gemäss Art. 10 Abs. 1 und 3 StPO aber auch, dass die an der Erhebung der Beweise mitwirkenden staatlichen Organe die von ihnen geschaf- fenen Beweise stets kritisch zu hinterfragen haben; für nicht bewiesene Mutmassungen besteht wie dargelegt kein Raum. In die kritische Beurteilung einzubeziehen sind mutmassliche bzw. voraussehbare Einwände der anderen Prozessparteien inkl. deren Rechtsbeiständen, namentlich und vor allem diejenigen des Beschuldigten, aber auch diejenige eines Opfers. Als Konsequenz daraus hat eine ausgewogene Beweisführung verschiedene Aspekte der Untersuchungsführung und damit verschiedene Sichtweisen bezüglich desselben Beweisgegenstandes stets zu berück- 1 vgl. Art. 12 StPO: Polizei, Staatsanwaltschaft 2 vgl. Art. 13 StPO: Zwangsmassnahmengericht, erstinstanzliches Gericht, Beschwerdeinstanz, Berufungsgericht 3 vgl. etwa Art. 272 Abs. 1 StPO, wonach die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs der Genehmigung durch das Zwangsmassnahmengericht bedarf 4 vgl. Art. 351 StPO 5 Art. 10 Abs. 3 StPO Seite 9 sichtigen. Dies kann und soll ohne Weiteres in die Arbeit der Strafverfolgungsbehörden einflies- sen. Schwere Straftaten und andere strafrechtliche Grossereignisse bringen es aber mit sich, dass nicht nur staatliche Akteure und die Prozessparteien ihre Sichtweise einbringen, sondern stets auch die andern Regeln unterworfenen Medien. Schwere Straftaten und Grossereignisse sind regelmässig medienträchtig. Die Medien als sog. „vierte Staatsgewalt“ sind im Unterschied zu den Strafverfolgungsbehörden weder beweispflichtig noch im selben strengen Ausmass der Ob- jektivität verpflichtet wie die Strafverfolgungsbehörden bei der Beweisführung, abgesehen von der Unschuldsvermutung, welche auch die Medien zu beachten haben. Das heisst für die Straf- verfolgungsbehörden, dass die Medien ausseramtlich und ohne Einhaltung gewisser gesetzlicher Prozessformen zu Informationen gelangen, welche die Strafverfolgungsbehörden im Rahmen ihrer gesetzlichen Beweismittelerhebung – etwa anlässlich von Befragungen – nie erhalten. Die- se Informationen können positive wie negative Rückkoppelungen auf die staatliche Beweismit- telerhebung haben und sind folglich durch die Strafverfolgungsbehörden ebenso zu berücksich- tigen wie die eigenen. Seite 10 2. Fallvorstellung 2.1. Tatablauf In der Nacht vom 11./12. April 2008 um ca. 24.00 Uhr erstach R an seinem Wohnort in Ried/Muotathal SZ mit einem Fleischermesser zuerst seinen Stiefbruder P. Danach begab sich R ins Elternschlafzimmer, attackierte mit demselben Messer seinen Vater S und fügte diesem im Kopfbereich eine Schnittwunde zu. Anschliessend erstach R seine Stiefmutter I, worauf er erneut seinem Vater S mindestens eine Schnitt- bzw. Stichwunde im Kopfbereich zuführte. R sah vor, auch seine Stiefschwester S zu erstechen, wozu es jedoch zufolge seiner Flucht vor dem Vater S nicht mehr kam. Aufgrund des Untersuchungsergebnisses handelte R nicht im Affekt, sondern plante die Tat. An der Planung der Tat, der Flucht sowie der in Aussichtstellung von Fluchthilfe beteiligten sich nebst dem Ausführenden R auch seine beiden Kollegen K und I massgeblich. K beteiligte sich aktiv und besprach mehrmals detailliert mit R das Vorhaben ‚Umbringen der El- tern von R’, inkl. Flucht nach Rorschach. Im Verlaufe der verschiedenen persönlichen und telefoni- schen Gespräche konkretisierte sich die Tat. Im Zusammenhang mit der Tatplanung wurde I als weiterer Beteiligter von R ins Tatgeschehen miteinbezogen. 2.2. Tat von R (verurteilter Haupttäter) In der Nacht vom 11./12. April 2008 um ca. 23.20 Uhr begab sich R auf die Toilette und schloss die Türe. Dort zog er sich Latex-Handschuhe über, um einerseits beim Anziehen im Schlafzimmer keinen Lärm im Form von Quietschgeräuschen zu verursachen und so seinen im selben Zimmer schlafenden Stiefbruder aufzuwecken und anderseits, um wie mit K und I besprochen bei der nun folgenden Tatverübung keine Spuren wie Fingerabdrücke zu hinterlassen. Nachdem sich R die La- tex-Handschuhe angezogen hatte, begab er sich via Erdgeschoss, wo er die Hauseingangstüre auf- schloss, damit I vereinbarungsgemäss nach vollbrachter Tat ins Haus gelangen konnte, in die Werkstatt, wo er einen Geissfuss behändigte und damit in den Wohnbereich im ersten Oberge- schoss zurückkehrte. Beim Geissfuss handelte es sich nach Meinung von R um einen stumpfen Gegenstand. Bevor R sein Schlafzimmer, welches er mit seinem Stiefbruder P teilte, in Tötungsab- sicht betrat, behändigte er in der Küche aus einer Schublade das seiner Meinung nach schärfste Fleischermesser des Haushaltes mit 20.7 cm langer Klinge und goldener Kante. Das Messer steckte in einer Plastikhülle. Im Schlafzimmer setzte sich R auf das Bett und liess sich den Tatablauf, wel- chen er zuvor mit K und I detailliert besprochen hatte, nochmals detailliert durch den Kopf gehen. R deponierte den Geissfuss auf seinem Bett und entfernte die Plastikhülle vom Fleischermesser. Die letzten Gedanken, welche R vor Beginn der Tatausführung durch den Kopf gingen waren die Worte von K: „Du weisch, was passiert, wänn’s nüd machsch…“. Darunter verstand R die Tötung von vier Personen auftrags der sog. Geheimorganisation „Definity“ bzw. deren Chef K. Um ca. 24.00 Uhr stach R im dunklen Zimmer mit dem Fleischermesser mehrfach mit voller Kraft auf seinen Stiefbruder P ein und fügte diesem insgesamt 23 Stich- und Schnittverletzungen zu. Da- bei schrie P nach Wahrnehmung von R. R fügte P u.a. einen tödlichen Rumpfdurchstich sowie ei- nen von hinten zugefügten Oberschenkeldurchstich zu. Danach rannte R im dunklen Haus unter andauerndem Geschrei in den oberen Stock ins ebenfalls dunkle Elternschlafzimmer in der Ab- sicht, seinen Vater S und seine Stiefmutter I zu erstechen. Im Elternschlafzimmer begab sich R mit Seite 11 demselben Messer, mit welchem er zuvor P erstochen hatte, zuerst auf die übliche Schlafseite sei- nes Vaters S. Vater S stand zufolge des Geschreis von R unmittelbar beim Aufgang bzw. Eingang zum offenen Schlafbereich der Eltern neben seinem Bett. Dort stach R auf ihn ein und fügte diesem dabei an der linken Seite der Stirne eine bis auf die Kopfhaut reichende Stichwunde zu. R zog das mitgeführte Messer erneut auf und stach abermals und mehrfach blindlings zu. Dabei traf R insge- samt 7 Mal seine Stiefmutter I und fügte dieser dabei u.a. einen tödlichen Stich von der linken Brustseite durch das Herz zu. Stiefmutter I befand sich im Tatzeitpunkt zufolge des Geschreis von R sitzend im Bett auf der üblichen Schlafseite von Vater S. Danach rannte R auf die übliche Schlafseite seiner Stiefmutter I an der Wand vis à vis des Aufgangs. Dort zog R das Messer erneut auf und stach erneut auf seinen Vater S ein. R stach dort zufällig auf seinen Vater ein, weil dieser sich nach der Stichzufügung an seine Person aufgrund der Verfolgung das anhaltenden Geschreis auf die übliche Bettseite seiner Ehefrau begab. R fügte bei dieser zweiten Messerattacke seinem Vater S mindestens eine weitere tiefe Schnitt- bzw. Stichwunde zu, welche von der rechten Seite des Kopfes bis zum Ohr ging. Danach floh R, wobei er das Tatmesser im Ehebett der Eltern verlor. Vater S verfolgte R bis zum ersten Obergeschoss herunter. Dort wurde es dem Vater S zufolge der ihm von R zugefügten Verletzungen schwindlig und dieser brach die weitere Verfolgung von R ab. Vor der Küche zog R die Latex-Handschuhe aus und warf diese auf den Boden. Danach begab sich R in die Küche und behändigte dort aus dem auf der Küchenkombination stehenden Rumtopf ein zweites, gleichartiges Fleischermesser wie das Tatmesser, welches eine 19.8 cm lange Klinge auf- wies. Mit dem zweiten Fleischermesser in der Hand verliess R das Haus und begab sich zur nahe- gelegenen Holzbrücke, welche den Fluss Muota überquert. Einige Minuten später kehrte R ins Wohnhaus zurück, wo er sich in der Werkstatt im Erdgeschoss versteckte. Zufolge des auftretenden grossen Geschreis, von Sirenengeheul sowie Blaulichtern verliess R die Werkstatt mit dem zweiten Fleischermesser in der Hand und begab sich zur Treppe, über welche man üblicherweise von der Werkstatt in den Wohnbereich der Familie gelangt. Am unteren Ende der Treppe konnte R von der Polizei widerstandslos festgenommen werden. Unmittelbar vor der Überwältigung durch die Poli- zei deponierte er aufforderungsgemäss das in der Hand gehaltene Fleischermesser auf der Treppe. R wurde für seine Tat am 14. August 2009 vom Schwyzer Jugendgericht wegen mehrfachen Mor- des sowie Versuches dazu zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 9 Monaten bei einer Probezeit von 2 Jahren verurteilt. Als Massnahme wurden ambulante Behandlung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 und 2 JStG sowie Unterbringung im Sinne von Art. 15 Abs. 1 JStG angeordnet. Das Kantongericht Schwyz bestätigte das Urteil der Vorinstanz am 27. April 2010 und ist rechtskräftig. 2.3. Tatbeitrag von K (verurteilter Gehilfe) An der Planung der Tat, Flucht und in Aussichtstellung von Fluchthilfe beteiligte sich K aktiv und in massgeblicher Weise. Mit R besprach er mehrmals detailliert das Vorhaben „Umbringen der El- tern von R“, inkl. Organisation und Hilfe zur geplanten Flucht nach Rorschach. Erst im Verlaufe der verschiedenen persönlichen und telefonischen Gespräche zwischen R und K konkretisierte sich die Tat, und zwar im Detail wie folgt: Am Samstag, 22. März 2008, sagte R in der Werkstatt an seinem Wohnort anlässlich einer persön- lichen Besprechung zu K, dass er seine Eltern am liebsten loshaben möchte; dies im Sinne von Umbringen. K erwiderte darauf lapidar „mach’s doch“. Am Dienstag, 25. März 2008, rief K den R an und sprach ihn auf das Thema „Eltern loshaben“ an. K sagte zu R etwas in der Art von „Mier händ öppis besproche am Samschtig“ oder so und fragte ihn dann, wie er es machen würde. R sagte zu K, er würde die Tat vollbringen, wenn sein Stiefbru- Seite 12 der P und seine Stiefschwester S nicht da wären; zudem würde er nach der Tat das Haus anzünden. K meinte dazu, das mit dem Haus anzünden sei zu auffällig, man würde das ein andermal bespre- chen. Am Mittwoch, 2. April 2008, sagte K zu R, dass es für die Tat noch eine zusätzliche Person brau- che. R solle gemäss K den I, den Neuesten der Organisation „Definity“, zu welcher R etwa im Feb- ruar 2008 gestossen war, nehmen. K war der Chef der Organisation „Definity“. Gemäss K sollte I von R bis Samstag, 5. April 2008, als Hilfsperson über das geplante Tötungsvorhaben informiert sein. K wollte die gesamte Familie von R umbringen lassen, R aber seine beiden leiblichen Ge- schwister nicht. Damit war geplant, den leiblichen Vater S, die Stiefmutter I sowie die beiden Stiefgeschwister P und S umzubringen. Am Samstag, 5. April 2008, kam es zu einem persönlichen Treffen von K mit R bei R zu Hause. Als R zu K sagte, dass er I noch nichts gesagt habe, wurde K böse und sagte zu R, dies sei ein Auf- trag der Organisation „Definity“ gewesen. Anlässlich dieses Treffens kam von K zudem die Idee, auch die beiden leiblichen Schwestern von R, A und B, umzubringen. K wollte auch, dass R die geplante Tat am folgenden Wochenende, also 11./12. April 2008 und trotz Anwesenheit seiner Stiefgeschwister P und S, durchführen müsse. Am Mittwoch, 9. April 2008 um 19.00 Uhr, rief K den R an und telefonierte mit diesem während insgesamt 108 Minuten. K sagte R, dass sie nun nochmals alles genau besprechen würden. Auch sagte K zu R, dies sei jetzt definitiv ein Auftrag der Organisation „Definity“ und er könne jetzt nicht mehr zurücktreten. K telefonierte parallel dazu mit seinem in Rorschach wohnhaften Freund A und schilderte diesem während rund 15 Minuten das für Freitag 11. April 2008 geplante Tatvor- haben. Nach dem Telefonat mit A teilte K dem R mit, dass er wisse, was passieren würde, wenn er es nicht täte. Darunter verstand R aufgrund der bereits vorgängig mehrfach gemachten Äusserun- gen des K, dass er sonst selbst namens der Organisation „Definity“ von einem ihm unbekannten „Astrit“ umgebracht würde. Anlässlich dieses Telefonats wurde erneut festgelegt, dass neben den Eltern von R auch dessen Stiefgeschwister P und S umzubringen seien. Nach diesem Telefonat hat- ten K und R bis zur Tatausführung keinen Kontakt mehr miteinander. Am Donnerstag, 10. April 2008 um ca. 20.00 Uhr, rief K seinen Freund A in Rorschach an und teilte diesem mit, dass R es – gemeint die geplante Tat mit dem Umbringen von Familienangehöri- gen – am Freitagabend machen werde. Am Samstagmorgen kämen und er und R nach Rorschach zum Untertauchen. Zudem meldete sich K beim Schiessverein, in welchem er tätig war, vom Trai- ning des Samstagvormittages ab. K und R besprachen auch detailliert das Nachtatverhalten. Um das ganze Delikt wie einen Raub- mord aussehen zu lassen, hätte R die Umzubringenden mit einem Alltagsgegenstand erschlagen und anschliessend das Haus verwüsten sollen. Die Beiden planten die Flucht nach Rorschach und das dortige vorübergehende Untertauchen von R. R hätte die Nacht im Anschluss an die Tat je nach Aussage in einem Heuschopf bei S auf dem Stoos oder aber bei I zu Hause verbracht. Für den da- rauf folgenden Samstagmorgen war geplant, dass R gemeinsam mit K nach Rorschach zu dessen leiblichen Mutter gegangen wäre und dort geblieben wäre. Auslöser, dass R die geplante Tat an jenem Freitagabend des 11. April 2008 um 24.00 Uhr effektiv ausführte, war aufgrund des Untersuchungsergebnisses nebst der Familiensituation von R der Tat- plan, die Organisation „Definity“ und die Aussage von K: „Du weisch, was passiert, wänns’ nid machsch“. Darunter verstand R, dass er, falls er die geplante Tat nicht ausführen würde, selber na- mens der Organisation umgebracht würde, allenfalls von einem ihm damals nicht bekannten „Ast- rit“. Seite 13 Am Samstagvormittag, 12. April 2008 etwa um 07.30 Uhr erfuhr K von seinem Vater von der Tat, welche R in der vergangenen Nacht verübt hatte. Im Anschluss daran kontaktierte K zwischen 07.37 und 07.51 per Telefon bzw. mittels SMS verschiedene Mitglieder der Organisation „Defini- ty“, namentlich A, S und I. K teilte diesen mit: „Anubis hat versagt“. Sämtliche von K informierten drei Personen verstanden darunter, dass entweder R die umgebrachten Personen erstochen und nicht erschlagen habe oder aber, weil er nicht alle geplanten Personen habe umbringen können, in seiner Mission versagt habe, womit die geplante Tat gemeint war. K wurde für seinen Tatbeitrag wegen Mittäterschaft zur Tat von R angeklagt. K wurde am 14. Au- gust 2009 vom Schwyzer Jugendgericht wegen Gehilfenschaft zu mehrfachen Mordes sowie Ver- suches dazu zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 6 Monaten bei einer Probezeit von 2 Jahren ver- urteilt. Als Massnahmen wurden ambulante Behandlung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 JStG sowie Aufsicht i.S.v. Art. 14 Abs. 2 JStG angeordnet. Das Kantongericht Schwyz bestätigte das Urteil der Vo- rinstanz am 27. April 2010 und ist rechtskräftig. 2.4. Tatbeitrag von I (verurteilter Gehilfe) I und R telefonierten im Frühjahr 2008 miteinander. Anlässlich dieses Telefonats, an welchem I dem R Ratschläge zur Tatausübung erteilte, fragte R den I, ob er in einer Organisation namens „Definity“, welche aus 5-6 Mitgliedern bestünde, mitmachen wolle. Diese Organisation verkaufe Drogen. Es müsse noch einer umgebracht werden, dann würden dieser Organisation im Kosovo 5 Häuser gehören. Chef dieser Organisation sei ein „Astrit“. Die Personen hätten Übernamen ägypti- scher Götter. K bezeichnete sich als „RE“, R sich als „ANUBIS“. I hatte anfänglich noch keinen Übernamen und ging davon aus, dass K dieser Unbekannte namens „Astrit“ sei. Wäre das Tö- tungsdelikt wie geplant verlaufen, hätte I genug bewiesen gehabt und hätte sich ebenfalls einen Namen aus der ägyptischen Götterwelt auswählen können. In diesem Zeitraum war auch „Umbrin- gen der Eltern von R“ mehrfach Gesprächsthema und R teilte I mit, dass er seine Eltern umbringen „müsse“. Im Zusammenhang mit der geplanten Tat und dem vorgesehenen Tatbeitrag des I beim Vorhaben „Umbringen der Eltern R“ sagte R zu I, dass dieser im Anschluss an die Tat zu den 5-6 Höchsten der Organisation zählen würde. R legte I im Zusammenhang mit der Organisation „Defi- nity“ zudem einen schriftlichen Vertrag zur Unterzeichnung vor, welchen I jedoch nie unterzeich- nete. Am Montag, 7. April 2008 informierte R den I über seine für den kommenden Freitag auf 24.00 Uhr geplante Tat im Detail. R sagte I, dass er ihm dabei von der Organisation „Definity“ aus, konk- ret von „RE“ aus, helfen müsse. I müsse nach vollbrachter Tat mit seinem Mofaanhänger zu R kommen, damit R und I einige Gegenstände wie Computerspiele, X-Box und weitere Wertgegen- stände zum Hause I wegschaffen könnten, um das Ganze wie einen Raubmord aussehen zu lassen. Danach würde R die restliche Nacht bei I verbringen, womit dieser einverstanden war. Zudem übergab I an jenem Montag R auf dessen Begehren hin seine Luftpistole mitsamt Munition zu Selbstverteidigungszwecken nach der Tat sowie CHF 100.00 zu Fluchtzwecken. Es war geplant, dass I nach der Tat von K ein SMS erhalten hätte, worin ihm dieser mitgeteilt hätte, wann R auf den Bus in Richtung Rorschach hätte gehen müssen. I machte den Vorschlag, dass R mit ihm nach vollbrachter Tat per Funk auf Kanal 4 Kontakt aufnehmen könne und er dann mit dem Mofaanhänger zu ihm komme, um die Wertgegenstände abzutransportieren. I übergab zu die- sem Zweck R ein Funkgerät. In der Nacht vom 11./12. April 2008 kam I extra wegen der geplanten Tat und seinem vereinbarten Fluchthilfebeitrag eine Stunde früher vom Ausgang nach Hause. Um 00.35 Uhr sandte I folgendes Seite 14 SMS an RE (K): „Du gehst morgen früh mit M nach Rohrschach oder. Sorry dass ich noch so spät schreibe. Und ich habe mitbekommen dass du heute Nachmittag eine mms an S gesendet hast. Er konnte diese leider nicht lesen. Wenn du willst, kannst du die mms auch mir schiken dann zeige ich sie ihm am Montag. Gruss I“. I wartete, bis R mit ihm vereinbarungsgemäss per Funkkanal 4 Kon- takt aufnehmen würde. R meldete sich jedoch nicht. I dachte, R könnte einen falschen Kanal ge- wählt haben. Deshalb versuchte I mit der Funktion Sendersuche des Funkgerätes mit R in Kontakt zu treten. Auch diese Kontaktaufnahme blieb erfolglos. Um ca. 01.15 Uhr schaute I ein letztes Mal auf sein Natel und schlief dann um ca. 01.30 Uhr ein. Am 12. April 2008 um 08.48 Uhr erhielt I von K ein SMS mit dem Inhalt „Anubis hat versagt“. I schrieb K zurück „Shit. Kann ich dich anrufen“, worauf K den I sofort angerufen hatte. Anlässlich dieses Telefonates tönte K normal, wie wenn nichts gewesen wäre. K tönte gemäss I immer ziem- lich selbstsicher, als ob er wisse, was er mache. K und I kannten sich zu diesem Zeitpunkt nicht. I wurde für seinen Tatbeitrag von der Jugendanwaltschaft mittels Strafverfügung vom 4. Juni 2009 wegen Gehilfenschaft zu mehrfachen Mordes sowie Versuches dazu zu 10 Tagen persönlicher Leistung verurteilt. Als Massnahmen wurden ambulante Behandlung i.S.v. Art. 14 Abs. 1 JStG und Aufsicht i.S.v. Art. 14 Abs. 2 JStG angeordnet. Die Strafverfügung ist rechtskräftig. Seite 15 3. Gesetzliche Regelung des Pikett-Dienstes 3.1. Definition des Pikettfalles Pikett bedeutet gemäss Duden Bereitschaftsdienst, einsatzbereite Mannschaft bei Militär und Feuerwehr 6 . Die Pikett-Stellung wird auch Bereitschaftsstellung genannt. Pikett-Dienst bei der Strafverfolgung bedeutet folglich, dass Funktionäre der Strafverfolgungsorgane jeglicher Funk- tionsstufen – also Polizei und Staatsanwaltschaft 7 - innert einer bestimmten Zeit zur Verfügung stehen müssen, um die ihnen von Gesetzes wegen übertragenen Aufgaben wahrzunehmen. Der Pikett-Dienst ist eine strafprozessrechtliche Angelegenheit und regelt etwa Fragestellungen wie den Zeitpunkt der Übernahme der polizeilichen Ermittlungen, Ausrückungspflicht etc. 8 . Bis 31. Dezember 2010 regelten die Kantone das Strafprozessrecht und damit auch das gesamte Pi- kett- bzw. Brandtoursystem in eigener Kompetenz 9 . Seit Inkraftsetzung der eidgenössischen Strafprozessordnung per 1. Januar 2011 sind die Grundlagen für den Pikett-Dienst auf eidgenös- sischer Ebene geregelt; den Kantonen verbleibt die konkrete Ausgestaltung, namentlich die Ausgestaltung der Informationspflicht der Polizei gegenüber der Staatsanwaltschaft 10 . Für die Staatsanwaltschaft bedeutet dies, dass der Pikett-Staatsanwalt einerseits jederzeit 11 er- reichbar sein muss und anderseits, dass er fachlich und persönlich in der Lage ist, die ihm oblie- genden Aufgaben wahrzunehmen. Der Staatsanwaltschaft obliegt die Aufgabe, den Sachverhalt tatsächlich und so weit abzuklären, dass sie das Vorverfahren abschliessen kann 12 , das heisst, einen Deliktsvorwurf in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht soweit abzuklären, dass an- schliessend Anklage erhoben, ein Strafbefehl erlassen oder aber das Verfahren eingestellt wer- den kann 13 . Mit diesem Ziele vor Augen hat die Staatsanwaltschaft bereits im Pikettdienst ver- fahrensmässig die notwendigen Weichen zu stellen und die unaufschiebbaren Verfahrenshand- lungen vorzunehmen. Die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Staatsanwaltschaft ist gesetzlich geregelt 14 . Dazu gehört etwa die Informationspflicht der Polizei gegenüber der Staatsanwaltschaft bei schweren Straftaten 15 . Aufgabe der Staatsanwaltschaft bei schweren Straftaten wie Tötungsdelikten ist es, so bald als möglich die Leitungsfunktion wahrzunehmen 16 und bei entsprechender Information durch die Polizei eine Untersuchung zu eröffnen 17 . Mit der Informationspflicht wird erreicht, 6 Duden, gemäss Suchbegriff „Pikett“ 7 Art. 12 StPO 8 § 15c StPO-SZ, Art. 307 Abs. 1 und 2 StPO, Art. 309 Abs. 1 lit. a StPO 9 Botschaft, S. 1262 10 Art. 307 Abs. 1 Satz 2 StPO; vgl. auch Schmid, Handbuch, Rz 1220 11 Art. 307 Abs. 1 StPO: Die Strafprozessordnung spricht von unverzüglicher Information, was die jederzeitige Er- reichbarkeit impliziert. 12 Art. 308 Abs. 1 StPO 13 Schmid, Handbuch, Rz 1224 14 Art. 307 StPO 15 Art. 307 Abs. 1 Satz 1 StPO 16 Schmid, Handbuch, Rz 1220 17 Art. 309 Abs. 1 lit. c StPO Seite 16 dass der Staatsanwalt sofort am Ort des Geschehens erscheinen und die Leitung des Vorverfah- rens übernehmen kann 18 . 3.2. Gesetzliche Regelung des Pikett-Dienstes, speziell im Kanton Schwyz 3.2.1. Eidgenössische Gesetzgebung (StPO) Das Strafprozessrecht war wie oben dargelegt vor Einführung der eidgenössischen Strafprozess- ordnung Sache der Kantone 19 . Gesetzliche Vorgaben des Bundesgesetzgebers zum Pikett-Dienst gibt es somit erst seit 1. Januar 2011. Die Strafprozessordnung regelt in Art. 307 StPO den Pikett-Dienst lediglich in den Grundzügen. Die konkrete Ausgestaltung des Pikettdienstes ist Sache des Bundes sowie der Kantone 20 . Ge- mäss Art. 307 Abs. 1 StPO informiert die Polizei die Staatsanwaltschaft unverzüglich über schwere Straftaten sowie über andere schwer wiegende Ereignisse. Auslöser des Pikettfalles für den Staatsanwalt ist somit die Information durch die Polizei. Dieser Informationsweg entspricht der Realität, wonach die Polizei via Notrufnummer 117 Ansprechpartnerin der Bevölkerung in verschiedenen Angelegenheiten ist, namentlich auch bei schweren Straftaten wie etwa bei Tö- tungsdelikten. Die Polizei und nicht die Staatsanwaltschaft ist daher regelmässig die erste staat- liche Institution, welche über schwere Straftaten wie Tötungsdelikte in Kenntnis gesetzt wird. Der Polizei kommt somit bezüglich Informationen, namentlich der eingegangenen Meldung und der Weiterleitung derselben an die Staatsanwaltschaft, eine wichtige Triage-Funktion zu. Ent- scheidend ist dabei für die Staatsanwaltschaft, dass sie sich dessen stets bewusst ist. Problema- tisch bei dieser Konstellation ist, dass damit automatisch eine Filterfunktion zwischen der ein- gegangenen Meldung und der weitergegebenen Information verbunden ist! Ausgehend von dieser gesetzlich vorgesehenen Triage-Funktion ergeben sich für die Polizei bundesrechtliche Verpflichtungen. Die Polizei hat gemäss Art. 307 Abs. 1 StPO unverzüglich die Staatsanwaltschaft zu orientieren 21 und dieser gemäss Art. 307 Abs. 3 StPO laufend Bericht zu erstatten 22 . Die Orientierungspflicht der Polizei gegenüber der Staatsanwaltschaft besteht bei schweren Straftaten sowie andern schwerwiegenden Ereignissen 23 . Die Orientierung hat unverzüglich – gemäss StPO normalerweise telefonisch – im Sinne einer ausserordentlichen Berichterstattung zu geschehen 24 . Die unverzügliche Orientierungspflicht stellt sicher, dass die Staatsanwaltschaft bei schweren Straftaten wie dem der vorliegenden Arbeit zugrunde liegenden Tötungsdelikt so- 18 Schmid, Handbuch, Rz 1220 19 Vgl. oben, Ziff. 3.1 20 Schmid, Handbuch, Rz 1220 21 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 557 22 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 558 23 Art. 307 Abs. 1 Satz 1 StPO; Botschaft, S. 1262; Schmid, Handbuch, Rz 1220; Landshut in Do- natsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 7 StPO 24 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 15 StPO Seite 17 fort am Tatort erscheinen und die Leitung des Vorverfahrens übernehmen 25 kann. Die Informa- tion der Polizei stellt somit sicher, dass die Staatsanwaltschaft ihre gesetzliche Aufgabe über- haupt wahrnehmen kann. Entsprechend ist die Schwelle, wann die Polizei die Staatsanwaltschaft zu orientieren hat, tief angesetzt 26 , was bei Verdacht auf ein Tötungsdelikt wie vorliegend keine weiteren Fragen bezüglich dem Zeitpunkt der Orientierung aufwerfen sollte. Die Staatsanwaltschaft soll durch die sofortige Orientierung die Gelegenheit erhalten, massge- benden Einfluss auf die Beweismittelsicherung – seien es Personal- oder Sachbeweise – nehmen zu können. Dies kann sich auf den weiteren Verlauf des Vorverfahrens entscheidend auswir- ken 27 . Dieser Sinn und Zweck der sofortigen Orientierungspflicht ergibt sich zudem aus der primären Verantwortlichkeit der Staatsanwaltschaft und ihrer Leitungsfunktion für das gesamte Vorverfahren. Dazu gehört neben der eigentlichen Untersuchung des Sachverhaltes explizit auch das polizeiliche Ermittlungsverfahren 28 . Namentlich soll sich die Staatsanwaltschaft bei schwerwiegenden Straftaten wie einem Tötungsdelikt möglichst früh ins Verfahren einschalten 29 und der Polizei diejenigen Aufträge oder zumindest Weisungen erteilen können, welche keinen Verzug erfahren dürfen 30 . Damit die Staatsanwaltschaft dazu in der Lage ist, hat die Polizei die laufend erstellten Akten, z.B. Einvernahmeprotokolle, kriminaltechnische Erkenntnisse usw., jederzeit und sofort der Staatsanwaltschaft zu unterbreiten 31 . Folge der Verantwortung für das Vorverfahren und der damit einhergehenden Leitungsfunktion der Staatsanwaltschaft ist, dass die Staatsanwaltschaft aufgrund der polizeilichen Orientierung in den Fällen von Art. 307 Abs. 1 StPO gestützt auf Art. 309 Abs. 1 lit. c StPO ein Vorverfahren zu eröffnen hat 32 . Zudem kann die Staatsanwaltschaft der Polizei sofort gestützt auf Art. 312 Abs. 1 StPO im Hinblick auf die Verfahrensführung verbindliche Weisungen und Aufträge er- teilen 33 . Die Aufträge und Weisungen können sich auf Art und Inhalt der polizeilichen Tätigkeit beziehen 34 . Es gehört explizit zu den Aufgaben der Staatsanwaltschaft, die Ermittlungen festzu- legen und die notwendigen Zwangsmassnahmen anzuordnen 35 . Die Aufträge und Anweisungen an die Polizei sind schriftlich zu erteilen. In dringenden Fällen, was im Pikett-Dienst regelmäs- sig der Fall ist, kann dies auch mündlich geschehen 36 . Bei der Auftragserteilung hat sich zudem bei grösseren Ereignissen, wozu der vorliegende Fall explizit gehört, in der Praxis eine enge Zu- sammenarbeit zwischen der Staatsanwaltschaft und der Polizei bewährt, namentlich bei der 25 Botschaft, S. 1262; Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 26 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 9 StPO 27 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 28 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 21 StPO; vgl. auch Art. 16 Abs. 2 und Art. 299 Abs. 1 StPO 29 Schmid, Praxiskommentar, Art. 307 Rz 1 StPO; gl. M. Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 5 StPO 30 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 559 31 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 558 32 Schmid, Praxiskommentar, Art. 307 Rz 1 StPO 33 Botschaft, S. 1262; Schmid, Handbuch, Rz 1220; Schmid, Praxiskommentar, Art. 307 Rz 1 StPO 34 Schmid, Handbuch, Rz 1221; Schmid, Praxiskommenar, Art. 307 Rz 1 StPO 35 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 21 StPO 36 Art. 312 Abs. 1 Satz 2 StPO Seite 18 Formulierung und Umsetzung von Aufträgen 37 . Diese enge Zusammenarbeit hat sich nicht zu- letzt auf die Motivation und die Effizienz der Untersuchungsführung positiv ausgewirkt. Die Leitung des Polizeieinsatzes selbst und die Koordination der verschiedenen Hilfs- und Ret- tungskräfte vor Ort verbleiben jedoch bei der Polizei 38 . Hiezu gehören insbesondere unauf- schiebbare Sicherungsmassnahmen 39 . Im vorliegenden Fall kamen als sofortige und unauf- schiebbare Sicherungsmassnahme der Anhaltung und Festnahme (Art. 306 Abs. 2 lit. c StPO) der mit einem Fleischermesser bewaffneten tatverdächtigen Person R sowie der Sicherung des Tatortes besondere Bedeutung zu. Ersteres diente nicht zuletzt dem Schutz der ausgerückten Po- lizei- und Rettungskräfte, letzteres der Gewährung einer einwandfreien Spurensicherung. Insgesamt überträgt somit die per 1. Januar 2011 in Kraft gesetzte eidgenössische Strafprozess- ordnung der Staatsanwaltschaft die Verantwortung für die Beweismittelsicherung und Be- weisabnahme im Rahmen des Vorverfahrens, der Polizei die Koordinationsverantwortung vor Ort. 3.2.2. Kantonalschwyzerische Gesetzgebung 3.2.2.1.Rechtslage bis 31. Dezember 2010 „Bei gemeingefährlichen Verbrechen oder Vergehen, bei Tötung sowie bei Todesfällen, deren Ursache unbekannt oder verdächtig ist, hat sich der Untersuchungsrichter sofort an den Tatort zu begeben“ (§ 43 Abs. 1 StPO-SZ). Damit statuierte die kantonale Strafprozessordnung explizit eine Ausrückungspflicht des Untersuchungsrichters, namentlich bei Tötungsdelikten wie vorlie- gend. Der Untersuchungsrichter war bei Tötungsdelikten zudem zur Übernahme der Leitung der polizeilichen Ermittlungen verpflichtet (§ 15c Abs. 1 i.V.m. Art. 15c Abs. 2 lit. a StPO-SZ). Das vorliegende Delikt wurde von einem Jugendlichen begangen, weshalb sachlich die Jugend- anwaltschaft zur Führung der Strafuntersuchung zuständig war. Vom 1. Januar 2007 – 31. Dezember 2010 war die Organisation der Jugendanwaltschaft des Kantons Schwyz in der JugaVO-SZ geregelt. Die Jugendanwaltschaft war in vier Kreise einge- teilt. Die Kreise I-III waren örtlich nach Bezirken und sachlich primär zuständig. Ihnen standen Rechtsanwälte vor, welche im Nebenamt tätig waren und welche vom Regierungsrat des Kan- tons Schwyz als Jugendanwälte gewählt waren (§ 49 Abs. 1 StPO-SZ). Die Jugendanwaltschaft Kreis IV war beim kantonalen Verhöramt angesiedelt 40 . Seitens des Verhöramtes waren drei Untersuchungsrichter/-innen vom Regierungsrat als stellvertretende Jugendanwälte gewählt. Die Jugendanwaltschaft Kreis IV war örtlich für das ganze Kantonsge- 37 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 38 Schmid, Praxiskommentar, Art. 307 Rz 3 StPO; Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 39 Schmid, Handbuch, Rz 1218 40 § 3 Abs. 2 Satz 1 JugaVO-SZ Seite 19 biet zuständig 41 . Sachlich war sie zuständig für Strafverfahren betreffend Opferdelikten im Sin- ne des OHG, sofern die Tat ein Opfer unter 18 Jahren betraf und dieses auf die ihm gemäss Op- ferhilfegesetz zustehenden Rechte nicht verzichtete 42 . Zudem konnte die Staatsanwaltschaft von sich aus oder auf Antrag der übrigen Jugendanwaltschaften ein Verfahren an die Jugendanwalt- schaft Kreis IV übertragen, wenn der Sachverhalt hohe Anforderungen an die Untersuchung stellte oder wenn es zweckmässig erschien 43 . Letztlich war der jeweils Pikettdienst leistende Un- tersuchungsrichter ausserhalb der Bürozeiten zuständig für den Pikettdienst der gesamten Ju- gendanwaltschaft 44 . Gestützt auf § 2 Abs. 3 JugaVO-SZ übertrug die Staatsanwaltschaft dem Verfasser das vorlie- gende Delikt zur weiteren Bearbeitung. 3.2.2.2.Rechtslage seit 1. Januar 2011 Die Justizverordnung als kantonales Ausführungsgesetz zur Schweizerischen Strafprozessord- nung regelt hauptsächlich zweierlei: einerseits die Zuständigkeit der einzelnen Strafbehörden (§ 47 ff. JV), anderseits die Kompetenz zum Erlass von generellen Weisungen gegenüber der kan- tonalen Staatsanwaltschaft, der Jugendanwaltschaft und den Staatsanwaltschaften der Bezirke (§ 48 lit. h JV) sowie gegenüber der gerichtlichen Polizei, insbesondere über die Informations- pflicht im Sinne von Art. 307 Abs. 1 Satz 2 StPO (§ 48 lit. i JV). 3.2.2.2.1. Sachliche Zuständigkeit der Strafverfolgungsbehörden Das kantonale Strafgericht beurteilt Anklagen wegen Verbrechen (§ 20 lit. a JV). Die kantonale Staatsanwaltschaft führt die Verfahren, die in die Zuständigkeit des kantonalen Strafgerichts fal- len. Vorbehalten bleiben Verfahrenshandlungen im Rahmen des Pikett-Dienstes (§ 56 Abs. 1 JV), und insbesondere kann die Oberstaatsanwaltschaft ausnahmsweise gestützt auf § 48 lit. a JV auch eine anderweitige Zuständigkeit festlegen 45 . Ebenso kann die Oberstaatsanwaltschaft gestützt auf § 48 lit. b JV jederzeit Verfahren an sich ziehen. Eine abweichende Zuständigkeit ergibt sich auch aus den Bestimmungen über die Jugendanwaltschaft nicht (§ 59 ff. JV). Eine Kompetenz zur Führung von Jugendstrafverfahren ergibt sich daraus nicht. Damit ist die kanto- nale Staatsanwaltschaft, das vormalige kantonale Verhöramt, zur Führung von Strafuntersu- chungen bei Tötungsdelikten zuständig. Da vorliegend aufgrund der Information der Polizei ei- ne jugendliche Täterschaft zur Diskussion stand, ist für die Führung der Strafuntersuchung hin- gegen die Jugendanwaltschaft zuständig, vorbehalten Handlungen im Rahmen des Pikett- Dienstes (§ 60 JV). Die vorliegende Arbeit bezieht sich explizit auf die pikettmässige Bewältigung von strafrechtli- chen Grossereignissen wie einem Tötungsdelikt mit mehreren Beschuldigten. Somit sind die kantonalen Staatsanwälte auch nach geltendem kantonalen Recht zur pikettmässigen Bewälti- 41 § 1 JugaVO-SZ 42 § 2 Abs. 2 JugaVO-SZ 43 § 2 Abs. 3 JugaVO-SZ 44 § 3 Abs. 2 JugaVO-SZ 45 Schwyzer Justizhandbuch, Rz 1 zu § 56 JV Seite 20 gung des vorliegenden Falles zuständig. Eine Übergabe der Verfahrensleitung an die Jugendan- waltschaft wäre hingegen inskünftig unumgänglich, es sei denn, die Oberstaatsanwaltschaft würde die Zuständigkeit im Sinne einer Ausnahme anders festlegen. 3.2.2.2.2. Kompetenz zum Erlass von Weisungen Die Kompetenz zum Erlass von Weisungen seitens der Oberstaatsanwaltschaft ist im Kanton Schwyz in § 48 JV geregelt. Die Oberstaatsanwaltschaft kann gegenüber der kantonalen Staats- anwaltschaft, der Jugendanwaltschaft sowie den Staatsanwaltschaften der Bezirke generelle Weisungen erlassen (§ 48 lit. h JV). Ausserdem erlässt sie generelle Weisungen gegenüber der gerichtlichen Polizei, insbesondere über die Informationspflicht (§ 48 lit. i JV). Die Oberstaats- anwaltschaft hat entsprechend den kantonsrätlichen Vorgaben Weisungen erlassen. Im folgen- den wird auf die Weisungen eingegangen, soweit sie den Pikettfall in Tötungsdelikten bei ju- gendlichen Straftätern betrifft. 3.2.2.2.3. Inhalt der OSTA-Weisungen Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Schwyz erliess bezüglich der Pikett-Organisation eine Weisung 46 . Die kantonale Staatsanwaltschaft leistet demnach im Rahmen ihrer sachlichen Zu- ständigkeit und jener der Jugendanwaltschaft für das ganze Kantonsgebiet Pikett 47 . Die Kon- taktaufnahme zum pikettleistenden Staatsanwalt hat zudem in der Regel mittels Pager zu ge- schehen 48 . Der polizeilichen Informationspflicht kommt somit entscheidende Bedeutung zu. Gegenüber der Polizei erliess die Oberstaatsanwaltschaft eine Meldungs- und Rapportierungs- pflicht 49 . Die Weisung statuiert gestützt auf Art. 307 Abs. 1 StPO eine Meldepflicht der Polizei. Welche Staatsanwaltschaft konkret durch die Polizei zu orientieren ist, ergibt sich aus der kan- tonalen Gesetzgebung sowie den Weisungen der Oberstaatsanwaltschaft 50 . Entscheidungskrite- rien sind einerseits die sachliche Zuständigkeit und anderseits der Zeitpunkt der Meldung. Die sachliche Zuständigkeit gemäss § 20 JV ist bei der Unterscheidung, ob die kantonale Staatsan- waltschaft oder diejenige der Bezirke orientiert wird, von Bedeutung 51 . Bei der Orientierung der kantonalen Staatsanwaltschaft oder der Jugendanwaltschaft ist der Zeitpunkt der Meldung aus- schlaggebend 52 . Konkret hat die Polizei unverzüglich mittels Pager werktags von 08.00 – 17.00 Uhr die sachliche zuständige Staatsanwaltschaft – kantonale Staatsanwaltschaft, Staatsanwalt- schaft des Bezirkes, Jugendanwaltschaft - zu kontaktieren, zu den übrigen Zeiten den pikettleis- tenden Staatsanwalt des Kantons oder des Bezirkes 53 . Die Jugendanwaltschaft leistet im Rah- men ihrer Zuständigkeit somit ausschliesslich während den Bürozeiten Pikett-Dienst; ausserhalb 46 OSTA-Weisung Nr. 5.3 47 OSTA-Weisung Nr. 5.3, Ziff. 1 Abs. 1 48 OSTA-Weisung Nr. 5.3, Ziff. 4 49 OSTA-Weisung Nr. 1.1 50 § 20 JV; OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 6 51 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 6 52 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 1, 2 und 3 53 OSTA-Weisung Nr. 1.1 Seite 21 der Bürozeiten sowie an Samstagen, Sonn- und Feiertagen ist die kantonale Staatsanwaltschaft für das Pikett der Jugendanwaltschaft zuständig 54 und somit über deren Pikettangelegenheiten zu orientieren. Das vorliegende Delikt und die daraus resultierende Meldung der Polizei an die Staatsanwalt- schaft fanden in der Nacht vom 11./12. April 2008 um ca. 24.00 Uhr statt. Die Zuständigkeit der kantonalen Staatsanwaltschaft zur pikettmässigen Bewältigung dieses strafrechtlichen Grosser- eignisses wäre somit auch nach der neuen Rechtslage gegeben. Bei versuchten und vollendeten Tötungsdelikten gemäss Art. 111 – 117 StGB hat eine Orientie- rung der Staatsanwaltschaft zu erfolgen 55 . Weitere Orientierungspflichten zur Gewährung der Ausübung des Weisungsrechts der Staatsanwaltschaft ergeben sich in definierten Fallkonstella- tionen 56 . Ebenfalls muss die Staatsanwaltschaft orientiert werden, wenn die Polizei zufolge Ge- fahr in Verzug - etwa bei Betreten von Räumlichkeiten i.S.v. Art. 213 Abs. 2 StPO, vorläufiger Festnahme i.S.v. Art. 219 StPO, Untersuchungen oder Durchsuchungen i.S.v. Art. 241 Abs. 3 StPO sowie Sicherstellung von Gegenständen oder Vermögenswerten i.S.v. Art. 263 StPO – be- reits gehandelt hat 57 . Keine weitergehenden Verpflichtungen als diejenigen, welche sich aus der Strafprozessordnung ergeben, regeln die Weisungen bezüglich der polizeilichen Rapportie- rungspflicht 58 . Gegenüber der kantonalen Staatsanwaltschaft erliess die Oberstaatsanwaltschaft die Weisung, bei versuchten und vollendeten Tötungsdelikten unverzüglich auszurücken und in der Regel die Verfahrensleitung zu übernehmen 59 . Aufgrund dieser Weisung ist die Staatsanwaltschaft bei Tö- tungsdelikten verpflichtet, unverzüglich auszurücken 60 und ein Strafverfahren zu eröffnen 61 . Über das Bundesrecht hinaus verpflichtet das kantonale Recht die kantonale Staatsanwaltschaft explizit, bei Tötungsdelikten auszurücken und an den Tatort zu gehen. Die Formulierung „in der Regel“ verpflichtet m.E. zudem die kantonale Staatsanwaltschaft auch, bei Kapitalverbrechen wie Tötungsdelikten die Verfahrensleitung zu übernehmen. Bezüglich Jugendanwaltschaft erging zudem gestützt auf Art. 106 JV die Weisung, bei schwe- ren Delikten gegen Leib und Leben bestimmte Drittpersonen über strafbare Handlungen von Jugendlichen zu orientieren. Namentlich sind die Schule, die Lehrerschaft und die Schulbehörde sowie bei Heimaufenthalten die Betreuer sowie die Heimleitung, über die strafbare Handlung des Jugendlichen zu orientieren 62 . Dabei liegt das Schwergewicht auf dem Schutz potentieller Opfer 63 . Beim der vorliegenden Arbeit zugrunde liegenden Delikt hätte eine solche Orientie- rungspflicht gegenüber den Schulbehörden und der Lehrerschaft zweifelsohne bestanden. 54 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 1, 2 und 3 55 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 1.1 56 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 2 57 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 4 58 OSTA-Weisung Nr. 1.1, Ziff. 5 59 OSTA-Weisung Nr. 5.5 60 Die Regelung entspricht Art. 307 Abs. 1 StPO 61 Die Regelung entspricht Art. 309 Abs. 1 lit. c StPO 62 OSTA-Weisung Nr. 2.2 63 Schwyzer Justizhandbuch, Rz 1 zu Art. 106 JV Seite 22 Zusammengefasst ergibt sich aufgrund der kantonalen Regelungen somit für den Pikettdienst der kantonalen Staatsanwaltschaft ergänzend zur bundesrechtlichen Regelung explizit die sofor- tige Ausrückungspflicht, die Pflicht zur Übernahme der Verfahrensleitung sowie die Pflicht zur Orientierung bestimmter, vordefinierter Drittpersonen, sofern das Ereignis bestimmte Straftaten von Jugendlichen betrifft. 3.3. Aufgaben des Staatsanwaltes im Pikett-Dienst Was aber sind die Aufgaben, welche der Pikett-Staatsanwalt materiell im Rahmen eines Pikett- Einsatzes zu erfüllen hat? Was konkret hat er vor Ort zu tun, was heisst Verfahrensleitung? Praxisgemäss begibt sich der zuständige Pikett-Staatsanwalt unverzüglich nach der Orientierung durch die Polizei an den Tatort, falls es sich um einen Fall gemäss Weisung 64 handelt. Dort wird er von den bereits vor Ort anwesenden Polizeikräften ergänzend zu den telefonischen Orientie- rungen informiert. Der Pikett-Staatsanwalt hat massgebenden Einfluss auf die Beweismittelsi- cherung – seien es Personen- oder Sachbeweise – zu nehmen, was sich für den weiteren Verlauf des Vorverfahrens entscheidend auswirken kann 65 . Konkret soll der Pikett-Staatsanwalt von sei- nem Weisungsrecht der Polizei gegenüber Gebrauch machen, d.h. er erteilt Aufträge und Wei- sungen bezüglich Art und Umfang einzelner Ermittlungshandlungen, wobei sich diese auch auf die Ermittlungstiefe und die anzuwendenden Beweismittel bezieht 66 . Bei komplexen Verfahren, wozu das der vorliegenden Fallarbeit zugrunde liegende Tötungsdelikt mit mehreren in die Tat- handlung einzubeziehenden jugendlichen Beschuldigten zweifellos gehört, hängt die Ermitt- lungstiefe zudem vom Entschluss der Staatsanwaltschaft ab, welche Beweismittel, namentlich technische Überwachungsmassnahmen, sie einsetzen will. Dabei ist eine Absprache mit der Po- lizei notwendig, da sie i.d.R. über die detaillierten Fallkenntnisse und zudem über das technische Know-How und das Personal zur Durchführung der entsprechenden Massnahme verfügt 67 . Weiter hat die Staatsanwaltschaft bei komplexen Verfahren wie dem vorliegenden Tötungsde- likt mit mehreren in Frage kommenden Tatbeteiligten festzulegen, gegen wen zu ermitteln ist 68 . Bei ganzen Täternetzwerken kann nicht jeder mutmassliche Täter sofort verfolgt werden, da dies eine Lähmung der Strafverfolgungsbehörden zur Folge hätte. Daher verfügt die Staatsanwalt- schaft über einen gewissen Spielraum in der Entscheidung, gegen wen überhaupt ermittelt wer- den soll. Der Ermessensspielraum findet seine Grenzen beim Vorliegen eines dringenden Tat- verdachts, welcher zu einer Verfolgungspflicht führt. Eine Verfolgungspflicht liegt etwa vor, wenn sich der dringende Tatverdacht auf klare Beweismittel wie namentlich Telefonüberwa- chungen oder Aussagen von Geschädigten stützt 69 . Im vorliegenden Fall ergab sich der dringen- de Tatverdacht gegenüber K und I aufgrund von Aussagen der Schwester des Täters R sowie Auswertungen von sichergestellten Mobiltelefonen, womit eine Verfolgungspflicht bestand. 64 OSTA-Weisung Nr. 5.5: Ausrückungspflicht der Staatsanwaltschaft bei versuchen und vollendeten Tötungsdelik- ten 65 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 66 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 5 StPO 67 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 5 FN 20 StPO, 68 Schmid, Praxiskommentar, Art. 307 Rz 4 StPO; gl.M.: Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 6 StPO 69 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 6 StPO Seite 23 Damit die Untersuchung materiell Erfolg haben kann, hat der Pikett-Staatsanwalt im Rahmen der Übernahme des Verfahrens in einer sehr frühen Phase des Verfahrens eine erste provisori- sche Einschätzung der Sachlage vorzunehmen. Diese trifft er aufgrund von Angaben und Infor- mationen, welche er von der Polizei erhält. Das bedeutet, dass bereits früh im Rahmen einer Grobeinschätzung festzulegen ist, wegen welchen Delikten zu ermitteln ist. Daraus ergeben sich dann die Konsequenzen für die weitere Ermittlungsarbeit der Polizei und der Staatsanwaltschaft. Die Frage, wegen welchen Delikten gegen die einzelnen Tatbeteiligten zu ermitteln ist, ist na- mentlich bezüglich den Anforderungen an den Tatverdacht von Bedeutung. Als erstes ist zu fra- gen, ob ein hinreichender oder bei schwerwiegenden Eingriffen in die Grundrechte ein dringen- der Tatverdacht vorliegen muss 70 . Dementsprechend kann dann die Staatsanwaltschaft die gebo- tenen, rechtlich zulässigen und gesetzlich vorgesehenen 71 Zwangsmassnahmen anordnen oder nicht 72 . Weiter sind die Anforderungen an den Tatverdacht vom Verfahrensstadium und dem zu untersuchenden Delikt abhängig. Je schwerer das zu untersuchende Delikt und je geringfügiger die Eingriffsintensität einer Massnahme ist, desto weniger ausgeprägt müssen die Verdachts- gründe sein. Je länger aber eine Untersuchung bereits dauert, desto verdichteter muss der Ver- dachtsgrad sein, damit eine Massnahme gerechtfertigt ist 73 . Zu Beginn der Untersuchung, was im Pikett-Dienst regelmässig der Fall ist, sind die Anforderungen an den dringenden Tatver- dacht noch geringer; im Laufe es Strafverfahrens ist ein immer strengerer Massstab an die Er- heblichkeit und Konkretheit des Tatverdachtes zu stellen 74 . Das heisst für die Staatsanwaltschaft aber auch, dass zu Beginn der Untersuchung und damit im Pikettfall grosszügiger einschneiden- de Zwangsmassnahmen angeordnet werden können. Dies gilt insbesondere bei dem im vorlie- genden Delikt zugrunde liegenden Verbrechen. Was an Beweismitteln rechtskonform erhoben wurde, liegt als Beweisergebnis vor und kann für das weitere Verfahren und den Verfahrensaus- gang von entscheidender Bedeutung sein 75 . Auch deshalb sollte die Staatsanwaltschaft im Pi- kett-Dienst tendenziell grosszügig Zwangsmassnahmen anordnen. Folglich ist sicherzustellen, dass verfahrensrelevante Beweise mit hoher Priorität erhoben wer- den. Unter verfahrensrelevanten Beweisen meine ich diejenigen, welche den weiteren Verfah- rensverlauf entscheidend beeinflussen können. Hier ist etwa an Beweise zu denken, welche eine Haft begründen können und folglich dem Zwangsmassnahmengericht zusammen mit dem An- trag vorgelegt werden müssen. Es ist auch hier nochmals zu betonen, dass die Priorisierung und damit die Reihenfolge der Beweisabnahme im Rahmen des Pikett-Dienstes dauernd und jeder- zeit ändern kann, was vom Pikett-Staatsanwalt entsprechende geistige und organisatorische Fle- xibilität verlangt! Die Leitung des Verfahrens muss auf veränderte Sachlagen – etwa wenn neue, entscheidende Beweismittel / Hinweise zum Vorschein kommen – sofort und beweisadäquat reagieren können. Daher muss der verfahrensleitende Staatsanwalt stets den Überblick bewah- ren. Daher erscheint es zentral, dass die Verfahrensleitung versucht, aus der „Vogelperspektive“ 70 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 197 Rz 3, 10 und 11 StPO 71 Art. 197 Ziff. 1 lit. a StPO; vgl. auch Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 197 Rz 2 StPO, wonach die Zwangsmassnahmen zufolge des Legalitätsprinzips in einem Gesetz im formellen Sinne vorgesehen sein müssen. Das bedeutet, dass die zulässigen Zwangsmassnahmen im Gesetz abschliessend geregelt sind! 72 Art. 198 Ziff. 1 lit. a StPO 73 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 197 Rz 12 StPO 74 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 221 Rz 5 StPO 75 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO Seite 24 zu denken. Das heisst, man versucht vor dem geistigen Auge die einzelnen Akteure des Falles – Tatbeteiligte (Tatverdächtige, Opfer, Zeugen), deren Rechtsbeistände, agierende Polizei, Ver- fahrensleitung, weitere involvierte Amtsstellen wie Zwangsmassnahmengericht – in einem Ge- samtzusammenhang zu sehen. Diese gedankliche Vogelperspektive lässt es zu, die Schritte der einzelnen Akteure in Relation zu den Schritten der übrigen Verfahrensakteure zu sehen. Daraus können durch die Verfahrensleitung wertvolle Rückschlüsse über mögliche Verfahrenshandlun- gen der übrigen Verfahrensbeteiligten gewonnen werden oder deren nächste Schritte gar vo- rausgesehen werden. Dies wiederum gibt der Staatsanwaltschaft die Möglichkeit, präventiv zu wirken und dementsprechend ihre Verfahrenshandlungen anzupassen. Ziel ist ja immer, den Sachverhalt derart zu untersuchen, dass letztlich über den Verfahensabschluss entschieden wer- den kann 76 , namentlich gegen die beschuldigte Person ein Strafbefehl erlassen, Anklage erhoben oder das Verfahren eingestellt werden kann 77 . Sind die in Frage kommenden Delikte bestimmt, gilt es, nach Rücksprache mit den polizeilichen Fachkräften 78 – etwa dem kriminaltechnischen Dienst sowie dem Ermittlungsdienst – eine Prio- ritätenordnung vorzunehmen. Erste Priorität hat stets, sich bezüglich Beweismittelerhebung sämtliche Optionen offen zu halten und somit sämtliche verwertbaren Spuren sichern zu lassen. Namentlich ist die sofortige Abnahme vergänglicher Beweise – etwa Körperasservate der Tatbe- teiligten wie Blut-, Urin- und Haarproben – aber auch die Sicherstellung biologischer Tatortspu- ren wie Fingerabdrücke erforderlich. Es ist zu beachten, dass Spuren nicht nur täter-, sondern auch opferbezogen erhoben werden. Namentlich kann der Zustand des Opfers bezüglich Alko- hol- oder Betäubungsmittelkonsums für die spätere Beweiswürdigung von zentraler Bedeutung sein. Die Abnahme der entsprechenden Asservate ist daher seitens der Staatsanwaltschaft bezüg- lich Tatverdächtigem und Opfer – auch beim toten Opfer – anzuordnen und zu überwachen, dass dies effektiv auch geschieht. Die Abnahme der Körperasservate soll jedoch die Erhebung der übrigen Spuren nicht verzögern, weshalb die Polizei über genügend Einsatzkräfte verfügen soll- te. Dies kann etwa so geschehen, dass sich der kriminaltechnische Dienst den zu sichernden Spuren vor Ort widmet und beispielsweise eine Patrouille sich um die Abnahme der Körperas- servate kümmert. Beweismässig kommt der ersten Einvernahme wesentliche Bedeutung zu 79 . Deshalb hat die Staatsanwaltschaft diese nach Möglichkeit selber durchzuführen 80 . Die Praxis zeigt, dass die Staatsanwaltschaft bei solchen Ereignissen mit mehreren involvierten Personen nicht alle we- sentlichen Einvernahmen selber durchführen kann, sondern auf die Möglichkeit der Delegation an die Polizei angewiesen ist 81 . Sofern die entsprechenden prozessualen Vorschriften eingehal- ten werden, sind solche polizeilichen Einvernahmen gültig und prozessual verwertbar 82 . Mit den prozessualen Vorschriften sind hier vor allem die verschiedenen Teilnahme- und insbesondere die Verteidigungsrechte gemeint. Erfolgt eine Delegation an die Polizei, ist der Auftrag an die 76 Art. 308 Abs. 1 StPO 77 Art. 299 Abs. 2 StPO 78 vgl. Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 und 5 sowie Fn 20 StPO 79 Landshut Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 23 StPO 80 Art. 307 Abs. 2 Satz 2 StPO 81 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 4 StPO 82 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 4 StPO Seite 25 Polizei folglich dahingehend zu konkretisieren. Trotz der Delegationsmöglichkeit sollte eine De- legation der ersten wesentlichen Einvernahme an die Polizei aber die Ausnahme bleiben 83 . Die Staatsanwaltschaften des Kantons Schwyz sind gehalten, bei schweren Straftaten und schwerwiegenden Ereignissen die notwendigen Beweiserhebungen grundsätzlich selber durch- zuführen. Wesentliche Einvernahmen und wichtige Untersuchungshandlungen, was insbesonde- re für die erste wesentliche Einvernahme des Beschuldigten gilt, werden grundsätzlich nicht de- legiert 84 . Eine Delegation von Einvernahmen ist etwa bei schweren Straftaten oder schwer wie- genden Ereignissen mit mehreren Verfahrensbeteiligten, wenn die Staatsanwaltschaft nicht über die notwendigen Ressourcen, das notwendige Spezialwissen oder die notwendige Technik ver- fügt, hingegen angezeigt 85 . Unstatthaft sind zudem Generalaufträge an die Polizei wie „zur Durchführung der notwendigen Ermittlungen“; vielmehr sind die an die Polizei erteilten Aufträ- ge konkret zu umschreiben 86 . Werden Einvernahmen an die Polizei delegiert, hat die Staatsan- waltschaft sicherzustellen, dass die von der Polizei durchgeführten Einvernahmen direkt ver- wertbar sind und von der Staatsanwaltschaft nicht wiederholt werden müssen 87 . Die Delegation hat grundsätzlich schriftlich zu erfolgen, kann bei zeitlicher Dringlichkeit aber auch mündlich erteilt werden, was jedoch aktenkundig zu machen ist 88 . In Bezug auf das der vorliegenden Ar- beit zugrunde liegende Tötungsdelikt mit mehreren Verfahrensbeteiligten wäre eine Delegation – auch der ersten Einvernahme des Beschuldigten – nicht nur möglich, sondern angezeigt gewe- sen. Dies umso mehr, als ich persönlich in Bezug auf das gesamte Untersuchungsergebnis der Verfahrensleitung vor Ort durch die Staatsanwaltschaft eine höhere Bedeutung beimesse als ei- ner ersten staatsanwaltlichen Einvernahme des Beschuldigten. Die Aufgabe der Staatsanwaltschaft besteht gerade im Rahmen des Pikett-Dienstes weiter darin, über die Anordnung von Zwangsmassnahmen entscheiden zu können. Dem dafür erforderlichen Tatverdacht, welcher je nach in Aussicht genommener Zwangsmassnahme unterschiedlich ist, kommt daher zentrale Bedeutung zu. Der dringende Tatverdacht ist z.B. bei Stellung eines An- trages auf Untersuchungshaft dem Zwangsmassnahmengericht unter Hinweis auf die wesentli- chen Beweise darzulegen 89 . Dem Haftantrag sind die hierfür wesentlichen Akten beizulegen 90 . Die Staatsanwaltschaft muss dem Zwangsmassnahmengericht jedoch nicht sämtliche bisherigen Verfahrensakten offen legen. Taktische Überlegungen sind ausdrücklich erlaubt. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Beschuldigte und die Verteidigung gestützt auf Art. 224 Abs. 2 StPO Ein- sicht in sämtliche dem Zwangsmassnahmengericht vorgelegten Akten nehmen können. Ebenso ist jedoch zu bedenken, dass die Staatsanwaltschaft bei zurückhaltender Aktenvorlage eher ris- kiert, dass ihr Haftantrag abgelehnt wird 91 . Somit ist auch im Hinblick auf ein Verfahren vor dem Zwangsmassnahmengericht eine Priorisierung der noch zu erhebenden oder der Verwen- 83 Landshut Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 23 StPO 84 OSTA-Weisung Nr. 1.5, Ziff. 2.1 85 OSTA-Weisung Nr. 1.5, Ziff. 3 86 OSTA-Weisung Nr. 1.5, Ziff. 1.2 87 OSTA-Weisung Nr. 1.5, Ziff. 2.2 88 OSTA-Weisung Nr. 1.5, Ziff. 5 89 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 224 Rz 9 StPO 90 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 224 Rz 10 StPO 91 Hug in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 224 Rz 10 StPO Seite 26 dung von bereits erhobenen Beweisen vorzunehmen. Dies vor dem Hintergrund taktischer Über- legungen, welche wiederum im Optimalfall mit der Polizei abgesprochen werden sollen. Aus dem der vorliegenden Arbeit zugrunde liegenden Ereignis kann hier folgendes Beispiel an- geführt werden: Die Polizei teilte mir beim Eintreffen am Tatort mit, der Tatverdächtige stünde unter Schock und können nicht befragt werden, er würde jetzt in Polizeihaft genommen und morgen Vormittag befragt. Ich bestand darauf, diesen sofort (hand-)unterschriftlich polizeilich zu befragen und führte als Begründung an, auch der Umstand, dass der Tatverdächtige nichts sage, könne im Gesamtkonnex des Verfahrens und der Beweisführung Bedeutung erlangen. Wi- derwillig kam die Polizei dieser Anordnung nach und befragte den Tatverdächtigen handschrift- lich in einem polizeilichen Einsatzfahrzeug, sozusagen analog eines Verkehrsdeliktes zur Nachtzeit im Feld. Das Resultat war, dass der Tatverdächtige einräumte, „dann kann nur ich es gewesen sein“. Damit war rund 1 1/2 Stunden nach der Tat zusammen mit dem fotografisch festgehaltenen Spurenbild der dringende Tatverdacht gegenüber dem Haupttatverdächtigen R bereits in diesem sehr frühen Verfahrensstadium unzweifelhaft gegeben. Mithin war so ein wichtiger Meilenstein für den weiteren Verfahrensverlauf und insbesondere das Haftverfahren gelegt. Ergänzend zu diesem vagen Geständnis kam eine Bemerkung des tatbestandaufnehmenden KTD-Mitarbeiters dazu, der am Tatort blaue blutverschmierte Gummihandschuhe herumliegen sah. Er bemerkte zum Chef des Rettungsdienstes, er und seine Mannschaft sollten das nächste Mal die gebrauchten Handschuhe nicht einfach am Ort des Geschehens herumliegen lassen, sondern selber entsorgen. Der Chef Rettungsdienst bemerkte darauf, dass sie gar keine blauen Handschuhe hätten, sondern weisse. In der Folge stellte der KTD diese Handschuhe sicher, und es erklärte sich noch vor Ort, weshalb der Tatverdächtige R erst leicht oberhalb der beiden Handgelenke Blutspritzer an beiden Armen hatte, nicht aber an den Händen selber. Letztlich konnte die Tat dem Tatverdächtigen R mit diesen blauen Gummihandschuhen im weiteren Ver- lauf des Verfahrens spurenmässig eindeutig nachgewiesen werden. Dies wiederum stützte die Glaubhaftigkeit der Aussage von R bei der ersten polizeilichen Befragung, wonach nur er es gewesen sein könne. Zusammenfassend kommt dem Pikett-Staatsanwalt somit die Funktion eines Projektleiters zu. Gefragt ist ein Gefahrenmanagement der Strafverfolgungsbehörden, welches nicht nur die Ver- fahrensrechte des Beschuldigten, sondern auch die Freiheitsrechte der Geschädigten berücksich- tigt 92 . Deshalb sollte der Pikett-Staatsanwalt auch den ihm zustehenden Ermessensspielraum 93 vollumfänglich im Sinne der ihm von Gesetzes wegen übertragenen Aufgabe nutzen und im Zweifel eine Zwangsmassnahme anordnen oder ggfs. beim zuständigen Zwangsmassnahmenge- richt beantragen und die aus seiner Sicht erforderlichen Beweise vorlegen. Kann etwas nicht ab- solut vollständig belegt werden, ist auf die Pikett-Situation hinzuweisen. Damit dies erfolgreich geschehen kann, ist von wesentlichen Wahrnehmungen im Rahmen des Pikett-Dienstes jeweils eine Aktennotiz zu erstellen und zumindest diese, sofern notwendig, dem Zwangsmassnahmen- gericht vorzulegen. Der Pikett-Staatsanwalt sollte zudem stets daran denken, dass er bei der Be- wältigung seiner Aufgabe von der Öffentlichkeit wahrgenommen wird und er sollte sich dessen 92 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO 93 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz StPO Seite 27 bewusst sein. Denn früher oder später wird jeder Pikett-Staatsanwalt bei strafrechtlichen Gros- sereignissen Medienauskünfte erteilen und damit bis zu einem gewissen Grad öffentlich Re- chenschaft über sein Handeln im konkreten Einzelfall ablegen müssen. Seite 28 4. Pikett-Dienst bei schweren Straftaten 4.1. Allgemeines 4.1.1. Meldung im konkreten Fall Die Polizei informiert die Staatsanwaltschaft unverzüglich über schwere Straftaten (Art. 307 Abs. 1 StPO). Tötungsdelikte sind praxisgemäss schwere Straftaten. Zu Tötungsdelikten rücken i.d.R. zuerst die polizeilichen Einsatzkräfte aus, worauf die Einsatzleitstelle der Polizei die Staatsanwaltschaft mittels Telefon oder Pager orientiert 94 . Im Kanton Schwyz besorgt dies der Zentralendienst der Polizei, welcher den Pikett-Staatsanwalt in der Regel mittels Pager kontak- tiert 95 . Der Pikett-Staatsanwalt ist zudem verpflichtet, in den Fällen gemäss OSTA-Weisung Nr. 5.5 unverzüglich auszurücken und i.d.R. die Verfahrensleitung zu übernehmen. Dazu gehören versuchte und vollendete Tötungsdelikte 96 . Die Meldung der Polizei an den Pikett-Staatsanwalt stellt die Entscheidgrundlage für das weite- re Vorgehen der Staatsanwaltschaft dar. Damit die Staatsanwaltschaft die notwendigen Ent- scheide treffen kann, hat diese Meldung der Polizei an den Staatsanwalt möglichst umfassend 97 und nicht wertend zu sein. Allenfalls ist der Pikett-Staatsanwalt gehalten, der Polizei gezielt er- gänzende Fragen zu stellen, damit er die anstehenden Entscheide fällen kann. Im vorliegenden Fall erging in der Nacht vom Freitag/Samstag, 11./12. April 2008, um 00.08 Uhr, telefonisch die Meldung beim Zentralendienst der Polizei ein. Konkret meldete ein Mäd- chen: „S’Mami hed es Mässer im Buuch“. Die Polizei setzte ob dieser Meldung unverzüglich den Pager des Untersuchungsrichters ab. Auf sofortigen Rückruf hin orientierte die Polizei den Untersuchungsrichter über die eingegangene Meldung. Weiter teilte die Polizei mit, sie habe den Rettungsdienst an die Örtlichkeit aufgeboten und zwei Patrouillen vor Ort geschickt. Die Polizei teilte weiter mit, aufgrund der eingegange- nen Meldung würden sie von einem Tötungsdelikt ausgehen, weshalb auch der Ermittlungs- dienst und der kriminaltechnische Dienst aufgeboten worden seien. Über die Täterschaft sei bis anhin nichts bekannt. Um 00.13 Uhr rief der Vater von R beim Zentralendienst der Polizei an und teilte mit, sein Sohn – der Tatverdächtige R - sei mit einem Messer auf sie losgegangen. Seine Frau habe keinen Puls mehr. Sie wüssten nicht, wo der Sohn sei. Der Sohn sei 15 ½ Jahre alt und aus dem Haus ge- rannt. Diese Meldung wurde mir seitens der Polizei unverzüglich telefonisch als Pikett- Untersuchungsrichter und damit dem stellvertretenden Jugendanwalt weitergeleitet. Vorliegend hatte ich damit bereits beim Anfahrtsweg zum Tatort die Gewissheit, dass einerseits ein Tö- 94 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 2 StPO 95 OSTA-Weisung Nr. 5.3, Ziff. 4 Abs. 1 96 OSTA-Weisung Nr. 5.5 97 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 6 StPO: In der Verantwortung der Polizei, die zuerst mit dem Delikt konfrontiert wird, liegt es, die Staatsanwaltschaft „über Inhalt und Tragweite des Ereignisses bzw. des Falles zu informieren und deren Entscheide abzurufen“. Seite 29 tungsdelikt wahrscheinlich war und anderseits, dass die Täterschaft jugendlichen Alters war. Entsprechend konnte ich mir auf dem Anfahrtsweg eine Vorgehensstrategie überlegen, etwa welche Delikte zur Abklärung stehen, welche (externen) Instanzen aufgrund der in Frage kom- menden Delikte aufzubieten sind usw. . Zudem musste ich damit rechnen, zumindest in der An- fangsphase ein Strafverfahren nach den Regeln des Jugendstrafrechts führen zu müssen. 4.1.2. Ausrückung Sinn und Zweck der unverzüglichen Orientierung des Pikett-Staatsanwaltes bei gewissen Straf- taten ist es, der Staatsanwaltschaft die Gelegenheit zu geben, sogleich persönlich am Ort des Er- eignisses zu erscheinen und damit den gesetzlich vorgesehenen massgeblichen Einfluss auf die Beweismittelsicherung zu nehmen 98 . Der Staatsanwalt trägt die primäre Verantwortung für die Voruntersuchung und hat die Lei- tungsfunktion für das gesamte Vorverfahren 99 . Entsprechend dieser Verantwortung soll dem Pi- kett-Staatsanwalt die Möglichkeit gegeben werden, am Ort des Geschehens zu erscheinen und sofort massgebenden Einfluss auf die Beweismittelsicherung – seien es Personen- oder Sachbe- weise – zu nehmen. Diese mögliche Einflussnahme kann sich für den weiteren Verlauf des Vor- verfahrens entscheidend auswirken 100 . Erfahrungsgemäss sollte die Pikett-Staatsanwaltschaft diese Verantwortung wahrnehmen, indem sie sich einerseits an den Tatort begibt und anderseits unverzüglich die Leitung des Vorverfahrens übernimmt 101 . Im Kanton Schwyz ist die zuständige Staatsanwaltschaft zur unverzüglichen Ausrückung verpflichtet und gehalten, i.d.R. die Verfah- rensleitung zu übernehmen 102 . Vor Ort erhält die Staatsanwaltschaft einen Eindruck der bisher geleisteten Polizeiarbeit. Er wird im weiteren Verlaufe des Verbleibens am Tatort laufend über die neuesten Ermittlungsergebnis- se orientiert, kann so die dynamische Fallentwicklung begleiten und ist daher auch jederzeit in der Lage, die anstehenden Entscheide zu fällen und Aufträge zu erteilen. Dabei sind die Ent- scheide im Hinblick auf den Zweck der staatsanwaltlichen Verfahrensleitung, der Beweismittel- sicherung zu fällen. Die Orientierung kann insbesondere direkt vor Ort von den Ermittlern bzw. Fachspezialisten – wie etwa den Mitarbeitern des Kriminaltechnischen Dienstes – erfolgen. Sol- che mündlichen Orientierungen haben einerseits den Vorteil, dass sie unverzüglich und zeit- gleich mit der Information der übrigen polizeilichen Einsatzkräfte erfolgen und folglich mit die- sen beweismässig in Einklang gebracht werden können, und anderseits, dass sie ungefiltert auch gegenüber der Verfahrensleitung in Person des Pikett-Staatsanwaltes ergehen. Dies bedeutet somit einerseits keinen Informationsverlust, wie er bei nachträglicher Orientierung durch die polizeiliche Einsatzleitung üblich ist; und anderseits erhält der Pikett-Staatsanwalt die Möglich- keit, sofort und direkt Rückfragen zu stellen. 98 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 99 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO 100 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 101 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 557 102 OSTA-Weisung Nr. 5.5 Seite 30 In der Praxis hat sich bei grösseren Vorfällen eine enge Zusammenarbeit zwischen der Staats- anwaltschaft und der Polizei, namentlich bei der Formulierung und Umsetzung von Aufträgen, bewährt 103 . Eine enge Zusammenarbeit verpflichtet die Staatsanwaltschaft gerade, sich an den Ort des Ereignisses zu begeben, sich einen Überblick zu verschaffen, Rückfragen bei den ein- zelnen Funktionären zu stellen sowie Einblick in die polizeiliche Einsatzleitung zu nehmen. Die von der Polizei erhaltenen Rückmeldungen sind durch die Staatsanwaltschaft im Hinblick auf die Beweismittelsicherung und -führung kritisch zu hinterfragen und in Relation zu den polizei- lichen Möglichkeiten und derjenigen externer Fachstellen wie etwa dem Forensischen Institut Zürich zu setzen. Verfahrensleitung mittels Einflussnahme heisst für die Staatsanwaltschaft ge- rade, gezielt die Beweissicherung bezüglich der fraglichen Delikte im Auge zu behalten, in die- sem Sinne weiter als nur bloss an die vor Ort notwendige Ereignisbewältigung zu denken und somit Anweisungen und Aufträge im Hinblick auf den mutmasslich zukünftigen Verfahrensver- lauf zu erteilen. Dabei sind auch mögliche Einwände der übrigen Prozessparteien, namentlich der Verteidigung oder Opfervertretung, soweit als möglich mitzuberücksichtigen. Dies ist umso mehr von Bedeutung, als dass für die Polizei nach der Tatortarbeit mit Ausnahme der involvier- ten Spezialdienste - Kriminalpolizei und kriminaltechnischer Dienst – die Arbeit abgeschlossen ist und der übrige Polizeialltag unabhängig vom Pikett-Ereignis wieder beginnt. Für die polizei- lichen Spezialdienste sowie die Staatsanwaltschaft beginnt jedoch genau dann die (Knochen- )Arbeit, weshalb auch hier seitens der Staatsanwaltschaft Einfluss zu nehmen ist. Und was in der Pikett-Phase nicht erhoben worden ist, kann vielfach später nicht mehr nachgeholt werden. Nur stehen nach der Bewältigung des Pikett-Ereignisses erheblich weniger polizeiliche Einsatzkräfte bereit, und sei es nur für die Wahrnehmung von spontanen Äusserungen von Drittpersonen wie Nachbarn etc.. Diese Spontanäusserungen stellen selbstverständlich keine Einvernahmen im Sinne der Strafprozessordnung dar. Spontanäusserungen von Drittpersonen sind jedoch unbe- dingt schriftlich mitsamt den Personalien der sich äussernden Person festzuhalten, damit die Staatsanwaltschaft später bei beweismässigem Bedarf – welcher sich häufig erst im weiteren Verlauf des Untersuchungsverfahrens zeigt - darauf zurückgreifen und entsprechende Personen unter Wahrung der Parteirechte zu den Spontanäusserungen befragen und damit entsprechende Beweise erheben kann. Auch hier ist seitens der Staatsanwaltschaft Einfluss zu nehmen. Für die erfolgreiche enge Zusammenarbeit von Staatsanwaltschaft und Polizei ist denn auch notwendig, dass Absprachen primär mit den involvierten polizeilichen Spezialdiensten erfolgen. Diese tragen massgeblich zum Gelingen der Beweisführung bei, da bei ihnen das Fachwissen angesiedelt ist. Entsprechend hat sich die Staatsanwaltschaft über mögliche Grenzen der Ermitt- lungsmöglichkeiten der Polizei zu informieren und die sich daraus ergebenden notwendigen Entscheide zu fällen. Hier sei etwa an ein Aufgebot des Forensischen Instituts zur Spurensiche- rung sowie des Rechtsmedizinischen Instituts vor Ort gedacht. Versäumnisse in der Beweissi- cherung können zu einem späteren Zeitpunkt oft nicht mehr nachgeholt werden. Die Auswer- tungsaufträge hingegen müssen vor Ort nicht erteilt werden. Sie können in den meisten Fällen auf einen späteren Zeitpunkt verschoben und der Fallentwicklung entsprechend angepasst wer- den. Entsprechend hat die Staatsanwaltschaft hier im Sinne eines Projektmanagements zu fun- gieren 104 . 103 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 104 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO Seite 31 Entscheidend ist nicht alleine der materielle Aspekt der Verfahrensleitung, sondern insbesondere auch der zwischenmenschliche. Die Vertreter der polizeilichen Spezialdienste schätzen regel- mässig die enge und auch persönliche Zusammenarbeit mit dem verfahrensleitenden Staatsan- walt. Diese Art der Zusammenarbeit ist beidseits motivierend, verleiht dem Einsatz prozessual das notwendige Gewicht und ermöglicht es durch vor Ort getätigte Absprachen, „Leerläufe“ zu vermeiden. Anderseits kann gerade der Staatsanwalt gegenüber den Vertretern der Spezialdiens- te kritische Rückfragen stellen. Die zu erhebenden Beweise sollen zwischen Staatsanwaltschaft und den polizeilichen Spezialdiensten abgesprochen werden. Der Zusammenarbeit ist abträglich, wenn Polizeispezialisten eine Beweismittelsicherung für notwendig erachten, die Staatsanwalt- schaft sich aber darüber einfach und ohne plausible Begründung hinwegsetzt. Solches Gebaren verträgt sich auch nicht mit dem Gedanken der Verfahrensleitung im Sinne eines Projektmana- gements 105 . Als Beispiel für häufige Beweiserhebungsfehler, welche in der Hitze des Gefechtes der Polizei passieren, sind der unterlassene Beizug einer „anderen geeigneten Person 106 “ bei Hausdurchsuchungen (sofern keine sonst wie berechtigte Person gemäss Art. 245 Abs. 2 StPO anwesend ist) oder aber die unterlassene Erhebung von Blut- und Urinproben bei Opfern und Tatverdächtigen oder allenfalls weiteren relevanten Personen zu erwähnen. Solche vermeintli- chen Kleinigkeiten können einen entscheidenden Einfluss auf das letztendliche Beweisergebnis haben. Es ist daher Sache der Verfahrensleitung vor Ort, solche Gedanken losgelöst von der Bewältigung des Ereignisses einzubringen und auf deren Durchsetzung zu beharren, wobei ein Beharren in der Regel nicht nötig ist, wenn die im Hinblick auf das Verfahren prozessuale Not- wendigkeit seitens der Staatsanwaltschaft dargelegt wird. Am Tatort erscheint mir neben der eigentlichen Verfahrensleitung zentral, sich einfach dort auf- zuhalten und „mitzuhören“, wo die polizeilichen Informationen zusammenlaufen. Verfahrenslei- tung und Einflussnahme auf die Beweismittelsicherung bedeutet nicht, andauernd Anweisungen zu geben und Aufträge zu erteilen. Oft führt aktives Zuhören zu mehr Informationen für die Staatsanwaltschaft. Eine diskrete Verfahrensleitung bewirkt oft, dass die Polizei bzw. deren Funktionäre offener und transparenter kommunizieren. Erst dies ermöglicht der Staatsanwalt- schaft die Kenntnisnahme von Informationen, welche sie bei autoritärer Verfahrensleitung nicht erhält. Da die Staatsanwaltschaft sämtliche Informationen und Erkenntnisse in Bezug auf ihre Beweisrelevanz überprüfen muss, kann sie somit bei diskreter Verfahrensleitung ihre Entscheide auf eine breitere Palette an Informationen abstützen. Eine diskrete Verfahrensleitung führt i.d.R. dazu, dass Einwände und Gedanken der Staatsanwaltschaft seitens der Polizei eher akzeptiert werden. Die Polizei soll solche Einwände und Gedanken der Staatsanwaltschaft auch kritisch hinterfragen können. Gemeinsam ergibt sich nach meiner Erfahrung stets eine Lösung, welche sowohl die Staatsanwaltschaft als auch die Polizei akzeptieren kann. Für spätere Verfahren als das gerade aktuelle Pikett-Ereignis hat diese Art der Zusammenarbeit vor allem auch im zwi- schenmenschlichen Bereich sehr positive Auswirkungen, schafft es doch eine konstruktive Ver- trauensbasis für künftige Ereignisbewältigungen. Im vorliegenden Fall kam der frühzeitigen Einflussnahme auf die Polizeiarbeit entscheidende Bedeutung zu. Die Polizei vertrat bislang stets die Meinung, die Staatsanwaltschaft könne sagen, 105 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO 106 Keller in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 245 Rz 5 StPO: „Als „geeignete Personen gelten insbesondere Ur- kundspersonen oder Behördenvertreter der Gemeinde inkl. Gemeindeschreiber“. Seite 32 was zu tun sei; die Polizei hingegen sage, wie etwas zu tun sei. Diese Auffassung ergibt sich auch aus der aktuellen Polizeiliteratur, indem die Polizei in der Staatsanwaltschaft die strafpro- zessuale Verfahrensleitung mittels Weisungen und Aufträgen sieht und für sich deren Umset- zung – konkret Mittelzuteilung und Priorisierung – beansprucht 107 . Aus strafprozessualer Sicht hingegen verbleiben bei der Polizei die Leitung der polizeilichen Einsatzkräfte und die Koordi- nation der verschiedenen Hilfs- und Rettungskräfte 108 . Hier ergeben sich folglich Zielkonflikte, bei welchem das geforderte Gefahrenmanagement gefragt ist und die Staatsanwaltschaft die „Projektleitung Vorverfahren“ zu übernehmen hat 109 . Entsprechend dieser Funktion kann und sollte die Staatsanwaltschaft auch auf Fragen des „wie“ Einfluss nehmen. Namentlich können sich hier strafprozessuale Fragen stellen. Zudem kann die Priorisierung der Beweismittelerhe- bung für den weiteren Verfahrensverlauf von entscheidender Bedeutung sein und ist daher nicht einfach der Polizei zu überlassen. Die polizeiliche Einsatzleitung hat stets nicht „nur“ die Be- weismittelsicherung, sondern auch arbeitsrechtliche Aspekte wie Ruhezeiten, Überzeitkompen- sation etc. zumindest im „Hinterkopf“. Dies beeinflusst letztlich die polizeiliche Priorisierung. Als Beispiel aus dem vorliegenden Delikt sei angeführt, dass bei Erscheinen des Untersuchungs- richters vor Ort die Polizei sagte, der jugendliche Straftäter sage nichts, weshalb eine entspre- chende Befragung unnötig sei, unnötig Ressourcen binde; der Tatverdächtige werde daher erst kommenden Vormittag befragt. Auf nachhaltige Intervention des ausgerückten Staatsanwaltes, dass auch die Aussageverweigerung kurz nach vollbrachter Tat könne im Gesamtkonnex des Verfahrens und der Beweisführung Bedeutung erlangen, wurde der Tatverdächtige R widerwil- lig polizeilich und handschriftlich in einem Polizeifahrzeug befragt. Der Tatverdächtige R machte zumindest rudimentäre Angaben und sagte u.a. aus, „demzufolge könne nur er es gewe- sen sein“. Diese Aussage, welche ohne die hartnäckige Intervention des Staatsanwaltes in die- sem frühen Zeitpunkt des Verfahrens nicht und damit möglicherweise gar nicht mehr zustande gekommen wäre, vereinfachte das weitere Verfahren erheblich. Es sei in diesem Zusammenhang etwa an die Haftproblematik hingewiesen. Mit dieser Aussage war die Frage des dringenden Tatverdachtes und damit des beweispflichtigen allgemeinen Haftgrundes für die Anordnung von Untersuchungshaft weitgehend gelöst. 4.1.3. Fragestellungen Es stellen sich der Verfahrensleitung im Pikett-Dienst – sei es bei der Ausrückung auf der Fahrt an den Tatort oder aber vor Ort – verschiedenste Fragen, welche beantwortet werden müssen. Einige Fragen – etwa Unterstützung der Spurensicherung durch das Forensische Institut Zürich oder das Institut für Rechtsmedizin – sind sofort zu beantworten und dulden keinen Aufschub, andere Antworten auf Fragestellungen – etwa Auswertung von erhobenen Blut- und Urinproben - können in der Regel warten. Entsprechend sind die sich stellenden Fragen bereits pikettmässig zu gewichten und bezüglich Dringlichkeit – etwa zwecks Belegung eines dringenden Tatver- dachtes im Hinblick auf einen Haftantrag, welcher in einer frühen Phase der Untersuchung zu stellen und zu belegen ist – durch die Staatsanwaltschaft zu priorisieren. Es sind somit materiell- rechtliche, prozessuale und auch rein praktische Fragestellungen zu beantworten. 107 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 558 108 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 109 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO Seite 33 4.1.3.1.Materiellrechtliche Fragen Die zentrale sich stellende materiellrechtliche Frage für die Staatsanwaltschaft ist eine grobe Einschätzung der in Frage kommenden Delikte. Im Rahmen der Bewältigung des Pikett- Dienstes kann dies nicht bis ins kleinste Detail beachtet werden. Hingegen sollte der verfahrens- leitende Staatsanwalt im Hinblick auf mögliche in Frage kommende Tatbestände „breit“ denken. Dies ist insbesondere deshalb wichtig, damit nicht nur das gleich offensichtlichste Delikt unter- sucht wird, sondern namentlich auch solche in Frage kommenden Delikte, welche andere Rechtsgüter betreffen, etwa Delikte gegen die Freiheit. Entsprechend ist dies bei der Priorisie- rung und den Aufträgen und Weisungen an die Polizei zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall stand ein vorsätzliches Tötungsdelikt i.S.v. Art. 111 ff. StGB im Vorder- grund der Untersuchung, im später Verlauf kamen strafbare Vorbereitungshandlungen i.S.v. Art. 260 bis StGB hinzu. Aufgrund der im Pikett-Fall unklaren Detailumstände gilt es, die Abgren- zung der einzelnen Straftatbestände im Auge zu behalten. Fraglich war, ob der Straftatbestand der vorsätzlichen Tötung i.S.v. Art. 111 StGB, des Mordes i.S.v. Art. 112 StGB oder des Tot- schlages i.S.v. Art. 113 StGB im Vordergrund der Ermittlungen standen. Vorliegend war am Tatort von einem Einzeltäter und mehreren Tötungen desselben auszugehen, was im Hinblick auf die Frage bezüglich echter oder unechter Ideal- oder Realkonkurrenz von Bedeutung sein konnte 110 . Es ist Sache der Verfahrensleitung und somit der Staatsanwaltschaft, die Beweismittelsicherung so zu steuern, dass eine Beweisführung bezüglich sämtlicher in Frage kommender Straftatbe- stände möglich ist. Folglich hat sich die Verfahrensleitung Gedanken darüber zu machen, wel- che Straftatbestände allenfalls zu beweisen sein werden. Entsprechend ist darauf einzuwirken, dass auch sämtliche im Hinblick auf die möglicherweise zu beweisenden Straftatbestände rele- vanten Beweismittel effektiv erhoben werden. Vorliegend war vom Grunddelikt einer vorsätzlichen Tötung i.S.v. Art. 111 StGB auszuge- hen 111 . Das Vor 112 - und Nachtatverhalten 113 war gegenüber dem Haupttäter R und auch den Tat- beteiligten K und I von grosser Relevanz, wie sich später im gerichtlichen Erkenntnisverfahren zeigte. Zudem mussten Beweise bezüglich dem Tatbestandselement der besonderen Skrupello- sigkeit des qualifizierenden Tatbestandes des Mordes i.S.v. Art. 112 StGB 114 , welche sich aus der Tat selber ergeben müssen, erhoben werden. Ebenso mussten Beweise bezüglich des privi- legierenden Tatbestandes des Totschlages i.S.v. Art. 113 StGB erhoben werden. Folglich war 110 Trechsel/Affolter-Eijsten, StGB PK, Art. 49 Rz 1-3 StGB: Ideal- oder Realkonkurrenz, echte oder unechte (Ge- setzes-)Konkurrenz; ob eine oder mehrere Handlungen vorliegen, ist eine Rechtsfrage 111 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 111 Rz 1StGB: Vorsätzliche Tötung als Grunddelikt. Der Tatbestand ist charakterisiert durch das Fehlen von spezifischen Tatbestandsmerkmalen und setzt lediglich die vorsätzliche Verur- sachung des Todes eines Menschen voraus. 112 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 112 Rz 23 StGB 113 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 112 Rz 24 StGB 114 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 112 Rz 1 StGB: Ob eine Tötung als Mord zu qualifizieren ist, ist anhand einer Gesamtprüfung sämtlicher Tatumstände zu entscheiden. Seite 34 die allfällige Entschuldbarkeit eines Affektes 115 von Relevanz. Namentlich waren Beweise hin- sichtlich heftiger Gemütsbewegung 116 oder grosser seelischen Belastung 117 zu erheben. Für alle drei in Frage kommenden Delikte waren Beweise bezüglich des jeweiligen objektiven Tatbe- standes, aber anderseits auch bezüglich der subjektiven Tatbestände zu erheben. Entsprechend dieser Rechtslage waren die einzelnen zu erhebenden Beweismittel durch die Verfahrensleitung und damit die Staatsanwaltschaft zu priorisieren und darauf acht zu geben, dass die Polizei die entsprechenden Beweise effektiv erhob. Zur Sicherung der objektiven Beweise kommt am Tatort der Spurensicherung besondere Bedeu- tung zu. Das heisst einerseits, dass nach der Intervention durch die polizeilichen Ersteinsatzkräf- te und Absicherung des Tatortes als erstes sämtliche möglichen Spuren gesichert werden müs- sen. Bevor die Spurensicherung abgeschlossen und der Tatort durch die Spurensicherungskräfte freigegeben wird, haben dort weder die Staatsanwaltschaft noch andere Polizeikräfte Zutritt, was durch die Polizei sicherzustellen ist. Eine Notwendigkeit der sofortigen Tatortbesichtigung durch die Staatsanwaltschaft ergibt sich aus der Arbeit als Projektmanager ohnehin nicht 118 . Da- bei ist seitens der Staatsanwaltschaft darauf zu achten, dass der Informationsfluss läuft. Das heisst einerseits, dass die Staatsanwaltschaft und auch die übrigen Polizeikräfte, namentlich der Ermittlungsdienst, stets auf dem neuesten Stand der Erkenntnisse der Spurensicherung sind, damit die neuesten Erkenntnisse der Spurensicherung unverzüglich in die weitere Ermittlung und damit Priorisierung einbezogen werden können. Anderseits bedeutet dies auch, dass die Spurensicherungsspezialisten stets mit der Staatsanwaltschaft in Kontakt stehen, um externe Spezialisten – etwa das Forensische Institut Zürich sowie das Institut für Rechtsmedizin – recht- zeitig beiziehen zu können. Dass seitens der Staatsanwaltschaft bei Tötungsdelikten externe Spezialisten beigezogen werden, sollte eine Selbstverständlichkeit sein. Besondere Beachtung ist dem subjektiven Tatbestand zu schenken, über welchen ebenso Beweis geführt werden muss. Ausgehend vom Grunddelikt der vorsätzlichen Tötung i.S.v. Art. 111 StGB kann sich der in Frage kommende Tatbestand letztlich über die subjektiven Tatbestandse- lemente und deren Beweisbarkeit ergeben. So verlangt Mord als qualifizierte vorsätzliche Tö- tung subjektiv beispielsweise einen besonders verwerflichen Beweggrund. Eventualvorsätzliche Tatbegehung genügt beim Mord im Unterschied zur vorsätzlichen Tötung 119 nicht 120 . Beim pri- vilegierten Totschlag hingegen muss beispielsweise eine nach den entsprechenden Umständen entschuldbare heftige Gemütsbewegung oder aber ein Handeln unter grosser seelischer Belas- tung als objektive Tatbestandselemente nachgewiesen werden, wobei die Entschuldbarkeit des 115 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK: entscheidend für die Privilegierung ist die Entschuldbarkeit des Affektes, wobei die Gemütsbewegung und nicht die Tat zu bewerten sind. 116 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 113 Rz 2 StGB: starke Gefühlsregung, welche die Fähigkeit zur Selbstbe- herrschung beeinträchtigt. 117 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 113 Rz 4 StGB: Grosse seelische Belastung bezieht sich auf den astheni- schen Affekt, der als Ergebnis einer längeren progressiven Entwicklung eine Lähmung der Antriebskräfte bezeich- net. 118 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO 119 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 111 Rz 1 StGB 120 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 112 Rz 3 StGB; a.M.: BGer 6S.487/2001 vom 26. November 2001, Erw. 2 b aa i.V.m. Erw. 3c Seite 35 Affektes für die Privilegierung ausschlaggebend ist 121 . Die entsprechende Beweisführung wird einerseits über objektiv beweisbare Tatumstände und anderseits über Befragungen verschiedener Personen geführt. Dabei stellt sich einerseits die Frage, wer – Staatsanwaltschaft oder Polizei – welche Befragung durchführt. Dies zu entscheiden ist Sache der Verfahrensleitung. Die Verfah- rensleitung hat aber auch darauf zu achten, dass die entsprechenden Befragungen korrekt – ins- besondere unter Wahrung der Parteirechte etc. - durchgeführt werden. Nach der Schweizeri- schen Strafprozessordnung kommen durch die Polizei nur delegierte Einvernahmen in Frage, da bei Tötungsdelikten eine sofortige Verfahrenseröffnung geboten ist. Die Verfahrensleitung hat den dazu erforderlichen Auftrag eventuell nach Rücksprache mit der Polizei entsprechend zu formulieren und auch darzulegen, wem Teilnahmerechte an den Untersuchungshandlungen zu gewähren sind. Ebenso ist inhaltlich seitens der Verfahrensleitung die Abgrenzungsproblematik zwischen Tatbeständen einzubringen und folglich der Inhalt der Befragungen mit der Polizei zumindest in groben Zügen abzusprechen. Im vorliegenden Verfahren wurde ich seitens der Polizei noch vor Erscheinen am Tatort darüber informiert, dass das mutmassliche Tötungsdelikt innerhalb einer Patchwork-Familie geschehen sei. Bereits bei der Anfahrt zum Tatort ging mir der Gedanke durch den Kopf, die „Stiefmutter- problematik“, wie sie des Öfteren Thema in Märchen ist, im Auge zu behalten. Dies wurde mit der Polizei am Tatort besprochen und hatte letztlich für den Verfahrensverlauf entsprechende Auswirkungen. 4.1.3.2.Prozessuale Fragen Es ist Sache der Verfahrensleitung, die korrekte Beweismittelsicherung und Beweismittelerhe- bung sicherzustellen. Das heisst, die Verfahrensleitung trägt die Verantwortung dafür, dass nicht nur die Beweise anhand der zu beweisenden Straftatbestände vollständig, sondern auch in der strafprozessual vorgeschriebenen Form erhoben werden. Werden Beweise strafprozessual un- korrekt erhoben, drohen Beweismittelverwertungsverbote, was zu einem Freispruch führen kann. Entsprechend stellt sich noch vor Ort die Frage, in welcher Form Weisungen und Aufträge an die Polizei sowie die externen beigezogenen Fachspezialisten zu richten sind. Die Bewältigung der prozessualen Fragen stellt denn auch die Hauptaufgabe des Pikett- Staatsanwaltes dar, weshalb auf obige Ziff. 3.3 verwiesen wird. Es sei hier lediglich darauf hin- gewiesen, dass aufgrund des vorliegenden Deliktes, welches innerhalb einer Patchwork-Familie geschah, spezielle Aussageverweigerungsrechte bestanden. Diese wurden mit der Polizei am Tatort besprochen. Bei einem Delegationsauftrag nach der Schweizerischen Strafprozessord- nung wären diese im Auftrag an die Polizei aufzuführen. 121 Trechsel/Fingerhuth, StGB PK, Art. 113 Rz 8 StGB Seite 36 4.1.3.3.Praktische Fragen Die Leitungsverantwortung der Staatsanwaltschaft bedeutet nach der StPO eine fachliche Unter- stellung der Polizei unter die Staatsanwaltschaft; im Übrigen ist die Polizei unabhängig 122 . Die Leitung des Vorverfahrens durch die Staatsanwaltschaft tangiert den taktischen Handlungsspiel- raum der Polizei nicht. In ihrem Kompetenzbereich entscheidet und handelt die Polizei selbstän- dig 123 . Die Polizeiarbeit bei strafrechtlichen Grossereignissen geht über die strafprozessuale Tä- ter- und Beweissicherung hinaus und umfasst nebst der Gefahrenabwehr – Intervention und Evakuation – auch die Einsatzkoordination sämtlicher Blaulichtorganisationen sowie die Infor- mation und Betreuung 124 . Daneben berücksichtigt die Polizei bei ihrer Einsatzplanung regelmäs- sig auch ihre begrenzten Ressourcen, namentlich die Anzahl der zur Verfügung stehender Per- sonen, deren Ermüdungserscheinungen sowie Verpflegung bei länger andauernden Einsätzen. Diese umfassende Aufgabe der Polizei hat für die Verfahrensleitung der Staatsanwaltschaft Fol- gen, welche ihre Aufgabe nach Art eines Projektmanagements auszuführen hat 125 . Die verschie- denartigen Aufgaben können zu einem Zielkonflikt führen, welcher es bereits am Tatort zu be- wältigen gilt. Zu einem gelungenen Projektmanagement gehört m.E., die verschiedenen anste- henden Aufgaben zu priorisieren und zu koordinieren. Vor diesem Hintergrund ist aus meiner Sicht im Hinblick auf die Erteilung von Aufträgen und Weisungen an die Polizei insofern Rück- sicht zu nehmen, als dadurch die Beweismittelsicherung – die zentrale Aufgabe der Staatsan- waltschaft – nicht gefährdet wird. Entsprechende Handlungsspielräume sind in der Regel auf beiden Seiten vorhanden, sie werden aber nur durch eine offene Kommunikation beider Seiten bekannt. Versagt die Kommunikation oder werden die vorhandenen Handlungsspielräume nicht genutzt, drohen auf beiden Seiten verhärtete Fronten, was einer effizienten, fachlich korrekten und motivierten Fallbewältigung i.d.R. abträglich ist. 4.1.4. Tatortarbeit Wichtig im Hinblick auf eine umfassende Beweismittelerhebung erscheint mir, einerseits sich selber und anderseits bei der Polizei die richtigen Fragen zu stellen. Bei einer vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen der Staatsanwaltschaft und der Polizei im Sinne eines Prozesses, bei welchem der Staatsanwaltschaft die Rolle der Projektleitung zufällt 126 , sollten vor Ort unverzüg- lich die laufend eingehenden Informationen verarbeitet werden. Mit Verarbeiten meine ich, dass die Erkenntnisse mit dem bisherigen vorläufigen Beweisergebnis verglichen und – ganz wichtig – beidseitig kritisch hinterfragt werden. Das Verhältnis Staatsanwaltschaft – Polizei sollte derart sein, dass dies auch möglich ist. Es dient auch einer effizienten Tatortarbeit. 122 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 25 StPO 123 Landshut Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 307 Rz 26 StPO 124 Albertini in Albertini/Fehr/Voser, S. 558 125 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO 126 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO Seite 37 Nebst der Informationsbeschaffung sind die notwendigen Aufträge und Weisungen an die Poli- zei zu erteilen. Diese sollten stets in Absprache mit der Polizei erfolgen 127 , damit einerseits si- chergestellt ist, dass die relevanten Fragen auch geklärt und anderseits primär erfolgverspre- chende Ermittlungen getätigt werden. Mithin ist ein Ressourcenmanagement gefragt. Aus der strafprozessualen Dokumentationspflicht 128 ergibt sich primär, dass alle Verfahrens- handlungen sowie mündlichen Entscheide der Behörden protokolliert werden müssen. Es emp- fiehlt sich daher, darüber Handnotizen anzufertigen. Daneben ist das Beschwerderecht den Be- troffenen von Zwangsmassnahmen wie etwa bei Hausdurchsuchungen zu gewähren, welche zu- folge zeitlicher Dringlichkeit vorerst mündlich angeordnet worden sind und schriftlich dem Be- troffenen nachzureichen sind 129 . 4.1.5. Rückwärtige Büroarbeit Im Anschluss an die Tatortarbeit ändert sich die Aufgabe der Staatsanwaltschaft nicht grund- sätzlich. Der dynamische Prozess mit sich dauernd ändernder Sachlage geht weiter. Die Ver- antwortung für die Beweismittelsicherung bleibt bei der Staatsanwaltschaft. Allerdings entfällt zumindest ein Teil der zeitlichen Hektik, welche vor Ort regelmässig herrscht. Schriftlich nachzuholen sind vor Ort erteilte mündliche Aufträge und Weisungen zu Handen der Polizei 130 oder zumindest dessen Aktenkundigmachen mittels Aktennotiz 131 . Mündlich angeord- nete Hausdurchsuchungen sind nachträglich schriftlich zu verfügen 132 mit der Angabe, dass die Anordnung bereits mündlich vor Ort durch den Unterzeichner erfolgte. Wichtig ist den von Ent- scheiden bzw. Zwangsmassnahmen Betroffenen die gesetzlich vorgesehenen Rechtsmittel zu gewähren. Zudem soll ersichtlich sein, wann in zeitlicher Hinsicht der entsprechende Entscheid – sei es zufolge zeitlicher Dringlichkeit mündlich oder aber schriftlich - gefällt wurde. Bei sol- chen ursprünglich mündlich gefällten und anschliessend schriftlich ausgefertigten Entscheiden empfiehlt sich daher, im Dispositiv den Zeitpunkt des Entscheides zu deklarieren, etwa mit der Formulierung „wie bereits am X.X.2011 um XY Uhr mündlich angeordnet“. Dieses Vorgehen entspricht auch der strafprozessualen Dokumentationspflicht 133 und ermöglicht einer Beschwer- deinstanz, den Entscheid im Lichte der damaligen, im Zeitpunkt der Entscheidfällung bestehen- den Aktenlage, zu überprüfen. Weiter sind notwendige Verfügungen im Hinblick auf die Beweismittelerhebung – etwa Editi- ons- oder Bankenverfügungen – zu erlassen, allenfalls die rückwirkende Erhebung des Telefon- verkehrs (Art. 260 ff. StPO) zu verfügen. Selbstverständlich sind diese Untersuchungshandlun- gen von Fall zu Fall unterschiedlich und dem Einzelfall entsprechend anzuordnen. 127 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 3 StPO 128 Art. 76 Abs. 1 StPO 129 Art. 241 Abs. 1 StPO 130 Art. 312 Abs. 1 Satz 2 StPO 131 Landshut in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Art. 312 Rz 7 StPO 132 Art. 241 Abs. 1 StPO 133 Art. 76 Abs. 1 StPO Seite 38 Im Hinblick auf die Wahrnehmung der Leitungsfunktion des Vorverfahrens ist sicherzustellen, dass regelmässig Sachbearbeitersitzungen mit der Polizei zwecks Informationsaustausch statt- finden. Im vorliegenden Fall bewährte sich, eine solche täglich um 17.00 Uhr mit allen in die Fallbearbeitung einbezogenen Polizeifunktionären jeder Funktions- und Führungsstufe abzuhal- ten. Dadurch konnten einerseits regelmässig die angefallenen Ergebnisse der Tätigkeiten von Polizei und Staatsanwaltschaft und damit die neuesten Erkenntnisse ausgetauscht werden, an- derseits konnte so sichergestellt werden, dass unverzüglich neue Schwerpunkte für die Be- weisabnahme gesetzt und entsprechend notwendige Anordnungen getroffen werden konnten. 4.1.6. Medien Die Medien recherchieren bei schweren Straftaten regelmässig. Sie sind, wie eingangs erwähnt, nicht an dieselben Regeln wie die Strafverfolgungsbehörden gebunden. Sie verdienen daher be- sondere Beachtung, damit die korrekte und nach den Regeln der strafprozessualen Kunst zu- stande gekommene Beweisabnahme durch die Medien(-tätigkeit) nicht oder nur in möglichst geringem Ausmass beeinflusst wird. Die Medien stellen bei der pikettmässigen Bewältigung schwerer Straftaten für die Strafverfol- gungsbehörden eine besondere Herausforderung dar. Einerseits werden Grossereignisse von den Medien unverzüglich aufgegriffen, anderseits dürfen die Strafverfolgungsbehörden das Verfah- ren durch Medienauskünfte nicht gefährden. Kommt hinzu, dass die Medien sog. News verkau- fen und fallrelevante Informationen für die Medien genau in jenem Zeitpunkt von besonders ho- hem Interesse sind, in welchem seitens der Strafverfolgungsbehörden die entscheidenden Wei- chen für die weitere Fallbearbeitung zu stellen sind. Vor dem Hintergrund der Aufgabe der Staatsanwaltschaft, der Projektleitung 134 , ist dies unbedingt zu berücksichtigen. Das heisst einer- seits, dass die Staatsanwaltschaft Medienarbeit in fallangepasster Form zu leisten hat, anderseits dadurch die eigentliche Kernaufgabe der Beweismittelsicherung durch die zu leistende Medien- arbeit nicht gefährdet werden darf. 4.1.6.1.Rechtliche Regelung Die Orientierung der Öffentlichkeit ist neu bundesrechtlich in Art. 74 StPO geregelt. Gemäss Art. 74 Abs. 1 und 2 StPO ist die Polizei nur dann zur selbständigen Orientierung der Öffent- lichkeit befugt, wenn es sich um Unfälle sowie Straftaten ohne Namensnennung handelt. Folg- lich liegt die Medienhoheit bei schwerwiegenden Ereignissen wie Tötungsdelikten in der Hand der für die Beweisführung zuständigen Staatsanwaltschaft. Auf kantonaler Ebene hat der Oberstaatsanwalt Weisungen über Mitteilungen an die Öffentlich- keit zu erlassen (§ 51 JV). Diese Pflicht der Oberstaatsanwaltschaft ergibt sich aus ihrer Zustän- digkeit, die Staatsanwaltschaft nach aussen hin zu vertreten. In diesem Zusammenhang hat er eine koordinierte und einheitliche Informationspraxis innerhalb der Staatsanwaltschaft sicherzu- 134 Rüegger in BSK StPO, Art. 307 Rz 1 StPO Seite 39 stellen 135 . Gemäss § 51 Satz 2 JV und dessen Verweis auf die Regeln über die Gerichtsbe- richtserstattung gemäss § 46 JV sollen sichergestellt sein, dass beschuldigte Personen in der Öf- fentlichkeit nicht unnötig zur Schau gestellt werden 136 . Der Oberstaatsanwalt regelte die Information der Öffentlichkeit durch die Strafverfolgungsbe- hörden mittels Weisung 137 . Die Zuständigkeit zur Orientierung der Öffentlichkeit im Einzelfall liegt bei der zuständigen Staatsanwaltschaft 138 . Im vorliegenden Fall wäre der Verfasser der Ar- beit daher nach wie vor zuständig für die Medienarbeit. Im Grundsatz sind sowohl das polizeiliche Ermittlungsverfahren als auch die staatsanwaltliche Untersuchung geheim 139 . Die Orientierung über laufende Vorverfahren haben in Abwägung der Interessen einer effizienten Strafverfolgung, der Interessen der durch das Verfahren betroffenen Privatpersonen und des Informationsinteresses der Öffentlichkeit zu erfolgen 140 . Bei Jugendli- chen hat die Jugendanwaltschaft zudem die Schule und bei Heimaufenthalten die Heimleitung mitsamt Betreuer bei schweren Delikten gegen Leib und Leben - namentlich somit Tötungsde- likten – zu orientieren. Vorliegend handelte es sich um ein weit über den Kanton Schwyz hinausgehendes und im öf- fentlichen Interesse liegendes schweres Verbrechen eines Jugendlichen. Deshalb bestand trotz dem Grundsatz der geheimen Untersuchung ein überwiegendes Informationsbedürfnis der Öf- fentlichkeit 141 . Eine Medienorientierung wäre somit auch unter dem geltenden Strafprozessrecht grundsätzlich möglich. 4.1.6.2.Fallspezifische Medienarbeit Das der vorliegenden Arbeit zugrunde liegende Delikt stand seit Beginn unter besonderem Inte- resse der Medien. Im vorliegenden Fall erwies sich als grosser Vorteil, dass das Delikt zur Nachtzeit an einem eher abgelegenen Ort geschah und daher zumindest in der ersten Phase der Tatortarbeit dort keine Medienvertreter erschienen. Diese Konstellation erlaubte den Strafver- folgungsbehörden, von sich aus am andern Tag und damit zu einem selbstbestimmten Zeitpunkt mit Informationen an die Medien zu gelangen. Es galt aber auch, die weitere Medienarbeit noch in der Tatnacht zusammen mit der Medienstelle der Polizei festzulegen. Seit Samstag nach der Tat, ab dem 12. April 2008, waren zahlreiche Medien am Tatort und Um- gebung präsent und recherchierten. Da der Tatablauf selber ermittlungstechnisch noch weitge- hend unklar war, konnte den Medien dazu praktisch keine Auskunft erteilt werden. Die Aus- kunft reduzierte sich mehr auf eine Bestätigung, dass zwei Personen mutmasslich getötet wur- 135 Schwyzer Justizhandbuch, Rz 1 zu § 51 JV 136 Schwyzer Justizhandbuch, Rz 2 zu § 51 JV 137 OSTA-Weisung Nr. 2.1 138 Ziff. 6.2 Abs. 1 der Weisung Nr. 2.1 139 Ziff. 2 der Weisung Nr. 2.1 140 Ziff. 2 der Weisung Nr. 2.1 141 Abs. 6 von Ziff. 3.3 der Weisung Nr. 2.1 Seite 40 den. Zudem wurde um Bilder des Tatverdächtigen nachgefragt, was mit Hinweis auf die Persön- lichkeitsrechte des Tatverdächtigen von den Behörden abgelehnt wurde. Als zuständiger Jugendanwalt delegierte ich die Medienarbeit weitgehend der Polizei. Freie Hand in der Berichterstattung hatte die Polizei deswegen jedoch nicht. Von besonderer Wichtig- keit war, dass der Polizei seitens der Jugendanwaltschaft Vorgaben gemacht wurden, über was Auskunft erteilt wird und über was gerade nicht, um einerseits die Beweisabnahme nicht zu ge- fährden und anderseits den Persönlichkeitsschutz der Betroffenen zu gewähren. Bei sämtlichen Medienauskünften hat stets die Sicherung der Beweisabnahme Vorrang vor der Medienauskunft. Dies führte dazu, dass seitens der Strafverfolgungsbehörden – ausser der Be- stätigung, dass mutmasslich ein Jugendlicher seinen Stiefbruder und seine Stiefmutter erstach – keine genaueren Informationen zum Tatablauf gemacht werden konnten und folglich auch nicht gemacht wurden. Es hätte nur die Gefahr bestanden, den Medien exklusives Täterwissen preis- zugeben und so die Beweismittelsicherung und –erhebung dadurch zu gefährden. Ebenso wur- den entsprechende Recherchen der Medien unkommentiert im Raume stehen gelassen. Entspre- chende Anfragen hätten wahrheitsgemäss auch nicht beantwortet werden können, da weder am Samstag noch am Sonntag nach dem Delikt die entsprechenden Beweise gerichtsverwertbar 142 erhoben waren. Zum Beispiel fanden bis dahin noch keine gerichtsverwertbare Befragungen un- ter Gewährung sämtlicher Verteidigungs- und Konfrontationsrechte statt. Eine Gefährdung der Beweisführung war daher gegeben. Täterwissen gelangte somit durch zurückhaltende Medien- orientierung der Strafverfolgungsbehörden nicht an die Medien. Dass die Medien die Strafverfolgungsbehörden zeitweilig unter erheblichen Druck setzen konn- ten, hat u.a. damit zu tun, dass den Medienvertretern andere Mittel zur Verfügung stehen, als die Strafverfolgungsbehörden Instrumente in der Hand haben, die Preisgabe von fallrelevanten In- formationen zu unterbinden. Dies zeigt sich insbesondere bei auskunftswilligen sog. Drittperso- nen. Im vorliegenden Fall beispielsweise händigten die Strafverfolgungsbehörde den Medien trotz entsprechenden Anfragen kein Täterbild aus. Die Medien bezahlten dem Vernehmen nach kurzer Hand einen Mitschüler des Tatverdächtigen und hatten damit eine Fotografie des Tatver- dächtigen zur Verfügung. Die Behörden kommentierten das derart erhaltene Bild nicht. Ebenso kommentierten die Behörden Spekulationen der Medien zu verschiedenen Aspekten wie etwa der Persönlichkeit des Tatverdächtigen, dessen Umfeld, den Tatablauf etc. nicht. Dies ist m.E. von grosser Bedeutung, da die Strafverfolgungsbehörden für Spekulationen, welche die Medien mangels Informationen seitens und ohne Kommentar der Behörden anstellen, keine Verantwor- tung tragen. Vielmehr war Sachlichkeit seitens der Strafverfolgungsbehörden in der Information der Medien und damit der Öffentlichkeit gefragt. Wenn überhaupt wurde nur darüber Auskunft gegeben, was beweisverwertbar erhoben war. Genau hier lag eine Hauptdiskrepanz zur Informa- tionspolitik der Polizei, welche auch nur vorläufig feststehende polizeiliche Ermittlungsergeb- nisse bereits den Medien preisgegeben hätte. Als fallführender und -verantwortlicher Jugendan- walt zog ich daher die Medienarbeit an mich und delegierte der Polizei lediglich die Aus- kunftserteilung anhand meiner Vorgaben. Damit war die beweisnotwendige „Zensur“ der an die 142 Polizeiliche Einvernahmen waren nach der damals geltenden Strafprozessordnung der Gerichtspraxis im Kanton Schwyz nicht direkt gerichtsverwertbar. Entsprechend konnten daraus gewonnene Erkenntnisse den Medien nicht bekannt gegeben werden. Seite 41 Medien gelangenden Informationen durch die Jugendanwaltschaft gesichert. Seitens der Ju- gendanwaltschaft war stets darauf zu achten, dass durch die Strafverfolgungsbehörden keine In- formationen an die Öffentlichkeit gelangen, welche die Beweisführung gefährden könnten. Einen Grossteil der Medienarbeit erbrachte die Polizei. Namentlich war die Medienstelle der Polizei gleichzeitig Anlaufstelle für Medienanfragen, was der Jugendanwaltschaft die für die übrige Fallbearbeitung notwendigen Zeiträume verschaffte. Aufgrund des Mediendruckes er- wies es sich als notwendig, im Verlaufe des Samstag, 12. April und vor allem Sonntag, 13. April mit verschiedenen, jeweils Neuerungen enthaltenden Medienbulletins an die Medien zu gelan- gen. Vorliegend sah sich die zuständige Schulbehörde Muotathal veranlasst, am Montag, 14. April 2008 eine Medienkonferenz abzuhalten. Die Schulbehörde sprach sich mit den Strafverfol- gungsbehörden ab, über was die Medien informiert wurden und über was nicht. Diese Medien- konferenz, an welcher bewusst und absprachegemäss keine Vertreter der Strafverfolgungsbe- hörden teilnahmen, verschaffte den Strafverfolgungsbehörden wichtige Zeitreserven, um die Fallbearbeitung und damit die Beweisabnahme voranzutreiben. Sie stillte in gewissem Ausmas- se in einer frühen Phase des Verfahrens die Informationsbedürfnisse der Medien und der Öffent- lichkeit, ohne dass die Strafverfolgungsbehörden zeitlich davon in Anspruch genommen wur- den. Ab Donnerstag, 17. April wurde der Mediendruck grösser. Die Strafverfolgungsbehörden ent- schlossen sich, auf Dienstagnachmittag, 22. April 2008 nachmittags um 14.00 Uhr eine Medien- konferenz anzusetzen. Der in gewisser Ferne liegende Termin wurde bewusst gewählt und er- laubte so den Strafverfolgungsbehörden, Medienanfragen mit Verweis auf die Medienkonferenz kurz und knapp zu beantworten und keine weiteren Informationen preisgeben zu müssen. Es verpflichtete die Strafverfolgungsbehörden aber auch, die Beweisabnahme - insbesondere die Befragungen des Beschuldigten, notwendiger Auskunftspersonen, Zeugen etc. – voranzutreiben. Mit Hinweis auf diese Medienkonferenz erteilten die Strafverfolgungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt materiell keine Auskünfte mehr, was seitens der Medien grösstenteils respektiert wur- de. Auch dies verschaffte den Strafverfolgungsbehörden wertvolle Zeit für die Fallbearbeitung. Letztlich konnten den Medien anlässlich der Medienkonferenz auch materiell Informationen präsentiert werden, welche die Bedürfnisse der Medienschaffenden weitgehend befriedigten. In der Folge konzentrierte sich die Medienarbeit auf Einzelauskünfte bezüglich Neuerungen im Fall, was jedoch unregelmässig und ohne zusätzliche Belastung wie zu Beginn der Untersu- chungsführung zu handhaben war. 4.1.7. Zusammenarbeit mit Polizei Bei der Bearbeitung strafrechtlicher Grossereignisse im Pikett-Dienst gilt der Zusammenarbeit mit der Polizei ein besonderes Augenmerk. Zum einen sind hier im Unterschied zur Justiz die Fachspezialisten – etwa des kriminaltechnischen Dienstes – angesiedelt, zum andern haben sie schlichtweg andere Aufgaben als die Justiz zu bewältigen, etwa Sicherung eines Tatortes, Be- Seite 42 treuung Angehöriger etc. Das Zusammenspiel Fachkräfte / Fallverantwortung kann, wenn es seitens der Staatsanwaltschaft als Projektmanagement verstanden wird, reichlich Früchte tragen. Die Verantwortung für das Vorverfahren trägt wie bereits dargelegt die Staatsanwaltschaft. Die Polizei liefert der Staatsanwaltschaft jedoch die dazu notwendigen Grundlagen, welche einer- seits die Basis der erhobenen Beweise darstellen und anderseits auf welchen die Staatsanwalt- schaft ihre Entscheide trifft. Das bedeutet, einen Ausgleich finden zu müssen zwischen der staatsanwaltschaftlichen Arbeitsweise und derjenigen der Polizei, insbesondere auch deren Möglichkeiten. Einerseits darf die Staatsanwaltschaft keine Abstriche – etwa Umgehung straf- prozessualer Vorgaben - bei der Erhebung der Beweise machen, anderseits ist der Polizei bei ihrer Arbeit der grösstmögliche Freiraum zu geben, dies alleine schon aus Motivationsgründen. Im vorliegenden Fall durfte der fallführende Untersuchungsrichter auf eine vertrauensvolle Zu- sammenarbeit mit der Polizei, insbesondere auch deren Sachbearbeitern, bauen. Vor diesem Hintergrund wurde täglich um 17.00 Uhr eine Sachbearbeitersitzung mit Teilnahme des fallfüh- renden Jugendanwaltes sowie sämtlichen involvierten Polizeikräften durchgeführt. Dass dabei gegenseitige Offenheit und Ehrlichkeit als Grundbedingung bestanden, verstand sich von selbst. Als Folge der regelmässigen konstruktiven Sitzungen konnten die zu erhebenden Beweise und Ermittlungshandlungen unter Rücksprache mit der Polizei bezüglich deren fachlichen und zeitli- chen Möglichkeiten besprochen und erhoben werden. So konnte seitens der Polizei in fachlicher Hinsicht zielgerichtet gearbeitet werden und die effektiv erhobenen Beweise waren nicht nutz- los. Zudem hatten alle täglich denselben Informationsstand, und es fand regelmässig ein fächer- übergreifender Meinungsaustausch statt (auch innerhalb der Polizei, etwa zwischen dem krimi- naltechnischen Dienst und dem Ermittlungsdienst). Nicht zu unterschätzen war, dass durch die regelmässigen Sitzungen die involvierten Polizeibeamten weg vom rein technischen Bearbeiten des Falles kamen. Sie waren vielmehr direkt in die Fallbearbeitung und damit –verantwortung eingebunden, erhielten einen Überblick über die Fallentwicklung anhand des stets aktuellen Beweisergebnisses und waren daher ausserordentlich motiviert in ihrer Arbeit. Dies wiederum hatte direkte Rückkoppelungen auf die Arbeit des Jugendanwaltes und erleichterte auch diesem die Arbeit – etwa mit Rechtsbeiständen – erheblich. 4.2. Fallspezifische Besonderheiten 4.2.1. Jugendstrafrecht – verkürzte Fristen Die Untersuchungsführung im Jugendstrafrecht zeichnet sich gegenüber dem Erwachsenenstraf- recht durch einige Besonderheiten aus. Die Anforderungen an die Beweisführung sind grund- sätzlich dieselben, hingegen gibt es spezifische Besonderheiten, namentlich etwa kürzere Fris- ten. Aufgezeigt werden soll dies anhand des Zeitpunktes der notwendigen Verteidigung und der Haftfristen. Im Zeitpunkt des Deliktes im Jahre 2008 war die Regelung des Strafprozessrechtes grundsätz- lich Sache der Kantone, wobei das Jugendstrafgesetz Minimalstandards festlegte. Gemäss kantonalem § 18 Abs. 2 StPO war dem Angeschuldigten, der nicht selber einen Vertei- diger bestellte, ein amtlicher Verteidiger beizugeben. Voraussetzung war etwa eine länger als 14 Seite 43 Tage andauernde Untersuchungshaft 143 oder in den übrigen Fällen, wenn es die Umstände erfor- derten, namentlich etwa wenn der Angeschuldigte wegen seiner Jugend nicht imstande war, sei- ne Rechte zu wahren 144 . Weitere jugendspezifische kantonale Regelungen gab es keine. Gemäss Art. 40 Abs. 2 JStG bestellte die zuständige Behörde dem Jugendlichen einen amtlichen Verteidiger, falls der Jugendliche oder seine gesetzlichen Vertreter nicht selber einen Verteidi- ger bestellten, wenn es die Schwere der Tat erforderte 145 oder sie den Jugendlichen für mehr als 24 Stunden in Untersuchungshaft nahm oder seine vorsorgliche Unterbringung anordnete 146 . Vorliegend waren beide bundesjugendrechtlichen Vorgaben gegeben, weshalb innert 24 Stun- den der Fall einer notwendigen Verteidigung bestand und daher die Jugendanwaltschaft innert 24 Stunden ab Festnahme einen amtlichen Verteidiger zu bestellen hatte. Dies bedeutete, bis Samstag, 12. April 2008 um Mitternacht einen Verteidiger bestellen zu müs- sen. Ein Anwalts-Pikett gab es im damaligen Zeitpunkt im Kanton Schwyz nicht, sodass die zu- ständige Behörde auf Kontakte zu Verteidigern aus der Vergangenheit zurückgreifen musste. Zudem war damals der Jugendliche durch den Amtsarzt in der Tatnacht für nicht hafterstehungs- fähig erklärt worden, weshalb seitens der Behörden eine Unterbringung in der Bewachungsab- teilung im Inselspital Bern angeordnet wurde. Die Untersuchungshaft wurde dem Beschuldigten durch die Pikett-Jugendanwältin des Kantons Bern rechtshilfeweise im Inselspital Bern eröffnet. In der Folge konnte dem beschuldigten Jugendlichen innert der gesetzlichen Frist eine amtliche Verteidigung bestellt werden. Ebenso galt es, die in zeitlicher Hinsicht verkürzten Freiheitsstrafen beim Jugendstrafrecht zu beachten. Einer der Tatverdächtigen, der rechtskräftig verurteilte Gehilfe I, war im Tatzeitpunkt noch nicht 15 Jahre alt. Das hatte zur Folge, dass gesetzlich keine Freiheitsstrafe vorgesehen war 147 . Um der Problematik von drohender Überhaft bei der gebotenen Untersuchungshaft des jugendlichen Gehilfen I adäquat zu begegnen, stellte die Behörde hilfsweise und ohne Interven- tion der Verteidigung auf die maximal 10 Tage mögliche persönliche Leistung ab 148 . Entspre- chend musste die gesamte Untersuchungsführung derart gestaltet werden, dass bis zur Haftent- lassung von I sämtliche relevanten Beweise – inkl. der für die Beweisführung nötigen Konfron- tationseinvernahmen – innert 10 Tagen ab Inhaftnahme von I erledigt sein mussten. Entspre- chend war die Untersuchungsführung vor diesem Hintergrund zu priorisieren, was nicht nur die Strafverfolgungsbehörden vor Probleme und Zeitnot stellte, sondern z.T. den Unmut der Vertei- diger der übrigen inhaftierten Jugendlichen mitsamt deren Eltern nach sich zog. Damit galt es umzugehen. 143 § 18 Abs. 1 lit. b StPO 144 § 18 Abs. 1 lit. c StPO 145 Art. 40 Abs. 1 lit. a JStG 146 Art. 40 Abs. 2 lit. c JStG 147 Art. 25 JStG 148 Art. 23 Abs. 3 Satz 1 JStG Seite 44 4.2.2. Fallentwicklung: Tatbeteiligte kommen zum Vorschein In der Nacht von Freitag, 11./12. April 2008, mussten die Strafuntersuchungsbehörden aufgrund des vorläufigen Ermittlungsergebnisses davon ausgehen, dass R die Tat alleine verübt hatte. Am Sonntagabend, 13. April 2008 um ca. 21.00 Uhr, bekam die Polizei einen Telefonanruf der einen leiblichen Schwester von R. Diese sagte gegenüber einem sie betreuenden Psychologen und in der Folge ihres schlechten Gewissens auch gegenüber der Polizei aus, sie und weitere Personen hätten von der Tat und vom Tatzeitpunkt gewusst. Namentlich gäbe es eine Organisa- tion namens „Definity“. Der Organisation „Definity“ würden nebst ihr selber die verurteilten Gehilfen K und I sowie ihr Freund S angehören. Die Organisation „Definity“ sei an der Tatpla- nung und Tatausführung massgeblich beteiligt gewesen. Aufgrund dieser am Sonntagabend eingegangenen Meldung musste unverzüglich pikettmässig reagiert werden. Die beiden leiblichen Schwestern von R wurden unverzüglich polizeilich und unterschriftlich an deren Wohnort befragt, um mehr Details – namentlich zu involvierten oder zumindest mitwissenden Personen – zu erfahren und was diese genau wüssten. Dies war not- wendig, um über allenfalls gebotene Zwangsmassnahmen entscheiden zu können. Aufgrund des Befragungsergebnisses wurde beschlossen, bei den nun bekannt gewordenen Personen – alle- samt Jugendliche – eine Hausdurchsuchung durchführen und sie zwecks Befragung vorerst der Polizei zuführen zu können. Die ersten Aussagen genügten hingegen für eine Inhaftierung der Jugendlichen nicht. Zudem war taktisch auf verschiedene Begebenheiten, auf welche die Straf- verfolgungsbehörden keinen Einfluss hatten, Rücksicht zu nehmen. So befürchtete die Polizei – wie sich im Nachhinein herausstellte zu Recht – dass am Montag- morgen vor Ort bei der Schule Pressevertreter anwesend sein könnten, um Informationen von Mitschülern des Tatverdächtigen R zu erhalten. Folglich kam eine Festnahme von K, I und S ab der Schule nicht in Frage. Anderseits war es bloss aufgrund der vorerst noch ersten handschrift- lichen Einvernahmen der Schwestern des inhaftierten Tatverdächtigen R kaum vertretbar, bei möglichen jugendlichen Tatbeteiligten – wobei unklar war, in welchem Ausmass diese über- haupt beteiligt gewesen sein sollten – des Nachts Hausdurchsuchungen durchzuführen und sie in Haft zu nehmen. In der Folge wurde in Absprache mit der Polizei beschlossen, am Montag Mit- tag, vor den einzelnen Wohnorten auf die jugendlichen Tatverdächtigen zu warten, sie dort fest- zunehmen und gleich die Hausdurchsuchungen vorzunehmen. Einzig der Gehilfe K konnte, da er in einer Berufslehre war, am Montagvormittag an seinem Arbeitsplatz arretiert und gleich die Hausdurchsuchung durchgeführt werden. Dabei galt den elektronischen Kommunikationsmitteln wie PC’s sowie Mobiltelefonen ein Hauptaugenmerk; zu Recht, wie sich im Verlaufe der weite- ren Fallentwicklung herausstellte. In der Folge wurden die Jugendlichen K, I und S am Montagvormittag bzw. über Mittag polizei- lich befragt. Das Ergebnis genügte vorerst für die Anordnung von Untersuchungshaft nicht, weshalb die Polizei unverzüglich nach der Einvernahmen keinen Antrag auf Aufrechterhaltung der Untersuchungshaft stellte, sie jedoch aufgrund der Gesamtumstände noch in Polizeihaft beliess. Gleichzeitig mit der Einvernahme wertete eine extern beigezogene Fachperson die si- chergestellten PC’s sowie Mobiltelefone aus. Bereits die ersten, noch am Montagnachmittag er- hältlichen Auswertungsresultaten, namentlich ein SMS mit dem Inhalt „Anubis hat versagt“, ergaben im damaligen Gesamtzusammenhang einen für die Anordnung von Untersuchungshaft Seite 45 genügenden dringenden Tatverdacht gegen K und I. Die Polizei stellte noch am Montagnachmit- tag Antrag auf Aufrechterhaltung der Haft, und sie wurde vom zuständigen Jugendanwalt ge- genüber K und I angeordnet. Bei den anschliessenden Befragungen von R und seinen beiden Gehilfen K und I zeigte sich, dass sich die drei gegenseitig nicht belasteten. Daran änderte auch der konkrete Vorhalt von SMS wie „Anubis hat versagt“ und der Frage, was dies bedeuten soll, nichts. Der inhaftierte Tatverdächtige R hingegen gab mehrfach eine Drohung mit einem „Astrit“ zu Protokoll. Ge- mäss dieser Drohung wäre R durch einen „Astrit“ umgebracht worden, wenn er das geplante Delikt nicht ausgeführt hätte. Die Auswertung der zwischenzeitlich erhobenen rückwirkenden Telefonranddaten ergaben, dass dieser „Astrit“ tatsächlich existierte. „Astrit“ wohnte in Ror- schach, was dem geplanten Fluchtort von R entsprach. Zudem war „Astrit“ ein ehemaliger Kol- lege von K, welcher im Tatzeitpunkt erst seit rund einem halben Jahr im Muotathal wohnte. Dieser „Astrit“ wurde polizeilich unverzüglich befragt, und der dringende Tatverdacht gegen- über K verdichtete sich erheblich. Namentlich bestätigte „Astrit“, dass er von K sowohl vom geplanten Delikt erfuhr als auch, dass dieser im Anschluss an das Delikt noch am Samstag mit R nach Rohrschach käme. K bestritt die Vorhalte, so dass eine Konfrontation mit „Astrit“ notwen- dig wurde. „Astrit“ blieb dabei im Wesentlichen bei seinen Aussagen. Bei I war eine Konfronta- tion nicht nötig, er anerkannte die vorgelegten objektiven Beweise und Interpretationen dersel- ben durch „Astrit“. Ein weiteres Augenmerk galt den beiden leiblichen Schwestern von R, welche untereinander Zwillingsschwestern waren. Es ist bei der Tatortarbeit aufgefallen und konnte nicht interpretiert werden, weshalb im Zimmer der beiden Zwillingsschwestern ein Koffer mit Kleidern herum- stand. Die Befragungen ergaben, dass die eine Zwillingsschwester von R diesem den Koffer packte und zu Fluchtzwecken bereitgestellt hatte. Dies geschah am Tatabend im Hinblick auf die nächtlich vorgesehene Flucht. 4.3. Suche nach dem Motiv Für die Qualifikation Mord / vorsätzliche Tötung, ebenso für die Qualifikation einer Tat als Tot- schlag, kann u.a. das Motiv ausschlaggebend sein. Entsprechend der Wichtigkeit des Motivs für die strafrechtliche Qualifikation der Tat wurde dem Motiv seit Beginn der Untersuchung noch vor Ort besondere Beachtung geschenkt. Als erstes gingen die Strafverfolgungsbehörden von der Annahme aus, dass es sich um eine Tat im Affekt handeln könnte. Bekanntlich fand die Tat zudem in einer Patchwork-Familie statt. Als Pikett-Untersuchungsrichter machte ich anlässlich einer Besprechung mit der Polizei noch vor Ort die Bemerkung, in verschiedenen Märchen sei die böse Stiefmutter ein Thema. Entspre- chend thematisierte die Polizei die „Stiefmutterproblematik“ bei sämtlichen Erstbefragungen noch vor Ort; es kam dabei nicht besonders viel Brauchbares heraus; aber auch nichts, was da- gegen sprach. Ebenso ergab sich nichts, was auf eine Affekthandlung schliessen liess. Anhalts- punkte für das Tatmotiv ergaben die ersten Ermittlungen somit keine. Zudem wurde im Zimmer des Täters R, wo dieser mit mehr als 20 Messerstichen seinen Stief- bruder erstach, ein „Geissfuss“ auf dem Bett von R gefunden. Weshalb, konnte nicht erklärt Seite 46 werden. Die Situation wurde aber fotografisch festgehalten und der Geissfuss unter Wahrung der Spurensicherung sichergestellt. Polizeiliche Einvernahmen aus dem überlebenden Familienumfeld von R ergaben keine Hinwei- se auf eine Affekthandlung oder Anhaltspunkte dazu, etwa Streit am Vorabend der Tat etc. Das- selbe ergab sich aus Befragungen im weiteren Lebensumfeld von R, namentlich Mitschüler, Lehrer, Nachbarn etc. Wie ein roter Faden zog sich hingegen durch die Befragungen, dass R in- nerhalb der Familie „das schwarze Schaf“ gewesen sei, namentlich dass R bei üblichen Entglei- sungen von Jugendlichen wesentlich strenger bestraft worden sei als seine Geschwister, v.a. auch der beiden Stiefgeschwister. Hier lag also ein mögliches Motiv des Täters. Im Verlaufe der Untersuchung stellte sich heraus, dass R im Auftrag der Organisation „Defini- ty“ die umzubringenden Personen mit dem sichergestellten Geissfuss hätte erschlagen sollen, um die Tat wie einen Raubmord aussehen zu lassen. Da R die Methode des Erschlagens unsi- cher erschien, entschied er sich unmittelbar vor der Tat, zur Tatausführung das seiner Meinung nach schärfste Fleischermesser des Haushaltes zu benutzen. Den Geissfuss, welchen er kurz vor der Tat auftragsgemäss aus der Werkstatt in sein Zimmer holte, liess er einfach dort liegen. Durch dieses Untersuchungsergebnis war eigentlich klar, dass R nicht im Affekt handelte. Folglich konzentrierten sich die Untersuchungen auf die Persönlichkeit von R, welcher psychiat- risch begutachtet wurde, sowie auf Befragungen zu den Lebensumständen von R. Das Motiv liess sich trotz erheblichem Aufwand nicht restlos klären. Es resultierte ein Mix aus den Le- bensumständen von R und dessen Persönlichkeit. Für die Qualifikation als Mord war im vorlie- genden Fall das Tatmotiv nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Seite 47 5. Schlussfolgerungen 5.1. Überblick bewahren Die Verfahrensleitung wird nach Art eines Projektmanagements ausgeübt. Es ist stets auf verän- derte Sachlagen einzugehen. Die Staatsanwaltschaft als Leiterin des Vorverfahrens muss immer den Überblick bewahren. Zentral ist daher, dass die Staatsanwaltschaft die Verfahrensleitung und damit die anstehenden Verfahrensschritte stets mit einer gewissen Distanz angeht. Zudem muss sie aus der „Vogelperspektive“ denken, um sofort und adäquat reagieren und dabei mögli- che Schritte der andern Verfahrensbeteiligten einplanen zu können. 5.2. Proaktives Zuhören Hauptaufgabe des Staatsanwaltes im Pikettdienst ist die Verfahrensleitung vor Ort. Dies bedeu- tet physische und geistige Präsenz. Im Zusammenhang mit dieser Art der Präsenz halte ich es im Pikett-Dienst für unabdingbar, für Verschiedenstes wachsam zu sein und demzufolge stets Au- gen und Ohren für Informationen offen zu halten. Darunter verstehe ich, die Arbeit der Polizei sowie von extern beigezogenen Spezialdiensten wie dem Forensischen Institut oder dem rechtsmedizinischen Institut zu beobachten. Dieses Beobachten generiert für den Staatsanwalt Informationen und ermöglicht ihm, bei Unklarheiten Rückfragen zu stellen. Vor Ort bespricht sich zudem die Polizei regelmässig. Die polizeilichen Fachkräfte besprechen sich untereinander und melden der polizeilichen Führungsperson Auffälligkeiten. Ergo ist für den Staatsanwalt wichtig, bei der Polizeiführung präsent zu sein, da er hier die Chance hat, für die weitere Unter- suchungsführung oder Entscheide wichtige und ungefilterte Informationen zu erhalten. Zudem kann der Staatsanwalt hier auch auf Entscheide der polizeilichen Führungskräfte Einfluss neh- men, indem er die eintreffenden Informationen vor dem Hintergrund der Beweisführung be- trachtet und der Polizei nötigenfalls gebotene Aufträge und Weisungen erteilt. Am Tatort sind Informationen nicht ausschliesslich von der Polizei oder den beigezogenen Spe- zialdiensten erhältlich. Anderweitig Anwesende wie etwa der mutmassliche Täter und deren Angehörige sind meist in einer aussergewöhnlichen psychischen Verfassung. Diese sprechen daher oft über Dinge, welche im Rahmen einer förmlichen Befragung nie gesagt würden oder man als Befrager gar nicht darauf käme, entsprechende Themen zu erfragen. Durch aktives Zu- hören erhält man die Chance, solche m.E. wichtigen Erkenntnisse überhaupt erst zu erhalten und in Befragungen und damit in die Untersuchung einfliessen zu lassen. 5.3. „Weniger ist manchmal mehr“ Bei der Priorisierung vor Ort im Rahmen des Pikettdienstes sind die Beweise vollständig im Hinblick auf die gerichtliche Beweisabnahme zu erheben, und zwar belastende und entlastende Beweise gleichermassen. Am Tatort stellt sich daher oft die Frage, welche Beweismittel über- haupt erhoben werden soll. Die Anzahl zu erhebender Beweise übersteigt die für die Fallführung notwendigen Beweise meist erheblich. Sinn und Zweck der verschiedenen Beweismöglichkeiten werden mit den polizeilichen Sachbearbeitern erörtert. Es ist dabei selten notwendig, alle erheb- baren Beweise auch zu erheben und auszuwerten. Es gilt daher, diese zu priorisieren. Seite 48 Für das Gerichtsverfahren gilt es, die wesentlichen Beweise zu erheben. Manchmal kann weni- ger mehr sein, indem treffsichere be- und entlastende Beweise erhoben werden, diese dann aber vollständig. Die weiteren, ebenfalls möglichen Beweise sind nicht zu erheben. Dabei ist allen- falls an eine Beweismittelerhebung ohne Auswertung zu denken, um bei entsprechenden Partei- einwänden den entsprechenden Beweis erbringen zu können. 5.4. Offenheit und Vertrauen Einer guten Zusammenarbeit mit der Polizei kommt meist eine entscheidende Rolle zu. Dies kann nur erreicht werden, wenn die einzelnen polizeilichen Sachbearbeiter vollstes Vertrauen in den Pikett-Staatsanwalt haben und umgekehrt. Ist dieses Vertrauen – und damit meine ich kei- neswegs naive Leichtgläubigkeit! - vorhanden, bringen die einzelnen polizeilichen Sachbearbei- ter ohne Scheu ihre Sicht der Dinge ein. Durch diese Offenheit seitens der Polizei erhält der Staatsanwalt die für seine Entscheide notwendige breite Grundlage. Diese Grundlage kann zu- dem verbreitert und weitere Aspekte bei der Polizei erfragt werden, wenn die einzelnen polizei- lichen Sachbearbeiter in die Entscheidfindung des Staatsanwaltes eingebunden werden, indem der Staatsanwalt mündlich und vor Ort zusammen mit diesen die polizeilich vorgeschlagenen Beweismassnahmen im Hinblick auf die gesamte Beweislage erörtert, den Entscheid darüber fällt und ihn der Polizei gegenüber gegebenenfalls mündlich erläutert. Aus Sicht des Staatsanwaltes gilt es m.E., das Ohr eher bei polizeilichen Sachbearbeitern als bei polizeilichen Führungskräften zu haben. Der Grund liegt schlichtweg darin, dass die polizeili- chen Führungskräfte nicht nur polizeilich die Fallkoordination wahrnehmen, sondern auch Per- sonalbelange – zu denken ist etwa an anfallende Überstunden, Kompensationen, Sachbearbeiter für andere Fallbearbeitung abziehen etc. – in ihre Entscheide einfliessen lassen. Solches darf hingegen die Beweisführung eines Kapitalverbrechens nicht beeinflussen, weshalb es unabding- bar ist, vor Ort präsent zu sein und die gesetzliche Aufgabe, die Leitung des Vorverfahrens, ef- fektiv und mit Entschlossenheit wahrzunehmen. Dazu gehört auch, mittels entsprechenden Auf- trägen und Weisungen sicherzustellen, dass die Polizei die für die Bewältigung des Ereignisses erforderlichen Einsatzkräfte zur Verfügung stellt. 5.5. Ermessensspielräume nutzen Die Staatsanwaltschaft hat im Rahmen der Vorverfahrens zahlreiche Ermessensspielräume. Sol- che bestehen etwa bei der Beurteilung der Rechts- und Sachlage, der Antragestellung beim Zwangsmassnahmengericht, etc.. Eine erfolgreiche Untersuchungsführung heisst immer, die vorhandenen Ermessensspielräume für die eigene Sache und damit zugunsten der Erforschung der materiellen Wahrheit zu nutzen. Seite 49 5.6. Konklusion Eine erfolgreiche Führung des Vorverfahrens hängt von wenigen, aber entscheidenden Faktoren ab. Die Staatsanwaltschaft hat stets den Überblick zu bewahren, proaktiv zuzuhören, wenige aber treffsichere Beweise zu erheben, dabei stets auf Offenheit und Vertrauen in der Zusam- menarbeit mit der Polizei zu setzen und die ihr zustehenden zahlreichen Ermessensspielräume im Sinne der Sache zu eigenen Gunsten zu nutzen. Erklärung des Verfassers: Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit resp. die von mir ausgewiesene Leistung selbständig, ohne Mithilfe Dritter und nur unter Ausnützung der angegebenen Quellen verfasst resp. erbracht habe. Schwyz, 13. Mai 2011 lic. iur. Paul Schmidig, Staatsanwalt

gemachten schriftlichen Aus- sagen die zeitlich am nächsten zum Vorfall gemachten Aussagen, so dass [...] sie ohne die vorhergehende Aus- sage nicht möglich gewesen wären. Bei der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

So pauschal würde ich das nicht sagen. Aber die Geldstrafen – und vor allem die bedingten Geldstrafen

Microsoft Word - Müller Christina.doc T : 0 4 1 — 2 2 8— 4 1— 7 0 F : 0 4 1 — 2 2 8— 4 1— 7 1 E : c c f w @ h s w . f h z . c h W : w w w . c c f w . c h H S W L U Z E R N C C F W Z e n t r a l s t r a s s e 9 C H — 6 0 0 2 L u z e r n Master of Advanced Studies Forensics MAS Forensics Die Fachgruppe Kindesschutz im Spannungsfeld zwischen Kindeswohl und Offizialmaxime Diplomarbeit eingereicht am 16. April 2007 Christina Müller MAS Forensics betreut von Markus Oertle, Dr. iur., Staatsanwalt / Abteilungsleiter STAATSANWALTSCHAFT IV des Kantons Zürich, Gewaltdelikte Molkenstrasse 15/17 Zürich 4 Tel: 044 248 31 60 Fax: 044 248 31 59 E-Mail: markus.oertle@ji.zh.ch I INHALTSVERZEICHNIS I. LITERATUR- UND MATERIALIENVERZEICHNIS ................................................................. III II. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ..................................................................................................VII III. KURZFASSUNG..........................................................................................................................VIII 1. Einleitung ..............................................................................................................................................1 Erster Teil: Das Spannungsfeld zwischen Kindeswohl und Offizialprinzip 2. Das Kindeswohl....................................................................................................................................2 2.1. Allgemeines...................................................................................................................................2 2.2. Die Eltern und ihre Definitionsbefugnis........................................................................................2 2.3. Der Staat und sein Interventionsrecht............................................................................................2 2.4. Das Kind und sein Mitbestimmungsrecht .....................................................................................4 2.5. Fazit ...............................................................................................................................................5 3. Das Offizialprinzip ...............................................................................................................................6 3.1. Die Bedeutung des Offizialprinzips .............................................................................................6 3.2. Die Meldepflicht von Vormundschaftsbehörden, Ärzten, Lehrern gemäss der schwyzeri...........7 schen Rechtsordnung 3.3. Fazit ...............................................................................................................................................7 4. Zum Spannungsfeld..............................................................................................................................8 4.1. Die Funktion des Kindes als Beweisperson im Verfahren............................................................8 4.2. Verschiedene Belastungen des Kindes im Hinblick auf ein Strafverfahren..................................9 4.2.1. Unkenntnis über den Ablauf eines Strafverfahrens / Medien............................................9 4.2.2. Belastungen durch die prozessuale Situation ..................................................................10 4.2.2.1. Die Verteidigungsrechte, insbesondere das Konfrontationsrecht des ..............10 Beschuldigten 4.2.2.2. Belastungen durch die Einvernahme.................................................................11 4.2.3. Belastungen durch das persönliche Betroffensein...........................................................12 4.2.4. Fazit .................................................................................................................................13 4.3. Mögliche Entlastungen ...............................................................................................................13 4.3.1. Kindsgerechte Information über den Ablauf eines Strafverfahrens ................................13 4.3.2. Das Zeugnis- und Aussageverweigerungsrecht...............................................................14 4.3.3. Unterlassen der Anzeige / des Strafantrages ...................................................................14 4.3.4. Die Opferrechte gemäss OHG.........................................................................................15 4.3.4.1. Art. 10b OHG: Gegenüberstellung von Kind und Beschuldigtem....................15 4.3.4.2. Art. 10c OHG: Einvernahme des Kindes ..........................................................16 II 4.3.4.3. Art. 10d OHG: Einstellung des Strafverfahrens................................................17 4.3.5. Fazit .................................................................................................................................18 Zweiter Teil: Die Fachgruppe Kindesschutz und die Verifizierung von Fallmeldungen 5. Die Fachgruppe Kindesschutz des Kantons Schwyz..........................................................................18 5.1. Die Entstehung der Fachgruppe Kindesschutz............................................................................19 5.2. Der Auftrag der Fachgruppe Kindesschutz .................................................................................19 5.3. Die Fallbehandlung der Fachgruppe Kindesschutz.....................................................................20 5.4. Die Zusammensetzung der Fachgruppe Kindesschutz ...............................................................20 5.4.1. Der Einsitz der Strafverfolgungsbehörde in der Fachgruppe ..........................................20 5.4.1.1. Die Vorbefassung ..............................................................................................21 5.4.1.2. Fazit ...................................................................................................................22 6. Ausgangslage......................................................................................................................................22 6.1. Leitfragen für die Überprüfung der Verdachtsmomente ............................................................23 6.2. Die Dokumentation .....................................................................................................................27 6.3. Die Praxis ...................................................................................................................................27 6.3.1. Falldarstellung .................................................................................................................27 6.3.2. Fallbesprechung anhand der Leitfragen und Prüfung ihrer Tauglichkeit in der .............29 Praxis bezüglich der Klärung von Verdachtsmomenten 6.4. Fazit ............................................................................................................................................32 7. .Schlussbemerkung..............................................................................................................................32 III LITERATURVERZEICHNIS Abteilung Jugend- und Familienhilfe der Stadt Zürich, Beratungskonzept Kinderschutz, Für die Kin- derschutzarbeit in den Jugendsekretariaten der Stadt Zürich, Zürich 1998 (zit. Beratungskonzept Kin- derschutz) Amann Gabriele / Wipplinger Rudolf, Medien, in: Bange Dirk / Körner Wilhelm, Handwörterbuch Se- xueller Missbrauch, Göttingen Bern Toronto Seattle 2002 (zit. 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Februar 2005 Unterlagen der Fachgruppe Kindesschutz bezüglich der in 6.3.1. aufgeführten Falldarstellung Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Volksschulamt, Anzeige- und Auskunftspflicht der Schulpfle- gen und der Lehrkräfte, Zürich 1999 Vogel Urs / Mangold Hans, Bericht zum Kindesschutz im Kanton Schwyz, Luzern Melera 2002 VII ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS BV Bundesverfassung EMRK Europäische Menschenrechtskonvention OHG Opferhilfegesetz StGB Strafgesetzbuch ZR Züricher Rechtssprechung VIII KURZFASSUNG Dem Staat kommt die Aufgabe zu, den Rechtsfrieden zu sichern und dadurch zu versuchen, Gerech- tigkeit zu gewährleisten. Als Monopolinhaber bedient er sich der Strafgewalt und gestaltet zur Umset- zung seines Strafanspruchs Prozessmaximen aus. Eine dieser Prozessmaximen, das Offizialprinzip, legt (gewissen) Behördenmitgliedern und Beamten die Pflicht auf, unabhängig vom Willen der betrof- fenen Parteien bei Kenntnisnahme von Straftaten die Strafverfolgung aufzunehmen und Strafanzeige zu erstatten. Diesem Strafverfolgungsanspruch können Individualinteressen, wie die des Kindeswohls, entgegenstehen. Wie definiert sich nun aber das Kindeswohl? Dass die Orientierung am Kindeswohl die oberste Maxime für Helferorganisationen ist, liegt auf der Hand. Doch auch die Strafverfolgungsbehörde hat im Wandel der Zeit dem Wohl eines kindlichen Op- fers in einem Strafverfahren immer mehr Rechnung tragen müssen. Mittlerweilen hat das Wohl des Kindes in einem Strafverfahren wegen Kindsmissbrauchs einen festen Platz eingenommen. Hier gilt es, den verschiedenen Aspekten, die das Kindeswohl aufweist, im Rahmen der den Strafverfolgungs- behörden zustehenden Möglichkeiten Rechnung zu tragen. Die folgenden Ausführungen in der Arbeit beziehen sich in erster Linie auf Verdachtsmeldungen we- gen sexuellen Kindsmissbrauchs und nicht wegen Verdachts des physischen und psychischen Miss- brauchs. Die Frage der Anzeigeerstattung stellt sich in den zuletzt genannten Fällen deshalb weniger, weil die Ursachen eher im sozialen Versagen des familiären Umfeldes zu suchen sind. Dem psychi- schen oder physischen Missbrauch eines Kindes durch Täter aus dem familiären Nahraum des Kindes liegen oft konflikthafte und überforderte Beziehungen in der Familie zu Grunde. Diese sozialen Krisen und Notlagen halten Familien davon ab, ihre beziehungsmässigen Konflikte zu bearbeiten. Da sich das Kindeswohl unbestrittenermassen stark am Wohlbefinden und Funktionieren der Familie orientiert, steht die Bewältigung dieser Defizite im Vordergrund, weil mit ihr die Wiederherstellung der familiä- ren Ordnung und damit die Wahrung des Kindeswohls in Aussicht stehen. Dazu bieten Fachstellen und Helferorganisationen Instrumente an, die weniger einschneidend sind als ein Strafverfahren, die Ursa- che für den Missbrauch aber effizient im Kern anpacken und dadurch nachhaltig auch auf das Wohl des Kindes wirken. In Fällen, die nicht in krassester Weise die psychische oder physische Gesundheit des Kindes gefährden, kann mit beraterischer Arbeit und psychosozialer Hilfe oft vielmehr erreicht werden als mittels eines Strafverfahrens, sofern die beteiligten Parteien tatsächlich mitwirken. Beim sexuellen Missbrauch ist die Motivation respektive die Ursache hierfür oft eine andere als sozia- les Versagen. Zwar kann beim sexuellen Missbrauch aus dem sozialen Nahraum des kindlichen Opfers eine Ursache darin gesehen werden, dass der Sexualtäter selbstunsicher ist, Beziehungsprobleme hat, und oft auch ein Substanzmissbrauch oder eine Abhängigkeit vorliegt. Doch ist hier insbesondere auch an Pädophilie zu denken oder an den dissozialen Sexualtäter, die eine ausgeprägte Abwehr der Ver- antwortungsübernahme haben, welche aus Verleugnungen und verschiedensten Formen der kognitiven Verzerrung besteht1. Mit Einsicht und Verständnis des Täters kann nicht gerechnet werden. Einen sol- chen Täter dann in Form von Beratungsgesprächen oder Mediationsprozessen einzubinden, wird wohl nicht zuletzt auch an den fehlenden Kontrollmöglichkeiten scheitern. Ganz abgesehen davon, dass die Beweisproblemtatik bei einem Fall von sexuellem Missbrauch eine ganz andere ist als beim physi- _____________________________ 1 Deegener, Verantwortungs-Abwehr-System der Täter, S. 498 IX schen und psychischen Missbrauch, und deshalb von Anfang an ein anderes Vorgehen erforderlich macht. Ein Verdacht wegen sexuellen Missbrauchs ist meist viel schwieriger abzuklären. Die her- kömmlichen Vorgehensweisen von Helferorganisationen, die sich sonst bewährt haben (z.B. Mediati- onsprozess, Einleitung einer Psychotherapie usw.), würden eine Strafuntersuchung fast gleich zu Be- ginn verunmöglichen, indem die Beweise nicht mehr einbringlich oder verwertbar wären. 1 1. Einleitung Auf Antrag einer interdepartementalen Projektgruppe setzte der Regierungsrat des Kantons Schwyz am 15. Februar 2005 die Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz ein. Dieser interdisziplinären Fachgruppe kommt die Aufgabe zu, Behörden und Fachpersonen aus den sozialen, medizinischen, pä- dagogischen sowie juristischen Bereichen in konkreten Fällen von Kindsmisshandlungen und bei Ver- dacht auf Kindsmisshandlungen zu beraten2. Die neu ins Leben gerufene Fachgruppe Kindesschutz nahm bald darauf ihre Beratungstätigkeit auf. Im Rahmen der Fallbeurteilungen kristallisierte sich immer wieder ein Brennpunkt heraus, nämlich die Frage, ob auch eine Strafanzeige in einem konkre- ten Fall in Erwägung gezogen werden sollte, oder ob eine solche dem Wohl des Kindes in der konkre- ten Situation entgegensteht. Diese Frage bildet der Ausgangspunkt der vorliegenden Arbeit. Der erste Teil dieser Arbeit greift das Spannungsfeld zwischen zwingender Strafverfolgung und dem Kindeswohl, das einem Strafverfahren entgegenstehen kann, auf. Zuerst werden die gesetzlichen Grundlagen der beiden Maximen Kindeswohl und Offizialprinzip erläutert. In diesem Zusammenhang soll auch die Anzeigepflicht verschiedener Behördenmitglieder gemäss der schwyzerischen Rechts- ordnung aufgezeigt werden. Im Anschluss daran soll untersucht werden, inwiefern das Spannungsver- hältnis zwischen Kindeswohl und Offizialprinzip oder eben dem Strafverfahren als solchem existiert. Dabei interessieren die Belastungen, denen ein kindliches Opfer durch ein Strafverfahren ausgesetzt ist und welche Möglichkeiten bestehen, Entlastungen herbei zuführen. Es werden zum einen Möglichkei- ten angeschaut, die der Gesetzgeber selber geschaffen hat. Zum andern können aber auch von Seiten der Helferorganisationen und der Strafverfolgungsbehörde Entlastungen geboten werden. Im zweiten Teil stellt diese Arbeit zuerst die Fachgruppe Kindesschutz vor und erläutert den mit ihr verbundenen Auftrag. Dabei wird kurz die Zusammensetzung der Mitglieder der Fachgruppe themati- siert, wobei ein besonderes Augenmerk auf den Einsitz der Strafverfolgungsbehörde in der Fachgruppe gerichtet wird. Es soll untersucht werden, ob durch die Befassung mit Fallmeldungen im Rahmen der Tätigkeit in der Fachgruppe Kindesschutz die Strafverfolgungsbehörde als vorbefasst zu betrachten ist. Anschliessend werden Leitfragen vorgestellt, wie sie in Amerika und Deutschland für die Arbeit von Helferorganisationen bei der Beurteilung einer Fallmeldung und damit zwecks Aufstellung eines Hil- feplans entwickelt worden sind. Es wird anhand eines konkreten Falles, wie er in die Fachgruppe Kin- desschutz eingebracht worden ist, geprüft, ob diese Leitfragen für die Arbeit der Fachstelle ein taugli- ches Instrument darstellen, wenn es um die Überprüfung von Verdachtsmomenten im Hinblick auf ei- ne mögliche Strafanzeige geht. In direktem Zusammenhang damit steht die Frage nach den Informati- onen, die für eine Fallbeurteilung vorliegen sollten, um eine sachgerechte, eben dem Kindeswohl ent- sprechende Empfehlung abgeben zu können. Dies wiederum erfordert eine genaue Dokumentation. Eine detaillierte, keinen Interpretationsspielraum offen lassende Dokumentation ist für eine fundierte Empfehlung unabdingbar, weshalb deren Anforderungen eingehender erläutert werden sollen. _____________________________ 2 Reglement über die Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz vom 15. Februar 2005 2 Erster Teil: Das Spannungsfeld zwischen Kindeswohl und Offizialmaxime 2. Das Kindeswohl 2.1. Allgemeines „Erwachsene treffen und rechtfertigen Entscheidungen für Kinder und Jugendliche mit dem Hinweis auf das Kindeswohl. Was dem Wohl des Kindes bzw. seiner bestmöglichen Entwicklung wirklich dient, ist jedoch oft umstritten. Forschungen, persönliche Überzeugungen und Zeitgeist können sich widersprechen. Das Kindeswohl weist entsprechend zahlreiche Dimensionen auf, so namentlich ge- sellschaftspolitische, juristische, medizinische, psychologische, pädagogische, ethische und philoso- phische“3. Je nach Blickwinkel kann es in ein und demselben Fall ein anderes sein. Aus diesem Grund wird nachfolgend der Frage nachgegangen, wer überhaupt aufgrund der gesetzlichen Grundlagen das Kindeswohl mitbestimmen darf. Durch das Aufzeigen dieser Grundlagen und den damit verbundenen gesetzlichen Bestimmungen zu Kinderrechten entsteht ein Umriss darüber, was der Staat, wenn er vom Kindeswohl spricht, schützen will. 2.2. Die Eltern und ihre Definitionsbefugnis Im Familien- und Vormundschaftsrecht ist der Begriff „Kindeswohl“ schon lange ein zentraler Mass- stab. Gemäss Art. 301 Abs. 1 ZGB4 sind es die Eltern, die im Blick auf das Wohl ihres Kindes seine Pflege und Erziehung leiten und unter Vorbehalt seiner eigenen Handlungsfähigkeit die nötigen Ent- scheidungen treffen. Ihre Definitionsbefugnis ist Ausfluss aus dem in Art. 13 BV5 garantierten Recht auf Privatleben. Aber auch durch die Europäische Menschenrechtskonvention6, den UNO-Menschen- rechtspakt über die bürgerlichen und politischen Rechte7 und die UN-Kinderrechtskonvention8 ist die- ses Recht der Eltern garantiert9. Die Familie als kleinste soziale Einheit im Staat soll selber entschei- den können, was in einer konkreten Situation dem Kind dient. 2.3. Der Staat und sein Interventionsrecht Die den Eltern zugesprochene, vermutete Kompetenz zur Definition dessen, was für ihr Kind gut ist, kann durch den Staat widerlegt werden10. Aufgrund von Art. 8 Abs. 2 EMRK und Art. 36 BV wird der Staat ermächtigt (unter Umständen sogar verpflichtet), das Erziehungsrecht der Eltern zu beschränken _____________________________ 3 Kaufmann/Ziegler, Kindeswohl, Umschlag 4 SR 210 5 SR 101 6 SR 0.101 7 SR 0.103.2 8 Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 20. November 1989, in Kraft getreten für die Schweiz mit fünf Vorbehalten am 26. März 1997; SR 0.107 9 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 43. 10 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 42. 3 bzw. ganz aufzuheben, sofern dies durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grund- rechten anderer Personen – d.h. der Kinder – gerechtfertigt ist11. Weitere Regelwerke stützen das Interventionsrecht des Staates bei einer Gefährdung des Kindeswohls und begründen damit ein Definitionsrecht. So kommt insbesondere den 54 Artikeln der UN- Kinderrechtskonvention in der Kinderschutzarbeit eine grosse Bedeutung zu. Art. 3 der UN- Kinderrechtskonvention hält fest, dass Kinder und Jugendliche als eigenständige Persönlichkeiten wahrgenommen werden müssen, als Menschen mit eigenen Bedürfnissen, eigenen Wünschen und ei- nem eigenen Willen. Ein zentrales Anliegen ist die Erhaltung und Förderung von Lebensbedingungen, die eine ganzheitliche Entwicklung ermöglichen12. Diese Bestimmung stellt eine wichtige Veranke- rung der Pflicht des Staates zur Wahrung des Kindeswohls dar. Das Wohl des Kindes ist ein Gesichts- punkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist. Dies gilt bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Ver- waltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden. Aus Art. 3 der UN- Kinderrechtskonvention ergibt sich eine Prüfungspflicht des Staates hinsichtlich der zu wahrenden In- teressen des Kindes, die automatisch zu erfolgen hat, und die über den traditionellen Kindesschutz – der auf die Beseitigung eines negativen Zustandes abzielt – hinausweist13. In diesem Umfang über- nehmen die staatlichen Behörden die Entscheidung über das Kindeswohl14. Die UN-Kinderrechtskonvention ist im Sinne einer Ergänzung zu den vorbestehenden völkerrechtli- chen Garantien zu verstehen, dies gilt speziell für den Schutz der körperlichen und seelischen Integri- tät15. Die UN-Kinderrechtskonvention erklärt Kinder explizit zu Grundrechtsträgern. Materiell ent- spricht ihr Inhalt zu einem wesentlichen Teil den Internationalen Menschenrechtspakten von 1966. Ebenso finden sich Entsprechungen in der Europäischen Menschenrechtskonvention16. Die Konventi- on beschäftigt sich aber nicht nur mit dem Verhältnis zwischen Staat und Kind, sondern auch mit der Beziehung von Privatpersonen und Kindern17. „Die Rechte von Kindern zu behandeln heisst, über Machtverhältnisse zwischen Erwachsenen und Kindern, und insbesondere über Machtverhältnisse zwi- schen Eltern und Kindern zu diskutieren“18. Die Konvention enthält ausgesprochen viele Regulie- rungsvorschriften für den privaten Raum19. Gerade weil es sich um einen privaten, intimen Raum han- delt, muss dieser Bereich speziell auch gegen internen Machtmissbrauch geschützt werden20. Die in der Konvention enthaltenen Garantien sind – egal ob direkt oder nicht direkt anwendbar – für alle rechtsanwendenden Behörden massgebend, und sie haben das schweizerische Recht nach den Grundsätzen der Konvention auszulegen und anzuwenden. „Dies ist für die Schweiz von besonderer Bedeutung, da in der Schweiz das Defizit weniger bei einer mangelhaften oder fehlenden Gesetzge- bung liegt, als vielmehr beim Vollzug“21. _____________________________ 11 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 44. 12 Bütler, Integrierte Steuerung in der Kinderschutzarbeit, S. 61 13 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 45. 14 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 45. 15 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 130 16 Freiburghaus-Arquint, Kinderrechte S. 14 17 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 130 18 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 130 19 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 131 20 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 132 21 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 134 4 Alle Grundsätze der Kinderrechtskonvention orientieren sich an der Leitidee des Kindeswohls gemäss Art. 3 UN-Kinderrechtskonvention. Eine inhaltliche Umschreibung oder Definition des Kindeswohls enthält die Konvention aber nicht22. Eine gewisse Konkretisierung des Kindeswohls erlauben die de- taillierten Artikel sowie die Präambel. Die UN-Kinderrechts-konvention enthält nur sehr allgemeine Vorgaben zum Thema sexuelle Gewalt. Aufgrund der vielen Artikel in der Konvention zur Gewalt, wird deutlich, dass ein gewaltfreies Leben einen zentralen Aspekt des Kindeswohls im Sinne der Kin- derrechtskonvention darstellt23. Die Verankerung des Kindeswohls in Art. 3 UN-Kinderrechts- konvention als oberste Maxime allen staatlichen Handelns ist dabei nicht als eigentliches Recht, son- dern als allgemeiner Leitsatz zu sehen24. Die Europäische Menschenrechtskonvention enthält Bestimmungen zu „Kinderechten“, ohne sich je- doch zum Kindeswohl zu äussern. Einen expliziten Schutzauftrag zu Gunsten von Minderjährigen er- teilt auch Art. 24 Abs. 1 des UNO-Paktes über bürgerliche und politische Rechte dem Staat. Zahlreiche weitere internationale Abkommen25 dienen dem Schutz von Kindern und Jugendlichen. Die Schweizerische Bundesverfassung enthält mehrere Bestimmungen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen, so in den Art. 8, 11, 38 Abs. 3, 41 Abs. 1 Bst. f und g, 62 Abs. 2, 67, 68 Abs. 3, 119 Abs. 2 Bst. c und g, 123 Abs. 2 Bst. c. Der in der Verfassung zugrunde gelegte Kindesschutz wird von einer Vielzahl von bundes- und kantonalrechtlichen Normen – Zivilrecht, Arbeitsrecht, Schulrecht, Opferhilfegesetz, Sozial- und Jugendhilfegesetz, internationale Rechtshilfe - konkretisiert26. Von besonderer Bedeutung ist hier der strafrechtliche Kindesschutz, wobei dieser zwei Gruppen von Normen umfasst: Zum einen stellen die Straftatbestände des Erwachsenenstrafrechts, die körperlichen (Art. 111 ff, 122 ff. StGB) und die psychischen Misshandlungen (Art. 180 ff. StGB), sexuelle Hand- lungen mit Kindern und Jugendlichen (Art. 187 ff., 213 StGB) sowie deren Vernachlässigung (Art. 219 StGB) unter Strafe. Zum andern enthält das Jungendstrafrecht ein Sanktionensystem für Kinder und Jugendliche, die straffällig werden. Beide Gesetze enthalten keine expliziten Normen zum Kin- deswohl. 2.4. Das Kind und sein Mitbestimmungsrecht Mit zunehmender Urteilsfähigkeit und Reife entscheidet ein Kind selber, was zu seinem Wohle ist. So sieht denn die UN-Kinderrechtskonvention in Art. 12 Abs. 2 explizit vor, dass jedes Kind, das fähig ist, sich seine eigene Meinung zu bilden, das Recht hat, diese Meinung in Angelegenheiten, die seine Person betreffen, persönlich oder durch einen Vertreter frei zu äussern und den zuständigen Stellen zur Kenntnis zu bringen. Die Staaten verpflichten sich, diese Meinungsäusserungen zu berücksichtigen. Damit ist die Pflicht des Staates gemeint, das Kind in Verfahren, an welchem staatliche Gremien betei- _____________________________ 22 Wolf, Die UNO-Konvention, S. 119 23 Wyttenbach, Gewalterfahrungen, S. 134 24 Freiburghaus-Arquint, Kinderrechte, S. 16 25 So beispielsweise das Minderjährigen-Schutzabkommen (MSA) vom 5. Oktober 1961, SR 0.211.231.01 und das Haager Adopitons-Übereinkommen (HAÜ) vom 29. Mai 1993, SR 0.211 26 Häfeli, Kindesschutz, S. 66 5 ligt sind, anzuhören27. Das nach Alter und Reife abgestufte Selbstbestimmungsrecht28, welches sich auch aus Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 BV ableiten lässt, ist zudem in Art. 301 Abs. 2 ZGB aufge- führt, wonach (soweit tunlich) auf die Meinung des Kindes Rücksicht zu nehmen ist. 2.5. Fazit In der schweizerischen Gesetzgebung ist Art. 307 ZGB fast die einzige Norm, die das Kindeswohl ex- plizit erwähnt. In internationalen Regelwerken findet das Kindeswohl wörtlich fast einzig in Art. 3 der UN-Kinderrechtskonvention Erwähnung. Aus den Bestimmungen, die Kinder schützen wollen, ent- steht aber doch ein Verständnis dafür, was grundsätzlich unter Kindeswohl gemeint ist. Dieses Ver- ständnis auf einen Einzelfall herunter zu brechen, um individuell unter dem Titel „Kindeswohl“ Ent- scheidungen zu treffen und Massnahmen zu dessen Wahrung einzuleiten, wird Auslegungssache blei- ben. Meines Achtens auch zu Recht. Schliesslich soll dem Einzelfall Rechnung getragen und auf die individuellen Bedürfnisse eines Kindes eingegangen werden, die nun mal von Fall zu Fall verschieden sind. Damit ist letztlich das Kindeswohl als ein unbestimmter Rechtsbegriff anzusehen, als eine Gene- ralklausel und doch als ein Regulativ29. Es bildet sowohl die Leitidee für die Rechtsetzung und Rechts- anwendung, wie auch ein Indikator für den gesetzlichen Zustand30. „Eine objektive Definition des Kindeswohls kann nicht gelingen, denn es ist eng mit persönlichen Wertvorstellungen verflochten (..). Die Entscheidung darüber, was einem Kind am besten dient, wirft häufig Fragen auf, die nicht weniger elementar sind als die Frage nach dem Sinne und den Werten des Lebens selbst. Sollte sich der Entscheidungstreffende primär am Glück des Kindes orientieren oder sich um die geistige und religiöse Unterweisung des Kindes kümmern? Liegt das vorrangige Ziel in der langfristigen ökonomischen Leistungsfähigkeit, wenn das Kind herangewachsen ist? Oder liegen die bedeutendsten Werte des Lebens in warmherzigen Beziehungen? In Disziplin und Selbstaufopfe- rung? Sind Stabilität und Sicherheit für ein Kind erstrebenswerter als intellektuelle Anregungen? Der- artige Fragen könnten endlos gestellt werden. Und dennoch, welche Werte sollten massgebend sein, wenn es um das Wohl von Kindern geht?... (W)enn man unsere Gesellschaft insgesamt betrachtet, kann man weder eine deutliche Übereinstimmung in Fragen der Kindererziehung noch eine geeignete Hierarchie grundlegender Werte feststellen“31. Wie letztlich das Wohl eines einzelnen Kindes in einer konkreten Situation definiert wird, und wie die- sem Wohl bei der Beantwortung der Frage, ob ein Strafverfahren eingeleitet werden soll, Rechnung getragen werden kann, bleibt auslegungsbedürftig. Differenzierende Meinungen bei der Ausgestaltung von Interventionsschritten sind vorprogrammiert. Sicher heisst eine umfassende Sicherung des Kin- deswohls die körperlichen, geistig-seelischen, sozialen und materiellen Entwicklungschancen von Kindern zu fördern und ihre allgemeinen Lebensbedingungen positiv zu gestalten32. Das Kindswohl kann aber letztlich nur unter Beachtung der Gesamtheit aller das Kind betreffenden (Grund-)Rechte _____________________________ 27 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 44 28 Wyttenbach, Wer definiert das Kindeswohl?, S. 43 29 Brauchli, Kindeswohl S. 31 30 Brauchli, Kindeswohl, S. 135 31 Duquette, Rechtsanwälte im Kinderschutz, S. 694 32 Bütler, Integrierte Steuerung in der Kinderschutzarbeit, S. 62 6 und Interessen ermittelt werden. Den Interessen des Kindes in einer konkreten Situation ist vorrangige und ausschlaggebende Beachtung zu geben bei allen staatlichen Aktivitäten33. So ist für Kinder unser Verständnis für ihre spezifischen Bedürfnisse, Fähigkeiten und Schwächen sowie unser Bemühen, ih- nen eine kindsgerechte Um- und Mitwelt zu schaffen und zu erhalten, mindestens so wichtig, wie die gesetzlich verankerten Rechte selber. In diesem Sinne soll das konkrete Verhalten immer wieder auf seine Kinderverträglichkeit überprüft werden34. Aus diesen Überlegungen resultiert für Fachpersonen in der Kinderschutzarbeit, dass das Kindeswohl sich nicht im Schutz vor einer Misshandlung erschöpfen kann. Im Sinne der Nachhaltigkeit des Kin- deswohls sind zudem bei einer Intervention die Bindungen und Beziehungen, die ein Kind zu seinen Eltern hat und umgekehrt, zu berücksichtigen35. 3. Das Offizialprinzip 3.1. Die Bedeutung des Offizialprinzips Gemäss dem Offizialprinzip hat der Staat das Recht und die Pflicht, den staatlichen Strafanspruch von Amtes wegen durchzusetzen. Damit ahndet er alle zur Kenntnis der staatlichen Strafverfolgungsorgane gelangenden Straftatbestände unabhängig vom Willen der Geschädigten in den dafür vorgesehenen strafprozessualen Formen36. Dass Delikte grundsätzlich von Amtes wegen zu verfolgen sind, wurzelt in der Aufgabe, die unsere Rechts- und Sozialordnung dem materiellen Strafrecht zuweist37. Das Strafverfahren soll durch Ermittlung des wahren Sachverhalts, der Rekonstruktion der materiellen Wahrheit, und damit letztlich der angemessenen Sanktionierung des Täters oder der Entlastung Un- schuldiger, den Rechtsfrieden gewähren und auch der Abwehr unerwünschter Angriffe auf die gesell- schaftliche Ordnung38 und damit der Beendigung der Missbrauchssituation dienen. Die Sanktionierung der Allgemeinheit zu überlassen hiesse, manche Straftäter ungestraft zu lassen, sei es, weil man nicht willens oder nicht in der Lage dazu ist. Im Weiteren bestünde die Gefahr von Anarchie. Private Strafen sind grundsätzlich ausgeschlossen. Damit steht die Frage, ob im Einzelfall ein Strafverfahren durchzu- führen ist, auch nicht im Ermessen der Strafverfolgungsbehörden. Dem Grundsatz der Gleichheit aller vor dem Gesetz müssen sie gegen jeden ein Verfahren einleiten, bei dem eine entsprechende Ver- dachtslage besteht. Die Mehrzahl der Straftatbestände im schweizerischen Strafrecht sind als so ge- nannte Offizialdelikte ausgestaltet. Faktisch hängt es aber in erheblichem Umfang vom Geschädigten ab, ob eine Straftat überhaupt zur Kenntnis der Strafuntersuchungsbehörden gelangt und damit zu staatlichen Interventionen führt39. Der Kanton Schwyz hat das Offizialprinzip in § 3 Abs. 1 StPO SZ verankert. Darüber hinaus gilt das Offizialprinzip als ungeschriebener Rechtsgrundsatz. Er ergibt sich aus der Natur von Straf- und Straf- _____________________________ 33 Brunkow, Der Minderjährige als Beweisperson, S. 12 34 Freiburghaus-Arquint, Kinderrechte S. 24 35 Beratungskonzept Kinderschutz, S. 24 36 BGE 114 IV 78, BGE 108 Ia 99 37 Schmid, Strafprozessrecht, N 82 38 Oberholzer, Strafprozessrecht, N 20 39 Oberholzer, Strafprozessrecht, N 680 7 prozessrecht als zwingendem öffentlichem Recht. Konkreter ergibt sich der Grundsatz sodann aus dem Strafgesetzbuch. Strafgesetzbuch macht die Verfolgung gewisser Delikte von einem Strafantrag des Geschädigten abhängig. Daraus ist e contrario abzuleiten, dass die übrigen Delikte nicht nur auf An- trag, sondern von Amtes wegen zu verfolgen sind40. 3.2. Die Meldepflicht von Vormundschaftsbehörden, Ärzten und Lehrern gemäss der schwyzerischen Rechtsordnung Nebst der Pflicht für die Strafverfolgungsbehörden gibt es für gewisse Beamte und Behörden eine im kantonalen Recht statuierte Anzeige- beziehungsweise Meldepflicht. § 58 Abs. 2 StPO SZ41 schreibt vor, dass Behörden und Beamte verpflichtet sind, Verbrechen und Vergehen, die ihnen in ihrer amtlichen Tätigkeit bekannt werden, unverzüglich anzuzeigen. Eine Aus- nahme besteht gemäss § 58 Abs. 3 StPO SZ dort, wo der betreffenden Person ein Zeugnisverweige- rungsrecht zusteht. Für die Vormundschaftsbehörden sieht die Rechtsordnung im Kanton Schwyz keine eigene Bestim- mung betreffend einer Anzeige- oder Meldepflicht vor. Hier greift vielmehr § 58 Abs. 2 StPO SZ, in- dem er die Vormundschaftsbehörde bei Kenntnisnahme von Verbrechen und Vergehen zur Anzeige verpflichtet. Die Gesundheitsverordnung des Kantons Schwyz42 hingegen verpflichtet in § 30 eine Person, die eine bewilligungspflichtigen Gesundheitsberuf ausübt, Meldung zu erstatten. Konkret verpflichtet § 30 Abs. 2 der Gesundheitsverordnung, ohne Rücksicht auf das Berufsgeheimnis Wahrnehmungen, die auf ein Verbrechen oder Vergehen gegen Leib und Leben, die öffentliche Gesundheit oder die Sittlichkeit schliessen lassen, den Polizeiorganen oder dem zuständigen Amt zu melden. Ersteres wäre im Sinne einer Strafanzeige, letzteres im Sinne einer Gefährdungsmeldung. Das Reglement über die Rechte und Pflichten der Lehrpersonen und Schülerinnen und Schüler an der Volksschule (Schulreglement)43 sieht in § 2 Abs. 2 eine Pflicht für die Lehrperson vor, geeignete Massnahmen einzuleiten und in gravierenden Fällen der Schulleitung und den Erziehungsberechtigten Meldung zu erstatten, wenn sie innerhalb oder ausserhalb der Schule von Zuständen oder Vorkomm- nissen Kenntnis erhält, welche die geistige oder körperliche Entwicklung der Schülerinnen und Schü- ler beeinträchtigen könnten. 3.3. Fazit Insgesamt kann gesagt werden, dass nicht nur die Strafverfolgungsbehörde kraft der Offizialmaxime Anzeige erstatten und Verfahren einleiten muss, sondern dass auch in gewissem Masse andere Behör- _____________________________ 40 Schmid, Strafprozessrecht, N 83 41 SRSZ 233.110 42 SRSZ 571.110 43 SRSZ 611.212 8 den und Beamte (vorab die Vormundschaftsbehörde) verpflichtet sind, Verbrechen und Vergehen, an- zuzeigen. Wie die Schulleitung ihrerseits mit Meldungen umzugehen hat, insbesondere ob sie eine Anzeige- pflicht trifft, ist nicht abschliessend geklärt. Ihr steht damit ein grosser Ermessensspielraum bezüglich ihres weiteren Vorgehens zu. Sicherlich kann die Schulleitung nicht auf eine Anzeige verzichten, wenn ihr die Straftat als staatliche Behörde bekannt gegeben worden ist. Wendet sich jemand vertrauensvoll an einen Lehrer, um vielmehr Rat zu suchen, als ein Ereignis zu melden, und dieser meldet es weiter, dürfte eine Anzeigepflicht kaum angenommen werden. Hingegen ist letztlich stets eine Güterabwä- gung vorzunehmen. Durch die fehlende Anzeigepflicht, beziehungsweise die Möglichkeit der Gefähr- dungsmeldung von Lehrpersonen, bleibt das Vertrauensverhältnis zwischen Lehrer und Schüler ge- wahrt. 4. Zum Spannungsfeld Durch das Offizialprinzip ist die Strafverfolgungsbehörde verpflichtet, bei Bekannt werden einer straf- baren Handlung tätig zu werden. Damit verbunden kommt ihr die Pflicht zur umfassenden Sachver- haltsabklärung zu. Das Kind seinerseits kann unter Umständen kein Interesse haben, in diese Sachver- haltsabklärungen einbezogen zu werden und mit den Konsequenzen, die sich aus dem Strafverfahren ergeben, leben zu müssen. So mag das Kind während des Strafverfahrens zwar eine Nebenrolle in dem Sinne einnehmen, als dass es nicht selber auftreten muss. Der Staat respektive die Strafverfolgungsbe- hörde vertritt die Integritätsverletzung im Verfahren. Nach Abschluss des Strafverfahrens ist es aber wieder das Kind, das (nebst dem Täter) direkt davon betroffen ist. Die nachfolgenden Ausführungen sollen versuchen, mögliche Belastungssituationen eines Kindes im Falle einer Anzeigeerstattung aufzuzeigen. Dazu muss aber zuerst die Funktion geklärt werden, die ein kindliches Opfer in einem Strafverfahren einnimmt. Erst wenn die Ausgangslage geklärt ist, kann be- urteilt werden, in welchem Umfang einem Kind aus dem Strafverfahren Belastungen erwachsen. In ei- nem zweiten Schritt soll dann untersucht werden, inwiefern diesen Belastungen entgegen gewirkt wer- den kann. 4.1. Die Funktion des Kindes als Beweisperson im Strafverfahren Gemäss § 61 Abs. 1 StPO SZ besteht der Untersuchungszweck darin, den Sachverhalt festzustellen und alle Beweise zu sammeln, die zur Überführung oder Entlastung des Angeschuldigten erforderlich sind. Dazu dient in der Regel auch die Einvernahme des Kindes. Denn meist bildet die Aussage des Kindes in einem Verfahren wegen Verdachts des sexuellen Missbrauchs ohnehin das einzige und da- mit wichtigste Beweismittel, woraus fast zwangsläufig eine Unverzichtbarkeit zur Erhebung dieses Beweismittels resultiert. § 47 Abs. 1 StPO SZ verpflichtet denn auch jedermann dazu, der gerichtlichen Polizei, den Untersu- chungsbehörden und dem Gericht Auskunft zu erteilen. Diese Aussagepflicht betrifft dem Grundsatz 9 nach auch den kindlichen Zeugen, wobei die für den Schutz und die Rechte des Opfers die Bestim- mung von Art. 5 ff. des Opferhilfegesetzes gelten44. Ist ein Kind Opfer eines sexuellen Missbrauchs geworden, kann es folglich im Strafverfahren gegen die angeschuldigte Person als Zeuge resp. Aus- kunftsperson einbezogen werden. Kinder sind in Anwendung von § 47 Abs. 3 StPO SZ dann als Auskunftspersonen (und nicht als Zeu- gen) zu befragen, wenn sie aufgrund ihres Alters die Tragweite einer Zeugenaussage nicht erfassen können. Das ist in der Regel der Fall, wenn das Kind im Zeitpunkt der Einvernahme das 12. Alterjahr noch nicht zurückgelegt hat oder nicht besondere Umstände bezüglich des Entwicklungsstandes des Kindes vorliegen, die dagegen sprechen. Unabhängig von seiner Rolle als Zeuge oder Auskunftsper- son, trifft das Kind die Pflicht zur wahrheitsgemässen Aussage. Dem Kind in seiner Rolle als Zeuge oder Auskunftsperson kommt aber analog zu einem erwachsenen Zeugen ein Zeugnisverweigerungs- recht zu, wobei die Zustimmung zur Befragung je nach Alter des Kindes (die Grenze hierzu bildet in der Regel auch das 14. Altersjahr) beim gesetzlichen Vertreter schriftlich eingeholt wird. 4.2. Verschiedene Belastungen des Kindes im Hinblick auf ein Strafverfahren Nachdem zumindest die gesetzlich verankerte Pflicht auch für ein Kind besteht, in einem Strafverfah- ren auszusagen, können daraus Belastungen verschiedenster Natur entstehen. Diese Belastungssituati- onen sind zu klären, denn sie schaffen die Grundlage für die Qualität des anschliessenden Verfahrens. 4.2.1. Unkenntnis über den Ablauf eines Strafverfahrens / Medien: Was Kinder und Jugendliche über den Ablauf eines Strafverfahrens wissen, und von welchen Überle- gungen sie sich beim Entscheid im Hinblick auf eine Anzeigeerstattung leiten lassen, orientiert sich oft an den Informationen, die sie aus den Medien entnehmen. Zwei Kriterien stehen häufig im Zentrum von Filmen und Berichterstattung: die Grausamkeit des Täters gegenüber der Ohnmacht seines Opfers und die Frage, ob der Täter zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wird bzw. für wie viele Jahre er ins Ge- fängnis muss45. „Juristische Unwissenheit in Verbindung mit einer Aufsehen erregenden Darstellung von Gerichtsverfahren bei Sexualdelikten zum Nachteil von Mädchen und Jungen führen so nur allzu häufig zu einem völlig realitätsfremden Bild über den Sinn und Zweck, aber auch über den rechtlich vorgeschriebenen Ablauf eines Strafverfahrens“46. In den letzten zehn Jahren ist der sexuelle Missbrauch zunehmend ins öffentliche Interesse gerückt47. Dabei ist das Ausmass, in dem Opfer im Verhältnis zu Tätern für den sexuellen Missbrauch verant- wortlich gemacht werden, bemerkenswert (so immerhin in einem Drittel der überprüften Aussagen)48. In den Fokus der Berichterstattung der letzten zehn Jahre sind die Folgen eines sexuellen Missbrauchs für die Opfer gerückt, wobei bei den untersuchten Fällen bis auf eine Ausnahme nur negative Folgen _____________________________ 44 § 47a StPO SZ 45 Fastie, Strafanzeige / Anzeigepflicht, S. 603 46 Fastie, Strafanzeige / Anzeigepflicht, S. 603 47 Amann&Wipplinger, Medien, S. 343 48 Amann&Wipplinger, Medien, S. 344 10 beschrieben werden. Im Vergleich dazu wird der Anteil der positiven Folgen für die Täter relativ hoch bewertet. Vorab fällt hier insbesondere in Betracht, dass der Täter zwar mit einer Strafverfolgung rechnen muss, diese jedoch häufig zu seinen Gunsten entschieden wird49. Informationen der Medien beeinflussen wesentlich die Einstellung und das Verhalten der Menschen, insbesondere dort, wo die Möglichkeiten des persönlichen Austausches und der persönlichen Erfah- rung nur eingeschränkt vorhanden sind50. Nachdem kindliche Zeugen fast immer keine Ahnung vom tatsächlichen Ablauf über ein Strafverfahren haben, jedoch sehr oft realitätsfremde Vorstellungen dar- über bestehen, wird eine sachgerechte Entscheidung verunmöglicht. Insbesondere aber können Opfer dadurch abgehalten werden, den Missbrauch überhaupt bei offiziellen Stellen anzuzeigen. Entscheiden sich die Opfer von Straftaten doch für eine Strafanzeige, können die Folgen so sein, dass sie sich plötz- lich und unerwartet in einem für sie undurchschaubaren Dschungel rechtlicher Vorschriften und Ver- fahrensabläufe wieder finden, der sie selbst zunächst weitaus mehr beschäftigt als den Täter51. 4.2.2. Belastungen durch die prozessuale Situation Um das Ziel eines jeden Strafverfahrens zu gewähren, geben die strafprozessualen Vorschriften dem materiellen Strafrecht eine Form und helfen damit der Durchsetzung der strafrechtlichen Normen. Das Strafrecht kann sich erst im Strafverfahren realisieren52. „Dem Strafprozessrecht kommt denn auch ei- ne doppelte Aufgabe zu. Es hat sowohl die Durchsetzung des staatlichen Strafanspruches sicherzustel- len wie auch den Einzelnen vor den möglichen Auswirkungen behördlicher Willkür zu schützen“53. Das Strafprozessrecht räumt nicht nur Machtbefugnisse ein, sondern garantiert dem Betroffenen gleichzeitig ein gerechtes und faires Verfahren54. Damit gewährt es auch umfassende Partizipations- rechte des Beschuldigten im Verfahren. Genau aus diesen Partizipationsrechten, die nachfolgend erläu- tert werden, entsteht für ein Kind, das als Zeuge oder Auskunftsperson in einem Strafverfahren aussa- gen soll, eine weitere Belastung. 4.2.2.1. Die Verteidigungsrechte, insbesondere das Konfrontationsrecht des Beschuldigten Die Achtung und der Schutz der Menschenwürde sind in staatlichen Verfahren – so auch im Strafpro- zessrecht - zu beachten55. Das heisst, dass die dem Menschen aufgrund seiner Existenz zukommenden Eigenschaften und Freiheitsrechte bei jeder staatlichen Aktivität beachtet und geschützt werden müs- sen. Im Zentrum der Rechtsordnung steht das Wohlergehen und der Schutz des einzelnen Menschen56. Daraus fliesst eine Reihe von Grundsätzen, die in einem Strafverfahren Geltung beanspruchen. Einer dieser Grundsätze ist der von fair trial gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK, der gerechten Behandlung. Danach darf das zur Durchsetzung des Strafanspruches dienende staatliche Instrumentarium nur in _____________________________ 49 Amann&Wipplinger, Medien, S. 344 50 Amann&Wipplinger, Medien, S. 347 51 Fastie, Strafanzeige / Anzeigepflicht, S. 603 52 Oberholzer, Strafprozessrecht, N. 4 53 Oberholzer, Strafprozessrecht, N. 10 54 Oberholzer, Strafprozessrecht, N. 12 55 vlg. Art. 7 BV 56 Schmid, Strafprozessrecht, N. 233 11 korrekter, der besonderen Stellung des rechtsunterworfenen Beschuldigten und dem Ernst des Zieles entsprechender Weise eingesetzt werden57. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich, „dass einer gerichtlichen Entscheidung nur Tat- sachen und weitere Umstände wie Beweismittel zugrunde gelegt werden dürfen, die den betroffenen Beteiligten eröffnet wurden und zu denen sie sich äussern konnten“58. Für einen Betroffenen sollen keine belastenden Entscheide ergehen, ohne dass vorgängig eine Äusserungsmöglichkeit bestanden hätte59. Daraus leitet sich das Recht ab, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen60. Mit anderen Worten heisst das, dass dem Beschuldigten zahlreiche Informations- und Mitwirkungsrechte zustehen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör findet sich in Art. 6 Ziff. 3 EMRK, Art. 29 Abs. 2 und Art. 32 Abs. 2 BV und in den kantonalen Verfahrensvorschriften, wie beispielsweise § 66 ff. StPO SZ (Teilnahme an Untersuchungshandlungen, Ergänzung der Unter- suchung, Akteneinsicht). Ein besonderer Aspekt ist der in Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK garantierte Anspruch des Angeschuldigten, den Belastungszeugen Fragen zu stellen61. Das Ziel ist die Wahrung der Waffengleichheit62. „Der Be- schuldigte muss in der Lage sein, die Glaubhaftigkeit einer Aussage zu prüfen und ihren Beweiswert in kontradiktorischer Weise auf die Probe und in Frage zu stellen (..). Grundsätzlich muss es dem Ange- schuldigten auch möglich sein, die Identität des Zeugen zu erfahren, um dessen persönliche Glaub- würdigkeit überprüfen sowie allfällige Zeugenausschluss- und Ablehnungsgründe überprüfen zu kön- nen“63. „Mit der Garantie von Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK soll ausgeschlossen werden, dass ein Strafur- teil auf Aussagen von Zeugen abgestützt wird, ohne dass dem Beschuldigten wenigstens einmal ange- messene und hinrechende Gelegenheit gegeben wird, das Zeugnis in Zweifel zu ziehen und Fragen an den Zeugen zu stellen“64. Uneingeschränkt gilt dieses Recht in jenen Fällen, bei denen dem streitigen Zeugnis ausschlaggebende Bedeutung zukommt, dieses also den einzigen oder wesentlichen Beweis darstellt65. Die schwyzerische Strafprozessordnung hat diesen Grundsatz in § 66 StPO SZ statuiert. 4.2.2.2. Belastungen aufgrund der Einvernahme „Haben Kinder als Opfer über erlebte Straftaten auszusagen und werden sie dadurch erneut mit schmerzhaften Erinnerungen an erlittene Verletzungen und Übergriffe konfrontiert, kann dies zu einer erneuten Traumatisierung bzw. zur Sekundärviktimisierung führen“66. Bei der Befragung eines Kin- des, werden – je nach Alter – auch persönliche Lebensbereiche angesprochen, insbesondere Details _____________________________ 57 Schmid, Strafprozessrecht, N. 237 58 Schmid, Strafprozessrecht, N. 251 59 BGE 119 Ia 139 60 BGE 127 I 56 61 BGE 129 I 153 62 BGE 129 I 153 63 BGE 6S.59/2006/rom 64 BGE 129 I 153 65 BGE 129 I 154 66 BGE 129 I 155 12 aus ihrer Intimsphäre. Das Nachfragen, das sich daraus ergeben kann, deutet das Kind als ihm entge- gengebrachtes Misstrauen. Auch die Verteidigung kann diesen Eindruck durch kritische Fragen stär- ken und zur Verunsicherung beim Kind beitragen. Dass teilweise kritische Fragen zu Recht zugelassen werden müssen, sieht ein Kind in der Regel nicht ein. Durch eine nicht kindesgerechte Befragungs- technik kann sich das Unbehagen des Kindes steigern, abgesehen davon, dass dies eine Fehlerquelle darstellen kann67. 4.2.3. Belastungen durch das persönliche Betroffensein Das Kind, welches Opfer einer Straftat gegen die sexuelle Integrität geworden ist, ist an sich durch die Tat selber schon betroffen. Die Gefahr einer sekundären Viktimisierung, also Schädigungen, die erst mittelbar durch Reaktion der Umwelt auf das Opferwerden verursacht oder verstärkt werden, ist be- sonders stark, wenn der Täter aus dem sozialen Nahraum des Kindes stammt. Da die Strafuntersu- chungsbehörde auf die Aussage des Kindes in Fällen des sexuellen Kindsmissbrauchs in der Regel an- gewiesen ist, kommt einer solchen Aussage ein enormes Gewicht zu. Mit den Aussagen des Kindes kann die Verurteilung einer beschuldigten Person stehen oder fallen, einer Person, zu der das Kind meist eine ambivalente Einstellung hat. Einerseits kennt es den Täter als liebevollen und fürsorglichen Menschen. Andererseits ist er der, der das Vertrauen des Kindes missbraucht und es schädigt. Das Kind fühlt sich verantwortlich, macht sich Vorwürfe. Kommen noch entsprechende Vorwürfe aus der Familie, verstärkt das den Druck auf das Kind. Vorwürfe seitens der Familie kann es deshalb geben, weil sich in der Familie durch die Anhebung eines Strafverfahrens Ängste über das soziale Abrutschen der Familie, die gesellschaftliche Stigmatisierung, aber auch über ihre Existenz (wenn dem Ernährer eine Freiheitsstrafe oder eine erhebliche Geldstrafe droht) breit machen. Oft trägt das Kind den Ge- danken der Schuld in Bezug auf eine Familientrennung mit ihren Konsequenzen auch für Geschwister oder einer Heimeinweisung. Diese Folgen treffen das Kind als Strafe. „Wenn emotionaler Druck be- reits im Vorfeld durch den Täter, der eine Anzeigeerstattung verhindern wollte, ausgesprochen worden ist, wird diese Drohung aus der Sicht des Minderjährigen von Seiten der Person, von der er Schutz er- wartet, bestätigt, was seine Konfliktlage und seine Ängste erhöht“68. Das soziale Umfeld kann in einer solchen Situation dem Kind die Ausübung des Zeugnisverweige- rungsrechts nahe legen und gleichzeitig eine Schuldzuweisung hinsichtlich der drohenden Folgen für den Fall der Nichtwahrnehmung implizieren. Selbst wenn dem Kind ein Prozessbeistand bestellt wird, was immer dann der Fall ist, wenn ein Elternteil wegen Interessenkollision ausserstande ist, über eine Entbindung des Zeugnisverweigerungsrechts zu entscheiden, wird das Kind faktisch gesehen, mit Schuldzuweisungen konfrontiert. Dies belastet ein Kind enorm, das wegen seiner sozialen Abhängig- keit von seinem Umfeld nur in geringem Umfang in der Lage ist zu beurteilen, wie es sich mit diesen Schuldzuweisungen wirklich verhält69. Noch viel weniger wird das Kind in der Lage sein, sich dage- gen zur Wehr zu setzen. Die Eltern ihrerseits, ohnehin schon gezeichnet von ihrem früheren Leben in der jeweiligen Herkunftsfamilie und von sozialer Ungleichheit und Ungerechtigkeit, erleben eine noch deutlichere familiäre und soziale Stigmatisierung. Das verstärkt ihre Isolation, erhöht die Spannungen, liefert ihnen erst recht einen Grund, sich mit sich selbst nicht wohl zu fühlen und vergrössert das Risi- _____________________________ 67 Eggler, Gelebte Interdisziplinarität, S. 253. 68 Bunkow, Der Minderjährige als Beweisperson, S. 98 69 Bunkow, Der Minderjährige als Beweisperson, S. 98 13 ko, dass sie ausrasten, ihre Kinder attackieren und eben nicht um Hilfe bitten, weil ihr Misstrauen ge- genüber der Gesellschaft ja durch deren repressives Verhalten bestätigt worden ist70. Schliesslich kön- nen auch Zweifel an den Aussagen eines Kindes, mit denen das Kind konfrontiert wird, eine Belastung darstellen und eine erneute Traumatisierung zur Folge habe. 4.2.4. Fazit Durch die Stellung des kindlichen Opfers als Zeuge oder Auskunftsperson ergeben sich mehrere Be- lastungssituationen, die einerseits verfahrensbedingt, andererseits persönlicher Natur sind. Insbesonde- re wirkt sich das Konfrontationsrecht beziehungsweise die zwingend zu wahrende Teilnahme des Be- schuldigten auch bei der Einvernahme kindlicher Zeugen und Auskunftspersonen71, belastend auf ein Kind aus. Die Intensität dieser Belastungen variiert je nach Alter des Kindes, nach dem Bezug des Kindes zum Täter, nach der Schwere der Tat, nach dem familiären Rückhalt. Sie hängt aber auch von der Fachkompetenz sämtlicher involvierter Fachpersonen ab. Diese Belastungen können sich in Form starker psychischer Beeinträchtigungen und mit ihnen einhergehenden körperlichen Symptomen wie Schlafstörungen, Appetitlosigkeit, Durchfall, Fieber oder ähnlichem melden72. Das wiederum kann Auswirkungen auf die Qualität der Aussagen des kindlichen Opfers haben, womit letztlich die Verfah- rensziele einer Strafuntersuchung gefährdet werden73. Aus dem Verfehlen der Verfahrensziele können wiederum neue Belastungen für das Kind resultieren, insbesondere im Falle eines Freispruchs des Tä- ters. So kann ein Kind den Freispruch so auffassen, als habe man ihm nicht geglaubt. Der Täter selber fühlt sich rehabilitiert und der Kreis schliesst sich. Deshalb hat sich die Strafverfolgungsbehörde dieser Belastungen stets bewusst zu sein. Ein Kind darf nicht für das Strafverfahren instrumentalisiert wer- den. Der staatsrechtliche Strafanspruch soll nicht rücksichtslos verfolgt und die Wahrheit nicht um je- den Preis erforscht werden. 4.3. Mögliche Entlastungen Zum einen bestehen gesetzliche Grundlagen, die Kinder in Strafverfahren speziell schützen und damit ihrer Empfindlichkeit Rechnung tragen. Zum anderen aber sind es die Fachpersonen, die durch Kom- petenz im Umgang mit Missbrauchsfällen einen Beitrag leisten können. Die nachfolgenden Ausfüh- rungen sollen aufzeigen, welche Möglichkeiten der Gesetzgeber zur Entlastung von Kindern in Straf- verfahren vorgesehen hat, und welchen Beitrag die Fachpersonen in der Kinderschutzarbeit leisten können. 4.3.1. Kindsgerechte Information über den Ablauf eines Strafverfahrens Jede durch eine Straftat verletzte Person hat das Recht auf alters- und entwicklungsangemessene un- verfälschte Information über die Möglichkeit einer Strafanzeige sowie über den regulären Ablauf eines _____________________________ 70 Marneffe, Alternative Formen der Intervention, S. 759 71 BGE 130 II 174 72 Bunkow, Der Minderjährige als Beweisperson, S. 108 73 Bunkow, Der Minderjährige als Beweisperson, S. 108 14 Strafverfahrens. Durch Vorenthalten von Informationen können insbesondere die Rechte von Minder- jährigen leicht eingeschränkt werden. Auch Minderjährigen können Auskünfte über den Ablauf des Strafverfahrens in adäquater Form gegeben werden. Dazu gehören insbesondere die Aufklärung über seine Rechte und Pflichten. Wichtiger jedoch als das Vermitteln von Gesetzesbestimmung (natürlich in kindsgerechter Form), sind das Aufklären über das praktische Vorgehen und die Information, was auf das Opfer zukommen kann. Hierzu kann ein ärztlicher Untersuch gehören sowie die Befragung des Kindes selber. Aber auch Fragen nach der Anordnung der Untersuchungshaft für den Täter sollten be- antwortet werden. Oftmals ist das Opfer enttäuscht, dass der Täter - wenn überhaupt - oft kurze Zeit später wieder aus der Untersuchungshaft entlassen und auf freien Fuss gesetzt wird. Solchen Enttäu- schungen und den damit verbundenen Entmutigungen, es erhalte keine Unterstützung bzw. ihm werde ohnehin nicht geglaubt, kann auch einem juristischen Laien mit einfachen Worten über den Zweck der Untersuchungshaft und deren Vorraussetzungen begegnet werden. Einem Kind sind auch die Alterna- tiven zur Untersuchungshaft (Rayonverbot, Kontaktaufnahmeverbot, Kaution etc. mit der Androhung der erneuten Inhaftierung im Falle des Nichteinhaltens) aufzuzeigen. Genau so wie die Möglichkeiten sind auch die Grenzen der Strafverfolgung zu erwähnen. Bei der Überlegung, ob eine Strafanzeige erstattet werden soll, ist das Opfer auch darauf hinzuweisen, dass je früher eine Straftat beanzeigt wird, umso grösser die Chance ist, den Sachverhalt umfassend zu klären. Denn je kürzer der Zeitraum zwischen Tat und Anzeige, desto authentischer ist die Wiedergabe des Erlebten durch das Opfer und umso grösser die Chance der Strafverfolgungsbehörde, juristisch verwertbare Beweismittel zu sichern, was für die Überführung des Täters unerlässlich ist74. Hier kann es selber einen massgebenden Beitrag leisten. 4.3.2. Zeugnis- und Aussageverweigerungsrechte: § 47 Abs. 2 resp. 3 StPO SZ in Verbindung mit § 132 Ziff. 1 ZPO SZ sieht für Zeugen wie auch für Auskunftspersonen das Recht vor, die Aussagen zu verweigern, die zur Schande oder zum unmittelba- ren Nachteil von sich selber oder einer ihnen nahe stehenden Person gereichen könnten. Art. 7 Abs. 2 OHG sieht vor, dass das Opfer Aussagen zu Fragen verweigern kann, die seine Intimsphäre betreffen. Mit diesen Rechten besteht für den kindlichen Zeugen bzw. seinen gesetzlichen Vertreter oder Pro- zessbeistand eine weitere Möglichkeit, einem bereits angelaufenen Strafverfahren Einhalt zu gebieten. Insbesondere in Abwägung zu den Belastungssituationen, die sich aufgrund des persönlichen Betrof- fenseins ergeben können, kann eine solche Möglichkeit angebracht erscheinen. Sie kann auch in Frage kommen, wenn die Wiederholung nach einem einmaligen Übergriff ausgeschlossen ist. 4.3.3. Unterlassen der Anzeige / Strafantrages bei Antragsdelikten: Bei nicht schwerwiegenden Delikten, vorab ist hier an die sexuelle Belästigung und den Exhibitionis- mus im Sinne der Art. 194 und 198 StGB denken, kann mittels Verzicht auf einen Strafantrag eine Entlastung für das kindliche Opfer herbei geführt werden. Es wird in diesem Fall kein Strafverfahren eingeleitet, was in Abwägung der verschiedensten Interessen für das Kind die beste Lösung sein kann. _____________________________ 74 Fastie, Strafanzeige / Anzeigepflicht, S. 602. 15 4.3.4. Die Opferrechte gemäss OHG Frau Nationalrätin Christine Goll reichte am 16. Dezember 1996 eine als allgemeine Anregung gefass- te parlamentarische Initiative mit dem Titel „Sexuelle Ausbeutung von Kindern. Verbesserter Schutz“ ein. Sie regte an, dass durch die Einführung von Verfahrensbestimmungen das psychische Trauma vermindert werden sollte, welches Opfer von Sexualdelikten, insbesondere Kinder, durch das Strafver- fahren erleiden können75. In seiner Stellungnahme zum entsprechenden Entwurf der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrats hielt der Bundesrat fest, dass die traumatisierende Wirkung, die ein Strafprozess beim kindlichen Opfer zeigen kann, soweit als möglich zu verringern sei76. Per 1. Oktober 2002 trat das teilrevidierte Opferhilfegesetz mit seinen neuen Artikel 10a bis d in Kraft. Diese Be- stimmungen sollen nachfolgend unter dem Aspekt möglicher Entlastungsmassnahmen erläutert wer- den. 4.3.4.1. Art. 10b OHG: Gegenüberstellung von Kind und Beschuldigtem Gemäss Art. 10b OHG dürfen die Behörden das minderjährige Opfer bei Straftaten gegen die sexuelle Integrität von Amtes wegen dem Beschuldigten nicht gegenüberstellen. Die Pflicht zur Vermeidung der Konfrontation besteht nicht nur während der Befragung selber, sondern umfasst auch die Zeit vor und nach der Einvernahme. Ein entsprechender Antrag des Opfers braucht es nicht, und damit besteht der Anspruch unabhängig davon, ob im konkreten Fall eine Gegenüberstellung das Wohl des Kindes gefährden könnte oder nicht. „Art. 10b Abs. 1 OHG geht vielmehr von der nicht widerlegbaren gesetz- lichen Vermutung aus, dass eine Gegenüberstellung des Kindes mit dem Beschuldigten bei Sexualde- likten für das Kind in jedem Fall belastend und deshalb zu vermeiden ist77“. Zu erwähnen ist, dass bei den anderen zur Anwendung des OHG führenden Straftaten die Vermeidung der Konfrontation gemäss Art. 10b Abs. 2 nicht von Amtes wegen durchgeführt werden muss. Die Vermeidung der Konfrontaiti- on ist nur dann vorgesehen, „wenn diese für das Kind zu einer schweren psychischen Belastung führen kann“. Mit der Pflicht zur Videoaufzeichnung der Einvernahme ist diese Bestimmung hinfällig gewor- den. Die Strafuntersuchungsbehörde ist mit Einführung von Art. 10b und c OHG gehalten, die Mög- lichkeit einer audiovisuellen Übertragung bzw. die Aufzeichnung der Einvernahme auf Videokasset- te/DVD zu schaffen. Deshalb sollen sämtliche Befragungen von Kindern audiovisuell übertragen wer- den, wenn der Angeschuldigte sein Konfrontationsrecht ausüben will, unabhängig davon, ob beim Kind die Gegenüberstellung zu einer schweren psychischen Belastung führen kann. Mit der audiovisu- ellen Übertragung der Befragung des kindlichen Zeugen oder Auskunftsperson in den Raum, wo der Angeschuldigte und sein Verteidiger anwesend sind, kann den Verteidigungsrechten, insbesondere dem Konfrontationsrecht genüge getan werden. Nachdem es sich um einen nicht nennenswerten klei- nen Aufwand handelt, ist von dieser Möglichkeit auf Wunsch des Kindes stets Gebrauch zu machen. _____________________________ 75 BBl 2000 3766 76 BBl 2000 3767 77 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 237 16 4.3.4.2. Art. 10c OHG: Einvernahme des Kindes Wer eine Einvernahme mit einem kindlichen Opfer machen will, muss hierfür gemäss Art. 10c OHG eine spezielle Ausbildung genossen haben. Denn eine gute Befragungsausbildung ist eine weitere Massnahme zum Wohle der Kinder, „nämlich derjenigen, bei denen Verdacht auf Misshandlung be- steht und die speziellen Schutz verdienen, um nicht noch zusätzlich traumatisiert zu werden (oder erstmals durch die Abklärung traumatisiert zu werden bei schliesslich nicht bestätigtem Verdacht)“78. Die Befragung ist ein Produkt der sozialen Interaktion zwischen Kind und Befrager. Sowohl der Befrager als auch das Kind bringen ihre Vorerfahrungen, Erwartungshaltungen, ihr Wissen über den Ablauf und den Grund des Gespräches sowie das Wissen über die möglichen Folgen einer Aussage ein79. Damit das Kind aber überhaupt erst eine Aussage machen kann, muss es eine Wahrnehmung gemacht haben, diese dann verarbeiten, im Gedächtnis abspeichern, sie im Rahmen der Befragung als Antwort auf spezifische Fragen wieder abrufen, sie möglichst genau, geordnet und detailliert wieder geben und sie letztlich in Worte fassen80. Damit basiert eine Zeugenaussage auf einer Reihe von Fä- higkeiten, die sich entwicklungsbedingt bis ins Jugendalter zum Teil erheblich verändern81. Hinzu kommt, dass die Befragung eine Gesprächsform ist, die das Kind im Alltag nicht kennt. Im Vor- feld weiss das Kind oft nicht, was es erwartet. Angst (was ist, wenn ich etwas nicht weiss?) und Stress können die Folge sein. Aufgrund seiner Alltagserfahrung im Gespräch ist sich das Kind gewohnt, dass die Erwachsenen die Antworten auf ihre eigenen an das Kind gerichteten Fragen schon kennen. Da- durch rechnet das Kind nicht damit, dass es über Wissen verfügt, das dem Befrager nicht zugänglich ist. Es weiss auch nicht, dass von ihm eine umfassende Beschreibung erwartet wird. Im Gegenteil, ein Kind ist sich gewohnt, dass sich ein Erwachsener oft nicht für zu viele Details interessiert. So ist sich das Kind auch nicht gewohnt, auf Fragen von Erwachsenen mit „ich weiss es nicht“ zu antworten, denn erfahrungsgemäss kommt das nicht gut an. Im Hinblick auf die Befragung eines Kindes muss dem Befrager bekannt sein, wie ein Kind seine Umwelt wahrnimmt und beobachtet, wie es denkt, kombiniert, schlussfolgert. Wichtig zu wissen ist auch, wann ein Kind verlässlich zwischen Realität und Phantasie unterscheiden kann, und wie sein Er- innerungsvermögen funktioniert. Darüber hinaus muss bekannt sein, wie ein Kind sich ausdrückt, wie es Gespräche führt und wie es beeinflusst werden kann82. Der Befrager muss also in der Befragung mit einem Kind der Gesprächskompetenz, der verbalen Ausdrucksmöglichkeit und dem verbalen Ver- ständnis des Kindes, seiner kognitiven Fähigkeiten, seinem Erinnerungsvermögen und der Gefahr von Suggestibilität Rechnung tragen. Deshalb sollte die das Kind befragende Person über Hintergrundwis- sen im Bereich der Kindsmisshandlungen und der sexuellen Ausbeutung von Kindern, über Kenntnisse in Entwicklungspsychologie und forensischer Befragungstechnik und über Erfahrung bezüglich der Befragung von Kindern verfügen83. _____________________________ 78 Eggler, Gelebte Interdisziplinarität, S. 253. 79 Schreiner, Entwicklungspsychologische Aspekte, S. 3 80 Schreiner, Entwicklungspsychologische Aspekte, S. 3 81 Schreiner, Aspekte der Befragung, S. 1 82 Schreiner, Entwicklungspsychologische Aspekte, S. 4 83 Vogt, OHG-Kommentar 2005, Art. 10c OHG N 6 17 Ein gutes, kindsgerechtes Setting fängt aber schon im Vorfeld der Einvernahme an und zwar mit der Beratung der Personen (meist der Eltern), die mit dem Kind zur Einvernahme erscheinen. Denn diesen – allenfalls auch der Opferberatungsstelle – kommt die Aufgaben zu, das Kind auf die Befragung vor- zubereiten. Denn wenn das Kind nicht adäquat auf Befragung vorbereitet ist, kann deren Durchführung schwierig werden. Das Kind sollte also wissen, wo die Befragung stattfindet und mit wem es sprechen wird, und dass diese Person mit dem Kind sprechen möchte. Es sollte weiter wissen, dass es reden und alles genau erzählen darf, und dass die Betreuungsperson, die Eltern etc. das richtig finden84. Unter diesen Voraussetzungen fällt es Kind wie auch Befrager leichter, in das schwierige Thema einzustei- gen und dann ein optimales Ergebnis zu erzielen, was für Beide wichtig ist. 4.3.4.3. Einstellung nach OHG: Eine weitere Möglichkeit, die Entlastung eines Kindes zu bewirken, ist letztlich die Einstellung des Verfahrens in Anwendung von Art. 10d Abs. 1 OHG. Gemäss diesem Artikel kann die zuständige Be- hörde der Strafrechtspflege das Strafverfahren ausnahmsweise einstellen, wenn das Interesse des Kin- des es zwingend verlangt, und dieses das Interesse des Staates an der Strafverfolgung offensichtlich überwiegt; und das Kind oder bei Urteilsunfähigkeit sein gesetzlicher Vertreter dem zustimmt. Damit steht die Einstellung des Verfahrens im Ermessen der zuständigen Behörde. Das Opfer selber hat ge- stützt auf Art. 10d OHG keinen Anspruch auf Einstellung des Verfahrens85. Die Einstellung verlangt ein zwingendes und überwiegendes Kindesinteresse. Für die Beurteilung, ob diese Voraussetzungen gegeben sind, können nur die konkreten Umstände im Einzelfall massgebend sein86. Dabei genügt die allgemeine Erkenntnis, dass die Durchführung eines Strafverfahrens für das Opfer und ganz besonders für Opfer von Sexualdelikten und für Kinder in der Regel mit erheblichen Belastungen verbunden ist, nicht87. „Von Bedeutung ist vielmehr, ob auch aufgrund der konkreten Umstände davon ausgegangen werden muss, dass die mit dem Verfahren einhergehende Belastung trotz der im Gesetz vorgesehenen Schutzrechte und –mechanismen für das Kind „zu gross“ wäre und eine Einstellung des Verfahrens im Kindesinteresse deshalb nicht nur ratsam, sondern unumgänglich ist“88. Weiter ist erforderlich, dass dem Interesse des Kindes an der Einstellung des Strafverfahrens kein mindestens gleichgewichtiges Interesse des Staates an der Strafverfolgung entgegensteht. Daraus folgt, dass die Interessen des Kindes und diejenigen des Staates im Einzelfall gegeneinander abgewo- gen werden müssen. Dabei spielen general- und spezialpräventive Überlegungen bei der Beurteilung des Strafverfolgungsinteresses eine Bedeutung. Insbesondere ist dem Rückfallrisiko des mutmassli- chen Täters zu Lasten des Opfer und anderer Kinder Rechnung zu tragen89. Je schwerer die Tat, umso strikter gilt das Legalitätsprinzip, und umso weniger kann davon ausgegangen werden, dass das Kin- desinteresse an einer Einstellung das Interesse des Staates an der Strafverfolgung offensichtlich über- wiegt90. Der Einstellung zustimmen darf das urteilsfähige Kind, das heisst, wenn es zum Zeitpunkt der _____________________________ 84 Schreiner, Entwicklungspsychologische Aspekte, S. 8 85 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 245 86 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 246 87 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 246 88 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 246 89 BBl 2000, 3771 90 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 247 18 Einwilligung über die Fähigkeit verfügt, die Bedeutung einer Einstellung des Verfahrens zu ermessen und entsprechend vernunftgemäss zu handeln91. Ist es hierzu nicht in der Lage, ist sein gesetzlicher Vertreter ermächtigt, den Entscheid im Interesse des Kindes zu fällen. Die Zustimmung muss aus- drücklich und gegenüber der Strafverfolgungsbehörde erfolgen. Sie ist bis zum Zeitpunkt des Einstel- lungsentscheides jederzeit widerrufbar92. 4.3.5. Fazit Der Gesetzgeber hat mit der Schaffung der Art. 10 b bis d OHG eine gute Grundlage für einen kinds- gerechten Umgang eines kindlichen Zeugen oder einer kindlichen Auskunftsperson im Strafverfahren geschaffen. Dank der Technik können Einvernahmen problemlos übertragen werden, wodurch sowohl den Verteidigungsrechten als auch dem Kind und seinem Recht auf Vermeidung der Konfrontation mit dem Angeschuldigten Rechnung getragen wird. Die Entstellung zur Wahrung der berechtigen Kindsin- teressen gemäss Art. 10d OHG bildet eine Möglichkeit die Notbremse ziehen zu können. Das ist ein nicht unerheblicher Beitrag im ganzen Krisenmanagement. Aber auch die Fachpersonen sind aufgeru- fen, durch echtes Engagement die Idee des Kindeswohls umzusetzen und einen Beitrag in tatsächlicher Hinsicht für einen kindsgerechten Umgang im Verfahren zu leisten. Hierzu ist wichtig zu erkennen, dass die Basis für die Qualität und Kompetenz einer Intervention bei einem Verdacht auf sexuellen Missbrauch und dem nachfolgenden Verfahren das Fachwissen und die persönliche Eignung der in- volvierten Fachpersonen ist. Jeder muss ausreichendes Wissen über den sexuellen Missbrauch mit- bringen. Ständige Weiterbildung und Vernetzung interdisziplinären Wissens ist in der Kinderschutzar- beit unabdingbar. Doch das alleine genügt nicht. Es braucht auch Selbstreflexion für Personen, die be- ruflich mit sexuellem Missbrauch zu tun haben. Zweiter Teil: Die Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz und die Verifizierung von Fallmeldungen 5. Die Fachgruppe Kindesschutz des Kantons Schwyz Der erste Teil der Arbeit hat aufgezeigt, dass das Spannungsfeld zwischen Strafuntersuchung und Kin- deswohl oft nicht so gross ist wie allgemein angenommen. Insbesondere können Strafverfolger und andere im Rahmen eines laufenden Verfahrens involvierten Fachpersonen (zum Beispiel Opferbera- tungsstelle) selber viel zum Abbau dieses Spannungsfeldes beitragen. Ein weiterer Beitrag durch Fachpersonen in der Kinderschutzarbeit ist die Verifizierung von Fallmeldungen. Die sachgerechte Verifizierung dieser Meldungen ist eine wichtige Aufgabe, die die Fachstelle Kindesschutz im Vorfeld wahrnimmt, und damit die Basis für das weitere Wohl des Kindes schafft, unabhängig davon, ob eine Strafanzeige empfohlen wird. _____________________________ 91 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 247; BBl 2000, 3770 92 Weishaupt, Besonderer Schutz minderjähriger Opfer, S. 247 19 5.1. Die Entstehung der Fachgruppe Kindesschutz Mit Beschluss Nr. 1528/2003 vom 10. November 2003 ermächtigte der Regierungsrat des Kantons Schwyz das Departement des Innern, eine Projektgruppe einzusetzen, der die Aufträge überbunden wurden, im Sinne einer Sofortmassnahme die Vorbereitung einer interdisziplinär zusammengesetzten Fachgruppe Kindesschutz in Angriff zu nehmen und in einer zweiten Phase die Bewertung des gesam- ten Berichts Vogel / Mangold93 und die Ausarbeitung entsprechender Vorschläge zum weiteren Vor- gehen im Bereich Kindesschutz im Kanton Schwyz zuhanden des Regierungsrates auszuarbeiten. Die gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 1528/2003 zusammengesetzte Projektgruppe aus Vertreterinnen und Vertretern des Justizdepartements, des Militär- und Polizeidepartements, des Erziehungsdeparte- ments sowie des Departements des Innern analysierten die bestehenden Strukturen und Abläufe bei konkreten Fällen von Kindsmisshandlungen und bei Verdacht auf sexuelle Ausbeutung. Sie kam in der Folge zum Schluss94, dass die Einsetzung einer interdisziplinären Fachgruppe zur Unterstützung und Beratung von Behörden und Fachpersonen dringend notwendig sei, nachdem sie bei ihrer Untersu- chung auf einige Unzulänglichkeiten gestossen war. So hielt die Projektgruppe in ihrem Bericht fest, dass unter anderem im Vorfeld von strafrechtlichen Untersuchungen bereits Gespräche mit Kindern und Jugendlichen stattfinden würden, was sich nachteilig auf das laufende Strafverfahren auswirken könne. Ausserdem sei vielen kommunalen Behörden das korrekte Vorgehen bei einem Verdacht oder einem konkreten Fall von Kindsmisshandlung nicht bekannt. Die kantonalen Strafverfolgungsbehör- den seien aber darauf angewiesen, dass entsprechende Massnahmen sofort und professionell erfolgen würden. Bei gewissen Fachpersonen (unter anderem Lehrer, Ärzte) würden zudem Informationen über die gesetzlichen Grundlagen und die Verfahrensabläufe im Kanton fehlen. Diese Fachpersonen wie auch die Behörden würden deshalb bei Verdacht auf sexuelle Ausbeutung und in konkreten Fällen von Kindsmisshandlungen fachliche Unterstützung benötigen. Meistens handle es sich um sehr komplexe Situationen, welche klare Handlungsanweisungen erfordern. Insbesondere sollen die betroffenen Kin- der vor einer sekundären Viktimisierung geschützt werden. Mit Regierungsratsbeschluss Nr. 191/2005 vom 15. Februar 2005 setzte der Regierungsrat schliesslich die Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz ein. 5.2. Der Auftrag der Fachgruppe Kindesschutz Bezüglich des Zwecks und der Aufgaben der Fachgruppe Kindesschutz hielt der Regierungsratsbe- schluss Nr. 191/2005 vom 15. Februar 2005 fest, dass die Fachgruppe Behörden und Fachpersonen aus den sozialen, medizinischen sowie juristischen Bereichen in konkreten Fällen von Kindsmisshandlun- gen und bei Verdacht hierauf berät. Die Fachgruppe kann nach Würdigung rechtlicher, medizinischer und psychologischer Aspekte einer allfälligen Kindsmisshandlung Massnahmen vorschlagen. Sie hat keine Entscheidungs- und Weisungskompetenz. _____________________________ 93 Das Amt für Gesundheit und Soziales des Kantons Schwyz beauftragte Urs Vogel Consulting mit der Inventarisierung der strukturellen und materiellen Versorgung im Bereich der Dienstleistungen im Kindesschutz. Urs Vogel und Hans Man- gold erstatteten per 31. Juli 2002 Bericht, worauf das Departement des Innern mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1528/2003 vom 10. November 2003 ermächtigt wurde, eine Projektgruppe zu bilden und die erwähnten Sofortmassnahmen einzulei- ten. 94 vgl. Regierungsratsbeschluss Nr. 191/2005 vom 15. Februar 2005 20 5.3. Die Fallbehandlung der Fachgruppe Kindesschutz Während der Pilotphase von drei Jahren richtet das Amt für Gesundheit und Soziales eine Kontaktstel- le für Behörden und Fachpersonen ein. Diese Kontaktstelle übernimmt die Triage der Anfragen wäh- rend der offiziellen Bürozeiten. Sie verweist Opfer und Betroffene an die zuständigen Behörden, Bera- tungsstellen und/oder an Fachpersonen. Es wird weder ein Pikettdienst noch eine allgemeine Beratung angeboten. Die Anfragen werden von der Kontaktstelle vorbereitet und an die verantwortliche An- sprechperson der Fachgruppe Kindesschutz weitergeleitet. 5.4. Die Zusammensetzung der Fachgruppe Kindesschutz Der Regierungsrat setzte die Fachgruppe aus neun Mitgliedern zusammen. Dies sind Fachpersonen aus den Bereichen Vormundschaftsrecht (Rechtsdienst Justizdepartement), Strafverfolgungsbehörde (Verhöramt), Sozialarbeit, Opferberatung, Kinder- und Jugendpsychiatrie (KJPD), Pädiatrie, Polizei, Schulpsychologie (SBS) und Schule. Die Behandlung der Anfragen wird primär von der so genannten Kerngruppe wahrgenommen. Die Kerngruppe setzt sich aus den Fachpersonen der Bereiche Vormund- schaftsrecht (Rechtsdienst Justizdepartement), Strafverfolgungsbehörde (Verhöramt), Sozialarbeit, Op- ferberatung sowie Kinder- und Jugendpsychiatrie (KJPD) zusammen. Je nach Bedarf kann die Kern- gruppe weitere Personen der Fachgruppe zuziehen95. Die Mitglieder der Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz wurden für die Pilotphase von drei Jah- ren gewählt. Während dieser Pilotphase sollen gezielte Erhebungen von Daten durchgeführt werden, um konkrete Aussagen über das Ausmass der zu behandelnden Fälle machen zu können. Die Fach- gruppe wird während der Pilotphase von der Projektgruppe unter der Leitung des Departements des Innern begleitet. Nach der Pilotphase ist eine Amtsdauer von drei Jahren vorgesehen. Das Departement des Innern erstattet vor Abschluss der Pilotphase Bericht und Antrag an den Regierungsrat zur defini- tiven Einsetzung der Fachgruppe96. 5.4.1. Einsitz der Strafverfolgungsbehörde in der Fachgruppe Kindesschutz Wie erwähnt ist auch die Strafuntersuchungsbehörde in der Fachgruppe Kindesschutz vertreten. Kon- kret nimmt eine beim Verhöramt Schwyz als Untersuchungsrichter tätige Person an den Beratungen der Kerngruppe teil. Zusammen mit den anderen Mitgliedern der Kerngruppe ist sie beim Entscheid, ob in einem konkreten Fall die Erstattung einer Strafanzeige empfohlen werden soll, mitbeteiligt. Auf- grund der organisatorischen Konstellation im Verhöramt Schwyz kann es vorkommen, dass dieselbe Person einen Fall führt, der aufgrund der Empfehlung der Fachgruppe Kindesschutz zur Erstattung ei- ner Strafanzeige beim Verhöramt Schwyz eingegangen ist. Damit stellt sich die Frage, ob diese Person als vorbefasst zu gelten hat und nicht mit der Fallführung betraut werden darf, beziehungsweise in den Ausstand treten muss. _____________________________ 95 Regierungsratsbeschluss Nr. 191/2005 vom 15. Februar 2005 96 Regierungsratsbeschluss Nr. 191/2005 vom 15. Februar 2005 21 5.4.1.1. Die Vorbefassung Auf verfassungsmässiger Stufe gewährt Art. 29 Abs. 1 BV einer Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Diese Bestimmung ist für die Ausstandspflicht von Strafuntersuchungsbehörden massgebend. Sie stimmt im Hinblick auf die Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Strafuntersuchungsbehörden mit Art. 30 Abs. 1 BV weit- gehend überein97. Zusammen mit Art. 6 Ziff. 1 EMRK ergibt das einen Anspruch auf einen unabhän- gigen und unparteiischen Richter. Gemäss der schwyzerischen Rechtsordnung kann in Anwendung von § 53 lit. b und d GO SZ98 eine Person unter anderem dann abgelehnt werden, wenn sie Rat gege- ben hat, oder wenn andere Umstände vorliegen, die sie als befangen erscheinen lassen. Die Aus- schluss- und Ablehnungsgründe gemäss §§ 52 und 53 GO SZ beziehen sich auf Richter, Vermittler, Gerichtsschreiber, Untersuchungs- und Anklagebeamte oder Kanzleibeamte. Gemäss Bundesgericht ist Voreingenommenheit anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. „Solche Umstände können entwe- der in einem bestimmten Verhalten des betreffenden Richters oder in gewissen äussern Gegebenheiten, wozu auch funktionelle oder organisatorische Aspekte gehören, begründet sein. Für die Ablehnung ei- nes Richters braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass dieser tatsächlich befangen ist. Es genügt vielmehr, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Vorein- genommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erschei- nen (BGE 114 IA 54 /55 mit Hinweisen)“99. Eine gewisse Besorgnis der Voreingenommenheit und damit Misstrauen in das Gericht kann immer dann entstehen, so das Bundesgericht, wenn sich der Richter bereits in einem früheren Zeitpunkt mit der konkreten Streitsache in richterlicher oder nicht- richterlicher Funktion befasste100. Es verzichtete jedoch darauf generell zu sagen, in welchen Konstel- lationen unter dem Gesichtswinkel von Art. 30 Abs. 1 BV eine erneute Befassung der konkreten Streitsache durch denselben Richter zulässig oder aber unzulässig ist101. Der Umstand, dass sich ein Behördenmitglied bereits früher mit einer bestimmten Angelegenheit befasst hat, begründet nicht in jedem Fall eine Ausstandspflicht. Das Bundesgericht erblickt in der Vorbefassung nicht generell einen Ausstandsgrund102. In erster Linie ist darauf abzustellen, ob es im Rahmen der Vorbefassung eine ähn- liche oder qualitativ gleiche Frage geprüft hat. Dies ist so lange nicht zu beanstanden, als ein Verfah- ren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und die konkret zu beurteilenden Fragen trotzdem als of- fen und nicht vorbestimmt erscheint103. Das Kassationsgericht des Kantons Zürich hielt fest, dass unter einem so verstandenen Begriff der Vorbefassung eine Vielzahl von Fallkonstellationen fallen, weshalb aus dem Umstand alleine, dass sich ein Richter bereits in einem früheren Zeitpunkt mit einem Lebensvorgang in irgendeiner Art und _____________________________ 97 Oberholzer, Strafprozessrecht, N. 202 98 Gerichtsordnung vom 10. Mai 1974, SRSZ 231.110 99 BGE 115 Ia 38 100 BGE 114 Ia 50 101 BGE 114 Ia 50, Erw. 3d und Erw. 5a (Pra 1997, Nr. 3, Erw. 2b) 102 Oberholzer, Strafprozessrecht, N. 180 103 BGE 114 Ia 59, BGE 120 Ia 187; 117 Ia 157 22 Weise befasst hatte, nichts gefolgert werden kann, namentlich nicht, ob dieser Richter in einem späte- ren Verfahren oder Verfahrensstadium mitwirken darf oder nicht104. „Bei der Beurteilung der Ähnlich- keit und des Konnexes sind sowohl tatsächliche als auch rechtliche Gesichtspunkte massgebend. So begründet beispielsweise die Befassung des Richters mit einem Sachverhalt im zuvor geführten Mass- nahmeverfahren in der Regel keinen Ausstandsgrund im Hauptverfahren, da sich die in den beiden Verfahren resp. Verfahrensabschnitten stellenden Rechtsfragen trotz eines oft identischen zugrunde liegenden Lebensvorganges deutlich unterscheiden (..). Weiter spielt auch der Umfang des Entschei- dungsspielraums hinsichtlich der sich stellenden Rechtsfragen eine Rolle: Je grösser der Ermessens- spielraum des Richters im früheren Verfahren gewesen ist, desto mehr floss seine Wertung in den Ent- scheid ein, was umso eher den Anschein erweckt, der Ausgang des nachfolgenden Verfahrens sei nicht mehr offen. Ein weiteres Kriterium stellt schliesslich die Bedeutung der jeweiligen in Frage stehenden Entscheidungen für den Fortgang des Verfahrens dar. So ist zum Beispiel ein Richter, der in einem Anklagezulassungsverfahren prüfen muss, ob der Angeschuldigte eines strafbaren Verhaltens hinrei- chend verdächtig erscheine, als späterer Sachrichter ausgeschlossen, unter anderem weil der entspre- chende Entscheid für den Fortgang des Verfahrens von erheblicher Bedeutung ist (..)“105. 5.4.1.2. Fazit Die obgenannten Ausführungen zeigen auf, dass ein Untersuchungsrichter nicht als vorbefasst gelten kann, wenn er in der selben Sache die Strafuntersuchung führt, die zuvor in der Kinderschutzgruppe besprochen worden ist. In seiner Funktion als Mitglied der Fachgruppe Kindesschutz kommt dem Un- tersuchungsrichter eine andere Aufgabe und Fragestellung zu, als in der Fallführung selber. Als Mit- glied der Fachgruppe entscheidet er zudem nicht alleine, sondern zusammen mit den anderen Mitglie- dern. Wird nebst allfälligen weiteren Empfehlungen eine Anzeigerstattung empfohlen, so präsentiert sich der Ausgang des darauf eingeleiteten Strafverfahrens als offen, besteht der Sinn und Zweck der Anzeigerstattung ja gerade in der Prüfung, ob überhaupt eine strafbare Tat begangen worden ist. So hat die Untersuchung erst den Zweck, den Sachverhalt festzustellen und alle Beweise zu sammeln, die zur Überführung oder Entlastung des Angeschuldigten erforderlich sind106. Der sich dem Untersuchungs- richter präsentierende Sachverhalt ist somit keine stetige Grösse. Er hängt von den jeweiligen Ermitt- lungsergebnissen ab und muss deshalb immer wieder aufs Neue überprüft werden. Erst nach durchge- führter Untersuchung kann über die Art der Verfahrenserledigung entschieden werden. 6. Ausgangslage bei einer Fallbeurteilung „Fälle sexuellen Missbrauchs kommen auf ganz unterschiedliche Weisen ans Licht“107. Anfänglich wird ein Kind in eine sexuelle Beziehung verwickelt. Daraus erwächst bei dem Kind ein Gefühl der Hilflosigkeit und des Gefangenseins. Es wird mit offenen oder versteckten Drohungen, die sich gegen das Kind selbst oder seine Familie richten, gezwungen, das „Geheimnis“ für sich zu behalten und den fortgesetzten sexuellen Missbrauch hinzunehmen. Irgendwann einmal wird es enthüllen, dass es sexu- _____________________________ 104 ZR 2001, 10f. 105 ZR 2001, 10f. 106 § 61 StPO SZ 107 Jones, Die Beurteilung vermuteten sexuellen Missbrauchs, S. 444 23 ell missbraucht wurde, wobei das Kind schliesslich in Abhängigkeit von der Reaktion der Eltern und der eingezogenen Fachleute auf die Enthüllung seine Aussage widerrufen wird108. Einige Kinder geben früh Zeichen. Frühe Warnzeichen können sich auch in weit gefassten, mehrdeutigen Äusserungen zei- gen. Sie können sich auch als Verhaltensproblem äussern. Zum Beispiel können sehr junge Kinder den Geschlechtsverkehr mit Freunden oder Geschwistern simulieren oder ältere Kinder und Jugendliche laufen weg, in der Hoffnung, dass sie nach ihrer emotionalen Belastung gefragt werden. Andere Kin- der wenden sich direkt an Erwachsene oder Freunde und erzählen direkt, wobei die Aussagen häufig nur einen Bruchteil dessen sind, was vorgefallen ist. Sie wählen kurze Aussagen, um die Reaktion ih- res Gegenübers auf ihre Enthüllungen abzuschätzen, denn oft wurde ihnen Angst gemacht, dass sie im Falle von Enthüllungen Schwierigkeiten bekommen109. Je nach Reaktion des Erwachsenen wird sich ein Kind weiter öffnen, oder aber, wenn dieser mit Ungläubigkeit, Ärger oder Ermahnungen reagiert, über solche Dinge nicht zu sprechen, lange Zeit oder gar nichts mehr preisgeben. „Direkte Aussagen von jungen Kindern sind am ehesten zu ruhigen Zeiten, wie z.B. beim Insbett-Gehen oder beim Wa- schen, zu erwarten“110. Markante Verhaltensänderungen sind eine andere Auswirkung des Miss- brauchs. Neurotische oder Verhaltensstörungen können auftreten, wobei beides relativ unspezifisch ist, z.B. Wutausbrüche, Befürchtungen, Ängste, Schlafstörungen, Appetitverlust, Bettnässen, Bauch- schmerzen, Albträume oder Konzentrationsmangel bei Schulaufgaben. Es gibt aber auch die Zeichen des Rückzugs, der Depression, der Schuld oder des gesteigerten Ausdrucks von Ärger, die deutlich ü- ber ihre eigentlichen Charakterzüge hinausgehen und für diese Kinder nicht normal sind. Manche Kin- der beginnen zu lügen, zu stehlen oder werden ihren Freunden gegenüber aggressiv. Andere wiederum zeigen ein sexualisiertes Verhalten oder ein ungewöhnliches Wissen über Sexualität oder Interesse daran, das das gewohnte Mass überschreitet oder für die Altergruppe untypisch ist. Sie leiden unter Distanzverlust, berühren die Genitalien von Erwachsenen oder bitten diese, das eigene Genital zu be- rühren oder machen Sexspiele mit anderen Kindern111. Ältere Kinder und Jugendliche leben die Belas- tungen aus, indem sie Drogen nehmen, Suizidversuche begehen, weglaufen, sich der Kontrolle der El- tern und Lehrer entziehen oder sich prostituieren112. Ganz selten geben medizinische Erkrankungen und Umstände113, insbesondere genitale und anale Befunde, den ersten Hinweis auf sexuellen Miss- brauch. Die offensichtlichsten sind Geschlechtskrankheiten bei vorpubertären Kindern oder Schwan- gerschaften. Infektionen durch Chlamydien, Gonorrhoe, Lues, HIV und Herpesviren können ebenfalls Hinweise liefern114. 6.1. Leitfragen für die Überprüfung der Verdachtsmomente Wie dargestellt, präsentiert sich meist eine Ausgangslage, die alles andere als klare Hinweise auf einen sexuellen Missbrauch bietet. Häufig liegen keine klaren Aussagen von Kindern vor. Symptome, Ver- haltensauffälligkeiten oder Signale, die unzweifelhaft auf sexuellen Missbrauch schliessen lassen, gibt _____________________________ 108 Jones, Die Beurteilung vermuteten sexuellen Missbrauchs, S. 445 109 Jones, Die Beurteilung vermuteten sexuellen Missbrauchs, S. 445 110 Jones, Die Beurteilung vermuteten sexuellen Missbrauchs, S. 445 111 Klopfstein, All You Want To Know About…, S. 17 112 Jones, Die Beurteilung vermuteten sexuellen Missbrauchs, S. 445f. 113 Eine im Jahr 1994 bei 236 Kindern mit verurteilten Tätern durchgeführte Erhebung ergab, dass 28% normale Befunde, 49% unspezifische Befunde, 9% verdächtige und 14% spezifische Befunde aufwiesen, siehe hierzu Klopfstein, All You Want To Know About…, S. 17 114 Klopfstein, All You Want To Know About…, S. 10 24 es nicht115. Angesichts der Brisanz des Themas und der möglichen schlimmen Folgen im Falle des Scheiterns wäre ein Grundsatzkonzept für eine Intervention wünschenswert. Doch aufgrund der Viel- zahl von Fallkonstellationen und der Komplexität der Fälle ist dies nicht möglich. Für eine Interventi- on gibt es keine Patentlösung. Intervention ist immer eine Gratwanderung, und die Gefahr des Miss- lingens ist dabei immer gegeben. Es gilt die Balance zu halten zwischen Eingriff und Hilfe. „Hilfreich ist in jedem Fall die Frage, ob die gewählten Verfahrensweisen den fachlichen und gesetzlichen Erfor- dernissen entsprechen“116. Dennoch kann man sich fragen, welche Informationen vorliegen müssen, um sachgerecht beurteilen zu können, ob aufgrund der Sachlage eine entsprechende Empfehlung zur Anzeigeerstattung abgegeben werden kann. Dabei ist dem Gesundheits- und Entwicklungsstatus des Kindes sowie der Umstände, in denen der potentielle Täter, die Familie und das Kind leben, zu berücksichtigen. Hierbei geht es in ers- ter Linie auch um eine Risikoeinschätzung bezüglich künftiger Übergriffe. Aus Amerika und Deutschland stammen die nachfolgenden Leitfragen117, die in Helferkonferenzen zur Überprüfung der Verdachtsmomente und Planung der Intervention aufgestellt worden sind: Ebene des Kindes: - Welche konkreten Aussagen des Kindes liegen vor? - Wem gegenüber hat sich das Kind geäussert? - In welcher Situation hat das Kind die Aussagen gemacht? - Gibt es auffällige Verhaltensänderungen? Wem sind diese aufgefallen und seit wann? - Gibt es andere Hinweise (z.B. Kinderzeichnungen), die mit dem Verdacht in Zusammenhang stehen? - Gibt es irgendwelche körperliche Befunde oder Beschwerden? - Könnte es eine andere Ursache für die kindlichen Äusserungen bzw. die beobachteten Verhal- tensänderungen geben (z.B. Trennung der Eltern, Tod eines Elternteils, Arbeitslosigkeit eines Elternteils, Gewalt zwischen den Eltern)? - Gibt es Hinweise auf andere Formen der körperlichen oder psychischen Misshandlung oder der Vernachlässigung des Kindes? - Hat das Kind Gewalt gegen andere Familienmitglieder miterlebt? - Welche Einschätzung hat das Kind bezüglich einer geplanten Massnahme bzw. was ist der Wunsch des Kindes? - Wie steht es um die psychische Belastbarkeit des Kindes? Ebene des Melders/der Melderin: - Wann ist der Verdacht erstmals aufgetaucht? - Wer hat ihn geäussert? - Haben verschiedene Personen den Verdacht geäussert (z.B. Lehrer, Eltern, Therapeut)? - Wie ist es um die Aussagetüchtigkeit dieser Personen bestellt? - In welcher Beziehung steht der Melder/die Melderin zum Kind und zum Verdächtigten? - Warum wird sexueller Missbrauch als Ursache und nicht ein anderer Grund für die Symptome vermutet? _____________________________ 115 Bange / Körner, Leitlinien, S. 251 116 Bange / Körner, Leitlinien, S. 248 117 Bange / Körner, Leitlinien, S. 255 ff.; Enders, Zart war ich, bitter war’s, S. 202 ff.; Bange, Intervention, S. 217 f. 25 Ebene des sozialen Umfeldes: - Gegen wen richtet sich der Tatverdacht? - Was spricht für den Tatverdacht der betreffenden Person und was dagegen? - Handelt es sich vermutlich um innerfamilialen oder ausserfamilialen sexuellen Missbrauch? - Gibt es Hausfreunde, die auffallen (z.B. durch grosse Geschenke)? - Wer schläft wo? - Gibt es Privatheit in der familiären Wohnumgebung? - Zu welchen Jungendlichen und Erwachsenen hat das Kind innerhalb und ausserhalb der Fami- lie Kontakt? - Gibt es eine Person, die das Kind nicht mehr besuchen möchte? - Gibt es Hinweise darauf, dass noch andere Kinder betroffen sind? - Welche Belastungen hat die Familie (z.B. Krankheit, Sucht, finanzielle Sorgen)? - Welche Ressourcen hat die Familie? - Gab es bereits in anderen Zusammenhängen Kontakt zu Beratungsstellen/anderen Behörden? - Wie sieht der Tagesablauf der einzelnen Familienmitglieder aus? - Welche sozialen Kontakte haben die einzelnen Familienmitglieder? - Wie wirkt die Familie (Dominanz eines Elternteils, Rollenkonfusion zwischen Erwachsenen und Kindern etc.)? - Gibt es in der Familie ein Lieblingskind bzw. ein „Aschenputtel“? - Wer von den Familienangehörigen unterstützt das Kind? - Wie ist das Verhältnis der verdächtigten Person zum Kind bzw. welche Bedeutung spielt die verdächtigte Person im Leben des Kindes? - Gibt es Vertrauenspersonen innerhalb oder auch ausserhalb der Familie? - Gibt es weitere Besonderheiten in der Familie (z.B. grosser Altersunterschied der Eltern)? Ebene des Vorgehens: Verdachtsabklärungen - Welche Faktoren erhärten den Verdacht, welche lassen Zweifel aufkommen? - Sind schon Massnahmen zur Abklärung des Verdachts ergriffen worden? - Welche Informationen kann die Fachgruppe zur Klärung der Sachlage bei den Fachpersonen einholen bzw. was sind für Schritte zu unternehmen, um mehr Klarheit bezüglich des Ver- dachts zu bekommen? - Wer ist an der Anzeige interessiert? - Wer bzw. welche Institution sollte gegebenenfalls mit dem Kind diagnostisch arbeiten? - Ist mit den Eltern des Kindes bereits gesprochen worden? Wer spricht mit ihnen und zu wel- chem Zeitpunkt? Bei innerfamilialem sexuellem Missbrauch: Zu wem hat der nicht involvierte Elternteil das grösste Vertrauen und wer könnte mit diesem Elternteil ganz vorsichtig das The- ma „sexuelle Gewalt“ ansprechen, ohne den konkreten Verdacht zu thematisieren? - Sind andere professionelle Helfer involviert? - Werden die Personen, denen sich das Kind anvertraut hat, unterstützt? - Welche Hilfsangebote benötigen das Kind, möglicherweise die Geschwister des Kindes, die Vertrauenspersonen des Kindes, unabhängig davon, ob der Verdacht erhärtet werden kann oder nicht? Der Verdacht scheint begründet zu sein 26 - Was bringt eine Strafanzeige dem Kind? - Gibt es eine bessere Alternative zur Strafanzeige? - Wie kann das Kind vor weiteren Übergriffen geschützt werden? - Sind schon Massnahmen zum Schutz des Kindes unternommen worden? - Wie sind die Ressourcen des Kindes und seines Umfeldes? - Sind die Hinweise auf sexuellen Missbrauch hinreichend, um Strafanzeige zu erstatten? Ist eine Befragung des Kindes zu diesem Zeitpunkt notwendig und sinnvoll? - Sind die Hinweise auf sexuellen Missbrauch hinreichend, um vormundschaftliche Massnahmen treffen zu können (z.B. Fremdplazierung)? Gibt es alternative Massnahmen, die dem Kind bes- ser dienen? - Sind schon beraterisch-therapeutische Hilfen für das Kind bereitgestellt worden? - Sind schon beraterisch-therapeutische Hilfen für die Eltern und Geschwisterkinder angeboten worden? Nebst der Beantwortung dieser Fragen müssen bei jedem Verdacht auf sexuellen Missbrauch, insbe- sondere aber bei Fällen, bei denen der Verdacht auf Grund unklarer Äusserungen des Kindes oder von Drittpersonen sowie bei Verhaltensauffälligkeiten beruht, von Anfang an und in jeder Phase der Inter- vention Alternativhypothesen entwickelt werden. Sie müssen mit der gleichen Sorgfalt wie der Ver- dacht auf sexuellen Missbrauch überprüft werden118. Bei einem Verdacht auf innerfamilialen sexuellen Missbrauch könnten solche Alternativhypothesen wie folgt lauten119: - es hat kein sexueller Missbrauch stattgefunden - die Verhaltensauffälligkeiten resultieren aus Beziehungsproblemen der Eltern - die Verhaltensauffälligkeiten sind Folgen körperlicher Gewalt - der vermutliche Täter kommt nicht aus der Familie, sonder aus dem ausserfamilialen Nahraum. Aus der forensisch-psychologischen Begutachtung von Kindern bezüglich Glaubhaftigkeit stammt fol- gende Frage: „Können die erhobenen Missbrauchsschilderungen und/oder diagnostizierten Besonder- heiten im Erleben und Verhalten unter Berücksichtigung des psychosozialen und kognitiven Entwick- lungsstandes, der Persönlichkeit des Kindes, seiner affektiven Bindungen sowie der psychosozialen und familiären Lebensbedingungen auch anders als durch die Annahme eines sexuellen Missbrauchs psychologisch schlüssig erklärt werden?“120. Diese Frage kann sich auch jedes Mitglied der Fachgrup- pe Kindesschutz stellen: Zu hinterfragen ist zur Einschätzung der Schlüssigkeit des Verdachts auch, wie die Person, die den Verdacht meldete, darauf gekommen ist und in welcher Beziehung sie zum mutmasslichen Täter und Opfer steht bzw. die Motivation und die Beurteilungskompetenz, die sie hat121. Die Durcharbeitung dieser Fragen sollte es den Beratungsmitgliedern ermöglichen, ein im kon- kreten Fall kindsgerechtes Konzept der Intervention auf die Beine zu stellen und darüber zu entschei- den, ob der meldenden Fachperson eine Anzeigeerstattung empfohlen wird. Die Anzeigeerstattung, wozu die Fachperson immer noch frei ist zu entscheiden, wird eine grosse Wel- le auslösen, die selbstverständlich wie erwähnt auch das Kind erfassen wird. Aus diesem Grund ist es _____________________________ 118 Bange / Körner, Leitlinien, S. 251 119 Bange / Körner, Leitlinien, S. 251 120 Bange / Körner, Leitlinien, S. 251 121 Bange / Körner, Leitlinien, S. 253 27 wichtig, dass die Fachpersonen auch instruiert werden, wie sie mit Anfragen seitens der beteiligten Personen umgehen können. Wenn das Strafverfahren ins Rollen gekommen ist, wäre es begrüssenswert, Rückmeldungen darüber einzuholen, wie gut das Kind, die Bezugspersonen etc. die Entscheidung betr. Anzeige/Intervention akzeptieren. Selbstverständlich ist jeder Fall einzigartig gelagert, doch können durch solche Rückmel- dungen Erfolge und Fehler analysiert werden. 6.2. Die Dokumentation Beim Zusammentragen der Unterlagen und Informationen muss auf eine sorgfältige Dokumentation geachtet werden. Fakten müssen von Vermutungen und Wertungen getrennt werden. Es muss detail- liert alles festgehalten werden. Sprachliche Genauigkeit ist gefragt. Die Handlungen sollen exakt be- nannt werden. Es darf nicht von „es“, „sexuellen Spielen“, „Missbrauch“ gesprochen werden, ansons- ten ein Interpretationsraum entsteht, der Fehl am Platz ist. Es soll nicht nur Täterschutz vermieden werden, indem dem genauen Ausmass durch unzureichende Dokumentation nicht genügend Rechnung getragen wird, sondern es muss auch verhindert werden, dass durch nichts sagende Oberbegriffe mög- licherweise unbedenkliches sexuelles Neugierverhalten von Kindern kriminalisiert wird. Eine genaue Dokumentation ist nicht nur für konkrete Hinweise unverzichtbar, sondern auch für alle Anhaltspunk- te, die einen Verdacht aufkommen lassen. Selbstverständlich ist auch alles zu dokumentieren, was ge- gen einen Verdacht auf sexuellen Missbrauch hinweist. Alle Dokumente sind mit Datum und Unter- schrift des Urhebers zu kennzeichnen. Hier muss noch einiges an Aufklärungsarbeit bei den betroffe- nen Behörden und Fachpersonen getan werden. Sehr oft kommen Fälle nicht sauber dokumentiert in die Fachstelle Kindesschutz. Bei einer solchen Ausgangslage besteht die Gefahr, dass eine der Sache und dem Kindeswohl nicht entsprechende, kompetente Empfehlung abgegeben wird. 6.3. Die Praxis 6.3.1. Falldarstellung Der nachfolgend geschilderte Fall ging aufgrund der Meldung des Beistandes des betroffenen Kindes der Fachstelle Kindesschutz ein. Die Fallschilderung wurde vom Beistand übernommen. Weitere An- gaben und Unterlagen wurden nicht beigebracht oder eingefordert. Anhand dieses Falles sollen die ob- genannten Fragen auf ihre Praxistauglichkeit als Entscheidungsinstrument diskutiert werden. Betroffen bei diesem Fall ist ein 4 jähriger Junge, der fremdplaziert worden war. Die Pflegefamilie des Jungen teilte dessen Beistand mit, dass sich das Kind wie folgt geäussert habe122: Während des Mittagessens am Montag (..) habe ihnen der Junge erzählt, dass er sie als Pflegeeltern sehr gerne habe. Auch habe er sein Mami und seinen Bruder gerne. Er wolle aber nicht mehr zu sei- nem Grosspapi gehen, da dieser mit seinem „Pfifeli“ spiele, wenn sie alleine seien, und er habe das nicht gerne. Er verbringe viel Zeit bei den Grosseltern. Von der Grossmutter spreche der Junge nicht _____________________________ 122 Fallschilderung gemäss Fallmeldung für die Kontaktstelle Fachgruppe Kindesschutz Kanton Schwyz 28 viel. Der Junge nehme diesbezüglich eine neutrale Position ein. Sein jetzt wieder extrem starkes Stot- tern habe sich seither auch nicht mehr gelegt. Er sei aber ruhiger geworden. Der Junge verstehe jedoch nicht, warum sie (die Pflegeeltern) für ihn am Wochenende „keine Zeit“ hätten, und er deshalb weg müsse. Am darauf folgenden Tag habe der Junge gegenüber seiner Pflegemutter die Aussagen vom Montagabend wiederholt. Da der Junge jedoch bei Nachfragen nicht gerne Auskunft gebe, habe man nicht weiter gefragt. Weiter berichtet der Beistand, dass die Kindesmutter (36 jährig) hier aufgewachsen sei. Sie sei mit ei- nem Landsmann (Serbe) verheiratet gewesen und inzwischen geschieden. Sie sei im Jahr 2001 uner- wünscht schwanger geworden, wobei der vermeintliche Kindsvater angeblich eine Zufallsbekannt- schaft gewesen sei. Die Abklärungen betr. der Vaterschaft seien noch im Gange. Nachdem die Kinds- mutter vom Ehemann getrennt worden sei und nun alleine lebe, habe man seitens ihres Umfeldes, Fa- milie / Begleitung usw. alles daran gesetzt, dass sie ihr Kind in Adoption geben würde. Auf Grund ih- res kulturellen Hintergrundes habe man eine Ausgrenzung befürchtet. Zudem sei sie in der Zeitspanne stark mit ihrer eigenen Situation überfordert (Unbeständigkeit in der Arbeit, Überschuldung usw.) ge- wesen. Unter dem Druck des Beziehungsnetzes habe sie vorerst in eine Adoption eingewilligt, habe al- lerdings in der Frist dahin einen Rückzieher gemacht. Aufgrund der vorliegenden Situation (Überforderung mit der Betreuung des Kindes) sei der Entzug der elterlichen Obhut beschlossen und durchgesetzt worden. Das Kind sei vorerst an einem Zwischenort fremdplaziert und kurze Zeit später in die jetzige Pflegefamilie in der näheren Umgebung plaziert worden. Die Besuchszeiten für Mutter und Kind seien entsprechend dem Alter und dem Bedürfnis des Kindes von stundenweise bis zur jetzigen Lösung von jeweils zwei Wochen von Freitagabend bis Sonntagabend ausgedehnt worden. Die Mutter wohne alleine, sei allerdings öfters bei ihren Eltern im gleichen Bezirk auf Besuch. Bei der letzten Besprechung habe sie ausgesagt, dass das Kind aus- schliesslich bei ihr übernachte und auch von ihr durchwegs betreut werde. Es sei allerdings zu vermu- ten, dass diese Aussage so nicht ganz zutreffe und ihre Eltern jeweils an den Besuchswochenenden ei- nen Anteil übernehmen. Im gleichen Haushalt mit den Eltern würden auch die beiden ledigen Brüder der Kindsmutter leben. Diese schwierige kulturelle Familienstruktur sei nicht so einfach durchschaubar (Verhaltensweisen/Sprache usw.). Der seit einiger Zeit vorhandene und fordernde Wunsch der Kinds- mutter sei ihr Kind ganzheitlich bei ihr zu belassen. Ihre persönliche Situation habe sich stets verbes- sert, und sie fühle sich nun den Anforderungen der Kinderbetreuung gewachsen. Die Betreuung des Kindes nach einer Arbeitsaufnahme würden ihre Eltern übernehmen. Eine feste Arbeitsstelle habe sie allerdings nicht gefunden. Zumal die Wohn- und Arbeitssituation nicht ganz klar sei, sei ihr Anliegen zurück gestellt worden. Zur Fallbesprechung in der Fachgruppe Kindesschutz erschien auf Einladung der Beistand des Kindes. Er ergänzte seine Angaben dahin, dass der Junge in den Sportferien seine Angaben bezüglich des Grossvaters wiederholt habe. Beim Kind fallen wieder das Stottern und die innere Unruhe auf. Das nächste Besuchswochenende sein nun sistiert worden. Der Mutter habe man gesagt, dass die Auffäl- ligkeiten abgeklärt werden müssten, worauf sie positiv reagiert habe. Sie wolle das Kind aber wieder sehen und wolle eine klare Orientierung über die künftigen Besuchstage. Er (der Beistand) sei bei den Grosseltern zuhause gewesen. Er sei freundlich empfangen worden und könne die Familie als liebens- würdig, offen und sehr gastfreundlich bezeichnen. Ob das so „zelebriert“ worden sei, könne er nicht sagen. Die Mutter habe stets kooperiert. Das Kind habe vorher schon gestottert, zwischendurch sei es jedoch besser geworden. Aber nach den Besuchswochenenden habe es wieder angefangen. Das Kind werde von der Familie der Kindsmutter akzeptiert, die Grosseltern wären bereit gewesen, einen Teil 29 der Betreuung zu übernehmen. Die Mutter mache jetzt einen stabilen und guten Eindruck. Es würden aber noch gewisse Strukturen fehlen. Die Wohnung sei nicht kindsgerecht und die Mutter noch arbeits- los. Am Abend gehe die Kindsmutter immer zu ihren Eltern und esse auch dort. In den ersten zwei Jahren nach der Geburt habe sie den Kontakt zu ihren Eltern abgebrochen, jetzt sei er aber wieder gut. Der Beistand des Jungen ersuchte die Fachstelle Kindesschutz bezüglich des weiteren Vorgehens und allenfalls Einleiten von Massnahmen um Rat. Die Fachgruppe Kindesschutz empfahl, die Mutter mit den Aussagen des Kindes zu konfrontieren. Ihr solle aufgezeigt werden, welche Voraussetzungen für das Kind geschaffen werden müssen, damit sie es bei sich aufnehmen könne. Nicht nur die Wohn- und Arbeitssituation, auch der Schutz des Kindes müsse gewährleistet sein. Die Mutter sei darauf aufmerksam zu machen, dass „Spiele“ mit dem kindli- chen Körper (Geschlechtsteile) verboten seien, auch wenn sie von Familienmitgliedern gemacht wür- den. Zudem wären Abklärungen des Entwicklungsstandes über den Kinder- und Jugendpsychiatri- schen Dienst notwendig. Auch wurde empfohlen, dass der Kontakt der Kindsmutter zur Pflegefamilie aufgebaut und die Pflegeeltern über das weitere Vorgehen informiert werden sollten. Gemäss Rückmeldung des Beistandes habe die Mutter die Mitteilung gut aufgenommen. Sie habe ge- sagt, dass, wenn das Kind den körperlichen Kontakt nicht wünsche bzw. nicht gerne habe, würde sie dies unterbinden. Der körperliche Kontakt zu den Kindern sei in ihrer Familie sehr eng. Sie werde mit ihren Eltern darüber sprechen. Die Reaktion der Pflegeeltern sei nicht so gut gewesen. Sie hätten kein Verständnis dafür aufgebracht, dass nicht besondere Vorkehrungen zum Schutz des Jungen getroffen würden. 6.3.2. Fallbesprechung anhand der Leitfragen und Prüfung ihrer Tauglichkeit in der Praxis bezüglich der Klärung von Verdachtsmomenten Bezüglich der Angaben auf der Ebene des Kindes ist folgendes festzuhalten: Das Kind machte gegen- über der Pflegemutter und dem Pflegevater beim Nachtessen die Aussage, dass sein Grossvater mit seinem „Pfifeli“ spiele, wenn sie alleine seien, was es nicht gerne habe. Sein Mami und deren Bruder sowie die Pflegeeltern habe er aber gerne. Offenbar soll das Kind diese Aussage zweimal, so am nächsten Tag und in den Ferien, wiederholt haben. Hier sind die Aussagen jedoch nicht wortwörtlich und auch nicht sinngemäss wiedergegeben worden. Als Verhaltensauffälligkeit wurde festgestellt, dass das Kind stottert und innerlich unruhig ist. Es stottere schon länger, nach den Besuchswochenenden sei es jedoch verstärkt. Weitere Hinweise auf dieser Ebene liegen keine vor. So gibt es keine körperlichen Befunde oder Beschwerden. Hier ist anzumerken, dass die Situation, in welcher das Kind diese Aussa- ge machte, zu wenig klar ist und durch entsprechendes Nachfragen bei der Pflegefamilie sicherlich noch hätte geklärt werden können. Auch fehlt eine zeitliche Angabe bezüglich des vermehrten Stot- terns und der innerlichen Unruhe. Bei der Pflegefamilie hätte nachgefragt werden sollen, wann das Stottern aufgetreten ist, und ob sich allenfalls weitere Auffälligkeiten ergeben hätten. Nicht beurteilt werden kann, wie es um die psychische Belastbarkeit des Kindes steht, nachdem es in psychologischer Betreuung ist. Auf der Ebene der Melder ist folgendes festzuhalten: Die Pflegefamilie gab an, wann der Verdacht bzw. die Äusserung des Kindes erstmals aufgetaucht ist. Unklar ist, wann es zu einer Wiederholung 30 der Äusserung kam, und wie genau diese ausfiel. Der Verdacht wurde nur seitens der Pflegefamilie geäussert. Die Aussagetüchtigkeit dieser Personen dürfte als zweifelsfrei beurteilt werden. Die Bezie- hung der Pflegeeltern zum Kind ist offenbar eine enge. Nicht klar ist, seit wann das Kind in der Pflege- familie ist. Zwischen dem Kontakt der Pflegefamilie zum verdächtigten Grossvater ist nichts bekannt. Die Pflegefamilie selber äusserte kein expliziter Verdacht betr. sexuellen Missbrauchs, erstattete je- doch Meldung an den betreffenden Beistand zwecks Einleitung von Massnahmen zum Schutz des Kindes. Zur Ebene des sozialen Umfeldes ist folgendes festzuhalten: Der Tatverdacht richtet sich gegen den Grossvater des betroffenen Kindes. Dafür spricht die Aussage des Kindes. Etwas, was dagegen spricht, ist nicht ersichtlich, da das Kind eine klare Aussage gemacht hat. Mit dieser Aussage steht fest, dass es sich – auch wenn das Kind fremdplaziert ist - doch um einen innerfamilialen Konflikt handelt, geht es doch regelmässig bei den Grosseltern zu Besuch. Es gab klar an, dass es den Grossvater nicht mehr be- suchen möchte und drückte auch sein Unverständnis darüber aus, dass die Pflegefamilie an den Wo- chenenden keine Zeit für ihn habe. Hinweise darauf, dass andere Kinder auch betroffen sind, liegen keine vor. Welche Belastungen die Kindsmutter trifft und welche Ressourcen ihr zur Verfügung ste- hen, ist nicht detailliert festgehalten. Insbesondere sind die Belastungen und die Ressourcen der Fami- lie der Kindsmutter unklar. Unklar ist weiter, ob die Familie auswärtige soziale Kontakte hat, und ob sie allenfalls in weitere soziale Systeme (wie Beratungsstellen etc. ) eingebunden ist. Der Tagesablauf der einzelnen Familienmitglieder ist unklar, könnte aber bei der Klärung der Besuchsmodalitäten des Kindes beim Grossvater aufschlussreich sein. Ungeklärt ist die Wirkung der Familie (die Dominanz beispielsweise des Elternteils, die emotionale und soziale Abhängigkeit der Kindsmutter gegenüber ih- ren Eltern, auch die Rolle der Brüder ist unklar). Offenbar kann eindeutig gesagt werden, dass die Kindsmutter ihr Kind unterstützt. Offen ist, inwiefern das Kind Unterstützung durch die Brüder der Kindsmutter und der Grossmutter erhält. Ob es nebst der Pflegefamilie Vertrauenspersonen gibt, ist unklar. Über Besonderheiten in der Familie ist nichts bekannt. Auf der Ebene des Vorgehens ist folgendes festzuhalten: Die Aussage des Kindes, wonach der Gross- vater mit seinem „Pfifeli“ spiele oder gespielt habe, begründet den Verdacht des sexuellen Miss- brauchs. Faktoren, die diesen Verdacht erhärten, liegen keine vor. Gegen den sexuellen Verdacht könnte sprechen, dass das Genital des Kindes vom Grossvater im Rahmen des Reinigens nach dem U- rinieren angefasst wird und dies vom Kind als spielen bezeichnet wird. Massnahme zur Abklärung des Verdachts waren noch nicht ergriffen worden. Seitens der Fachgruppe hätten über den Beistand Infor- mationen zur Intimpflege bzw. das Vorgehen beim Urinieren des Kindes über die Mutter eingeholt werden können. Ein ernsthaftes Interesse an einer Strafanzeige kann keinem der involvierten Personen zugeschrieben werden. Insbesondere nicht der Pflegefamilie, welche die Meldung an den Beistand machte. Mittels einer Strafanzeige würde das Verhältnis der Pflegefamilie zum Kind in keinster Weise gefestigt, denn der Kontakt zwischen Kind und Kindsmutter würde ja nicht unterbunden, sondern le- diglich der Kontakt zwischen Kind und Grossvater. Eine diagnostische Arbeit mit dem Kind ist meines Erachtens zu diesem Zeitpunkt nicht angezeigt. Es fehlt an der Notwendigkeit. Nachdem nicht klar ist, wie dominant sich der Grossvater in der Familie verhält bzw. welche Rolle er in Bezug auf die Kinds- mutter spielt, kann nicht abschliessend geklärt werden, inwiefern die Mutter das Wohl ihres Kindes durchsetzen kann. Auf jeden Fall bestünde die Möglichkeit, die Mutter in Gespräche über „sexuelle Gewalt“ einzubinden. Diese Gespräche können mit Unterstützung eines Sozialdienstes geführt werden. Es ist nicht bekannt, ob weitere Institutionen in dieser Sache involviert sind. Es ist auch nicht bekannt, ob die Pflegefamilie unterstützt wird, insbesondere auch ob ihr Hilfe angeboten wird, um das Kind zu 31 stützen. Ein Hilfsangebot für das Kind besteht sicher in der Zuweisung an den Kinder- und Jugendpsy- chiatrischen Dienst. Weitere Abklärungen müssen so geführt werden, dass sie ein mögliches Strafverfahren, insbesondere die Sicherung von Beweismitteln in keinster Weise gefährden und auch die Verwertbarkeit der kindli- chen Zeugenaussage nicht schmälern. Vorher ist aber noch abzuwägen, was dem Kind eine Strafanzei- ge bringt. Es liegt auf der Hand, dass der Nutzen einer Strafanzeige vom Ergebnis der Strafuntersu- chung abhängt. Sollte sich nach durchgeführter Strafuntersuchung zeigen, dass sich der Vorwurf des sexuellen Missbrauchs nicht bestätigt, oder blieb gar der Sachverhalt illiquid, wird das Verfahren ein- gestellt. Zwar hätte man im besten Fall eine Klärung der Sachlage in dem Sinne erreicht, dass der Vorwurf nicht weiter als undefinierter schwarzer und die Beziehungen belastender Fleck zwischen den involvierten Personen im Raum stehen bleibt. Dem Kind selber dient das – zumindest kurz- und mittel- fristig gesehen – nichts. Im Hinblick auf die Adoleszenz kann vielleicht ein Vorteil darin gesehen wer- den, als dass sich der Jugendliche bei allfälligen Erinnerungen an oder Gerüchten über einen sexuellen Missbrauch durch Einsicht in die Akten Klarheit verschaffen kann. Eine Einstellung bei Illiquidität des Sachverhalts führt nicht zur Anordnung von Massnahmen. Vor- mundschaftliche oder unterstützende Massnahmen anderer Hilfsinstitutionen könnten auch so veran- lasst werden, ohne dass diese vom Ausgang des Strafverfahrens abhängig wären. Ein augenfälliger Mangel muss halt aber darin erblickt werden, dass keine Kontrolle besteht. Aufgefangen werden kann dies lediglich durch Unterstützung der Pflegeeltern und deren Vertiefung des Vertrauensverhältnisses mit dem Kind. So kann eine allfällige Fortsetzung durch die Äusserung des Kindes erkannt werden. Hingegen können solche Massnahmen durch einen ausgewiesenen sexuellen Missbrauch besser Be- stand haben. Sollte das Strafverfahren den Anfangsverdacht erhärten bzw. eine klare Beweislage für einen sexuellen Missbrauch zu Tage fördern, würde dies in der Verurteilung des Grossvaters resultie- ren und damit mit Sanktionen im Sinne von Strafe und/oder Massnahmen. Während der Dauer des Strafverfahrens könnte ein Kontaktverbot zwischen Grossvater und Kind seitens der Untersuchungs- behörde verfügt werden, die dem Kind – mindestens vorübergehend – für Entlastung dient. Der Vorteil bei einer Anzeigerstattung in diesem Fall kann darin erblickt werden, dass im Falle einer rechtskräfti- gen Verurteilung des Grossvaters ein gewisser Kontrollmechanismus greift. Der Grossvater kann dies- falls mittels Auflagen oder Weisungen in den Hilfeprozess zwingend eingebunden werden. Bei Nichteinhalten können rechtliche Konsequenzen resultieren. Zudem kann die Vormundschaftsbehörde in Ergänzung zu den Auflagen / Weisungen weitere Kontakte zwischen Grossvater und Kind kann durch Einbindung der Mutter oder anderer Personen beaufsichtigt lassen. Auch wenn die Strafanzeige dem Kind selber in diesem konkreten Fall nichts direkt bringen mag, soll- te doch erwähnt sein, dass mit den heutigen Möglichkeiten unter Berücksichtigung der OHG-Normen eine Kinderbefragung keine allzu grosse Belastung des Kindes darstellen dürfte. Hinzu kommt, dass zum einen der mutmassliche Täter nicht in der direkten Familie des Kindes zu finden ist und zum an- dern, dass das Kind selber offenbar keinen Kontakt zum Grossvater wünscht. Vor weiteren Übergrif- fen kann das Kind nur durch Unterbindung des Kontaktes zwischen Grossvater und Kind geschützt werden bzw. durch den kontrollierten Kontakt zwischen diesen Beiden. Hierfür muss aber die Mutter stark eingebunden werden. Auf jeden Fall sind bei der erwähnten Ausgangslage die Hinweise auf ei- nen sexuellen Missbrauch genügend, um eine Strafanzeige zu erstatten. Eine Befragung des Kindes ist auf jedenfalls notwendig. Letztlich spricht einzig das sehr junge Alter des Kindes gegen die Anzeige. 32 6.4. Fazit Insgesamt lässt sich sagen, dass die Leitfragen ein praktikables Instrument sind, um eine Empfehlung der Fachgruppe Kindesschutz nach der Bestandesaufnahme auf eine gute Basis abzustützen. Die Leit- fragen schaffen Transparenz, insbesondere durch die Berücksichtigung verschiedener Aspekte, die das Kindeswohl beeinflussen. Weiter bindet es die verantwortlichen Fachpersonen in die Pflicht ein, sich selber genau mit dem Problem zu befassen und es nicht an die Fachstelle zu delegieren, um sich der Verantwortung zu entledigen. Denn durch die Forderung, genaue Angaben zu liefern, wird die an sich nicht transparente Ausgangslage schon dadurch erhellt. 7. Schlussbemerkungen Die vorliegende Arbeit hat aufgezeigt, dass sämtlichen Fachpersonen, die auf die eine oder andere Weise in der Kinderschutzarbeit tätig sind, einen relativ grossen Ermessensspielraum haben, was die Festlegung des Kindeswohls angeht. Deshalb ist eine kritische Reflexion des Wahrheitsanspruchs und ein kritischer Umgang mit den in der Arbeit offen gelegten oder impliziten Ideen, Werten, Interessen und Motiven der beteiligten Fachpersonen wünschenswert123. Sexuelle Handlungen mit Kindern, sexuelle Nötigung, Vergewaltigung und andere Handlungen gegen die sexuelle Integrität sind Straftaten, egal ob sie durch Fremde, Bekannte oder Verwandte begangen worden sind. Beim in Betracht ziehen einer Strafanzeige ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass bei einem sexuellen Missbrauch nicht selten konkrete Beweise fehlen. Körperliche Misshandlungen werden durch Verletzungen erzeugt. Vernachlässigung ist deutlich an bestimmten Krankheitsmustern, den sozialen Umständen der Familie etc. erkennbar. Sexueller Missbrauch spielt sich fast ausschliess- lich in der Privatsphäre ab, wo kein Augenzeuge Zugang hat. Körperliche Befunde sind meist nicht eindeutig, wenn überhaupt welche erhoben werden können. Daraus folgt, dass eine Anzeigeerstattung in solchen Fällen ganz früh in Betracht gezogen werden muss, um dem späteren Einwand der Beein- flussung des Kindes Einhalt gebieten zu können. Wie in der Arbeit dargelegt worden ist, können Be- lastungen für ein Kind durch kompetente Fachpersonen abgefedert werden. Zu bedenken ist in diesem Zusammenhang auch folgendes: Eine Anzeigeerstattung ist immer auch im Hinblick darauf, dass jede nicht angezeigte Sexualtat den Täter davor schützt, entdeckt und für sein strafbares Handeln zur Ver- antwortung gezogen zu werden, zu erwägen, ansonsten insbesondere Sexualtaten vor allem für Perso- nen aus dem sozialen Umfeld des Kindes zur risikoarmen Straftat werden. Die geringen Konsequenzen für einen Täter legen den „Schluss von der rechtlichen Sanktionslosigkeit auf das moralische Erlaubt- Sein“ nahe124. Die lange Verfahrensdauer, die meist nur kurze Dauer der Untersuchungshaft des Täters, die zahlrei- chen Ermittlungen im privaten Umfeld des Opfers und das Risiko einer Einstellung bzw. eines Frei- spruches und damit eines möglichen Triumphes des Freigesprochenen werden oft als Argument gegen eine Strafanzeige aufgeführt. „Auch die berufliche Haltung, dass die Familie in Fällen interfamiliären Missbrauchs weiterhin zusammen leben könne und deshalb ausschliesslich Hilfsangebote an die Fami- lie der einzig richtige Weg seien, verhindert Strafverfahren. Beide Haltungen ignorieren jedoch den _____________________________ 123 Inversini, Psycho-soziale Aspekte des Kindeswohls, S. 58 f. 124 Heynen, Vergewaltigung, S. 699 33 Umstand, dass hier möglicherweise eine schwere Straftat zum Nachteil eines Kindes begangen wurde, die ein hohes Potential an Wiederholungsgefahr beinhaltet und den Täter oder die Täterin davor schützt, sich verantworten zu müssen. Nichts fördert das strafbare Fehlverhalten des Täters mehr, pro- duziert weitere Opfer, als wenn seine Taten nicht öffentlich rechtlich zur Kenntnis genommen oder durch ein ordentliches Gericht ihm Rahmen eines Strafverfahrens nachgewiesen werden“125. Eine strafrechtliche Verurteilung wegen sexuellem Missbrauch enthält aber auch immer die Botschaft an das betroffene Kind, an andere potentielle Missbraucher und das Umfeld, dass derartiges Verhalten als schweres Vergehen behandelt wird, und dass der Schmerz des Kindes nicht unbeachtet geblieben ist126. Erklärung der Verfasserin: Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit respektive die von mir ausgewiesene Leistung selbständig, ohne Mithilfe Dritter und nur unter Ausnützung der angegebenen Quellen verfasst resp. erbracht habe. Bennau, den 16. April 2007 Christina Müller _____________________________ 125 Fastie, Strafanzeige / Anzeigepflicht, S. 604 126 Davidson, Die Gerichte, S. 727

1 Master of Advanced Studies in Forensics (MAS Forensics) „Ausführungs- und Wiederholungsgefahr bei Häuslicher Gewalt: Kann mit einer Checkliste bereits von der Polizei und der Staats- anwaltschaft die Abklärungsbedürftigkeit erkannt bzw. eine Risi- koeinschätzung gemacht werden?“ eingereicht von lic. iur. Monika Zimmerli Klasse MAS Forensics 4 am 12. Juli 2013 betreut von Dr. med. Marc Graf Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie FMH, Leiter der forensischen Abteilung der Universitären Psychiatrischen Kliniken Basel Inhaltsverzeichnis I I. INHALTSVERZEICHNIS.....................................................................................................................I II. LITERATURVERZEICHNIS..............................................................................................................II III. MATERIALIEN.....................................................................................................................................V IV. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS.......................................................................................................VII V. KURZFASSUNG................................................................................................................................VIII I. INHALTSVERZEICHNIS 1. EINLEITUNG ......................................................................................................................................... 1 2. BEGRIFFSDEFINITIONEN ................................................................................................................. 4 2.1. HÄUSLICHE GEWALT ................................................................................................................................. 4 2.2. DROHUNG .................................................................................................................................................. 5 2.3. AUSFÜHRUNGSGEFAHR .............................................................................................................................. 6 2.4. WIEDERHOLUNGSGEFAHR .......................................................................................................................... 7 2.5. ERSATZMASSNAHMEN ................................................................................................................................ 8 2.6. GEFÄHRLICHKEIT / PROGNOSE ................................................................................................................... 8 2.7. PROGNOSEINSTRUMENT ............................................................................................................................. 9 2.6 PSYCHOPATH ............................................................................................................................................. 9 3. VERWENDETE PROGNOSEINSTRUMENTE BEI HÄUSLICHER GEWALT ........................ 10 3.1. ALLGEMEINES .......................................................................................................................................... 10 3.2. DOMESTIC VIOLENT SCREENING INSTRUMENT (DVSI) ........................................................................... 11 3.3. DANGER ASSESSMENT (SCALE) (DA/DAS) ............................................................................................. 11 3.4. SPOUSAL ASSAULT RISK-ASSESSMENT GUIDE (SARA) .......................................................................... 12 3.5. ONTARIO DOMESTIC ASSAULT RISK-ASSESSMENT (ODARA) ................................................................ 13 3.6. VIOLENCE RISK APPRAISAL GUIDE (VRAG) ........................................................................................... 14 3.7. DOMESTIC VIOLENCE RISK APPRAISAL GUIDE (DVRAG) ....................................................................... 15 3.8. FORENSISCH OPERATIONALISIERTES THERAPIE-RISIKO-EVALUATIONS-SYSTEM (FOTRES) .................. 16 3.9. PSYCHOPATHY CHECKLIST-REVISED (PCL-R) ........................................................................................ 17 3.10. THERAPIE-RISIKO-EVALUATIONS-TEST (TRET) ..................................................................................... 18 3.11. SEX OFFENDER RISK APPRAISAL GUIDE (SORAG) ................................................................................. 18 3.12. DYNAMISCHES RISIKO ANALYSE SYSTEM (DYRIAS-INTIMPARTNER) ..................................................... 19 3.13. DITTMANN-KATALOG .............................................................................................................................. 20 4. AUSWERTUNG UMFRAGE .............................................................................................................. 22 4.1. STAATSANWALTSCHAFTEN ...................................................................................................................... 22 4.2. PSYCHIATER / GUTACHTER ...................................................................................................................... 24 5. FALLBEISPIELE ................................................................................................................................ 26 5.1. PETER K. .................................................................................................................................................. 26 5.2. MUHAMMED A. ........................................................................................................................................ 28 5.3. VALDIS L. ................................................................................................................................................ 30 6. SCHLUSSFOLGERUNG .................................................................................................................... 32 ANHANG I: AN DIE DEUTSCHSCHWEIZER STAATSANWALTSCHAFTEN VERSCHICKTER FRAGEBOGEN ANHANG II: AN DIE ZERTIFIZIERTEN GUTACHTER DER DEUTSCHSCHWEIZ VERSCHICKTER FRAGEBOGEN Literaturverzeichnis II II. LITERATURVERZEICHNIS BSK STPO Basler Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung und Jugend- strafprozessordnung, Marcel Alexander Nigg/Marinane Heer/Hans Wiprächtiger (Hrsg.), Freiburg/Luzern/Lausanne 2010 DONATSCH/HANSJAKOB/LIENSCH Andreas Donatsch, Thomas Hansjakob, Viktor Lieber, Kommentar zur schwei- zerischen Strafprozessordnung (StPO), Zürich 2010 ENDRASS ET AL. I Jérôme Endrass, Astrid Rossegger, Frank Urbaniok, Bernd Borchard (Hrsg.), Interventionen bei Gewalt und Sexualstraftäter, Risk-Management, Methoden und Konzepte der forensischen Therapie, medizinische Wissenschaftliche Verlagsgesell- schaft, Mai 2012 JOST Klaus Jost, Forensisch-psychologische Begutachtung von Straftätern, Ausgewählte Problemfelder und Falldarstellungen, 1. Auflage, Stuttgart 2008 KRÖBER ET AL. H.-L. Kröber, D. Dölling, N. Leygraf, H. Sass (Hrsg.), Handbuch der forensische Psychiatrie, Band 3, Psychiatrische Kriminalprognose und Kriminaltherapie, Heidel- berg 2006 NEDOPIL Norbert Nedopil , Prognosen in der forensischen Psychiatrie - ein Handbuch für die Praxis, 3. 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Fortschritte der Neurologie - Psychiatrie 80(6), S. 312-319 LAUBACHER ET AL. Arja Laubacher, Frank Urbaniok, Jérôme Endrass, Astrid Rossegger (2008): Gutachten und Massnahmen bei Sexual- und Gewaltstraftätern: Welche Rolle spielt die Nationalität des Täters? forumpoenale 4, S. 237-240 NOLL ET AL. II Thomas Noll, Jérôme Endrass, Frank Urbaniok (2006): Grundsätzliches zur Prognose und zum Einsatz von Prognoseinstrumenten zur Beurteilung von Rückfall- gefahren bei Straftätern, Schweizerische Zeitschrift für Kriminologie 1, S. 3-13 NOLL ET AL. III Thomas Noll, Jérôme Endrass, Astrid Rossegger, Frank Urbaniok (2006): Die Validität der Psychopathy Checklist-Revised (PCL-R) bei der Vorhersage von Ge- walt- und Sexualstraftaten: Ein Überblick. Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht 1, S. 83-95 NOLL IV Thomas Noll (2007): Prognosen zur Einschätzung des Rückfallrisikos bei Gewalt- und Sexualstraftätern, Kriminalistik 61, S. 738-744 ROSSEGGER ET AL. Astrid Rossegger, Frank Urbaniok, Célia Danielsson, Jérôme Endrass (2009): Literaturverzeichnis IV Der Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) - Ein Instrument zur Kriminalprognose bei Gewaltstraftätern: Übersichtsarbeit und autorisierte deutsche Übersetzung, in Fortschritte der Neurologie-Psychiatrie, 77(10), S. 577-584 URBANIOK II Frank Urbaniok (2004): Validität von Risikokalkulationen bei Straftätern - Kritik an einer methodischen Grundannahme und zukünftige Perspektiven. Fortschritte der Neurologie und Psychiatrie, Nr. 72(5), S. 260-269 URBANIOK ET AL. III Frank Urbaniok, Thomas Noll, Astrid Rossegger, Jérôme Endrass (2007): Die prädiktive Qualität der Psychopathy Checklist-Revised (PCL-R) bei Gewalt- und Sexualstraftätern in der Schweiz: Eine Validierungsstudie. Fortschritte der Neurolo- gie und Psychiatrie. 75(3), S. 155-159 URBANIOK ET AL. IV Frank Urbaniok, Thomas Noll, Sonja Grunewald, Jennifer Steinbach, Jérôme Endrass (2006): Prediction of violent and sexual offences: A replication study of the VRAG in Switzerland. The Journal of Forensic Psychiatry and Psychology. 17(1), S. 23-31 URBANIOK ET AL. V Frank Urbaniok (2002): Der Therapie-Risiko-Evaluations-Test (TRET) - Ansatz- punkte eines neuen Prognoseinstruments. Forensische Psychiatrie und Psychothera- pie Werkstattschriften. 9(1), S. 101-136 Materialien V III. MATERIALIEN BOTSCHAFT ZUR VEREINHEITLICHUNG DES STRAFPROZESSRECHTS, vom 21. Dezember 2005 BOTSCHAFT ZUR ÄNDERUNG DES SCHWEIZERISCHEN STRAFGESETZBUCHES (All- gemeine Bestimmungen, Einführung und Anwendung des Gesetzes) und des Militär- strafgesetztes sowie zu einem Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht BUNDESAMT FÜR STATISTIK, Polizeilich registrierte häusliche Gewalt, Übersichts- publikation, Neuchâtel 2012 UNTERSUCHUNGSAKTEN zu „Peter“, „Muhammed“ und „Valdis“ der Staatsanwalt- schaft des Kantons Schwyz Abkürzungsverzeichnis VI IV. Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz Art. Artikel AT Allgemeiner Teil BGE Bundesgerichtsentscheid Bsp. Beispiel DA/DAS Danger Assessment (Scale) d.h. das heisst DSM II / III Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostisches und Statistisches Handbuch Psychischer Störungen) DVRAG Domestic Violence Risk Appraisal Guide DVSI Domestic Violent Screening Instrument DyRiAS Dynamische Risiko Analyse System EMRK Europäische Menschenrechtskonvention et al. und andere etc. et cetera f. fortfolgende ff. folgende FOTRES Forensisch operationalisiertes Therapie-Risiko-Evaluationssystem Hrsg. Herausgeber i.V.m. in Verbindung mit lit. Litera, Buchstabe k.A. keine Angaben N. Note Nr. Nummer PCL-R Psychopathie-Checkliste ODARA Ontario Domestic Assault Risk-Assessment resp. respective S. Seite SARA Spousal Assault Risk-Assessment SORAG Sex Offender Risk Appraisal Guide SR Systematische Sammlung des Bundesrechts StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0) StPO Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 20047 (SR 312.0) TRET Therapie-Risiko-Evaluation-Test usw. und so weiter vgl. vergleiche VRAG Violent Risk Appraisal Guide Ziff. Ziffer Kurzfassung VII V. KURZFASSUNG In den Medien werden Gewaltstraftaten von Tätern, welche im nahen Umfeld und insbe- sondere von (Ex-)Partnern begangen wurden oft so dargestellt, als ob bereits im Vorfeld der Tat von den Strafverfolgungsbehörden hätte erkannt werden sollen, dass eine hohe Gefahr für die Begehung eines solchen Delikt bestand. Dies insbesondere weil der Part- ner bereits früher Gewalt gegenüber seiner Partnerin ausgeübt oder ihr gegenüber eine Gewalttat angedroht hat. Von der Gesellschaft wird verstärkt gefordert, dass solchen De- likte nicht mehr geschehen dürfen und möglichst alle Abklärungen getroffen werden, um diese zu verhindern. Tatsächlich kommt es in der Schweiz immer wieder zu (Gewalt-)Straftaten gegen den (Ex-)Intimpartner, welche teilweise oft durch Drohungen oder ähnliches Verhalten „an- gekündigt“ waren. Dies bedeutet aber nicht, dass bei jeder Drohung im Häuslichen Be- riech auch gleich mit einer Gewalttat gerechnet werden muss. Viele Drohungen werden vom Drohenden selbst oder auch vom betroffenen Opfer nicht ernst genommen und schlussendlich auch nicht verwirklicht. Aus meiner täglichen Arbeit in der Strafverfol- gung sind mir zahlreiche „Drohungen“ bekannt, die zwischen Partnern mehr als eine Art „Beleidigung“ ausgesprochen werden und kaum einen Wahrheitsgehalt aufweisen. Häusliche Gewalt ist in unserer Gesellschaft aber immer noch weit verbreitet, weshalb es wichtig ist, diese zu erkennen und richtig darauf zu reagieren. Betrachtet man die Statis- tik des Bundes über die Häufigkeit von Häuslicher Gewalt fällt auf, dass sich beispiels- weise im Jahr 2011 38,1% der Gewaltstraftaten im häuslichen Bereich ereignet haben. Bei den vollendeten Tötungsdelikten ist der Anteil der Straftaten, welche im Häuslichen Bereich geschehen ist, mit 55% sogar sehr hoch. 1 Nach statistischen Umfragen wird vermutet, dass 10 bis 20 Prozent der Frauen in ihrem Leben je körperliche oder sexuelle Gewalt von ihrem (Ex-)Partner erleben und 20 bis 40 Prozent psychische Gewalt. 2 Dies bedeutet, dass die ausrückenden Polizeifunktionäre insbesondere in den städtischen Gebieten und den grossen Kantonen teilweise täglich mit Gewaltanwendungen oder Dro- hungen im Häuslichen Bereich betroffen sind. Dabei müssen sie aufgrund von wenigen und insbesondere rein subjektiven und meist ambivalenten Angaben des Opfers und al- lenfalls entgegenstehenden Aussagen des Täters sofort entscheiden können, welche So- fortmassnahmen getroffen werden müssen. Aufgrund der in der Schweiz vorherrschen- den Infrastruktur bzw. den fehlenden Gefängnisplätzen sowie den zur Verfügung stehen- den forensischen Gutachtern für Gefährlichkeitsabklärungen ist es unmöglich, alle diese Täter auf ihr Rückfall- oder Ausführungsrisiko hin in einem geschlossenen Rahmen (im Gefängnis oder in geschlossenen psychiatrischen Kliniken) psychiatrisch zu begutachten. Deshalb ist es umso wichtiger, dass die Polizei und die Staatsanwaltschaft gleich bei der 1 vgl. Flyer des Departementes des Innern EDI, betreffend „Polizeilich registrierte häusliche Gewalt, Über- sichtspublikation, Neuchâtel 2012, S. 5, abrufbar unter: http://www.ebg.admin.ch/dokumentation/00012/00196/index.html?lang=de 2 vgl. Flyer des Departementes des Innern EDI, betreffend „Ursachen und Risikofaktoren von Gewalt in Paarbeziehungen“, Bern 2012, abrufbar unter: http://www.ebg.admin.ch/dokumentation/00012/00442/index.html?lang=de Kurzfassung VIII Anzeigeerstattung erkennen können, ob eine erhöhte Gefahr für weitere Delikte (Wieder- holungsgefahr) oder die Gefahr der Ausführung einer Drohung (Ausführungsgefahr) be- steht und deshalb bei einem Beschuldigten eine Untersuchungshaft oder Ersatzmassnah- men beantragt und eine psychiatrische Begutachtung in Auftrag gegeben werden muss. Nach den gesetzlichen Bestimmungen (Art. 224 Abs. 2 StPO) muss die Staatsanwalt- schaft innerhalb von 48 Stunden nach der Verhaftung über die Stellung eines Haftantra- ges oder eines Antrages auf Ersatzmassnahmen entscheiden. Ansonsten muss der Be- schuldigte unverzüglich wieder in die Freiheit entlassen werden. Zur Beurteilung des Risikos von (weiteren) Delikten sind insbesondere in Kanada aber auch in der Schweiz bereits einige verschieden Prognoseinstrumente entwickelt worden, die bei der Eingabe von verschiedenen Merkmalen zum Anlassdelikt, zur Kindheit, zum Verhalten des Täter etc. teilweise einen Summenwert ergeben, welcher direkt in eine auf empirischen Werten entstandenen Risikokategorie übertragen werden kann. Andere Prognoseinstrumente müssen von erfahrenen forensischen Psychiatern zuerst genau be- wertet und in eine Gesamtbetrachtung mit einbezogen werden. Einige der bestehenden Risk-Assessment-Instrumente werden in der Schweiz bereits in den psychiatrischen Fo- kalgutachten mit einbezogen, andere sind für die Schweiz nicht direkt anwendbar und müssten den hier bestehenden Verhältnissen zuerst angepasst werden. Aufgrund meiner Abklärungen bei den Deutschschweizer Kantonen ist deutlich ersicht- lich, dass die kleineren Kantone wie beispielsweise Nidwalden, Obwalden und Uri in Fällen von Häuslicher Gewalt bis anhin gar keine psychiatrischen Risikoabklärungen in Auftrag gegeben haben. In anderen Kantonen wie zum Beispiel dem Kanton Schwyz, Zürich, Zug. Fribourg etc. wurden in den vergangenen zwei Jahren mehrere Gefährlich- keitsgutachten in Auftrag gegeben. Ausschlaggebend für die Erstellung eines solchen Gutachtens waren für die Staatsanwaltschaften jeweils die Schwere des zu untersuchen- den Delikts, bereits bestehender psychiatrische Diagnosen oder übermässiger Alkohol- konsum durch den Beschuldigten sowie zahlreiche Vorstrafen. Auch bestehen erst in we- nigen Kantonen bereits „Checklisten“ über das Vorgehen in Fällen von Häuslicher Ge- walt. Zurzeit werden in vielen Kantonen „runde Tische“ zum Thema „Häusliche Gewalt“ gebildet. Ziel ist, dass innerhalb dieser interdisziplinären Gruppen ein Vorgehenskonzept und teilweise auch die Integrierung eines Risk-Assessment-Instruments in die polizeili- che Arbeit erarbeitet werden kann. Meine Anfragen an die zertifizierten psychiatrischen Gutachter ergaben, dass in der Schweiz bereits von vielen Gutachtern Risk-Assessment-Instrumente in die Gutachten in die Gefährlichkeitsgutachten mit einbezogen werden. Folgende Risk-Assessment- Instrumente und Checklisten werden bei der Beurteilung der Rückfallwahrscheinlichkeit bei Häuslicher Gewalt in der Schweiz vorwiegend verwendet: VRAG, SARA, PCL-R, DyRiAS, Dittmann-Katalog, ODARA und FOTRES. Auch die Psychiater müssen die sich aus diesen Risikoinstrumenten ergebenden Sum- menwerte oder Risikoraten im Gesamtkontext beurteilen, da die Beeinflussbarkeit, be- reits gemachte Therapieversuch sowie die Fähigkeiten und Ressourcen, die persönlichen Entwicklungen und Motivation für Veränderungen etc. zu wenig berücksichtigt werden. Auch muss immer beachtet werden, dass durch solche Risk-Assessment-Instrumente ten- Kurzfassung IX denziell zu vielen Personen einer hohen Risikokategorie zugeordnet werden. Ein ganz- heitliches Gutachten kann folglich nicht durch Risk-Assessment-Instrumente ersetzt wer- den, jedoch bietet die richtige Anwendung und Interpretation dieser standardisierten In- strumente mehr Transparenz, Qualitätskontrolle und wichtige Anhaltspunkte für die Gut- achter wie auch für die Staatsanwaltschaft und die Gerichte in der Beurteilung der Ge- fährlichkeit einer Person. In meiner Tätigkeit als Untersuchungsrichtern und Staatsanwältin konnte ich feststellen, dass es schwierig ist, ein formalisiertes Vorgehen zu entwickeln, welches allen Fällen von Häuslicher Gewalt gerecht wird. Bei einigen Straftätern ist aufgrund einer bereits bestehenden psychiatrischen Diagnose, der Schwere des Anlassdelikts, der bereits beste- henden Vorstrafen oder des auffallenden Verhaltens des Beschuldigten während der Strafuntersuchung auch für die Polizei und die Staatsanwaltschaft schnell erkennbar, dass eine ausführliche psychiatrische Risikoabklärung über die Gefährlichkeit gemacht wer- den muss. Bei anderen Verfahren ist es aufgrund von fehlenden Informationen und dem sehr kontrollierten Verhalten des Beschuldigten oder auch aufgrund der sehr ambivalen- ten Opferaussagen sehr schwierig, das Risiko konkret einzuschätzen. Wichtig ist deshalb, dass bereits in den ersten 48 Stunden möglichst viele Informationen über den Beschul- digten, seine Kindheit, seinem allgemeinen (Konflikt-)Verhalten, seine Einstellungen (zur Tat), allenfalls bei ihm vorhandener Substanzenmissbrauch etc. und insbesondere Hinweise auf eine psychiatrische Erkrankung erhältlich gemacht werden können. Wün- schenswert wäre es, wenn diese Informationen danach direkt von der Polizei oder der Staatsanwaltschaft in ein Risk-Assessment-Instrument eingesetzt werden könnten, damit eine grobe Risikoeinschätzung aufgrund von empirischen Erfahrungswerten gemacht werden kann. Nach der Betrachtung der verschiedenen bereits vorhandenen Prognoseinstrumente, könnte das Ontario Domestic Assault Risk-Assessment (ODARA) als eines der Progno- seinstrumente, welche auch von nicht psychiatrisch geschulten Personen, insbesondere von Polizisten, Staatsanwälten oder Justizvollzugsbeamten direkt angewendet werden kann, in Zukunft eine vermehrte Anwendung in der Schweiz finden. Dies würde eine Entlastung der psychiatrischen Fokalgutachten sowie eine verbesserte Entscheidungs- grundlage für die Polizei und die Staatsanwaltschaften (evtl. auch die Zwangsmassnah- mengerichte) für deren Entscheidungen über das weitere Vorgehen und Treffen von Si- cherheitsmassnahmen bringen. § 1 Einleitung 1 1. Einleitung Häusliche Gewalt ist in der heutigen Gesellschaft allgegenwärtig. Das Ausrücken der Po- lizei und die sich daraus ergebenden Strafanzeigen im häuslichen Bereich werden auch zukünftig kaum merklich abnehmen. Gemäss Statistik des Bundes konnten in der Schweiz im Jahr 2009 16‘055, im Jahr 2010 15‘607 und im Jahr 2011 14‘881 Fälle von Häuslicher Gewalt polizeilich registriert wer- den, was auf eine geringe Senkung der Anzahl Delikte in diesem Bericht hindeutend. Die Anzahl der allgemein registrierten Straftaten ging in den Jahren 2009 und 2010 ebenfalls zurück, weshalb der Rückgang der Delikte im Häuslichen Bereich der allgemeinen Ten- denz entspricht. Bezeichnend ist vor allem, dass die Anzahl der schweren Straftaten ge- genüber (Ex-)Intimpartner in dieser Zeit gestiegen ist. So stiegen die vollendeten Tö- tungsdelikte von 2009 bis 2011 um 8 % und die versuchten Tötungsdelikte um 20.4 %. Eine weitere Steigung konnte bei den schweren Körperverletzungen (+ 27.3%) festge- stellt werden. 3 Die gesamthaft festgestellte Abnahme der Anzeigen im Häuslichen Bereich, ist wohl auch dem konsequenten Einschreiten und den bereits getroffenen Massnahmen (wie z.Bsp. konsequente Verhaftung, Auschaffungen von Tätern aus der Schweiz, polizeiliche Wegweisungen, etc.) zu verdanken. Die immer noch hohe Anzahl von Fällen bedeutet, dass die Polizei insbesondere in den städtischen Gebieten und den grossen Kantonen teilweise täglich mit Gewaltanwendungen oder Drohungen im Häuslichen Bereich be- troffen sind und dabei aufgrund von wenigen und insbesondere rein subjektiven und meist ambivalenten Angaben des Opfers und allenfalls entgegenstehenden Aussagen des Täters unter Zeitdruck entscheiden müssen, welche Sofortmassnahmen getroffen werden müssen. In den Medien werden Gewaltstraftaten von Tätern, welche im nahen Umfeld und insbe- sondere von (Ex-)Partnern begangen wurden oft so dargestellt, als ob bereits im Vorfeld der Tat von den Strafverfolgungsbehörden hätte erkannt werden sollen, dass eine konkre- te Gefahr für ein solchen Delikt bestand. Dies insbesondere weil der Partner bereits frü- her Gewalt gegenüber seiner Partnerin ausgeübt oder ihr eine Gewalttat angedroht hat. Von der Gesellschaft wird verstärkt gefordert, dass keine solchen Delikte mehr gesche- hen und möglichst alle Abklärungen getroffen werden, um diese zu verhindern. Gemäss Art. 219 StPO führt die Polizei nach einer Festnahme eine erste Befragung der Beschuldigten Person durch. Dabei ist der „gegen sei bestehende Verdacht“ und allen- falls bestehende Haftgründe zu klären. Ergeben sich keine Haftgründe, wird eine festge- nommene Person sofort wieder freigelassen. Bestätigt sich hingegen der Tatverdacht so- wie ein spezieller Haftgrund, muss die Person innerhalb von 24 Stunden der Staatsan- 3 vgl. Flyer des Departementes des Innern EDI, betreffend „Polizeilich registrierte häusliche Gewalt, Über- sichtspublikation, Neuchâtel 2012, S. 5, abrufbar unter: http://www.ebg.admin.ch/dokumentation/00012/00196/index.html?lang=de § 1 Einleitung 2 waltschaft vorgeführt werden. Die Staatsanwaltschaft befragt die beschuldigte Person ein weiteres Mal zum Tatvorwurf und ihr die Möglichkeit, sich zu den Haftgründen wie Kol- lusionsgefahr, Fluchtgefahr, Wiederholungs- oder Ausführungsgefahr zu äussern. Der Staatsanwalt hat zudem Beweise, die zur Erhärtung oder Entkräftung des Tatverdachts führen, unverzüglich zu erheben. 4 Erst wenn sich der Tatverdacht und die Haftgründe bestätigt haben, beantragt die Staatsanwaltschaft gemäss Art. 224 Abs. 2 StPO beim Zwangsmassnahmengerichte Untersuchungshaft oder allenfalls Ersatzmassnahmen. Polizei und Staatsanwaltschaft sollten deshalb gleich nach der Anzeigeerstattung erken- nen können, ob eine erhöhte Gefahr für weitere Delikte (Wiederholungsgefahr) oder die Gefahr der Ausführung einer Drohung (Ausführungsgefahr) besteht und deshalb bei ei- nem Beschuldigter eine Untersuchungshaft oder allenfalls Ersatzmassnahmen beim Zwangsmassnahmengericht beantragt und eine psychiatrische Begutachtung in Auftrag gegeben werden muss. Dies ist nicht immer eine einfache Aufgabe, denn in den ersten 48 Stunden, in welchen über eine Inhaftierung entschieden werden muss, sind die Polizei und die Staatsanwaltschaft erst im Besitz von wenigen Informationen sei es zum Be- schuldigten selbst, zu den genauen Tatumständen, über das Opfer sowie das Umfeld und das Vorleben der beiden. Wie entscheidet man, wenn ein Ehemann „lediglich“ droht, seiner Ehefrau etwas anzu- tun, selbst aber noch nie Gewalt angewendet hat? Wie ernst müssen diese Drohungen genommen werden? Muss aufgrund der Drohung mit einer schweren Straftat wie einer Tötung/einem Tötungsversuch oder evtl. lediglich mit einer Gewaltausübung gegenüber Gegenständen (Sachbeschädigung) gerechnet werden? Ist es verhältnismässig und notwendig, den Ehemann für mehrere Monate in Haft zu nehmen, damit das Risiko von Gewaltanwendungen psychiatrisch beurteilt werden und die Ehefrau geschützt werden kann? Steigt das Risiko allenfalls erst auf ein gefährliches Niveau, wenn der Beschuldigte beispielsweise aufgrund der Haft seine Arbeitsstelle ver- loren hat und die Schuld dafür seiner Frau gibt? Reichen allenfalls Ersatzmassnahmen, wie zum Beispiel ein Rayonverbot, Kontaktverbot, Kontrollen über den Alkoholkonsum, eine Therapie etc. um die Ehefrau zu schützen und das Risiko einer Eskalation zu mini- mieren oder der Umsetzung der Drohung durch den Ehemannes zu verhindern? In der Vergangenheit wurde in den Medien insbesondere vermehrt von Tötungsdelikten gesprochen, welche von Personen begangen wurden, die den Strafverfolgungsbehörden aufgrund von Vorstrafen (inkl. Drohungen) bereits bekannt waren, sich aufgrund ihrer „günstigen Prognose“ jedoch nicht in Untersuchungshaft, einer Massnahme oder im Strafvollzug befanden oder daraus bereits wieder entlassen worden waren. Heisst dies nun, dass die Gesellschaft fordert, dass jede Person, welche ein bereits geringes Risiko zur Begehung von Straftaten in sich birgt, weggesperrt und begutachtet werden muss? 4 vgl. Art. 224 Abs. 1 StPO. § 1 Einleitung 3 Besteht eine prognostische Einschätzung über das Risiko weitere Delikte hat die Straf- untersuchungsbehörde eine Güterabwägung zwischen den Interessen des Beschuldigten an den für ihn günstigsten Rechtsfolge und grösstmöglichen Freiheit als auch dem Schutzbedürfnis der Allgemeinheit zu entscheiden. 5 Die Anforderungen an das öffentliche Sicherheitsbedürfnis wandeln sich zusammen mit den gesellschaftlichen Normen, so dass auch die sich aus einem bestehenden Risiko zu treffenden Massnahmen dem individuellen Risiko und auch der aktuellen Forderungen der Gesellschaft entsprechen müssen. Juristen und Polizisten sind keine Psychiater, welche eine detaillierte Risikobeurteilung machen können, aber sie haben die Möglichkeit bei jedem einzelnen Fall genau hinzu- schauen und allenfalls bereits bei der ersten Befragung von Opfer und Täter die Fragen zu stellen und Informationen zu sammeln, die helfen, über eine Inhaftierung oder allen- falls Ersatzmassnahmen zu entscheiden. Allenfalls sind über weitere Quellen notwendige Informationen zu beschaffen. In dieser Arbeit soll in Anlehnung an die in der Schweiz von den forensischen Psychia- tern angewendeten Prognoseinstrumenten geklärt werden, ob mit einer Art Checkliste oder einem Fragekatalog bereits von der Polizei und der Staatsanwaltschaft (und evtl. den Zwangsmassnahmengerichte bei einer Haftprüfung) eine Entscheidung betreffend einer umfassenden psychiatrischen Risikoabklärung getroffen werden kann. 5 vgl. URBANIOK II, S. 268. § 2 Begriffe 4 2. Begriffsdefinitionen 2.1. Häusliche Gewalt In der Schweiz besteht keine einheitliche Definition von „Häuslicher Gewalt“. Unter Häuslicher Gewalt werden allgemein Gewalttaten bezeichnet, die sich zwischen Men- schen abspielen, die im gleichen Haushalt leben. Darunter fallen nicht nur Straftaten zwi- schen Ehepartnern, sondern auch alle anderen Gewalttaten von Paarbeziehungen (vor, während und nach einer Trennung), Gewalt gegen Kinder, Gewalt von Kindern gegen- über ihren Eltern, Gewalt zwischen Geschwistern und Gewalt gegen im Haushalt lebende ältere Menschen. Darunter wird die Anwendung von physischer, psychischer oder sexu- eller Gewalt oder eine „schädliche Unterlassung oder Vernachlässigung“ 6 verstanden. Auch zukünftige Gewalt, also das alleinige Androhen von Gewalt gegenüber einer Per- son, mit welcher der Täter in einer partnerschaftlichen oder familiären Beziehung lebt oder lebte, wird als Häusliche Gewalt verstanden. Rechtlich gesehen fallen folgende Straftaten des Schweizerischen Strafgesetzbuchs unter die Definition der Häuslichen Gewalt: Art. 111 StGB: Vorsätzliche Tötung Art. 112 StGB: Mord Art. 113 StGB: Totschlag Art. 115 StGB: Verleitung und Beihilfe Suizid Art. 118 StGB: Strafbarer Schwangerschaftsabbruch (ohne Einverständnis der schwangeren Frau) Art. 122 StGB: Schwere Körperverletzung Art. 123 StGB: Einfache Körperverletzung Art. 126 StGB: Tätlichkeiten Art. 127 StGB: Aussetzung Art. 129 StGB: Gefährdung des Lebens Art. 136 StGB: Verabreichung gesundheitsgefährdender Stoffe an einem Kind Art. 173 StGB: Üble Nachrede Art. 174 StGB: Verleumdung Art. 177 StGB: Beschimpfung Art. 179 septies StGB: Missbrauch einer Fernmeldeanlage Art. 180 StGB: Drohung Art. 181 StGB: Nötigung Art. 183 StGB: Freiheitsberaubung/Entführung Art. 185 StGB: Geiselnahme Art. 187 StGB: Sexuelle Handlungen mit Kindern Art. 188 StGB: Sexuelle Handlung mit Abhängigen 6 NUSSBAUMER, S. 12. § 2 Begriffe 5 Art. 189 StGB: Sexuelle Nötigung Art. 190 StGB: Vergewaltigung Art.191 StGB: Schändung Art.193 StGB: Ausnützung einer Notlage Art. 198 StGB: Sexuelle Belästigung Art. 260 bis StGB: Strafbare Vorbereitungshandlungen zu einem der obgenannten De- likte. 7 2.2. Drohung Gemäss Artikel 180 Abs. 1 StGB werden unter dem rechtlichen Begriff der „Drohung“ nur schwere Drohungen verstanden, die jemanden „in Schrecken oder Angst“ versetzen. Nach der Bundesgerichtspraxis muss der Täter dem Opfer dabei einen schweren Nachteil in Aussicht stellen. 8 Entscheidend ist, dass die Drohung „nach der Vorstellung des Tä- ters“ wirksam ist. Sie muss von ihm selbst nicht ernst gemeint sein. 9 Massgebend ist, dass der Täter deutlich macht, dass die Ausführung des angedrohten Übels „von seinem Willen abhängig“ ist. Ansonsten gilt das Gesagte lediglich als Warnung. 10 Die Ankündi- gung des Übels kann dabei verbal, schriftlich oder durch konkludentes Handeln 11 ge- schehen. Dabei sind neben dem Gesagte die gesamten Umstände, welche „geeignet ge- wesen sind, das Opfer in Angst und Schrecken zu versetzen“ zu berücksichtigen. 12 Gemäss Abs. 2 von Artikel 180 StGB werden Drohungen zum Nachteil eines Ehegatten, gegenüber einem eingetragenen Partner bzw. einer Partnerin sowie gegenüber hetero- und homosexuellen Lebenspartnern jeweils während der Beziehung/Ehe und bis zu ei- nem Jahr nach der Auflösung/Trennung von Amtes wegen verfolgt. Dies ist massgebend, da ein derartiges Opfer keinen Strafantrag stellen muss und ihn auch nicht wieder zurück ziehen kann. Auch wenn ein Opfer somit bei einer Drohung, welche von ihrem (Ehe- )Partner gegen sie/ihn ausgesprochen hat, erklärt, dass sie/er keine Strafuntersuchung ge- gen den Täter wünscht, kann das Verfahren trotzdem weitergeführt werden. 13 Bei einer von M.P. Brewster im Rahmen der Stalking-Problematik gemachten Studie konnte ein „statistisch signifikanter Zusammenhang zwischen Drohungen und anschlies- sender Gewalt“ ausgemacht werden. Daraus folgerte M.P. Brewster, dass Drohungen 7 vgl. Flyer des Departementes des Innern EDI, betreffend „Polizeilich registrierte häusliche Gewalt, Über- sichtspublikation, S. 8, abrufbar unter: http://www.ebg.admin.ch/dokumentation/00012/00196/index.html?lang=de. 8 vgl. BGE 81 IV 106; 99 IV 215. 9 vgl. BGE 78 IV 64. 10 vgl. BGE 99 IV 215. 11 beispielsweise durch Abgabe von ungezielten Schüssen. 12 vgl. BGE 99 IV 215). 13 vgl. dazu auch Art. 55a StGB: § 2 Begriffe 6 weitaus bessere Prädikatoren für die zukünftige Anwendung von Gewalt sind, als bereits ausgeübte Gewalt gegenüber einem Intimpartner. 14 2.3. Ausführungsgefahr Der Haftgrund der Ausführungsgefahr wird in Art. 221 Abs. 2 StPO geregelt. Von Aus- führungsgefahr im rechtlichen Sinne wird gesprochen, wenn „ernsthaft zu befürchten ist, jemand werde seine Drohung, ein schweres Verbrechen im Sinne von Art. 10 Abs. 2 StGB auszuführen, wahr machen“ 15 . Diese Möglichkeit der Präventivhaft gegenüber ei- nem Ersttäter bei ernsthaft drohendem Delikt ist ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 lit. c EMRK verankert. Der Haftgrund der Ausführungsgefahr ist nicht an eine bereits begangene Straftat gebun- den und knüpft somit auch nicht zwingend an einen Tatverdacht an. Die drohende Gefahr muss in jedem Fall konkret, ernsthaft und akut sein und der Beschuldigte muss zu erken- nen geben, dass er „an seinem Tatplan festhält“ 16 . Die Drohung kann explizit geäussert worden sein oder sich aus den Umständen ergeben. 17 Gemäss Bundesgericht wird nicht vorausgesetzt, dass der Betroffene bereits konkrete Anstalten getroffen hat, um das befürchtete Verbrechen zu verwirklichen. „Vielmehr ge- nügt es, wenn sich aufgrund der persönlichen Verhältnisse des Verdächtigen sowie der Umstände ergibt, dass die Wahrscheinlichkeit einer Ausführung als sehr hoch erachtet werden muss. Die Abschätzung des Wahrscheinlichkeitsgrades ist aufgrund einer Ge- samtwertung aller massgeblichen Aspekte zu treffen.“ 18 Im Gesetz wird aufgrund der mangelnden Anknüpfung an eine bereits begangene Straftat im Gegensatz zu Abs. 1 des Artikels 221 der Strafprozessordnung nicht von „beschuldig- ter Person“ und nicht von „Untersuchungshaft“, sondern lediglich von „eine Person“ und „Haft“ gesprochen. 19 Dies obschon es sich rechtlich ebenfalls um Untersuchungshaft während einem laufenden Strafverfahren (betreffend der Drohung) handelt. Gemäss BGE 125 I 60 20 reicht die rein hypothetische Möglichkeit der Verübung von Straftaten sowie die Wahrscheinlichkeit, dass nur geringfügige Straftaten verübt werden, nicht aus, um eine Präventivhaft zu begründen. Nach bundesgerichtlichen Rechtspre- chung ist Zurückhaltung bei der Annahme der tatsächlichen Ausführung des Deliktes ge- 14 vgl. ENDRASS ET AL. III, S. 129 mit Verweise auf MP Brewster, Stalking by former intimates, verbal threats and other predictors of psysical violence, Violence Vict. 2000; 15, S. 41–54. 15 SCHMID, Art. 21 N. 14.; RUCKSTUHL/DITTMANN /ARNOLD, N. 681. 16 vgl. SCHMID, Art. 221 N. 14. 17 vgl. BGE 137 IV 339: hier reichte es aus, dass der Ehemann seiner Ehefrau in der Waschküche die Puls- ader des linken Handgelenks aufgeschnitten und sie dort zurückgelassen hat in der Annahme, sie werde verbluten; sowie MARC FORSTER, in BSK StPO, Art. 221 StPO N. 18. 18 BGE 125 I 361, S. 367 mit Verweis auf BGE 125 I 60 E. 3a. 19 vgl. Botschaft zur StPO, N. 1229. 20 vgl. E 3a S. 62. § 2 Begriffe 7 boten. Es wird eine sehr ungünstige Rückfallprognose vorausgesetzt. Dabei soll insbe- sondre bei schweren Gewaltverbrechen dem psychischen Zustand, der Unberechenbar- keit der verdächtigten Person und deren Aggressivität Rechnung getragen werden. Wenn sich die Drohung lediglich auf ein Vergehen im Sinne von Art. 10 Abs. 3 StGB bezieht, soll keine Präventivhaft möglich sein. 21 2.4. Wiederholungsgefahr Gemäss Art. 221 Abs. 1 lit. c StPO kann Untersuchungshaft angeordnet werden, wenn ernsthaft zu befürchten ist, dass durch ein schweres Verbrechen oder Vergehen die Si- cherheit anderer erheblich gefährdet ist, nachdem der Beschuldigte bereits früher gleich- artige Straftaten verübt hat. Dieser Haftgrund dient insbesondere der Gefahrenabwehr, indem die Öffentlichkeit vor Gewohnheitsverbrechern geschützt werden soll, aber auch der Verfahrensbeschleuni- gung, da durch eine Verhaftung weitere Delikte und eine damit verbundene Verzögerung und Verkomplizierung der Strafuntersuchung verhindert werden soll. Als Vordelikte kommen Delikte gegen Leib und Leben, Delikte gegen die sexuelle Selbstbestimmung oder schwere Vermögensdelikte in Betracht, wobei die geforderte Schwere der Delikte vom Gesetzgeber und den Gerichten (noch) nicht klar bestimmt ist. 22 Bei minderschweren bereits begangenen Verbrechen oder Vergehen, wird eine grössere Anzahl von Straftaten gefordert. Gemäss bestätigter Bundesgerichtspraxis, sind nicht nur bereits rechtskräftig beurteilte Straftaten, sondern auch Delikte, die Gegenstand einer laufenden Untersuchung sind und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit vom Beschuldigten begangen wurden zu berücksichtigen. 23 Dies ist bei einem glaubwür- digen Geständnis oder einer erdrückenden Beweislage gegeben. Die Vortaten dürfen nicht allzu lange zurück liegen, damit ein zwischenzeitlicher Sinneswandel und ein damit verbundener Wegfall der Gefahr, vermieden werden kann. 24 Es wird sodann vorausge- setzt, das „konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, die beschuldigte Person werde weite- re gleichartige (nicht aber notwendigerweise gleiche) Delikte begehen“ 25 , was einer Prognose über zukünftiges Verhalten gleichkommt. Bei einer solchen Einschätzung müs- sen die persönlichen Umstände und Verhaltensweisen berücksichtigt werden. 26 Des Weiteren sind die „Häufigkeit und Intensität der untersuchten Delikte, die einschlägigen Vorstrafen sowie die Rückfallprognose der psychiatrischen Begutachtung“ zu berück- sichtigen. 27 Zur Bejahung einer Fortsetzungs- bzw. Widerholungsgefahr muss die Prog- nose für weitere Delikte sehr ungünstig sein. Gemäss Bundesgericht muss bei der Prü- fung, ob Gründe bestehen, dass der Beschuldigte weitere Verbrechen oder Vergehen be- 21 vgl. BGE 137 IV 122, E. 5.2 und 5.3 mit Verweis auf BGE 123 I 268, E. 2e. 22 vgl. MARC FORSTER in BSK STPO, Art. 221 N. 12. 23 vgl. BGER. 1B_126/2011, E. 3.2. 24 vgl. SCHMID, Art. 221 N.10 ff.; RUCKSTUHL/DITTMANN/ARNOLD, N. 672 ff.; Art. 221 Abs. 2 StPO. 25 SCHMID, Art. 221 N. 13. 26 vgl. SCHMID, Art. 221 N. 12, 13. 27 vgl. BSK STPO, Art. 221 N 14 mit Hinweis auf BGE 135 I 71, 73 E 2.3; 133 I 2270, 276 E2.2; 1B_189/2009 E 2.6; 1B104/2009 E4.4; 1B_83/2008 E. 2.5-2.9 etc. § 2 Begriffe 8 gehen wird „ein strenger Massstab“ angewendet werden. Dies, damit keine Gefahr des Missbrauchs entstehen und der Haftgrund nicht leichtfertig angewendet werden kann. 28 Für die Gefährlichkeitsprognose zur Begründung der Wiederholungsgefahr reichen ge- mäss Bundesgericht zu Beginn des Verfahrens die Methoden des Strafrechtspraktikers aus (intuitive, statistische und kriteriengeleitete Prognosemethoden); das Vorliegen eines psychiatrischen Gutachtens ist in diesem Zeitpunkt noch nicht erforderlich. 29 2.5. Ersatzmassnahmen Gemäss Art. 237 StPO kann das Zwangsmassnahmengericht anstelle von Untersu- chungshaft auch Ersatzmassnahmen anordnen. Der Gesetzeswortlaut nennt dabei die Si- cherheitsleistung, die Ausweis- und Schriftensperre, das Rayonverbot, die Meldepflicht (bei der Polizei/Staatsanwaltschaft), die Auflage sich einer ärztlichen Behandlung oder einer Kontrolle zu unterziehen und das Kontaktverbot. 30 Diese Liste ist nicht abschlies- send, so dass auch weitere Auflagen wie Teilnahme an bestimmten Kursen, Fahrverbot etc. denkbar wären. Zur Anordnung von Ersatzmassnahmen müssen die gleichen Anfor- derungen wie für die Haft, d.h. ein dringender Tatverdacht und ein spezieller Haftgrund wie Fluchtgefahr, Kollusionsgefahr oder Wiederholungs- und Ausführungsgefahr gege- ben sein. 31 Da die Untersuchungshaft gemäss Bundesgericht 32 einen deutlich schwereren Eingriff in die Persönlichkeit als eine Ersatzmassnahme darstellt, sind unterschiedliche Massstäbe betreffend der Verhältnismässigkeit anzuwenden. Die verschiedenen Ersatz- massnahmen können miteinander kombiniert werden und je nach Situation auch verän- dert werden. 33 2.6. Gefährlichkeit / Prognose Der Gefährlichkeitsbegriff setzt sich aus einer Tatbestands- und einer Wahrscheinlich- keitsaussage zusammen. Bei der Prognose über die Gefährlichkeit einer Person wird an- gegeben, wie gross die Wahrscheinlichkeit ist, dass durch den Beschuldigten in Zukunft weitere Delikte (Gewalt-, Sexual- oder andere Straftaten) begangen werden. Dabei wird angegeben, ob das Risiko für weitere Delikte sehr gering, gering, moderat, hoch, oder sehr hoch ist. Die Rückfallwahrscheinlichkeit wird mit einem kurz-, mittel-, und langfris- tig bestehenden Risiko angegeben. 34 28 vgl. BGE 105 Ia 26. 29 vgl. BGE 123 I 268; BGER 1P_418/2004, E. 4. 30 vgl. Art. 237 Abs. 2 StPO. 31 vgl. Art. 221 StPO. 32 vgl. BGE 133 I 31; 1B_162/2009, E. 5. 33 vgl. DONATSCH/HANSJAKOB/LIEBER, Art. 237 N. 1ff. 34 vgl. NOLL ET AL. II, S. 3. § 2 Begriffe 9 2.7. Prognoseinstrument Unter Prognoseinstrumenten werden in diesem Zusammenhang Mittel wie Checklisten oder Auswertungsbögen verstanden, mit welchen legalprognostische Riskokalkulationen erstellt werden können. Dabei wird eine unterschiedliche Anzahl von Items bzw. Risiko- faktoren aus dem Verhalten, der Vergangenheit, des aktuellen Delikts einer Person etc. einzeln beurteilt, was zu einem Gesamtsummenwert und einer damit verbunden Risiko- aussage führt. Prognoseinstrumente werden von Psychiatern, Psychologen und Sozialar- beitern im Auftrag der Strafuntersuchungs- oder Strafvollzugsbehörde oder auch von der Polizei direkt angewendet, damit (weitere) drohende Delikte erkannt und die notwendi- gen und geeigneten Massnahmen zu dessen Verhinderung ergriffen werden können. Die sich daraus ergebende Wahrscheinlichkeitsaussage setzt sich zusammen aus der Ein- schätzung, mit welcher Wahrscheinlichkeit die untersuchte Person eine Straftat begehen wird und auf welche Art von Delikt sich diese Wahrscheinlichkeitsangabe bezieht. Die sich daraus ergebende Risikokalkulation ist individuell und ergibt sich aus personenbe- zogenen Merkmalen und situativen, ausserhalb der Person bestehenden Faktoren. 35 2.6 Psychopath Unter einem „Psychopath“ im psychiatrischen Sinne wird eine Person mit ausgeprägt vorhandenem antisozialem Verhalten, ein Mangel an Schulgefühlen und Reue sowie „fehlender“ Empathie verstanden. Es handelt sich um eine selten vorkommende langfris- tige Persönlichkeitsvariante, die als Untergruppe der dissozialen Persönlichkeitsstörung nach ICD-10 gilt. 36 Menschen, die nach diesen Kriterien unter der Psychopathie „leiden“ haben häufig gute Fähigkeiten, die Bedürfnisse und das Verhalten von anderen Menschen zu erkennen, zu manipulieren und auszunutzen. Sie haben oft ein starkes Durchsetzungsvermögen und fühlen sich anderen Menschen überlegen. Auch erfreuen sie sich am Leid anderer und fühlen sich dadurch noch stärker. 37 35 vgl. URBANIOK II. 36 vgl. NOLL I, S. 74f. 37 vgl. KRÖBER ET AL., S. 134. § 3 Prognoseinstrumente 10 3. Verwendete Prognoseinstrumente bei Häuslicher Gewalt 3.1. Allgemeines Damit eine Prognose über ein Rückfallrisiko einer bestimmten Person erstellt werden kann, gibt es verschieden Methoden. Es wird zwischen der klinisch-intuitive Methode, der klinisch-kriteriengeleiteten Methode und der statistische Methode unterschieden. Bei der klinisch-intuitiven Methode wird das Risiko für weitere Delikte nach subjektiven Kriterien wie dem „Bauchgefühl“ entschieden, wobei insbesondere die Erfahrung und die Einstellung des Begutachters sowie die individuelle Gewichtung von einzelnen Faktoren eine wichtige Rolle spielt. Die einzelnen Faktoren und Gewichtungen sind dabei nicht empirisch validiert und deshalb auch von aussen schwer nachvollziehbar. Die klinisch- kriteriengeleitete Methode unterscheidet sich darin, dass zur Unterstützung Kriterienkata- loge als Leitfaden beigezogen werden. Wichtig ist dabei, dass der Beurteiler Erfahrung besitzt, um die sich aus den Kriterienkatalogen ergebenden positiven und negativen Fak- toren richtig zu deuten und je nach Einzelfall im Kontext zu bewerten. Durch die Ver- wendung der Kriterienkataloge kann eine bessere Strukturierung, Transparenz und Nach- vollziehbarkeit geschaffen werden. Unter die statistische Methode fallen die „Risk- Assessment-Instrumente“, bei welchen risikorelevanten Variablen statistische Gewich- tungen zugeordnet werden. 38 In den vergangenen Jahren wurden in Kanada und den USA verschiedene Prognosein- strumente (Risk-Assessment-Instrumente) entwickelt, welche spezifisch darauf ausgelegt sind, die Wiederauftretenswahrscheinlichkeit von Häuslicher Gewalt zu schätzen. Die Prognoseinstrumente werden in strukturierte klinische Risk-Assessment-Instrumente wie das Danger Assessment (DA), das Spousal Assault Risk-Assessment (SARA) und das Domestic Violence Screening Instrument (DVSI) sowie in die aktuarische Risk- Assessment-Instrumente wie das Ontario Domestic Assault Risk-Assessment (ODARA), der Domestic Violence Risk Appraisal Guide (DVRAG) und der Violent Risk Appraisal Guide (VRAG) unterschieden. Die strukturiert klinischen Risk-Assessment-Instrumente haben den Charakter einer Checkliste und zeigen keine Grenzwerte für ein hohes Risiko auf. Dies führt dazu, dass das Ergebnis „oft nicht eindeutig (und reliabel) ist“. 39 Bei den klinischen Methoden steht die möglichst genaue Erfassung des Einzelfalles im Vordergrund. 40 Die aktuarischen Risk-Assessment-Instrumente basieren auf statistischen Gruppenver- gleichen und können teilweise auch von Laien angewendet werde, da der Auswertungs- algorithmus fest vorgegeben ist und keine individuellen Anpassungen erlaubt. Der Sum- 38 vgl. NOLL I, S. 51- 56. 39 KIVLINGER ET AL., S. 313. 40 vgl. URBANIOK ET AL. III, S. 108. § 3 Prognoseinstrumente 11 menwert kann direkt in eine Risikokategorie überführt werden, was die Interpretation der Ergebnisse eindeutig und reliabel macht. 41 Nachfolgend wird die Anwendbarkeit und die Funktionalität der obgenannten Prognose- instrumente einzeln erläutert. 3.2. Domestic Violent Screening Instrument (DVSI) Das Domestic Violent Screening Instrument besteht aus 12 Items und wurde in Kanada primär für die Anwendung durch Staatsanwälte und Richter sowie Bewährungshelfer entwickelt. In den Items werden frühere Verurteilungen, frühere Häusliche Gewalt, kürz- lich erfolgte Übergriffe, Substanzenmissbrauch und Vorliegen von Kontaktverboten er- fasst und mit einer vierstufigen Skala (0 bis 3 Punkte) bewertet. Der sich daraus ergeben- de Summenwert gibt an, wie hoch die Wahrscheinlichkeit von (weiterer) Häuslicher Ge- walt ist. Je höher der Wert, desto höher ist das Rückfallrisiko. Das DVSI wurde speziell für das kanadische Justizsystem entwickelt, weshalb einige der Items in Kontinentaleu- ropa schwierig zu bewerten sind. Auch gelang es bei den bisherigen Validitäts-Studien über den DVSI nicht, eine zufriedenstellende Trennschärfe zwischen einem Rückfalltäter und einem Nichtrückfalltäter aufzuzeigen. Es besteht kein Cut-off-Wert für ein hohes Risiko für weitere Delikte im häuslichen Bereich. 42 Beim DVSI handelt es sich zwar um ein Instrument, welche es von Staatsanwälten und Richter angewendet werden kann. Da die Items aber leider nicht mit den Verhältnissen in der Schweiz übereinstimmen, müsste es zur Verwendung zuerst angepasst werden. Des Weitere müsste der DVSI durch weitere Studien noch ausführlicher validiert werden, damit eine gute Trennschärfe erreicht werden kann. 3.3. Danger Assessment (Scale) (DA/DAS) Das Danger Assessment Scale (DA/DAS) ist ein in den USA seit längerem etabliertes Prognoseinstrument zur Risikoerkennung von Tötungsdelikten an weiblichen (Ex- )Intimpartnern. Es wurde ursprünglich zur Abschätzung des Risikos eines weiteren An- griffs gegen dasselbe Opfer entwickelt. DA/DAS umfasst 20 Items und erlaubt die Zu- ordnung zu verschiedenen Risikostufen nach einem Punktesystem. Dabei wird jeder Übergriff mit dem jeweiligen Datum und der jeweiligen Schwere auf einer fünfstufigen Skala bewertet. Es handelt sich um ein Selbstbeurteilungsinstrument, dass keinerlei Vor- erfahrungen des Anwenders voraussetzt. In den USA und in Kanada wird das DAS/DA vom Opfer selbst in den Notaufnahmen und in Spitälern ausgefüllt. Der sich daraus erge- bende Summenwert muss von jemandem mit klinischer Erfahrung bewertet werden, da 41 KIVLINGER ET AL., S. 313. 42 KIVLINGER ET AL., S. 316. § 3 Prognoseinstrumente 12 der Wert in keine Risikokategorie eingereiht werden kann. Es besteht auch kein Cut-off- Wert für eine hohe Rückfallgefahr. 43 Da keine offizielle deutsche Übersetzung dieses Instrumentes vorliegt und die Normie- rung der USA nur beschränkt auf europäische Verhältnisse übertragen werden kann, wird es in der Schweiz kaum verwendet. Auch ist das DAS mehr auf die zyklischen Täter oder aggressiv-auffällige Täter ausgerichtet, so dass die überkontrollierte Tätergruppe und die gegen aussen sozial angepassten Psychopathen eher weniger erkannt werden. 44 Das Danger Assessment Scale DA/DAS könnte in der Schweiz ebenfalls bereits in der Strafuntersuchung eingesetzt werden, da es bereits aufgrund der Informationen vom Op- fer und ohne psychiatrische Diagnose ausgefüllt werden kann. Da die Auswertung durch eine Person mit klinischer Erfahrung gemacht werden sollte, kann aber auch dieses In- strument nicht ohne Hilfe eines Psychiaters direkt von der Polizei oder der Staatsanwalt- schaft angewendet werden. 3.4. Spousal Assault Risk-Assessment Guide (SARA) Bei der in Kanada entwickelten SARA-Beurteilungscheckliste wird anhand von 20 be- kannten Risikofaktoren das Rückfallrisiko für erneute Gewalttaten gegenüber einem In- timpartner, egal welchen Geschlechts, abzuschätzen versucht. Die SARA-Checkliste kann auch betreffend Gewalt gegen Kinder sowie Gewalt von Frauen gegenüber ihren Partnern angewendet werden. Die 20 Items enthalten Fragen zu psychischen Auffällig- keiten, zur Kindheit, zur früheren kriminellen Vorgeschichte und früherem antisozialen Verhalten sowie Items, welche Misshandlungen innerhalb der Partnerschaft betreffen. Dabei wird jedes Merkmal untersucht, ob es nicht (0 Punkte), teilweise oder fraglich (1 Punkt) oder vollständig bzw. eindeutig (2 Punkte) vorhanden war oder ist. Als Schwel- lenwert gelten entweder 19 von 40 möglichen Punkten und/oder 8 von 20 eindeutig vor- handenen Merkmalen. Aufgrund des sich daraus ergebenden Summenwertes wird eine klinische Einschätzung in ein geringes, moderates oder hohes Risiko gemacht. Die bisher durchgeführten Studien ergaben eine moderate Trennschärfe zwischen Rückfalltäter und Nichtrückfalltäter. Zur Beurteilung der 20 Items sind umfangreiche Informationen not- wendig, weshalb zur Beantwortung Befragungen von Opfer und Täter, weiteren Personen aus deren Umfeld, testpsychologische Untersuchungen, Polizeiberichte und Vorstrafen- register von Vorteil sind. Die SARA-Checkliste sollte von Personen mit psychologi- schem oder psychiatrischem Hintergrund und Erfahrungen mit Häuslicher Gewalt ausge- füllt werden. 45 43 KIVLINGER ET AL., S. 316. 44 vgl. HOFFMANN & GLAZ-OCIK, S. 47. 45 vgl. KIVLINGER ET AL., S. 316 mit Hinweis auf diverse durchgeführte Studien. § 3 Prognoseinstrumente 13 Da beim Ausfüllen der SARA-Checkliste auch testpsychologische Untersuchungen ge- macht werden müssen, ist sie für die direkte Verwendung durch Polizisten und Staatsan- wälte eher nicht geeignet. 3.5. Ontario Domestic Assault Risk-Assessment (ODARA) Das Ontario Domestic Assault Risk-Assessment ODARA wurde in Kanada speziell für eine einfache d.h. an der Front und ohne psychiatrische Grundausbildung durchführbare Risikoeinschätzung durch Polizeibeamte bei Häuslicher Gewalt, ausgeübt durch männli- che erwachsene Täter, entwickelt. Die dreizehn dichotomen 46 Items setzten sich aus Merkmalen aus der Vorgeschichte betreffend Häuslicher Gewalt und anderen Gewalt- straftaten, Suchtproblematiken des zu Beurteilenden, der Beziehungssituation und Op- fermerkmalen zusammen. Jedes Item wird mit 0 (nicht vorhanden) oder 1 (vorhanden) bewertet. Der sich aus diesen dreizehn Items ergebende Summenwert (0 bis 13) kann in eine der sieben Risikokategorien überführt werden, welche eine Rückfallwahrscheinlich- keit innerhalb von fünf Jahren angibt. Höchstens fünf der dreizehn Items können bei feh- lender Information ausgelassen werden, damit der Summenwert noch korrekt interpretiert werden kann. Zur Beantwortung der Items reichen der Polizei zugängliche Informations- quellen aus, weshalb es bereits nach Bekanntwerden der Häuslichen Gewalt sofort einge- setzt werden kann. Das ODARA gilt als das „am ausführlichsten validierte Risk- Assessment-Instrument im Bereich der Häuslichen Gewalt und verfügt über eine hohe Trennschärfe für die Schätzung des Rückfallrisikos im Sinne erneuter Angriffe gegen- über der Partnerin“ 47 . ODARA ist einfach anwendbar, die Auswertungsregeln sind klar definiert und die sich ergebenden Risikokategorien klar interpretierbar. 48 Der ODARA setzt sich aus folgenden Items zusammen: 49 1. Frühere häusliche Gewalt 2. Frühere Nicht-Häusliche Gewalt 3. Vorgeschichte von Gefängnisstrafen (mehr als 30 Tagen) 4. Versagen bei bedingter Entlassung 5. Todesdrohungen ausgesprochen 6. Freiheitsberaubung bei Index-Delikt 7. Angst des Opfers 8. Mehr als ein eigenes Kind 9. Opfer hat biologische Kinder von früherem Partner 10. Gewalt gegen Andere 11. Substanzmittelmissbrauch 12. Häusliche Gewalt während Schwangerschaft 13. Isolation des Opfers 46 „zweigeteilten“ 47 KIVLINGER ET AL., S. 318. 48 vgl. ENDRASS ET AL. I, S. 117ff. und KIVLINGER ET AL., S. 316 bis 318. 49 vgl. Fokalgutachten „Peter“ vom 7.11.2012. § 3 Prognoseinstrumente 14 Beim ODARA handelt es sich um einen Kriterienkatalog, welcher sehr gut auch in der Schweiz eine direkte Anwendung durch die Polizei oder die Staatsanwaltschaft finden könnte. Zurzeit sind vor allem im Kanton Zürich Bestrebungen im Gange, dass die deut- sche Übersetzung des ODARA bald im Bereich der Risikobeurteilung im Bereich von Häuslicher Gewalt von der Polizei eingesetzt werden kann. 3.6. Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) Der Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) ist ein in Kanada entwickeltes Prognosein- strument zur Beurteilung des Rückfallrisikos bei Gewalt- und Sexualstraftätern. Er ge- hört zu den „mechanischen“ bzw. aktuarischen Risk-Assessment-Instrumenten und setzt sich aus 12 Items zusammen. Mit dem VRAG gelingt es gut zwischen Rückfalltätern und Nichtrückfalltätern zu unterscheiden d.h., dass die Trennschärfe gut ist. Die 12 Items sind unterschiedlich gewichtet und die Mehrzahl der Items können auf der Grundlage von Ak- ten beurteilt werden. Da zwei der Items Diagnosen abfragen (Item 10: Persönlichkeitsstö- rungen; Item 11: Schizophrenie), ist eine persönliche psychiatrische Untersuchung des zu Beurteilenden notwendig. Das 12. Item bezieht sich auf den Summenwert der Psychopa- thie-Checkliste PCL-R und ist das am schwersten gewichtete Item. Dies weil bereits das Vorhandensein von mehreren Psychopathie-Merkmalen das Rückfallrisiko erhöht. Die Items sind alle statisch und auf die Vergangenheit ausgelegt, weshalb später eintretende Risikoveränderungen nicht festgestellt oder berücksichtigt werden können. Kann eines der Items wegen fehlender Information nicht ausgefüllt werden, kann es fallweise mit einer anderen stark kollerierte Variabel ersetzt werden. Durch das Ausfüllen der 12 Items wird ein Punktewert erreicht, der in eine der neun Risikokategorien überführt werden kann. Den Risikokategorien liegen empirisch ermittelte Rückfallquoten zugrunde. „Die Rückfallraten beziehen sich dabei auf erneute Anklage oder Verurteilungen für Gewalt- und/oder Sexualstraftaten.“ 50 Sie geben die Rückfallwahrscheinlichkeit nach sieben und zehn Jahren an. Der VRAG wurde durch verschiedene Studien in Europa validiert und kann auch für die Schweiz als „valides Mass für die Beurteilung der Rückfallwahrscheinlichkeit angesehen werden“ 51 . Der VRAG wird zur Verwendung in prognostischen Gutachten empfohlen. Die durch VRAG angegebene Risikokategorie sollte jedoch nur als Anhaltspunkt dienen und es ist von einer „Überschätzung des Rückfallrisikos“ auszugehen. Der den Risikoka- tegorien hinterlegte Normwert für die Rückfälligkeit ist gruppenstatistisch gewonnen und macht keine Aussagen über den Einzelfall. „Ein hohes Rückfallrisiko im VRAG bedeu- tet, dass bei einer Gruppe von Straftätern mit vergleichbaren Merkmalen (Itemausprä- gung) hohe Rückfallquoten gefunden werden“. 52 50 ENDRASS ET AL. I, S. 107; vgl. auch NOLL IV, S. 739f. 51 ROSSEGGER ET AL., S. 580. 52 ROSSEGGER ET AL. , S. 580, vgl. auch NOLL I, S. 62 ff.; ENDRASS ET AL. II, S. 81-89; URBANIOK ET AL. IV, S. 23-31. § 3 Prognoseinstrumente 15 Der VRAG setzt sich aus folgenden Items zusammen: 1. Bis zum 16. Lebensjahr mit beiden biologischen Elternteilen gelebt (ausser beim Tod eines Elternteils) 2. Mangelhafte Anpassung in der Grundschule. 3. Alkoholprobleme in der Vergangenheit. 4. Zivilstand (zum Zeitpunkt des Indexdeliktes) 5. Punktewert der kriminellen Vorgeschichte für Verurteilungen und Anklagen wegen nicht-gewalttätiger Delikte vor dem Anlassdelikt (Tabelle; Cornier-Long-System). 6. Versagen bei früherer bedingter Entlassung. 7. Alter zum Zeitpunkt des Anlassdelikts. 8. Verletzungsgrad des Opfers (Tod = günstig). 9. Irgendein weibliches Opfer beim Indexdelikt (günstig). 10. Vorhandensein einer Persönlichkeitsstörung nach DSM-III-Kriterien. (günstig) 11. Vorhandenseine einer Schizophrenie nach DSM-III-Kriterien.(günstig) 12. Anzahl Punkte auf der Psychopathy-Checklist-Revised. Da zur Beurteilung der Items 10 bis 12 psychiatrische Erfahrung notwendig ist, kann der VRAG von der Polizei oder der Staatsanwaltschaft nicht direkt angewendet werden. 3.7. Domestic Violence Risk Appraisal Guide (DVRAG) Beim Domestic Violence Risk Appraisal Guide handelt es sich um eine Erweiterung des Ontario Domestic Assault Risk-Assessment ODARA. Bei der Anwendung von DVRAG wird ODARA mit der PCL-R-Checkliste kombiniert und es wird eine vertiefte, differen- zierte und auf einer ausführlicheren Informationsgrundlage beruhende Beurteilung ge- macht. „ Der DVRAG dient einer vertieften Risikobeurteilung bei Fällen Häuslicher Ge- walt, die sich auf Übergriffe von Männern gegenüber der (ehemaligen) Partnerin bezie- hen.“ 53 Die Autoren empfehlen ab einem ODARA-Summenwert von 2 eine zusätzliche Auswertung mit dem DVRAG durchzuführen. Der DVRAG kann grundsätzlich aufgrund von Akten ausgefüllt werden, zur integrierten Wertung der Psychopathie-Checkliste PCL-R sind jedoch klinische Abklärungen nötig, falls diese nicht aus den Akten entnommen werden können. Auch beim DVRAG werden die Items unterschiedlich gewichtet und führen zu einem Summenwert, der in sieben Ri- sikokategorien überführt werden kann. Den Risikokategorien liegen empirisch ermittelte Rückfallwahrscheinlichkeiten zu Grunde. Die sich daraus ergebende Rückfallrate bezieht sich auf die Wahrscheinlichkeit von erneuter Häuslicher Gewalt in den folgenden fünf Jahren. Damit der Summenwert auch bei Nichtvorhandensein von Informationen ermit- telt werden kann, ist es zulässig ein nicht bekanntes Item mit dem Wert 0 zu ersetzen. Die Autoren des DVRAG stellen die kriminelle Vorgeschichte einer zu beurteilenden Person in den Vordergrund, da sich daraus wesentliche Merkmale für eine Rückfallwahr- scheinlichkeit ableiten können, so dass diesbezügliche Items wenn möglich immer auszu- 53 ENDRASS I, S. 119. § 3 Prognoseinstrumente 16 füllen sind. Die Trennschärfe zwischen Rückfall- und Nichtrückfalltäter ist mit DVRAG, insbesondere bei Hochrisikotätern, sehr gut. 54 Beim Verwenden des DVRAG sind wie beim VRAG psychiatrische Erfahrungen not- wendig, weshalb keine direkte Anwendung durch die Polizei und die Staatsanwaltschaft möglich ist. 3.8. Forensisch Operationalisiertes Therapie-Risiko-Evaluations- System (FOTRES) Das Forensisch operationalisiertes Therapie-Risiko-Evaluations-System ist ein mechani- sches Risk-Assessment-Instrument, welches web-basiert am Computer ausgefüllt werden kann. Es handelt sich um ein „Prognose- und Qualitätsmanagement der neuen Generati- on“ 55 . Anders als die bereits genannten Prognoseinstrumente handelt es sich bei FOTRES aufgrund der vielen Merkmale eher um ein Screeningverfahren. Es wurde in einem über mehrere Jahre dauernden empirischen Prozess aus über 200 Fällen entwickelt und kli- nisch validiert. 56 Der erste Bewertungsbereich umfasst 223 Items und wird „Risk-Needs- Assessment“ genannt. Durch die Auswertung der Items werden die Risiken und Chancen aufgezeigt, wie sie sich vor bzw. ohne eine Intervention darstellen. Die einzelnen Items werden mit einer fünfstufigen Skale (0= nicht vorhanden oder sehr gering, 1= gering; 2= moderat, 3= deutlich, 4= sehr stark vorhanden) bewertet. Mit FOTRES kann zwischen dem Rückfallrisiko zum Tatzeitpunkt und dem Risiko zum Zeitpunkt der aktuellen Anwendung unterschieden werden, denn es werden auch Thera- pieverläufe dokumentiert und mitbewertet. Auch ist es möglich, den voraussichtlichen Therapieerfolg mit FOTRES einzuschätzen. Bei sehr guter Aktenlage reicht es aus, die Items anhand von Akteninformationen auszu- füllen. Es wird jedoch eine Kombination mit persönlichen Gesprächen mit dem zu Beur- teilenden empfohlen. Bei FOTRES wird die prognostische Beurteilung in drei Grössen, das „strukturelle Rück- fallrisiko“, welches die bestehende Disposition eine zu beurteilenden Täters anzeigt und weitgehen undveränderbar ist, die „Beeinflussbarkeit“ d.h. den voraussichtlichen Thera- pieerfolg und die „dynamische Risikoverminderung“ durch Intervention unterschieden. Da es sich bei FOTRES um ein komplexes Instrument handelt, ist zur Verwendung fo- rensisch psychiatrische Erfahrung und eine spezielle Schulung vorausgesetzt. 57 Die di- rekte Anwendung von FOTRES durch die Polizei oder die Staatsanwaltschaft ist auf- grund der Komplexität und des notwenigen psychiatrischen Wissens nicht denkbar. 54 vgl. ENDRASS I, S. 117 ff. mit Hinweisen. 55 NOLL IV, S. 743. 56 vgl. URBANIOK I, S. 3 – 4 und URBANIOK II. 57 vgl. NOLL IV, S. 743. § 3 Prognoseinstrumente 17 3.9. Psychopathy Checklist-Revised (PCL-R) Bei der Psychopathy Checklist-Revised PCL-R handelt es sich um ein komplexes klini- sches Beurteilungsinstrument, welches ursprünglich zur Feststellung der Psychopathie, einem ausgeprägten antisozialen Verhalten, entwickelt wurde. Obwohl es sich dabei nicht um ein eigentliches Prognoseinstrument handelt, hat es sich als nützliches Instru- ment bei der Beurteilung der Wahrscheinlichkeit von weiteren Delikten erwiesen. 58 Die PCL-R beinhaltet 20 Items die auf einer dreistufigen Skala (Merkmal nicht vorhanden (0), Merkmal teilweise erfüllt (1), Merkmal vorhanden (2)) vom Auszufüllenden zu be- werten sind. Maximum fünf Items können aufgrund von Unwissen offengelassen werden. Bei einem Gesamtwert von 22 bis 25 (von möglichen 40) oder mehr wird in Europa Psy- chopathie als gegeben erachtet (in den USA liegt der „Cut-off bei 30 Punkten). Die Items werden in interpersonelle (betrügerisch und überheblich) und affektive Faktoren (man- gelnde Emotionalität) als Faktor 1 und verhaltensrelevante Attribute und antisozial Attri- buten (impulsiv und verantwortungslos) als Faktor 2 unterteilt. Zwei der Items fallen in keinen dieser Bereiche (promiskes Sexualverhalten und viele kurzfristige (Ehe-) ähnliche Beziehungen). Mit der PCL-R kann aus den Punktwerten noch keine Risiko- Wahrscheinlichkeitsrate abgeleitet werden. Die Psychopathie ist jedoch ein wichtiger Prädikator für eine hohe Rückfallwahrscheinlichkeit für weitere Delikte. Eine Person, welche gemäss PCL-R als Psychopath gilt, weisst ein viermal grösseres Rückfallrisiko für künftige Delinquenz auf. 59 Der Endwert, welche durch die Anwendung der Psychopa- thie-Checkliste entsteht, kann nur „vor dem Hintergrund einer gründlichen forensischen Gesamtwürdigung sinnvoll interpretiert werden“. 60 Die PCL-R wird deshalb in der Schweiz in Kombination mit Prognoseinstrumenten verwendet. 61 Folgende Merkmale sind in der Psychopathie-Checkliste enthalten: 62 1. Trickreicher sprachgewandter Blender mit oberflächlichem Charme 2. Erheblich übersteigertes, grandioses Selbstwertgefühl 3. Stimulationsbedürfnis (Erlebnishunger), ständiges Gefühl der Langeweile 4. Pathologisches Lügen (Pseudologie) 5. Betrügerisch-manipulatives Verhalten 6. Mangel an Gewissensbissen oder Schuldbewusstsein 7. Oberflächliche Gefühle ohne Tiefgang 8. Gefühlskälte, Mangel an Empathie 9. Parasitärer Lebensstil 10. Unzureichende Verhaltenskontrolle 11. Promiskuität 63 12. Biografisch frühe Verhaltensauffälligkeiten 13. Fehlen von realistischen, langfristigen Zielen 14. Impulsivität 58 vgl. NOLL IV, S. 741. 59 vgl. URBANIOK ET AL. III, S. 155. 60 NOLL ET AL. III, S. 7. 61 vgl. NOLL ET AL. III. 62 NEDOPIL, S. 103 und KRÖBER ET AL., S. 49. 63 häufig wechselnde Sexualpartner. § 3 Prognoseinstrumente 18 15. Verantwortungsloses Handeln 16. Mangelnde Bereitschaft und Fähigkeit, Verantwortung für eigenes Handeln zu übernehmen 17. Viele kurzzeitige ehe(ähn)liche Beziehungen 18. Jugendkriminalität 19. Missachtung von Weisungen und Auflagen 20. Polytrope Kriminalität Die PSL-SV als Kurzvariante des PCL-R enthält lediglich 12 Items und kann auf der Ba- sis eines kürzeren Interviews erstellt werden. Eine direkte Benutzung der PCL-R oder PCL-SV durch die Polizei oder Staatsanwalt- schaft wäre bei einer spezifisch durchgeführten Weiterbildung der Anwender allenfalls möglich. Wichtig ist aber, dass die einzelnen Items richtig bewertet werden, weshalb eine klinische Erfahrung von Vorteil, wenn nicht gar vorausgesetzt, ist. Da aus der PCL-R oder PCL-SV keine direkte Risikoprognose abgeleitet werden kann, ist auch diese Checkliste für eine direkte Anwendung durch die Polizei oder Staatsanwaltschaft eher nicht sinnvoll. 3.10. Therapie-Risiko-Evaluations-Test (TRET) Der von Frank Urbaniok im Jahr 2002 entwickelte Therapie-Risiko-Evaluations-Test er- möglicht die Einschätzung der Rückfallwahrscheinlichkeit, der Behandelbarkeit sowie eine Bewertung von Therapieerfolgen. Er besteht aus 20 Items, die nach einer Skala aus- gewertet werden können. TRET unterscheidet beim Ergebnis in das "strukturelle Rück- fallrisiko (St-R)" und die "dynamischen Risikoverminderung (DY-R)". Mit dem Thera- pie-Risiko-Evaluations-Test wird unter Einbezug von verschiedenen tat- und persönlich- keitsbezogener Betrachtungspunkte eine kriteriengeleitete, einzelfallbezogene und diffe- renzierte Risikoanalyse gemacht. Frank Urbaniok entwickelte im Jahr 2005 aus TRET das komputergesteuerte Verfahren FOTRES. 64 3.11. Sex Offender Risk Appraisal Guide (SORAG) Der Sex Offender Risk Appraisal Guide wurde zwar von derselben Forschergruppe wie der VRAG entwickelt, er ist jedoch nur anwendbar, wenn ein Delikt mit sexuellem Kon- takt zwischen dem Opfer und dem Täter zur Beurteilung steht. Mit dem SORAG wird das Risiko eines erneuten Gewalt- oder Sexualdeliktes vorausgesagt. Dazu müssen 14 Items zu den Bereichen Herkunftsfamilie, Alkoholkonsum, Alter des Täters, Geschlecht und Verletzungen des Opfers, Familienstand, Auffälligkeiten in der Schule, kriminelle Vorgeschichte, Bewährungsversagen und psychiatrische Diagnosen wie Schizophrenie oder Persönlichkeitsstörung aufgefüllt werden. Des Weiteren stellt, wie beim VRAG, der Summenwert des PCL-R ein eigenes Item dar. Die verschiedenen Items sind, vergleich- 64 vgl. JOST, S. 52 und URBANIOK V. § 3 Prognoseinstrumente 19 bar mit dem VRAG, unterschiedlich gewichtet und der Endwert kann in eine Risikokate- gorie überführt werden. Die bisherigen Studien über SORAG wiesen eine moderate bis gute Trennschärfe zwischen einem Rückfalltäter und einem Nichtrückfalltäter auf. Wie beim VRAG eignet sich auch der SORAG nicht dafür, Therapieprozesse abzubilden, da beide Instrumente auf überwiegend statistische Untersuchungen zurückgreifen, die un- veränderbar sind. 65 Folgende Items werden beim SORAG abgefragt: 1. Psychopathie nach PCL-R 2. Fehlanpassung in der Grundschule 3. Persönlichkeitsstörung nach DSM-III 66 4. Junges Alter bei Index-Delikt 5. Trennung der Eltern vor dem 17. Lebensjahr 6. Früherer Bewährungswiderruf 7. Vorgeschichte mit nicht gewalttätigen Delikten (Cornier-Long-System) 8. Vorgeschichte mit gewalttätigen Delikten (Cornier-Long-System) 9. Vorgeschichte mit Sexualdelikten 10. Zivilstand 11. Schizophrenie nach DSM-III (günstig) 12. Phallometrische Auffälligkeiten 67 13. Alkoholmissbrauch 14. Junges weibliches Opfer beim Indexdelikt (günstig) 68 Bei der Verwendung von SORAG ist insbesondere bei der Beurteilung der Items 1, 3 und 11 psychiatrische Erfahrung notwendig, weshalb keine direkte Anwendung durch die Po- lizei und die Staatsanwaltschaft in Frage kommt. 3.12. Dynamisches Risiko Analyse System (DyRiAS-Intimpartner) Neben dem bereits seit 2009 etablierten DyRiAS-Schule für die Erkennung von Schul- amoktaten wurde von den gleichen Autoren auch ein dynamisches Risiko Analysesystem bei Häuslicher Gewalt entwickelt. Bei DyRiAS-Intimpartner handelt es sich um ein Prognoseinstrument, dass speziell entwickelt wurde, um das Risiko von schweren Gewalt und Tötungsdelikten gegenüber aktuellen oder früheren Intimpartner abzuschätzen. Wie lange dabei die Partnerschaft gedauert hat, ist unwesentlich. Es umfasst 39 Items und ist ausschliesslich für Fachleute bestimmt, die in ihrem beruflichen Umfeld in diesem Be- reich arbeiten und eine spezielle Schulung absolviert haben. Es handelt sich um ein onli- ne basiertes Tool, dass seit Januar 2012 auch in der Schweiz, Deutschland und Österreich angewendet wird. Es wird ausschliesslich für die Risikoeinschätzung von Gewalt von 65 vgl. ENDRASS ET AL. I, S. 109f.. 66 Das Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (Diagnostisches und Statistisches Handbuch Psychischer Störungen) ist ein Klassifikationssystem der American Psychiatric Association (Amerikani- sche Psychiatrische Vereinigung). 67 gemäss Duden: „Verfahren zum Messen der Penisreaktion bei sexualpsychologischen Untersuchungen“. 68 NEDOPIL, S. 109. https://de.wikipedia.org/wiki/Klassifikation https://de.wikipedia.org/wiki/American_Psychiatric_Association § 3 Prognoseinstrumente 20 Männern gegenüber Frauen angewendet. Nachdem der Nutzer möglichst viele, mindes- tens 55 Prozent, der abgefragten Risikoindikatoren beantwortet hat, erstellt DyRiAS au- tomatisch einen ausführlichen Risikoreport, in welchem aufgezeigt wird, wie viele Ver- haltensschritte die betreffende Person bereits bis zu einer Gewalttat unternommen hat. „Je höher die Risikostufe ist, desto weniger Entwicklungsschritte sind notwendig, damit alle Voraussetzungen für die Begehung eine Tötungshandlung vorhanden sind“. 69 Bei DyRiAS wurde bewusst darauf verzichtet, einen Wahrscheinlichkeitswert für ein mögli- ches Tötungsdelikt zu berechnen. Das Gesamtrisiko wird bei DyRiAS nach „Situation“ (äussere negative Bedingungen, die auf die analysierte Person wirken), „Mind-Set“ (in- nerer Verarbeitung der äusserlichen Situation durch den Mann), „Verhalten“ (kritische Handlungsmuster) und „Mittlere Gewalt“ (Risiko für körperliche Angriffe mit leichten bis mittelschweren Verletzungen) unterschieden, was für das sich daraus ergebende Fallmanagement von Bedeutung ist. Im Report werden zudem „Rote-Flaggen-Faktoren“ aufgezeigt, welche auf mögliche Hochrisikofaktoren hinweisen. Es handelt sich dabei um Verhaltensweisen, welche vor den zielgerichteten Gewaltakten festgestellt werden konn- ten und auf eine krisenhafte Entwicklung bis hin zu Gewaltakten hindeuten. DyRiAS wird zurzeit durch eine Validierungsstudie von der Luzern Psychiatrie erstmals für die Schweiz überprüft. 70 Die Studie der Luzerner Psychiatrie über die Anwendbarkeit von DyRiAS wird zeigen, ob sich dieses Instrument dafür eignet, auch in der Schweiz vermehrt zur Anwendung zu gelangen. Evtl. wäre es möglich durch eine intensive Schulung DyRiAS auch zur direk- ten Anwendung für erfahrene Polizisten oder Staatsanwälte einzusetzen. 3.13. Dittmann-Katalog Die Kriterienliste der Fachkommission des Strafvollzugskonkordat der Nordwest- und Innerschweiz, benannt nach dem Autor Prof. Dr. med. Volker Dittmann, wurde in der Schweiz im Rahmen der Neubildung von Fachkommissionen zur Beurteilung von ge- meingefährlichen Straftätern im Herbst 1993 verfasst. Prof. Dr. med. Volker Dittmann stellte dabei eine Liste der bis zu diesem Zeitpunkt aus der Literatur bekannten und sich in der Praxis ergebenden Erkenntnissen zusammen, die für die Risikoeinschätzung sowie für Empfehlungen bezüglich Lockerungen oder Entlassungen von Straftätern dienen soll. Der Kriterienkatalog besteht aus 12 Merkmalsbereichen, welche in günstige und ungüns- tige Faktoren unterteilt sind. Für die Beurteilung des Rückfallrisikos (oder der Gemein- gefährlichkeit) einer Person kann nicht, wie bei statistischen Methoden, ein Summenwert aus den positiven und negativen Faktoren gebildet werden. Vielmehr muss eine Gesamt- würdigung aller Faktoren gemacht werden. Es handelt sich um ein klinisches Instrument. 69 HOFFMANN & GLAZ-OCIK, S. 50. 70 vgl. ganzer Text, HOFFMANN & GLAZ-OCIK, S. 45 - 55. § 3 Prognoseinstrumente 21 Die Dittmann-Liste umfasst folgende Kriterien: 1. Analyse der Anlasstat (War die Anlasstat verbunden mit: Gewaltanwendungen, spezifische Täter-Opfer- Beziehung, Deliktserien, rechtfertigungsgründe, Tatbeitrag bei Mittäterschaft, etc.) 2. Bisherige Kriminalitätsentwicklung (Informationen aus Strafregistereinträgen, Sozial- und Leumundsberichten) 3. Persönlichkeit und psychische Störung (organische Störungen, psychische oder Verhaltensstörungen, Schizophrenie, af- fektive Störungen, Intelligenzstörungen, Entwicklungsstörungen, emotionale Stö- rungen, etc.) 4. Einsicht des Täters in seine Störung 5. Soziale Kompetenz (bezüglich Beziehungen, Freundschaften, Arbeitsverhältnisse, etc.) 6. Spezifisches Konfliktverhalten (einmalige spezifische oder immer wiederkehrende Konfliktsituation die zu De- likt führte) 7. Auseinandersetzung mit der Tat (ist Täter bereit, sich vertieft mit seinen Taten auseinander zu setzen) 8. Allgemeine Therapiemöglichkeiten (besteht für die beim Täter festgestellte deliktsrelevante Störung eine wirksame Behandlungsmethode) 9. Reale Therapiemöglichkeit (bestehen konkrete Therapiemöglichkeiten) 10. Therapiebereitschaft (ist Täter aktiv um eine Therapiemöglichkeit bemüht und ist er glaubhaft zur Mit- arbeit in der Therapie bereit) 11. Sozialer Empfangsraum (in welch ein Umfeld wird der Täter bei einer Entlassung gehen) 12. Bisheriger Verlauf nach der Tat (hat der Täter nach Bekanntwerden der zu beurteilenden Tat weitere Delikte ver- übt). 71 Der Dittmann-Kriterienkatalog kann auch von Polizisten und Staatsanwälten ausgefüllt werden. Für eine verlässliche Interpretation ist aber Erfahrung und psychiatrisches Wis- sen notwendig. Evtl. könnten Staatsanwälte und Polizisten auf diese Checkliste geschult werden und sie danach selbst anwenden. Da daraus jedoch keine konkreten Risikoraten abgeleitet werden können, ist es nötig, dass genügend Erfahrung besteht, damit das Er- gebnis im Gesamtzusammenhang richtig interpretiert werde kann. 71 vgl. NEDOPHIL, S. 114ff. und vgl. DITTMANN-KATALOG. § 4 Umfrage 22 4. Auswertung Umfrage Ende 2012 verschickte ich ,die Fragestellung der vorliegenden Masterarbeit betreffend, an alle Deutschschweizer Staatsanwaltschaften sowie an die zertifizierten forensisch- psychiatrischen Gutachter der Deutschschweiz je einen Fragebogen. 72 Darin ging es da- rum zu erfahren, wie andere Kantone bei Fällen Häuslicher Gewalt vorgehen, ob bereits von der Polizei oder der Staatsanwaltschaft ein Kriterienkatalog verwendet wird und wie oft bei solchen Strafuntersuchungen eine psychiatrische Risikobeurteilung in Auftrag ge- geben wird. 4.1. Staatsanwaltschaften Ziel war es, durch den Fragebogen an die Staatsanwaltschaften zu erfahren, wie viele Verfahren häuslicher Gewalt in den Jahren 2011 und 2012 bearbeitet wurden, in welchen Kantonen psychiatrische Gefährlichkeitsgutachten in Fällen von Häuslicher Gewalt durchgeführt werden und ob in den jeweiligen Kantonen bereits Fragebögen oder Check- listen bestehen. Aufgrund meiner Abklärungen bei den Deutschschweizer Kantonen ist deutlich ersicht- lich, dass einige Kantone in Fällen von Häuslicher Gewalt bis anhin gar keine psychiatri- schen Risikoabklärungen in Auftrag gegeben haben und es in anderen Kantonen regel- mässig gemacht wird. Auch bestehen erst in wenigen Kantonen bereits „Checklisten“ über das Vorgehen in solchen Fällen. Zurzeit werden in vielen Kantonen „runde Tische“ zum Thema „Häusliche Gewalt“ ge- bildet. Ziel ist, dass innerhalb dieser interdisziplinären Gruppen ein Vorgehenskonzept und teilweise auch die Integrierung eines Risk-Assessment-Instruments in die polizeili- che Arbeit erarbeitet werden kann. Im Kanton Zürich wird zurzeit beispielsweise die Einführung des ODARA-Instruments bei der Polizei geprüft, so dass damit bereits in einem frühen Zeitpunkt eine Kurzein- schätzung gemacht werden kann. Bis anhin werden im Kanton Zürich bereits speziell da- für erstellte Fragebögen bei den Erstbefragungen verwendet und die Befragungen werden wenn möglich von dafür spezialisierten Beamten durchgeführt. Bei Unsicherheiten über die zu ergreifenden Sicherungsmassnahmen haben die Polizisten die Möglichkeit, eine psychologisch oder psychiatrisch ausgebildete Person zu Rate zu ziehen. Der Kanton Obwalden und der Kanton Zug gaben an, bereits mit Checklisten zu arbeiten. Bei dem von der Zugerpolizei verwendeten Checklist „Campbell“ handelt es sich um das von Jacquelyn C. Campbell entwickelte Instrument Danger Assessment Tool DA/DAS, bei welchem die Gefahrenabschätzung durch die vom Opfer auszufüllenden Kriterien 72 vgl. Anhang I und II. § 4 Umfrage 23 direkt abgeschätzt wird. 73 Auch andere Kantone sind dabei, die Einführung solcher Krite- rienkataloge zu prüfen. Aus der Umfrage ergab sich, dass Staatsanwaltschaften insbesondere aufgrund der Schwere des Delikts, einer bereits bekannten Diagnose, übermässigem Alkoholkonsum oder bereits bekannten (Gewalt-)Straftaten, psychiatrischen Risikoabschätzungen in Auf- trag gegeben haben. Im Kanton Schwyz, meinem bisherigen Arbeitsort, fand von 2011 auf 2012 nahezu eine Verdoppelung der in Auftrag gegebenen Psychiatrischen Risikoabklärungen zur Rück- fall- und Wiederholungsgefahr statt. Dies ist auf ein in den Medien intensiv diskutiertes Tötungsdelikt welches mutmasslich (das diesbezügliche Strafverfahren ist noch nicht ab- geschlossen) von einem Mann an seiner (getrenntlebenden) Ehefrau begangen wurde, zurückzuführen. Gegen den mutmasslichen Täter wurde damals bereits zuvor wegen mehreren geringfügiger Gewaltdelikte und von ihm gegenüber seiner Ehefrau ausgespro- chenen Drohungen Untersuchungshaft angeordnet und eine psychiatrische Gefährlich- keitsbegutachtung in Auftrag gegeben. Der psychiatrische Gutachter kam damals zum Schluss, dass zwar eine erhöhte Rückfallgefahr bestehe, dass jedoch eine Haftentlassung unter Auflagen angebracht wäre. Das damalige psychiatrische Gutachten wurde zwar umfassend, aber ohne Verwendung von Risk-Assessment-Instrumenten durchgeführt. Ob die Verwendung eines solchen Instrumentes zu einem anderen Resultat geführt hätte, ist ungewiss. Bezeichnend ist, dass ein solch schweres Delikt einen grossen Einfluss auf die nachfolgenden Strafverfahren hatte, indem danach von den Beteiligten (vorwiegend Staatsanwaltschaft und Zwangsmassnahmengerichte) noch mehr Aufmerksamkeit auf allfällige Risikofaktoren bei anderen Verfahren von Häuslicher Gewalt angewendet wur- de. Daraus folgte, dass bei Unsicherheiten über das Rückfallrisiko ein Psychiater hinzu- gezogen und meist ein Fokalgutachten in Auftrag gegeben wurde. Weiter ergab sich aus den retournierten Fragebögen, dass in keinem der registrierten Fäl- le ein zweites Gutachten über die Rück- oder Ausführungsgefahr in Auftrag geben wur- de. Der grösste Teil der von den Staatsanwaltschaften in Aufrag gegebenen Gutachten um- fasste sowohl die Ausführung- als auch die Widerholungsgefahr. Dies kann daraus zu- rück geführt werden, dass in Fällen von häuslicher Gewalt Gewaltanwendungen und Drohungen meist gemeinsam auftreten. In den retournierten Fragebögen fehlte es aufgrund des geltend gemachten notwendigen Aufwandes zur Erhebung der Daten leider oft an konkreten Angaben, so dass keine aus- führliche Studie über die in Auftrag gegebenen Gefährlichkeitsgutachten in der Deutsch- schweiz gemacht werden kann. 73 vgl. dazu Ausführungen unter 3.3. § 4 Umfrage 24 Folgende Statistik ergab sich aus den Rückläufen der Fragebögen: Kanton Fälle 2011 Fälle 2012 Risikogutachten erstellt 2011/2012 Von der Polizei verwende- te Checklisten Zürich 751 990 k.A. Ja und geplant: ODARA Bern Luzern 151 214 k.A. k.A. Uri ca. 10 ca.15 keine nein Schwyz k.A k.A ca. 9 nein Obwalden 7 8 keine Ja, Fragekatalog Polizei Nidwalden 3 2 keine nein Glarus 20 19 keine nein Zug 120 112 4 Ja, Fragekatalog "Camp- bell" Fribourg k.A. 206 4 nein, Einführung geplant Solothurn k.A. k.A. 2 nein Basel-Stadt ca. 800 ca. 800 1-2/Jahr nein Basel- Landschaft k.A k.A k.A k.A Schaffhausen 22 30 keine nein Appenzell Ausserrhoden ca. 60 ca. 60 3 nein Appenzell Innerrhoden St. Gallen 441 525 k.A. nein Graubünden 36 46 3 nein Aargau Thurgau k.A. k.A. k.A. nein Die Staatsanwaltschaften der Kantone Aargau, Bern und Appenzell Innerrhoden schick- ten den Fragebogen leider nicht zurück. 4.2. Psychiater / Gutachter Im Fragebogen an die zertifizierten deutschsprachigen psychiatrischen Gutachter der Schweiz wurde nach der Anzahl von (Fokal-)Gutachten im Jahr 2011 und 2012 wegen Widerholungs- und Ausführungsgefahr betreffend Häuslicher Gewalt gefragt. Aus den sechs von dreizehn retournierten Fragebögen ergab sich, dass die jeweiligen Gutachter in den Jahren 2011 und 2012 jeweils eines bis fünf Gutachten betreffend Wiederholungs- und/oder Ausführungsgefahr ausgefertigt hatten. § 4 Umfrage 25 Weiter interessierte mich in meinem Fragebogen insbesondere, welche Kriterienkataloge von den psychiatrischen Gutachtern im Bereich der Häuslichen Gewalt vorwiegend ver- wendet wird. Hier zeigte sich, dass von den psychiatrischen Gutachter insbesondere fol- gende Risk-Assessment-Instrumente angewendet werden: VRAG, SARA, Stalking-Risk- Profil, PCL-R, DyRiAS, Dittmann-Katalog, ODARA und FOTRES. In der Mehrzahl der Fälle, bei welchen die Gutachter die Wiederholungs- oder Ausführungsgefahr als hoch betrachteten, wurden Ersatzmassnahmen anstatt einer Weiterführung der Untersuchungs- haft empfohlen und lediglich in einem der genannten Verfahren trotz risikosenkender Massnahmen kam es zu einem weiteren schwerwiegenden Delikt. Als für die angefragten Gutachter wichtigste Kriterien für ein hohes Rückfall- oder Aus- führungsrisiko wurden folgende genannt: psychiatrische Diagnose, bereits deliktische Vorgeschichte inkl. Vorstrafen, psychische Störungen, intuative Faktoren (erneute Part- nerschaft mit Konflikten), Auseinandersetzung mit der Tat (emotionale Distanziertheit zum Delikt), Zugang zu Schusswaffen, Bagatellisierung und Verleugnung der Tat, Rache (verletzte Ehre), Substanzmittelkonsum, instabile psychosoziale Verhältnisse, deliktför- dernde Einstellung. Bei nahezu allen gemachten Risikoabklärungen wurde die Widerholungs- oder die Aus- führungsgefahr von den Gutachtern bejaht. Viele Gutachter gaben an, Ersatzmassnahmen anstatt von weiterer Untersuchungshaft empfohlen zu haben. Nur einer der Gutachter gab an, dass bei einer von ihm gemachten Einschätzung auf eine niedrige Ausführungsgefahr, danach trotzdem ein schweres Gewaltdelikt passierte. Diese Einschätzung wurde jedoch ohne Verwendung eines der obgenannten Risk-Assessment-Instrumente gemacht. Da nicht alle angeschriebenen den Fragebogen retourniert haben und es in der Deutsch- schweiz neben den zertifizierten auch einige weitere Psychiater gibt, welche die genann- ten Gutachten erstellen, kann hier leider keine repräsentative Anzahl von Gutachten ge- nannt werden. § 5 Fallbeispiele 26 5. Fallbeispiele An den nachfolgenden Beispielen, welche mir in meiner Arbeit als Staatsanwältin be- gegnet sind, soll aufgezeigt werden, welche Schwierigkeiten und Unterschiede Strafver- fahren wegen Häuslicher Gewalt in der Praxis bieten. Damit das Amtsgeheimnis gewahrt werden kann, werden nicht die wahren Namen der betroffenen Personen genannt. Auch sind die Daten der Fälle leicht verändert dargestellt, die Grundthematik entspricht jedoch der Realität. 5.1. Peter K. Im Herbst 2011 meldete eine Frau der Polizei, dass der 30-jährige Freund Peter ihrer 24- jährigen Tochter Laura sehr gefährlich sei und sie Angst vor ihm hätten. Als Laura die Beziehung einen Tag zuvor beendet hätte, habe Peter sie beide mit dem Tode bedroht. Er sei auch bereits zuvor in der Beziehung gewalttätig gewesen und habe Laura immer wie- der in der Wohnung und am Arbeitsplatz eingeschlossen. Peter habe bereits eine krimi- nelle Vorgeschichte und sei in seinem westeuropäischen Heimatland schon mehrfach wegen Gewaltdelikten verurteilt worden. Auch habe er schon mit Waffen herum ge- schossen oder damit gedroht. Anlässlich der daraufhin erfolgten Verhaftung sagte Peter aus, dass es stimme, dass er eine kriminelle Vorgeschichte aufweise, er sich aber gebessert habe und keine Gewalt mehr ausübe. Die vorgängigen Delikte seien alle unter Alkoholeinfluss passiert. Er flippe zwar manchmal aus, beschädige aber nur Gegenstände und sei nicht gewalttätig gegen- über anderen Menschen. Bedroht habe er auch niemanden, er trinke schon über ein Jahr keinen Alkohol mehr und er würde seiner Freundin Laura sicher nie etwas antun. Er habe sie zwar einige Male in der gemeinsamen Wohnung eingesperrt, aber dies sei nur aus Verzweiflung gewesen, da sie sonst mit ihm nicht diskutieren wolle. Er gab an, bereits in seiner Kindheit Gewalt erlebt zu haben und in einem sehr schwierigen Milieu aufge- wachsen zu sein. Er wisse um seine Probleme und habe auch schon selbst versucht, hier in der Schweiz eine Therapie zu machen, was aber nicht gelungen sei. Die übrigen Befragungen des Opfers und Personen aus deren Umfeld ergaben, dass Peter sich mehrheitlich „im Griff“ hatte, sich aber sehr schnell provoziert fühlte und dann auch aggressiv reagieren könne. Auch ergaben die Ermittlungen, dass Peter gegenüber Laura (und auch Drittpersonen) teilweise sehr dominant auftrat, sie aber noch nie verletzt oder in Lebensgefahr gebracht hatte. In der Schweiz war lediglich eine Vorstrafe wegen eines geringfügigen Gewaltdelikts bekannt. Aufgrund der ehrlichen Aussage von Peter, dass er schon mehrfach wegen Ge- waltdelikten verurteilt worden war, seinen auch selbst beschriebenen auffälligen Verhal- tensweisen und der damit verbundenen Gefahr, er könnte seiner Freundin Laura oder de- ren Familie durch ein Delikt etwas Schweres antun, wurde für Peter die Untersuchungs- haft und eine psychiatrische Risikobeurteilung angeordnet. Ebenfalls in die Entscheidung einbezogen werden musste, dass Peter durch eine längere Untersuchungshaft seine Ar- § 5 Fallbeispiele 27 beitsstelle verlieren, dadurch noch mehr Schulden generieren und sich das Risiko für weitere Delikte noch hätte steigern können. Erst nach einigen Wochen traf der Strafregisterauszug seines Heimatlandes ein, welcher über 12 Verurteilungen wegen schweren Gewalt- und Vermögensdelikten seit der Jugend von Peter aufwies. Anlässlich der psychiatrischen Risikobeurteilung wurde vom Gutachter der VRAG sowie das ODARA als mechanisches Risk-Assessment-Instrument zur klinischen Beurteilung hinzugezogen. Der VRAG ergab ein sehr hohes Rückfallrisiko für weitere Gewaltdelikte (Stufe 8 von 9) und der ODARA-Summenwert von 6 Punkten deutete ebenfalls auf ein hohes Risiko für weitere Häusliche Gewalt hin. Da der VRAG und der ODARA als mechanische Risk-Assessment-Instrumente als sehr sensitiv gelten, wird davon ausgegangen, dass tendenziell zu viele Personen einer hohen Risikokategorie zugeordnet werden. Durch die vom beurteilenden Psychiater zusätzlich durchgeführte differenzierte Einzelfallbeurteilung, in welche neben den Risikofaktoren auch die Fähigkeiten und Ressourcen, die persönlichen Entwicklungen und Motivation für Veränderungen (inkl. bestehendem Leidensdruck) von Peter mit in die Beurteilung einbezogen wurden, ergab eine veränderte Risikorate. Insbesondere wurde dabei berück- sichtigt, dass Peter um seine Problematik wusste, er veränderungsmotiviert war und seit seinen Delikten in seinem Heimatsland bereits eine positive persönliche Entwicklung durchlebt hatte. Das Risiko für geringfügige Delikte ausserhalb der Beziehung wurde vom beurteilenden Psychiater in seiner Schlussfolgerung als hoch, für schwere Delikte als gering bis moderat eingestuft. Bezüglich seiner Partnerin Laura wurde das Risiko für weiteres aufbrausendes und impulsives Verhalten als hoch, für schwere Gewalt im nüch- ternen Zustand jedoch als deutlich niedriger eingestuft. Durch diese differenzierte Ein- schätzung konnte der Gutachter trotz sich aus VRAG und ODARA ergebenden hohen Risiko-Werten eine Entlassung unter strengen Auflagen empfehlen. Aufgrund dieser Einschätzung konnte Peter mit den angemessenen Ersatzmassnahmen wie deliktsorientierter Psychotherapie, Alkoholabstinenz und sozialarbeiterischer Betreuung aus der Untersuchungshaft entlassen werden. Bis anhin sind (trotz Weiterfüh- rung der Beziehung) keine weiteren Delikte bekannt und die als Ersatzmassnahmen und danach als Weisungen in der Strafe verfügten Auflagen konnten von Peter bis anhin ohne Unterbrüche erfolgreich eingehalten werden. Die Problematiken bei dieser Fallkonstellation waren, dass die mehrfachen Vorstrafen mit Gewaltdelikten, welche klar auf eine genauere Abklärung des Risikos hindeuteten, erst einige Wochen nach der Verhaftung tatsächlich bekannt wurden. Das Opfer relati- vierte zudem seine Aussagen bereits einige Tage nach der Verhaftung wieder und wollte den Beschuldigten unbedingt zurück haben, so dass aufgrund der Anlassdelikte alleine eventuell kein Fokalgutachten mit einer detaillierteren Risikobeurteilung gemacht wor- den wäre. Wäre zudem nur auf die Risiko-Assessment-Instrumente VRAG und ODARA abgestützt worden, hätte aufgrund des sich daraus ergebende generellen hohen Rückfall- risiko evtl. eine längere Untersuchungshaft und eine damit verbundenen Freiheitsstrafe das Risiko für weitere Delikte nach einer Haftentlassung sogar erhöht. Erst durch das Zu- § 5 Fallbeispiele 28 sammenspiel der angewendeten Risk-Assessment-Instrumente und der klinischen Einzel- fallbeurteilung konnten das konkret bei Peter bestehende Rückfallrisiko und die damit verbundenen notwendigen risikosenkenden Massnahmen erkannt werden. 74 5.2. Muhammed A. Die Polizei erhielt in einer Freitagnacht, ca. Mitternacht, im Sommer 2011 einen Anruf einer verängstigen Frau aus dem Fernosten (hier genannt Ayse), welche bekannt gab, dass sie sich im Keller ihrer Wohnung eingeschlossen habe, weil sie Angst vor ihrem Ehemann Muhammed habe. Er habe sie geschlagen und mit dem Tode bedroht. Beim Eintreffen der Polizei sass Muhammed weinend und verstört nur mit den Unterhosen be- kleidet im Wohnzimmer und Ayse wies Verletzungen im Gesicht und am Rücken sowie Kratzspuren am Hals auf. Die ärztliche Untersuchung von Ayse und deren Befragung ergab, dass sie durch das Würgen von Muhammed in einer unmittelbareren Lebensgefahr war und somit rechtlich gesehen unter Anderem eine Gefährdung des Lebens im Sinne von Art. 129 StGB und eine versuchte vorsätzliche Tötung im Sinne von Art. 111 i.V.m. Art. 22 StGB zu untersuchen war. Muhammed war anlässlich der Festnahme nicht alkoholisiert, benahm sich aber in der ersten Nacht in der Zelle sehr auffällig, in dem er weinte, schrie und zwischendurch wie- der grundlos lachte. Bei der ersten Befragung durch eine Polizistin weigert er sich, Aus- sagen zu machen, da er gegenüber Frauen (auch die übersetzende Person war eine Frau) keine Aussagen mache. Bei der Staatsanwältin machte Muhammed in Anwesenheit von einem männlichen Dolmetscher dann doch Aussagen, fing aber immer wieder heftig an zu weinen, lachte unwillkürlich und schien teilweise geistig abwesend zu sein. Er versi- cherte mehrfach, seine Ehefrau nicht gewürgt oder mit dem Tode bedroht zu haben. Sie habe ihn angegriffen und plötzlich sei sie rot im Gesicht gewesen. Er wisse nicht, wie es zu dieser Verletzung im Gesicht gekommen sei, es könne schon von ihm kommen. Er liebe seine Frau und würde ihr nie etwas antun. Zum Streit sei es nur gekommen, weil er vermute, dass seine Frau etwas mit einem anderen Mann gehabt habe. Er wisse nicht mehr, was genau passiert sei, weil er total betrunken gewesen sei. Er könne sich nicht erklären, weshalb der Atemalkoholtest der Polizei und der Blutalkoholtest 0,00 Promille angezeigt hätten. Vorliegend war es nicht schwer zu erkennen, dass Muhammed aufgrund seines Verhal- tens, seinen Aussagen und der bei Ayse bestandenen Todesgefahr in Untersuchungshaft genommen und psychiatrisch begutachtet werden musste. Auch bei den folgenden Befra- gungen zeigte sich Muhamed immer wieder psychische sehr auffällig in dem er von ei- nem Moment zum anderen zu weinen oder plötzlich wieder zu lachen anfing. Auch die Befragung von weiteren Personen aus seinem Umfeld ergaben deutliche Auffälligkeiten in der Persönlichkeit von Muhammed sowie ein impulsives Verhalten. 74 vgl. Akten inkl. Fokalgutachten bezüglich „Peter“. § 5 Fallbeispiele 29 Bereits die psychiatrische Vorabstellungnahme nach zweieinhalb Monaten Untersu- chungshaft bestätigte, dass aufgrund der Persönlichkeitsauffälligkeiten wie erhöhter Im- pulsivität, Stimmungslabilität und problematischer Verhaltenskontrolle, der persönlichen Einstellung von Muhammed bzw. seiner hochgradigen Bagatellisierung der Delikte so- wie der sehr ambivalenten Einstellung von Ayse das Risiko für schwerwiegende, gleich- sam tötungsnahe Handlungen zum Nachteil von Ayse als deutlich erhöht beurteilt wurde. Aufgrund dieses hohen Rückfallrisikos für schwerwiegende Delikte wurde die Untersu- chungshaft auf sechs Monate verlängert, wobei in dieser Zeit ein umfassendes psychiatri- sches Gutachten erstellt wurde. Der Begutachter wendete für die psychiatrische Beurtei- lung die Psychopathie-Checklist PCL-R an, wobei Muhammed einen Summenwert von 10 erreichte. Bei einem Cut-off-Wert von 30 (bzw. 25) erreichte Muhammed somit die den Wert für die Psychopathie nicht. Die Anwendung des Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) ergab einen Summenwert von -10, welcher der Risikokategorie 3 entspricht. Bei Straftätern mit einer vergleichbaren Merkmalskombination entspricht dies einem Rückfallrisiko für erneute Anklagen und Verurteilungen wegen Gewalt- oder Sexualde- likten von 12 % innerhalb von sieben Jahren und 24% innerhalb von 10 Jahren. Die Auswertung mit dem forensischen operationalisierten Therapie-Risiko- Evaluationssystem FOTRES ergab bei Muhammed ein moderates bis deutliches struktu- relles (d.h. ohne jegliche Veränderung bzw. ohne Therapie) Rückfallrisiko. Die Beein- flussbarkeit wurde dabei als gering bis moderat eingestuft, was bedeutet, dass die Chan- cen einer Therapie als geringer als die bestehenden Hemmnisse angesehen werden muss- ten. Der forensische Psychiater kam nach der Durchführung der drei Risk-Assessment- Instrumente sowie einer ausführlichen klinischen Beurteilung zum Ergebnis, dass Mu- hammed eine Persönlichkeitsakzentuierung mit emotional-instabilen und histrionischen Zügen (ICD-10 Z 73.1) und einen schädlichen Gebrauch von Cannabinoiden und Alko- hol (ICD-10 F10.1 und F12.1) aufwies und das Rückfallrisiko für erneute Gewalttaten im häuslichen Milieu und Beziehungskontext zu Ayse als hoch eingestuft werden musste. Die Ausführungsgefahr für tötungsnahe Handlungen wurde als „eher mässig“ eingestuft. Zur Reduktion dieser Rückfallgefahr wurde trotz zweifelhafter längerfristiger Motivation von Muhammed für eine längerfristige und intensive Therapie eine ambulante Massnah- me nach Art. 63 StGB empfohlen. Nach Erhalt des umfassenden forensisch-psychiatrischen Gutachtens wurde Muhammed mit Ersatzmassnahmen wie Rayon- und Kontaktverbot, regelmässiger deliktsorientierter Psychotherapie und regelmässiger Wahrnehmung von Terminen beim Bewährungsdienst aus der Untersuchungshaft entlassen. Bis anhin sind keine weiteren Delikte bekannt, ob- schon Muhammed und Ayse wieder einen gemeinsamen Haushalt führen. Die begonnene Psychotherapie wird weiterhin regelmässig durchgeführt und Muhammed nimmt gegen seine Stimmungsschwankungen Medikamente ein. Hätte dieses Risiko für weitere Delikte und die notwenige Therapie auch erkannt werden können, wenn sich Muhammed nicht bereits bei der Verhaftung so auffällig verhalten hätte? § 5 Fallbeispiele 30 Muhammed war nicht vorbestraft und Ayse verweigerte nach der Erstbefragung jegliche weitere Aussagen. Ihr einziges Ziel war es nach kurzer Zeit, ihren Mann und Vater ihres Kindes trotz Angst vor weiteren Gewalttätigkeiten wieder zurück zu haben, so dass sie versuchte, Muhammed nur noch mit positiven Attributen zu beschreiben und alles daran zu setzen, die Untersuchungshaft aufheben zu lassen. Sie wünsche sich nur, dass er be- handelt werde, da er eine schwierige Kindheit gehabt habe. Entscheidend waren in diesem Verfahren, nebst den von Muhammed selbst währen der Untersuchung gezeigten Verhaltensauffälligkeiten, die Aussagen von einer weiteren Be- kannten von Muhammed und die seiner Mutter, welche seinen Charakter sowie auch von ihnen direkt erlebte Stimmungsausbrüche und Verhaltensauffälligkeiten sowie Angaben über das Verhalten in der Kindheit detailliert beschreiben konnten. Aus diesen Schilde- rungen konnte die fehlende Impulskontrolle und die emotionale Instabilität deutliche er- kannt und auch objektiv belegt werden. Bereits aus diesen Erkenntnissen konnte auch von den nicht psychiatrisch geschulten Personen wie der Staatsanwaltschaft bereits zu Beginn eine Abklärungsbedürftigkeit deutlich erkannt werden. Die vom Gutachter in dieser Fall verwendeten Instrumente wie der PCL-R, VRAG und FOTRES ergaben zusammen mit den klinischen Erkenntnissen des Gutachters eine gut nachvollziehbare Einschätzung, die half, dem Risiko angemessene Entscheidungen wäh- rend der Untersuchung sowie auch im Gerichtsurteil angemessen zu berücksichtigen. 5.3. Valdis L. Im Oktober 2012 meldete die Schweizerin Janine (19) an einem Samstagabend, dass ihr aus Osteuropa stammende Exfreund Valdis (23) sie am Abend zuvor mit dem Tode be- droht und sie in seiner Wohnung eingesperrt habe. Sie habe Angst, dass er ihr etwas an- tue. Bereits eine Woche zuvor habe er sie an seinem Wohnort geschlagen, an den Haaren gezerrt und gewürgt, als er erfahren habe, dass sie einen neuen Job habe. Bei der anschliessenden Verhaftung und Befragung von Valdis gab dieser an, seine Freundin nie mit dem Tode bedroht zu haben. Auch habe er sie nie gewürgt. Es sei zu einer verbalen Auseinandersetzung zwischen ihm und Janine gekommen und dabei habe er die Türe abgeschlossen und ihr gesagt, dass sie nicht gehen dürfe. Sie sei aber freiwil- lig in der Wohnung geblieben und erst am kommenden Morgen gegangen. Aufgrund des bestehenden Verdachts auf Freiheitsberaubung (Art. 183 StGB), Gefährdung des Lebens (Art. 129 StGB), Drohung (Art. 180 StGB) und Tätlichkeiten (Art. 126 StGB) plante der Staatsanwalt nach Durchsicht der Akten, aufgrund der bestehenden Widerholungs- und Ausführungsgefahr Untersuchungshaft inkl. psychiatrischer Begutachtung bzw. Risiko- abklärung anzuordnen bzw. zu beantragen. Valdis verhielt sich von Anfang an bei der Verhaftung und in der Gefängniszelle sehr kooperativ und unauffällig. Anlässlich der Hafteinvernahme am Montag darauf konnte er dem Staatsanwalt glaubhaft erklären, dass es zwischen ihm und seiner Freundin Janine lediglich zu verbalen Auseinandersetzungen gekommen sei. Es stimme, dass er ihr eine Ohrfeige gegeben und die Türe zur Wohnung abgeschlossen habe. Es handle sich jedoch § 5 Fallbeispiele 31 um eine Parterre-Wohnung und Janine selbst habe auch einen Wohnungsschlüssel, wel- chen sie immer bei sich trage. Sie hätte deshalb die Wohnung jederzeit verlassen können. Das „Würgen“ sei lediglich ein Wegstossen gewesen. Er habe nie mit seinen Händen den Hals von Janine zugedrückt und es sei auch nie seine Absicht gewesen, ihr etwas anzu- tun. Er habe viele Schulden und wolle deshalb auf keinen Fall seine Stelle verlieren. Der zu diesem Zeitpunkt zuständige Staatsanwalt entschied nach der Einvernahme, doch kei- ne Untersuchungshaft zu beantragen und Valdis (trotz bestehendem aber aus seiner Sicht geringfügigen Risikos weiterer Delikte) auf freien Fuss zu entlassen. Bei der einige Wochen später durchgeführten staatsanwaltschaftlichen Einvernahme von Janine wurde deutlich, dass die Tatversion von Valdis mit der Realität ziemlich genau übereinstimmte und weder eine Freiheitsberaubung, noch eine Gefährdung des Lebens oder Drohung nachgewiesen werden konnte. Im Fokus der Untersuchung standen danach nur noch anderweitige Delikte gegen das Strassenverkehrsgesetz, welche für sich keine Risikobeurteilung begründen könnten. Aus den Befragungen wurde jedoch deutlich, dass Valdis Hilfe betreffend dem Umgang mit Problemen, Regelung der Finanzen und sozia- len Fähigkeiten benötigte, welche durch die Anordnung von Bewährungshilfe während der Probezeit angeordnet werden konnte. Eine psychiatrische Begutachtung oder längere Haft erschien nicht angemessen oder notwendig. Problematisch bei diesem Verfahren war insbesondere, dass sich die Aktenlage direkt nach Anzeigeerstattung viel dramatischer darstellte, als sie schlussendlich war. Hätte Valdis Janine tatsächlich lebensbedrohlich gewürgt und hätte er ernsthafte Todesdrohun- gen ausgesprochen, welche er verwirklichen wollte, hätte eine frühzeitige Entlassung oh- ne deutliche Risikobeurteilung fatale Auswirkungen haben können. Was wäre aber aus Valdis geworden, wenn der Staatsanwalt anders gehandelt und er durch eine mehrmona- tige Untersuchungshaft inkl. psychiatrischer Begutachtung seine Arbeitsstelle verloren hätte? Es wäre hilfreich gewesen, wenn der Entscheid über die Entlassung durch ein Ris- Assessment-Instrument oder eine Checkliste hätte objektiviert werden können. Aufgrund der finanziellen Schwierigkeiten und der Probleme im sozialen Umgang wurde bei Valdis Bewährungshilfe inkl. Abklärung einer allenfalls nötigen Therapie angeord- net, welche seit anfangs 2013 erfolgreich bzw. ohne weitere Delikte durchgeführt werden konnte. § 6 Schlussfolgerung 32 6. Schlussfolgerung Um die Relevanz der richtigen Abklärung der Rückfallrate darzulegen, kann aus der fol- genden Tabelle entnommen, wie oft es bei den einzelnen Delikten im häuslichen Bericht im Jahr 2011 zu Mehrfachbegehungen durch denselben Täter am selben Opfer kam: 75 Delikte: Anteil Straftaten mit Mehrfachbegehung: Tötungsdelikt vollendet (Art. 111-113/116 StGB) 0,0% Tötungsdelikt versucht (Art. 111-113/116 StGB) 3,1% Beihilfe z. Suizid (Art. 115 StGB) 0,0% Schwangerschaftsabbruch ohne Einwilligung (Art. 118 StGB) 0,0% Schwere Körperverletzung (Art. 122 StGB) 2,9% Einfache Körperverletzung (Art. 123 StGB) 11,5% Tätlichkeiten (Art. 126 StGB) 33,6% Aussetzung (Art. 127 StGB) 0,0% Gefährdung des Lebens (Art. 129 StGB) 3,1% Verabreichen gesundheitsschädlicher Stoffe (Art. 136 StGB) 50,0% Üble Nachrede (Art. 173 StGB) 8,2% Verleumdung (Art. 174 StGB) 9,2% Beschimpfung (Art. 177 StGB) 18,2% Missbrauch einer Fernmeldeanlage (Art. 179septies StGB) 23,4% Drohung (Art. 180 StGB) 17,7% Nötigung (Art. 181 StGB) 21,3% Freiheitsberaubung und Entführung (Art. 183 StGB) 8,0% Freiheitsberaubung und Entführung: erschwerenden Umstän- de (Art. 184 StGB) 0,0% Geiselnahme (Art. 185 StGB) 16,7% Sexuelle Handlungen mit Kindern (Art. 187 StGB) 33,5% Sexuelle Handlungen mit Abhängigen (Art. 188 StGB) 0,0% Sexuelle Nötigung (Art. 189 StGB) 25,4% Vergewaltigung (Art. 190 StGB) 29,4% Schändung (Art. 191 StGB) 27,3% Ausnützung einer Notlage (Art. 193 StGB) 0,0% Sexuelle Belästigung (Art. 198 StGB) 25,0% Vorbereitungshandlungen (Art.260bis StGB) 0,0% Total 22,0% Wie in dieser Arbeit aufgezeigt, bestehen verschiedene Prognoseinstrumente, die einzeln oder miteinander bzw. nacheinander angewendet werden können, um das Risiko von weiteren Delikten oder die Ausführung einer gemachten Drohung von einem (Ex- )Partner abzuschätzen. Keines der Instrumente gibt eine hundertprozentig treffsichere Risikorate an, da menschliches Verhalten von vielen inneren und äusseren Faktoren ab- hängt, die teilweise auch raschen und unvorhersehbaren Veränderungen unterliegen. Bei- 75 vgl. Flyer des Departementes des Innern EDI, betreffend „Polizeilich registrierte häusliche Gewalt, Übersichtspublikation, S. 10, abrufbar unter: http://www.ebg.admin.ch/dokumentation/00012/00196/index.html?lang=de § 6 Schlussfolgerung 33 spielsweise kann nie genau abgeschätzt werden, wie jemand bei einem unerwarteten Ver- lust der Arbeitsstelle oder dem Tod eines Menschen in seiner nahen Umgebung, erst nach dem Gutachten beginnendem übermässigen Alkoholkonsum oder in Besitzkommens ei- ner Waffe tatsächlich reagieren wird. Insbesondere ist das Verhalten des Opfers und des- sen Umgebung gerade bei Häuslicher Gewalt sehr ambivalent, was die ganze Situation, in der sich der Täter befindet schnell verändern kann. Viele der Opfer stehen in einer Art Gewaltspirale, indem sie zuerst zwar Angst vor dem Täter haben und sich distanzieren wollen, bald aber schon in eine genannte „Honeymoon-Phase“ gelangen und alles dafür tun würden, ihren Partner trotz drohender Gewalttätigkeit zurück zu haben. Gerade in den genannten Fallbeispielen waren die von den Gutachtern verwendeten Pro- gnoseinstrumente sehr hilfreich, um die klinische Einschätzung noch nachvollziehbarer und transparenter zu machen. Dies hilft den Strafverfolgungsbehörden und schliesslich auch dem (Zwangsmassnahmen-)Gericht, die Gutachten richtig zu deuten und auch kri- tisch zu hinterfragen. Das Abweichen von einem durch einen Summenwert ergebende Rückfallwahrscheinlichkeit kann im Einzelfall, wie z.Bsp. im Verfahren gegen „Peter“ durchaus begründet sein, weshalb neben den Risk-Assessment-Instrumenten bei hohem Rückfallrisiko oder sehr schweren Delikten meiner Ansicht nach immer auch noch eine Gesamtbeurteilung durch einen erfahrene forensischen Gutachter nötig ist. Wie sich bei vielen Validierungsstudien zu den Prognoseinstrumenten gezeigt hat, zeigen die Risk- Assessment-Instrumente grundsätzlich eine zu hohe Rückfallwahrscheinlichkeitsrate an und sie sind dem Einzelfall teilweise zu wenig gerecht. Auch können kaum Verände- rungsprozesse mit einbezogen werden, weshalb meines Erachtens nicht alleine auf solche Instrumente abgestützt werden kann, um eine Untersuchungshaft zu begründen. Dem gesellschaftlich immer mehr geforderten Schutz vor Gewaltdelikten und zurzeit ho- hen Sicherheitsbedürfnis könnte man zwar gerecht werden, indem alle Personen, welche Gewalt gegen ihre (Ex-)Partner ausgeübt oder eine solche angedroht haben, in Untersu- chungshaft genommen und psychiatrisch begutachtet würden. Dies ist aber nicht nur auf- grund der (nicht-)vorhandenen Ressourcen in den Gefängnissen und der geringen Anzahl für diese speziellen Gutachten vorhandenen forensischen Psychiater nicht möglich, son- dern auch im rechtlichen Sinne nicht verhältnismässig. Insbesondere muss in Betracht gezogen werden, dass einige Anzeigen in der Anfangsphase als überaus schlimm und der Bedarf nach einem ausführlichen Risiko-Gutachten und damit verbundenen (Sicherungs- )Massnahmen als äusserst dringend angesehen werden, sich die Delikte schlussendlich nach einem ersten Beruhigen der Gemüter teilweise aber als vergleichbar harmlos und die Massnahmebedürftigkeit als gering herausstellt. Wichtig ist aber, dass trotz weniger Anhaltspunkte gerade die Fälle sofort erkannt werden können, bei denen eine echte Ge- fahr für das Opfer oder allenfalls auch weitere Personen bestehen und somit dringender Handlungsbedarf besteht. Um dem zu begegnen und bereits innerhalb von kurzer Zeit zu eine ersten Einschätzung zu gelangen, wäre es aus meiner Sicht sinnvoll, bereits bei der Polizei oder der Staatsan- waltschaft die massgeblichen Fragen zu stellen und die Antworten mit einem Risk- Assessment-Instrument zu verarbeiten. Aufgrund meiner Erfahrungen als Untersu- chungsrichterin und Staatsanwältin und den in dieser Arbeit genannten Prognoseinstru- menten empfehle ich deshalb insbesondre auch eine detaillierte (Erst-)Befragung des Op- § 6 Schlussfolgerung 34 fers durchzuführen, um bereits so viele nötigen Merkmale über den Beschuldigten zu er- fragen. Folgende Punkte sollten aus meiner Sicht nebst dem detaillierten Tathergang des Anzeigedelikts und den rechtlichen Aspekten vom Opfer für die spätere Risikobeurtei- lung erfragt werden: - Was geschah unmittelbar vor der Tat / aus welcher Situation heraus ist die Tat entstanden? - Wie hat sich der Täter im Laufe des Tages vor der Tat verhalten? - Wie und aus welchem Grund hat die Gewaltausübung geendet? - Welches Verhalten zeigte der Täter danach? - Waren bei der Tat Alkohol, Betäubungsmittel oder Medikamente im Spiel? - Wie sieht der allgemeine Alkohol-, Betäubungsmittel- oder Medikamente- Konsum des Täters aus? - Wie wird der Charakter vom Täter allgemein beschrieben? - Sind beim Täter bereits Verhaltensauffälligkeiten beobachtet worden? - Wie beschreibt das Opfer seinen eigenen Charakter? - Wie reagiert der Täter allgemein in Konfliktsituationen? Wie reagiert das Opfer darauf? - Welche Vorstrafen oder strafrechtlich relevanten Vorfälle sind bekannt? - In welchem Land hat der Täter schon überall gelebt? Bestehen dort Vorstrafen? - Wie war die Beziehung des Täters zu einer früheren Partnerin? Kam es da bereits zu Gewalttaten? - Wie verhält sich der Täter zu den Kindern? - Wie verhält sich der Täter gegenüber Drittpersonen (in Streitsituationen)? - Wie war die Kindheit des Täters? Hat er in der Kindheit Gewalt erlebt? - Hat bereits einmal Gewalt gegenüber anderen Personen, Kindern oder Tieren stattgefunden? - Hat sich der Täter schon einmal über Auflagen oder Weisungen hinweggesetzt? - Hat der Täter Zugang zu Waffen? - Seit wann besteht die Beziehung? - Wie ist das Rollenverhalten in der Beziehung? - Will das Opfer die Beziehung weiterführen? - Bestehen bereits neue Partner? - Welche Drittpersonen könnten weitere Angaben über die Vergangenheit und das Verhalten des Täters machen? - Wie sieht die finanzielle und berufliche Situation des Täters aus? - Kam es bereits zuvor zu ähnlichen Situationen (eventuell auch ohne Gewaltan- wendung)? - Wie sieht das Opfer die Zukunft in Bezug auf den Täter? - Wie stelle sich das Opfer selbst zu allfälligen Ersatzmassnahmen und deren Ein- haltung (Bsp. Kontaktverbot)? Beim Beschuldigten selbst erscheint es mir zentral, neben den tatbestandlichen Aspekten der Anlasstat, dass in den (ersten) Befragungen seine Einstellung zur Tat, allfälliger Sub- stanzmittelmissbrauch, Empathiefähigkeit und Reuegefühle, Vorstrafen, allgemeines Verhalten in Konfliktsituationen und auf Kränkungen sowie die Zukunftsperspektive (was macht der Täter bei einer Haftentlassung) abgeklärt werden. § 6 Schlussfolgerung 35 Wichtig ist, dass insbesondere bei ausländischen Tätern hinterfragt wird, ob die sich aus den Ermittlungen ergebenden Indikationen, welche auf eine Verhaltensauffälligkeit deu- ten auf kulturelle Gegebenheiten oder doch auf „krankheitswertige Symptome“ hindeu- ten. Eine gute Übersetzung durch eine Person, welche auch die kulturellen Hintergründe des Täters kennt und allfällige Spezialitäten in der Sprache so auch erkennen kann, ist deshalb wichtig. Mittels einer von der Zürcher Forensik gemachten Studie über die Rolle der Nationalität bei Gutachten und Massnahmen konnte deutlich gezeigt werden, dass ausländische Täter signifikant weniger begutachten wurden, als Schweizer, obschon die Massnahmebedürftigkeit bei ausländischen Tätern nicht kleiner ist. Unter Anderem wird dies von den Autoren dieser Studie darauf zurückgeführt, dass oft Verständigungsprob- leme bestehen und die Indikation für eine Begutachtung aufgrund des fehlenden kulturel- len Hintergrundwissens weniger erkannt werden. 76 Neben dem Opfer und dem Täter selbst bestehen oft weitere Personen wie Familienange- hörige, Nachbarn, Freunde, ehemalige Beziehungspartner etc. die aufschlussreiche Aus- sagen über die Person und das Verhalten des Beschuldigten machen können. Diese Aus- sagen sind insbesondere wichtig um abzuwägen, ob die vom Opfer subjektiv beschrieben Angst auch durch andere (objektive) Tatsachen untermauert oder allenfalls widerlegt werden können. Wichtig ist ebenfalls, dass möglichst schnell möglichst viele Informationen wie Strafre- gisterauszug (aus allen in Frage kommenden Ländern) sowie weitere polizeiliche Infor- mationsquellen zum Beschuldigten erhältlich gemacht werden können. Sind all diese Daten gesammelt, besteht die Möglichkeit, dass die Polizei oder der Staatsanwalt selbst ein Prognoseinstrument anwendet, um festzustellen, ob weitere Ab- klärungen, insbesondere ein Gefährlichkeitsgutachten gemacht werden muss. Dafür ge- eignet erscheint mir insbesondere der ODARA-Katalog, welcher auch ohne psychiatri- sche Grundausbildung ausgewertet werden kann. Auch ein Katalog wie der DA/DAS, welcher vom Opfer selbst ausgefüllt werden kann, wäre in der Schweiz durchaus denkbar anzuwenden, jedoch braucht es für die Auswertung auch da einen erfahrenen Gutachter. Es wäre wünschenswert, dass Polizisten und Staatsanwälte wie auch (Zwangsmassnah- men-)Richter zukünftig die Möglichkeit erhalten, einen für die Schweiz anwendbaren Kriterienkatalog selbst anzuwenden. Des Weiteren wäre es sinnvoll, wenn bei unklaren Fällen eine psychologisch oder psychiatrisch geschulte Person hinzugezogen und schlussendlich allenfalls ein Gutachten über die Rückfallwahrscheinlichkeit und/oder Ausführungsgefahr bei einem erfahrenen forensischen Psychiater in Auftrag gegeben werden kann. 76 vgl. LAUBACHER ET AL. 36 Erklärung: „Ich erkläre hiermit, dass ich die vorliegende Arbeit resp. die von mir ausgewiesene Leis- tung selbständig, ohne Mithilfe Dritter und nur unter Ausnützung der angegebenen Quel- len verfasst resp. erbracht habe.“ 37 Anhang I An die Deutschschweizer Staatsanwaltschaften verschickter Fragebogen 1. Wie viele Fälle von Häuslicher Gewalt konnten Sie in den Jahren 2011 / 2012 in Ih- rer Amtsstelle registrieren? 2011:............................................................................................................................ 2012:............................................................................................................................ 2. Bei wie vielen Fällen Häuslicher Gewalt wurde von Ihrer Amtsstelle (bitte nur einfa- che Nennung): ........................... ein (Fokal)gutachten betreffend Wiederholungsgefahr ........................... ein (Fokal)gutachten betreffend Ausführungsgefahr ........................... ein (Fokal)gutachten betreffend Wiederholungs- und Ausführungs- gefahr in Auftrag gegeben? 3. In wie vielen Fällen dieser Fälle wurde, ........................... die Wiederholungsgefahr ........................... die Ausführungsgefahr ........................... die Wiederholungs- und Ausführungsgefahr bejaht? 4. Aus welchen Gründen entschieden Sie sich zu einer Begutachtung? bereits bekannte Delikte im gleichen Umfang bereits bekannte geringfügiger Delikte bestehende psychiatrische Diagnose Betäubungsmittelmissbrauch Schwere des Deliktes Auffälligkeiten beim Beschuldigten während der ersten 48 Stunden nach der Verhaftung, welcher Art........................................................................................ anderes:.................................................................................................................... 5. Gab es Fälle, in denen ein zweites Gutachten zur Überprüfung in Auftrag gegeben wurde? .................................................................................................................................... Falls ja, wie viele und aus welchen Gründen? .................................................................................................................................... 38 6. Bei wie vielen Fällen kam es trotz vom Gutachter günstiger Prognose zu weiteren (schwerwiegenden) Delikten? ............................ bei verneinter Ausführungsgefahr ............................ bei verneinter Wiederholungsgefahr ............................ bei verneinter Ausführungs- und Wiederholungsgefahr 7. Besteht in Ihrem Kanton eine Checkliste/Fragekatalog, nach welcher die Polizei und/oder die Staatsanwaltschaft bei Häuslicher Gewalt eine Gefahrenabschätzung bzw. aufgrund dessen ein Entscheid für bzw. gegen eine Begutachtung gemacht werden kann? Ja (bitte wenn möglich beilegen) Nein 8. Haben Sie weitere Bemerkungen? .................................................................................................................................... 39 Anhang II An die zertifizierten psychiatrischen Gutachter der Deutschschweiz ver- schickter Fragebogen 1. Wie viele (Fokal)Gutachten wurden von Ihnen und Ihren Mitarbeitern im Jahr 2011/ 2012 zur Wiederholungs- und Ausführungsgefahr bei Häuslicher Gewalt erstellt? 2011 (bitte nur eine Nennung, Datum des Auftrages massgebend): Wiederholungsgefahr: ............... Ausführungsgefahr: ................... Wiederholungs- und Ausführungsgefahr: ..................... 2012: Wiederholungsgefahr: ............... Ausführungsgefahr: ................... Wiederholungs- und Ausführungsgefahr: .................... 2. Bei wie vielen dieser Gutachten wurde, ........... die Wiederholungsgefahr bejaht ........... die Ausführungsgefahr bejaht ........... die Wiederholungs- und Ausführungsgefahr bejaht 3. Bei Bejahung der Wiederholungsgefahr: .......... psychiatrische Diagnose, die im Zusammenhang mit den Delikten steht .......... andere Umstände in der Person 4. Bei Bejahung der Ausführungsgefahr: .......... psychiatrische Diagnose, die im Zusammenhang mit den Delikten steht .......... andere Umstände in der Person 40 5. Bei Bejahung der Wiederholungs- und Ausführungsgefahr: .......... psychiatrische Diagnose, die im Zusammenhang mit den Delikten steht .......... andere Umstände in der Person 6. Bekannte weitere Delinquenz nach der Begutachtung ....... gleichartiges Delikt ....... schwereres Delikt ....... leichteres Delikt 7. Welches sind aus Ihrer Erfahrung die wichtigsten 5 Erkennungsmerkmale für: Wiederholungsgefahr: 1. ............................................................................................................ 2. ............................................................................................................ 3. ............................................................................................................ 4. ............................................................................................................ 5. ............................................................................................................ Ausführungsgefahr: 1. ............................................................................................................ 2. ............................................................................................................ 3. ............................................................................................................ 4.. ........................................................................................................... 5. ............................................................................................................ 8. Welche Prognoseinstrumente wenden Sie regelmässig an: Domestic Violent Screening Instrument (DVSI) Danger Assessment (DA) Spousal Assault Risk-Assessment (SARA) Ontario Domestic Assault Risk-Assessment (ODARA) Violence Risk Appraisal Guide (VRAG) Domestic Violence Risk Appraisal Guide (DVRAG) Drohungs-Fotres Psychopathy Checklist-Revised (PCL-R) Therapie-Risiko-Evaluations-Test (TRET) anderes: ................................................................................................... 9. Haben Sie weitere Bemerkungen?

neu und verändert damit, wer das Sagen hat. Lernen ist frustrierend, wenn Fehler, Irrtümer und Scheitern [...] gar nicht der Fall sei, und 10% sagen, dass dies in ihrem Unternehmen teilweise zutreffe (siehe Abbildung

Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente im Obwaldner Kantonsrat (2010-2020) Bachelorarbeit zur Erlangung des Bachelorgrades der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern vorgelegt von Benjamin Kurmann S14-194-435 Eingereicht am: 22.09.2021 Gutachter: Dr. Sean Müller I. Abstract Das Ziel der vorliegenden Bachelorarbeit ist es, aktuelle Entwicklungen in Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente auf Kantonsebene am Beispiel des Obwaldner Kantonsrats auf- zuzeigen. Darüber hinaus werden mögliche Erklärungsfaktoren für ebenjene Entwicklungen identifiziert. Dazu wurden sämtliche parlamentarische Vorstösse des Obwaldner Parlaments im Zeitraum zwischen 2010 und 2020 mittels quantitativer Verfahren analysiert. Nebst dem analytischen Beitrag stellt die Arbeit ein aufwändiges Datenerhebungsverfahren vor, dass auto- matisiert Inhalte von Webseiten zu einem Datensatz zusammenfügt. In der Analyse zeigt sich, dass die Nutzung parlamentarischer Instrumente analog den Beo- bachtungen auf Bundesebene auch im Kanton Obwalden zunimmt. Neben den Pol-Parteien ist insbesondere die CVP für diese Entwicklung verantwortlich. Dennoch sind es wenige, besonders aktive, Mitglieder des Obwaldner Parlaments, welche diese Entwicklung massgeblich verursachen. Mit Blick auf den Erfolg konnte nachgewiesen werden, dass eine positive Empfehlung der Exekutive substantiell zum Erfolg parlamentarischer Instrumente beiträgt. Weiter hat die Anzahl Mitunterzeichnende einen positiven Einfluss auf den Erfolg eines parlamentarischen Instruments. Die Aussagekraft der Resultate ist aufgrund der eingeschränkten Fallauswahl und der Anzahl unabhängiger Variablen begrenzt. Damit zukünftige politikwissenschaftliche Untersuchungen vertiefte Erkenntnisse zu Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente auf Kantonsebene hervorbringen können, ist neben der Analyse weiterer Kantonsparlamente und der Herleitung weiterer unabhängiger Variablen, insbesondere die Erhöhung der Datenqualität bedeutungsvoll. Auch qualitative Verfahren, wie beispielsweise Interviews mit Mitgliedern des Parlaments, könnten wertvolle Erklärungsbeiträge leisten. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 2 II. Inhaltsverzeichnis I. Abstract..............................................................................................................................................................................2 II. Inhaltsverzeichnis............................................................................................................................................................3 III. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis.............................................................................................................................5 1 Einleitung...........................................................................................................................................................................7 1.1 Relevanz....................................................................................................................................................................7 1.2 Fragestellung.............................................................................................................................................................8 1.3 Ziel der Arbeit und Abgrenzung................................................................................................................................8 1.4 Überblick...................................................................................................................................................................9 2 Theoretischer Hintergrund...............................................................................................................................................10 2.1 Demokratietheoretischer Kontext...........................................................................................................................10 2.2 Die Bedeutung der nationalen Parlamente in der Schweiz und aktuelle Entwicklungen.......................................11 2.2.1 Die Bundesversammlung als «oberste Gewalt im Bund»...........................................................................................................................11 2.2.2 Historische Entwicklungen der nationalen Parlamente...............................................................................................................................12 2.2.3 Aktuelle Entwicklungen...............................................................................................................................................................................13 2.3 Die Bedeutung der kantonalen Parlamente.............................................................................................................16 2.3.1 Historische Entwicklungen der kantonalen Parlamente..............................................................................................................................17 2.3.2 Das Verhältnis kantonaler Parlamente zur Exekutive..................................................................................................................................18 2.3.3 Professionalisierung kantonaler Parlamente................................................................................................................................................20 2.4 Forschungsstand über Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente...........................................................21 2.4.1 Vorbemerkung..............................................................................................................................................................................................21 2.4.2 Erhöhte Nutzung: «Vorstossflut» und mehr abgeänderte Bundesratsvorlagen...........................................................................................21 2.4.3 Weitere Funktionen parlamentarischer Instrumente....................................................................................................................................22 2.4.4 Nutzung und Erfolg einzelner Instrumente auf Bundesebene.....................................................................................................................23 A Die Nutzung der parlamentarischen Instrumente nimmt generell zu........................................................................................................23 B Stärkere Nutzung durch Pol-Parteien.........................................................................................................................................................23 C Motion als Wahlkampfinstrument..............................................................................................................................................................23 D Unterschiedliche Erfolgsaussichten...........................................................................................................................................................24 E Anzahl Mitunterzeichnende.......................................................................................................................................................................24 F Ratsdebatte eher nachteilig.........................................................................................................................................................................24 G Alter, Dienstalter und Geschlecht der Urheberschaft................................................................................................................................24 3 Fallauswahl und Hypothesen...........................................................................................................................................25 3.1 Begründung Fallauswahl: Der Obwaldner Kantonsrat...........................................................................................25 3.1.1 Überblick und Aufgaben..............................................................................................................................................................................25 3.1.2 Fraktionen....................................................................................................................................................................................................26 3.1.3 Mitglieder....................................................................................................................................................................................................27 3.1.4 Die parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrats................................................................................................................28 3.1.5 Professionalisierung und Verhältnis zur Exekutive.....................................................................................................................................28 3.2 Hypothesen.............................................................................................................................................................29 4 Methode...........................................................................................................................................................................30 4.1 Datenerhebung........................................................................................................................................................31 4.1.1 Web-crawling mit Scrapy............................................................................................................................................................................32 4.1.2 Aufbau einer eigenen Datenbank mit Django..............................................................................................................................................32 Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 3 4.1.3 Nachcodierungen.........................................................................................................................................................................................33 4.1.4 Datenimport und Bau einer API..................................................................................................................................................................33 4.1.5 Auswertung mittels Python in Jupyter Notebook........................................................................................................................................34 4.1.6 Überblick über die erhobenen Daten...........................................................................................................................................................35 4.1.7 Exkurs: Eine interaktive parlamentarische Geschäftsdatenbank................................................................................................................37 4.2 Operationalisierung der abhängigen Variablen.......................................................................................................39 4.2.1 Nutzung........................................................................................................................................................................................................39 4.2.2 Erfolg...........................................................................................................................................................................................................39 4.3 Operationalisierung der unabhängigen Variablen...................................................................................................40 4.3.1 Fraktion........................................................................................................................................................................................................40 4.3.2 Wahlkreis.....................................................................................................................................................................................................40 4.3.3 Art des Vorstosses........................................................................................................................................................................................41 4.3.4 Anzahl Debattenbeiträge während Behandlung...........................................................................................................................................41 4.3.5 Empfehlung der Exekutive..........................................................................................................................................................................41 4.3.6 Anzahl Mitunterzeichnende.........................................................................................................................................................................42 4.4 Operationalisierung der Kontrollvariablen.............................................................................................................42 4.4.1 Alter.............................................................................................................................................................................................................42 4.4.2 Tage im Parlament.......................................................................................................................................................................................43 4.4.3 Geschlecht....................................................................................................................................................................................................43 4.4.4 Distanz zum Parlament................................................................................................................................................................................43 5 Ergebnisse........................................................................................................................................................................44 5.1 Deskriptive Statistik zur Nutzung...........................................................................................................................44 5.2 Deskriptive Statistik zum Erfolg.............................................................................................................................51 5.3 Regressionsanalysen...............................................................................................................................................54 5.4 Visualisierung Marginaleffekte der signifikanten Variablen...................................................................................56 5.5 Anwendungsvoraussetzungen.................................................................................................................................59 6 Diskussion.......................................................................................................................................................................61 6.1 Überprüfung der Hypothesen und Diskussion........................................................................................................61 6.2 Beantwortung der Fragestellungen.........................................................................................................................64 7 Fazit.................................................................................................................................................................................66 8 Dank.................................................................................................................................................................................67 9 Literaturverzeichnis.........................................................................................................................................................68 10 Anhang...........................................................................................................................................................................71 10.1 Repository: BA_polity..........................................................................................................................................71 10.2 Repository: BA_polity_scrapy..............................................................................................................................71 10.3 Repository: BA_polity_jupyter.............................................................................................................................71 Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 4 III. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Koalitionsbildung in NR-Abstimmungen (Schwarz, 2021).........................................................................14 Abbildung 2: Koalitionserfolg in NR-Abstimmungen (Schwarz, 2021)............................................................................15 Abbildung 3: Gründe für die schwächere Stellung kantonaler Legislativen (Wirz, 2018)................................................16 Abbildung 4: Das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative in den Schweizer Kantonen.......................................19 Abbildung 5: Exekutivdominanz und Professionalisierung in den Kantonen (Bundi et al., 2018)....................................20 Abbildung 6: Eingereichte Vorstösse (NR + SR) nach Einreichungsjahr (Das Schweizer Parlament, 2021a)..................21 Abbildung 7: Sitzverteilung Obwaldner Kantonsrat 1998-2018 (Bundesamt für Statistik, 2018, eigene Darstellung)... .27 Abbildung 8: Überblick Vorgehen Datenerhebung und Datenauswertung.........................................................................31 Abbildung 9: Überblick Datenbankdesign.........................................................................................................................32 Abbildung 10: Beispiel Datenadministration Parlamentarier:in.........................................................................................34 Abbildung 11: Prototype von polity einer interaktiven Geschäftsdatenbank.....................................................................37 Abbildung 12: Anzahl eingereichter Vorstösse im Obwaldner Kantonsrat pro Jahr..........................................................44 Abbildung 13: Anzahl eingereichter Vorstösse im Obwaldner Kantonsrat pro Fraktion...................................................45 Abbildung 14: Anteil eingereichter Vorstösse und mittlerer Anteil Kantonsratsmandate pro Fraktion.............................46 Abbildung 15: Anzahl Wortmeldungen zu parlamentarischen Instrumenten.....................................................................47 Abbildung 16: Nutzung parlamentarischer Instrumente auf Individualebene nach Geschlecht........................................48 Abbildung 17: Nutzung parlamentarischer Instrumente auf Individualebene nach Fraktion.............................................49 Abbildung 18: Nutzung parlamentarischer Instrumente nach Dienstalter, Geschlecht und Fraktion................................50 Abbildung 19: Eingereichte und angenommene Motionen pro Jahr..................................................................................51 Abbildung 20: Eingereichte und angenommene Postulate pro Jahr...................................................................................51 Abbildung 21: Eingereichte und angenommene Motionen pro Fraktion...........................................................................52 Abbildung 22: Eingereichte und angenommene Postulate pro Fraktion............................................................................53 Abbildung 23: Eingereichte und angenommene Interpellationen pro Jahr........................................................................53 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Die Stärke des Parlaments in den Kantonen (Wirz, 2018: 300)........................................................................18 Tabelle 2: Veränderte Bundesratsvorlagen, 1971-2019 (Jegher, 1999; Mueller et al., 2020; Vatter, 2020).......................22 Tabelle 3: Fraktionen des Obwaldner Kantonsrats 2018-2022 (Kanton Obwalden, 2021)................................................26 Tabelle 4: Die parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrats (ParlG/OW).................................................28 Tabelle 5: Überblick Hypothesen.......................................................................................................................................29 Tabelle 6: Überblick über die erhobenen Daten.................................................................................................................35 Tabelle 7: Operationalisierung der abhängigen Variable Nutzung.....................................................................................39 Tabelle 8: Operationalisierung der abhängigen Variable Erfolg.........................................................................................39 Tabelle 9: Operationalisierung der unabhängigen Variable Fraktion.................................................................................40 Tabelle 10: Operationalisierung der unabhängigen Variable Wahlkreis.............................................................................40 Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 5 Tabelle 11: Operationalisierung der unabhängigen Variable Art des Instruments..............................................................41 Tabelle 12: Operationalisierung der unabhängigen Variable Anzahl Debattenbeiträge.....................................................41 Tabelle 13: Operationalisierung der unabhängigen Variable Empfehlung Exekutive........................................................42 Tabelle 14: Operationalisierung der unabhängigen Variable Anzahl Mitunterzeichnende.................................................42 Tabelle 15: Operationalisierung der Kontrollvariable Alter...............................................................................................42 Tabelle 16: Operationalisierung der Kontrollvariable Tage im Parlament.........................................................................43 Tabelle 17: Operationalisierung der Kontrollvariable Geschlecht.....................................................................................43 Tabelle 18: Operationalisierung der Kontrollvariable Distanz zum Parlament..................................................................43 Tabelle 19: Bivariate Kreuztabelle Interpellation: "Diskussion verlangt" x "Erfolg" (angenommen)...............................54 Tabelle 20: Lineare Regressionsanalysen...........................................................................................................................55 Tabelle 21: Anwendungsvoraussetzungen Regressionsanalysen........................................................................................59 Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 6 1 Einleitung Obwohl den kantonalen Parlamenten im Vergleich zu den Eidgenössischen Räten in der Schweiz nur eine untergeordnete Rolle zukommt, sind sie dennoch zentrale Institutionen der Schweize- rischen Demokratie. Gleichzeitig sind die 26 kantonalen Parlamente der Schweiz in ihren Charakteristika unterschiedlich und vielfältig. Sie unterscheiden sich unter anderem in ihrer Grösse, ihren Kompetenzen, ihren verfügbaren Ressourcen, ihrem Professionalisierungsgrad oder ihren Funktionen. Von zentraler Bedeutung sämtlicher kantonalen Parlamente ist hingegen die Möglichkeit der Nutzung von parlamentarischen Instrumenten. Mit Hilfe parlamentarischer Instrumente ist es Mit- gliedern des Parlaments möglich, Auskunft von der Exekutive zu verlangen, eine Diskussion anzu- stossen oder gesetzgeberisch tätig zu werden. Während in den vergangenen Jahren einige wenige Untersuchungen zur Nutzung und zum Erfolg parlamentarischer Instrumente auf Bundesebene publiziert wurden, findet derselbe Forschungs- gegenstand auf Ebene der Kantone bis heute kaum Beachtung. Die vorliegende Bachelorarbeit leistet einen Beitrag zur Schliessung dieser Lücke. Mit Hilfe eines aufwendigen Datenerhebungsverfahrens soll am Beispiel des Kantonsrats Obwalden aufgezeigt werden, wie parlamentarische Instrumente genutzt werden und was sie erfolgreich macht. 1.1 Relevanz Eine vertiefte Auseinandersetzung und Analyse der Nutzung und des Erfolgs parlamentarischer Instrumente ist demokratietheoretisch relevant. Erstens dienen die parlamentarischen Instrumente der Informationsbeschaffung der Legislative und sind somit ein Weg der Artikulation und Kommunikation zwischen Legislative und Exekutive. Zweitens sind sie Mittel der Rechtsetzung, mit Hilfe derer Mitglieder des Parlaments gesetz- geberisch tätig werden können. Und drittens sind sie ein Mittel zur Kontrolle der Exekutive. Gerade auch vor dem Hintergrund der zunehmenden Professionalisierung der parlamentarischen Arbeit und der reklamierten «Vorstossflut» erscheint eine vertiefte Kenntnis über die Nutzung und den Erfolg parlamentarischer Instrumente von grosser Bedeutung. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 7 1.2 Fragestellung Die vorliegende Arbeit untersucht die Nutzung und den Erfolg parlamentarischer Instrumente im Obwaldner Kantonsrat im Zeitraum 2010-2020. Die zu beantwortende Fragestellung lautet wie folgt: F1: Was sind Entwicklungen und Erklärungsfaktoren der Nutzung und des Erfolgs parlamentarischer Instrumente im Obwaldner Kantonsrat? Dazu werden folgende Unterfragen definiert: F1a: Welche aktuellen Entwicklungen sind in der Nutzung und im Erfolg parlamentarischer Instrumente beobachtbar? F1b: Welche Faktoren erklären die Nutzung parlamentarischer Instrumente? F1c: Welche Faktoren erklären den Erfolg parlamentarischer Instrumente? Nach der Herleitung des theoretischen Hintergrundes werden Hypothesen formuliert (vgl. 3. Fallauswahl und Hypothesen), die später zur Beantwortung der Fragestellungen herangezogen werden. 1.3 Ziel der Arbeit und Abgrenzung Ausgehend von den Erkenntnissen auf Bundesebene, leistet die vorliegende Arbeit einen Beitrag zum besseren Verständnis von Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente am Beispiel des Kantonsrats Obwalden. Die Geschäftsdatenbanken der kantonalen Parlamente sind im Vergleich zur Bundesebene deutlich weniger umfang- und detailreich. Nebst den statistischen Analysen steht deshalb der Prozess der Datenerhebung im Zentrum dieser Arbeit. Die Arbeit zeigt einen Weg, wie mittels automatisierter Programme die notwendige Datenbasis für die Analyse gewonnen werden kann. Die begrenzten zeitlichen und finanziellen Ressourcen dieser Bachelorarbeit führen dazu, dass die Qualität der Daten nicht das Niveau der Bundesparlamente erreicht. Gerade auch weil die Obwaldner Parlamentsdienste viele Daten in einem nicht-maschinenlesbaren Format publizieren. Versuche der automatisierten Texterkennung, beispielsweise zur Inhaltsanalyse oder zur Themen- zuordnung, mussten im Verlauf der Erarbeitung aufgegeben werden. Ebenso musste bei der Analyse auf einige ursprünglich angedachte Variablen, wie beispielsweise das Bildungsniveau der Parla- mentarier:innen oder die Zugehörigkeit zu Parlaments- und Fraktionspräsidien, verzichtet werden. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 8 1.4 Überblick Die vorliegende Arbeit erläutert in einem ersten Teil den theoretischen Hintergrund. Dabei wird auf die Stellung der Parlamente innerhalb der Schweizerischen Demokratie eingegangen, insbesondere auch auf die Stellung der kantonalen Parlamente und deren Bedeutung. Weiter werden die grundlegenden Funktionen der kantonalen Parlamente erarbeitet und die historisch gewachsenen Unterschiede beleuchtet. Da die vorliegende Arbeit den Obwaldner Kantonsrat als Untersuchungsgegenstand hat, werden die wichtigsten Charakteristika des Obwaldner Parlaments hervorgehoben, bevor auf den aktuellen Forschungsstand zur Nutzung und zum Erfolg parlamentarischen Instrumente eingegangen wird. Nach der Formulierung der Hypothesen folgt die Erläuterung der verwendeten Methoden und des Vorgehens, bevor die erhobenen Daten analysiert werden. Im Anschluss werden die Ergebnisse diskutiert und die Hypothesen beantwortet. Schliesslich werden im Fazit die Resultate reflektiert und zukünftige Untersuchungsmöglichkeiten besprochen. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 9 2 Theoretischer Hintergrund 2.1 Demokratietheoretischer Kontext Gemäss der politikwissenschaftlichen Lehre kann die Bedeutung und Stellung eines Parlaments massgeblich danach beurteilt werden, ob ein politisches System als präsidiale oder parla- mentarische Demokratie gelten kann. Gemäss Linder und Müller (2017: 240 ff.) handelt es sich bei der Schweizerischen Demokratie um einen Mischtypus der beiden Systeme. Der Bundesrat wird, wie bei parlamentarischen Demokratien üblich, vom Parlament gewählt. Einmal gewählt, kann er aber für die Dauer der Legislaturperiode nicht mehr abgewählt werden. Die Analogie mit der präsidialen Demokratie ergibt sich aus der Unabhängigkeit der Regierungs- parteien von ihrer Regierung. Die Mitglieder des Parlaments gestalten Vorlagen der Regierung um oder weisen diese gar zurück, weshalb die gewählte Regierung nicht über sichere Mehrheiten verfügt. Ähnlich argumentieren auch Kriesi und Bochsler (2013: 264), wenn sie die Schweizerische Demokratie als «hybrides Regierungssystem» betiteln, dass sich der Einteilung in präsidiale und parlamentarische Systeme entzieht. Eine weitere bedeutungsvolle politikwissenschaftliche Typologie demokratischer Regime geht auf Lijphart (2012) zurück, welcher demokratische Herrschaft in Mehrheits- und Konsensdemokratien unterteilt. Lijpharts Typologie basiert auf zwei Dimensionen: Die horizontale Exekutiv-Parteien- Dimension sowie die vertikale Föderalismus-Unitarismus-Dimension. Kriesi und Bochsler (2013: 364) sehen die Schweiz als «Idealtyp» einer Konsensdemokratie, welche «die politische Macht so weit wie möglich teilt und dezentralisiert». Im Kontext der Schweiz muss aber die besondere Rolle der direktdemokratischen Volksrechte berücksichtigt werden. Diese «dritte Dimension» demokratischer Herrschaft, also die Machtverteilung zwischen Volk und politischer Elite, ist massgeblich an der Herausbildung der Schweizer Konsensdemokratie beteiligt (Vatter, 2020: 52). Mit Blick auf das Parlament verfügen Mehrheitsdemokratien über eine eigentliche Regierungs- dominanz, während Konsensdemokratien charakteristisch einen Ausgleich zwischen Regierung und Parlament anstreben. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 10 2.2 Die Bedeutung der nationalen Parlamente in der Schweiz und aktuelle Entwicklungen 2.2.1 Die Bundesversammlung als «oberste Gewalt im Bund» In Artikel 148 Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung wird die Bedeutung der nationalen Parlamente deutlich: «Die Bundesversammlung übt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus.» Der Wortlaut von Artikel 148 verdeutlicht die starke und unabhängige Position der nationalen Parlamente innerhalb der Schweizerischen Demokratie. Nebst der verwirklichten, personellen Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive, wird die besondere institutionelle Stellung der nationalen Parlamente dadurch unterstrichen, dass diese die Mitglieder der nationalen Regierung wählen. Des Weiteren verfügt der Bundesrat, anders als in vielen westlichen Demokratien, über kein Vetorecht bezüglich den Beschlüssen der Bundesversammlung und die Auflösung des Parlaments durch den Bundesrat ist ausgeschlossen (Lüthi, 2017: 170). Die in der Schweiz fehlende Verfassungsgerichtsbarkeit, also der Umstand, dass die Judikative die Beschlüsse der Legislative nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit prüfen kann, stärkt die Position der nationalen Parlamente weiter (Vatter, 2020: 264 ff.). Auch die vielseitigen Informations-, Antrags- und Initiativrechte der Mitglieder der Legislative verdeutlichen die starke und unabhängige Stellung der Legislative gegenüber der Exekutive (Vatter, 2018: 19). Für Lijphart ist die Schweizerische Bundesversammlung der Prototyp einer konsensuellen Demokratie. Die Dominanz der Exekutive ist in der Schweiz schwach ausgeprägt, wodurch der Bundesversammlung formal eine äusserst machtvolle Position zukommt (Lijphart, 1984: 78, Lüthi, 2017: 169). Dennoch wird in der wissenschaftlichen Literatur darauf hingewiesen, dass die formal mächtige Stellung der Eidgenössischen Bundesversammlung durch die effektiv vorhandenen «zeitlichen, personellen und infrastrukturmässigen Ressourcen» (Lüthi, 2017: 188) relativiert wird. In eine ähnliche Richtung argumentiert auch Linder und Müller (2017: 239), wenn sie festhalten: «Das Parlament ist zwar der wichtigste Akteur im Gesetzgebungsprozess, aber es ist eingebunden in die vorgelagerte Phase des vorparlamentarischen Verhandlungssystems Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 11 und die nachgelagerte Arena der Kontrolle seiner Entscheidungen durch das Volk (Referendum).» Die Bezeichnung des Parlaments als «oberste Gewalt im Bund» wird daher relativiert durch ein Machtgleichgewicht zwischen Parlament und Exekutive. Obwohl die Eidgenössischen Räte seit dem Beginn der 1990er-Jahre versuchen ihren gesetzgeberischen Einfluss zu stärken, ist die Vorstellung des Parlaments als oberste Macht im politischen Entscheidungsprozess der Schweiz verkürzt (Linder und Müller, 2017: 239-240). 2.2.2 Historische Entwicklungen der nationalen Parlamente Gemäss Vatter (2020: 260 und 2018: 19ff) kann das Verhältnis der Legislative zur Exekutive historisch in vier Phasen unterteilt werden. Zu Beginn der Bundesstaatsgründung bis zur ersten Totalrevision der Bundesverfassung 1874 war die Legislative der Regierung faktisch und formal vorangestellt. Die Wahl des Nationalrats, welche damals alle drei Jahre stattfand, war neben den Wahlen der Kantonsparlamente der einzige demokratische Wahlvorgang und repräsentierte die Stimme des Volkes – wenn auch nur des männlichen. Mit der Einführung des fakultativen Referendums erlebte das nationale Parlament einen tatsächlichen Machtverlust. Spätestens mit der 1891 eingeführten Verfassungsinitiative erstarkte der Souverän, in dem er direkt in die Entscheidungsprozesse eingreifen konnte und das vormalige Monopol der Bundesversammlung arg beschnitt (Vatter, 2020: 262). Mit dem Beginn des ersten Weltkriegs folgt die dritte Phase, welche Aubert als «Herrschaft des Bundesrates» bezeichnet (Aubert, 1998: 144) und welche bis Mitte der Sechzigerjahre andauerte. Sowohl die Vollmachten, mit denen die Landesregierung während des zweiten Weltkrieges ausgestattet wurde, als auch die zunehmenden Aufgaben und die höhere Komplexität derselben, bewirkten, dass die Stellung der Bundesversammlung geschwächt wurde. Darüber hinaus nennt Vatter die Wahl starker Persönlichkeiten in den Bundesrat ein entscheidender Faktor für die Schwächung der Eidgenössischen Räte (Vatter, 2018:19). Mit der massiven Überschreitung der vom Parlament bewilligten Kosten bei der Kampf- flugzeugbeschaffung in den 1960er-Jahren («Mirage-Affäre») endete die Phase der starken Stellung der Landesregierung. Die Bundesversammlung fand in der Aufarbeitung der Affäre zu neuem Selbstbewusstsein, nach dem erstmals in der Geschichte der Schweizerischen Eidgenossenschaft eine parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) eingesetzt wurde, welche das Ungleich- Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 12 gewicht im Verhältnis zur Exekutive verdeutlichte (Vatter, 2020: 263). Nachdem Aufsichts- und Kontrollrechte der Legislative ausgebaut beziehungsweise verstärkt wurden, folgte nach der «Fichenaffäre» Ende der 1980er-Jahre eine weitere Stärkung der Kontrollrechte der Bundes- versammlung. Diese vierte Phase hält bis heute an und manifestierte sich in den vergangenen Jahrzehnten wiederholt: Als Beispiel seien hier die Reform des parlamentarischen Kommissionensystems (Linder und Müller, 2017: 242), die Mitsprache der Legislative in der Aussenpolitik, die Modernisierung des Parlamentsrechts oder das neue Parlamentsgesetz genannt. 2.2.3 Aktuelle Entwicklungen Die heutige Arbeits- und Funktionsweise der nationalen Parlamente ist insbesondere durch drei zentrale Entwicklungen geprägt: Erstens die Entwicklung vom Rede- zum Arbeitsparlament, zweitens der Weg vom Miliz- zum Halbberufsparlament und drittens, die Veränderung in den Koalitionsbildungen der Fraktionen (Vatter, 2018: 20). Die Entwicklung vom Rede- zum Arbeitsparlament geht einher mit der zunehmenden Bedeutung der parlamentarischen Kommissionen, geschuldet insbesondere der Reform des Kommissions- systems (Linder und Müller, 2017: 242) (vgl. 2. 2 .2.Historische Entwicklungen der nationalen Parlamente). Während bis Anfang der 1990er-Jahre ad-hoc Kommissionen die Regel waren, sind heute ständige Kommissionen ein wichtiger Pfeiler des Parlamentsbetriebs. Die Beschlüsse der nationalen Räte ist in hohem Masse von den vorbereitenden Arbeiten der jeweiligen Kommissionen geprägt (Vatter, 2020: 268). Der hohe Stellenwert der Kommissionsarbeit geht einher mit der sinkenden Bedeutung der Parlamentsdebatten. Mitglieder der Eidgenössischen Räte wenden heute sehr viel mehr Zeit für die (geheime) Kommissionsarbeit auf, als für die eigentlichen Ratsdebatten (Z’graggen, 2004). Der Weg vom Miliz- zum Halbberufsparlament ist eine weitere zentrale Veränderung der Parlamentsarbeit der modernen Zeit. Vor dem Hintergrund des steigenden Zeit- und Sachaufwandes für die zunehmend anspruchsvollere Arbeit im Parlament, stellt sich der «identitätsstiftende Grundpfeiler» des Milizparlaments als Fiktion heraus (Vatter, 2020: 268). Heute investieren Parlamentsmitglieder im Nationalrat durchschnittlich 64 Prozent eines Vollzeitpensums für ihre politische Arbeit - im Ständerat sind es durchschnittlich sogar 73 Prozent (Bundi et al., 2018: 321). Vatter (2020: 270) erkennt in Anspruch und Wirklichkeit der geleisteten Arbeitsstunden eine Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 13 «beträchtliche Spannung zwischen einem auf institutioneller Ebene nach wie vor schwach professionalisierten Milizparlament und einer in den letzten Jahren sukzessive vorangeschrittenen Professionalisierung auf der individuellen Ebene mit Halb- und Vollzeitpolitikern». Vor dem Hintergrund der teils emotionalen öffentlichen Diskussionen über «Berufsparlamente» plädiert Bundi et al. (2018: 339) für eine Versachlichung der Auseinandersetzung. Ein höheres Mass an institutioneller Professionalisierung des Parlaments, etwa «durch Ausbau der Parlamentsdienste oder durch persönliche Mitarbeitende, führt nicht zwingendermassen zu einem Berufsparlament, sondern stärkt generell die Demokratie des Landes.» Die letzte aktuelle Entwicklungslinie der Eidgenössischen Parlamente bildet die Veränderung der Koalitionsbildungen der Fraktionen. Die in der Gesellschaft beobachtbaren vielfältigen sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Spaltungen spiegeln sich auch im Parlament wieder (Vatter, 2018: 24). Je nach Sachfrage bilden sich jedoch unterschiedliche Koalitionen und auch diese Koalitionen sind nicht per se statisch sondern entwickeln sich laufend weiter. Die nachfolgende Grafik von Smartmonitor (Schwarz, 2021) verdeutlicht die veränderte Koalitionenbildung. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 14 Abbildung 1: Koalitionsbildung in NR-Abstimmungen (Schwarz, 2021) Auch wenn nach wie vor die häufigste Koalition, so verliert die Koalition SPS vs. CVP, FDP und SVP stetig an Bedeutung. Gleichzeitig nimmt die Koalition Mitte-Links gegen SVP seit den 1990er- Jahren zu (Schwarz, 2021). Weiter fällt auf, dass die «Konkordanzkoalition» (alle Bundesrats- parteien stimmen überein) seltener wird, was als Indiz zunehmender Spannungen gelten kann (Vatter, 2018: 25). Nebst der Veränderung der Koalitionsbildung ist der veränderte Koalitionserfolg von grosser Bedeutung. Obwohl in den vergangenen Jahren die Pol-Parteien einige Wahlerfolge feiern konnten und die Mitte-Parteien FDP und CVP Wählerverluste hinnehmen mussten, stehen die Mitte-Parteien «aufgrund ihrer Zentrumsposition und ihres Kooperationswillens» (Vatter, 2018: 28) heute sogar erfolgreicher da, wie die nachfolgende Grafik von Schwarz (2021) zeigt. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 15 Abbildung 2: Koalitionserfolg in NR-Abstimmungen (Schwarz, 2021) 2.3 Die Bedeutung der kantonalen Parlamente Im Gegensatz zu den Eidgenössischen Parlamenten verfügen die Legislativen der Kantone nur über eine schwache Position. Dennoch sind auch die kantonalen Parlamente die eigentliche gesetz- gebende Gewalt - ausser in den Landsgemeindekantonen, wo die Legislative lediglich als «vorberatendes Gremium» wirkt (Auer, 2016: 50 ff.). Die schwächere Stellung der kantonalen Parlamente im Vergleich zu den Eidgenössischen Räten wird nach Wirz (2018: 289 ff.) durch vier gewichtige strukturelle Unterschiede bestimmt: Erstens werden die kantonalen Regierungen direkt vom Volk gewählt, was ihnen eine sehr viel höhere demokratietheoretische Legitimation verleiht. Dadurch geniesst die kantonale Exekutive eine höhere Unabhängigkeit gegenüber der Legislative, verglichen mit der nationalen Ebene. Zweitens sind direktdemokratische Instrumente in den Kantonen stärker ausgebaut als beim Bund. Viele Kantone kennen ein Finanzreferendum, eine Gesetzesinitiative und teils ein obligatorisches Gesetzesreferendum (Linder und Müller, 2017: 192). Dadurch stehen mehr Beschlüsse der kanto- nalen Parlamente unter dem Vorbehalt eines möglichen Urnengangs. Drittens ist in kantonalen Parlamenten der Milizcharakter sehr viel ausgeprägter. Meistens sind die kantonalen Legislativen nur schwach professionalisiert und verfügen über deutlich weniger Ressourcen. Als letzter Grund für die vergleichsweise schwache Stellung kantonaler Parlamente nennt Wirz die zunehmende Wichtigkeit interkantonaler Zusammenarbeit, beispielsweise in Form von Konkor- Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 16 Abbildung 3: Gründe für die schwächere Stellung kantonaler Legislativen (Wirz, 2018) Gründe für die schwächere Stellung kantonaler Legislativen (Wirz, 2018) Direkte Volkswahl der Exekutive Ausgebaute direktdemokratische Instrumente Ausgeprägter Milizcharakter des Parlaments Zunahme der interkantonalen Zusammenarbeit daten. Da diese interkantonalen Vereinbarungen meist von der Exekutive ausgehandelt werden, verfügen die kantonalen Parlamente nur über einen begrenzten Einfluss in den entsprechenden Politbereichen. Neben Wirz identifizieren Linder und Müller (2017) noch einen weiteren strukturellen Grund für die schwächere Stellung kantonaler Parlamente: Das Nichtvorhandensein einer zweiten Parlamentskammer (2017: 193). Auf Ebene der Kantone existiert nur eine Parlamentskammer. Ein «Gemeindemehr» ist nicht vorhanden, wodurch der innerkantonale Föderalismus lediglich durch die Gemeindeautonomie garantiert wird. 2.3.1 Historische Entwicklungen der kantonalen Parlamente Eine besonders fundierte Nachzeichnung der historischen Entwicklung der kantonalen Parlamente und Parteiensysteme bietet die Habilitationsschrift von Vattter (2002: 154). Ausgehend vom «cleavage»-Ansatz von Rokkan und Lipset (1967) entwickelt er eine Typologie der kantonalen Parlamente und Parteiensysteme unter Miteinbezug der wichtigsten gesellschaftlichen Spannungs- linien und kommt zum Schluss, dass (Vatter, 2002: 164): «[…] nicht von einem schweizerischen Sonderfall gesprochen werden [kann]. In den Grundzügen läuft die Entwicklung parallel zu denjenigen europäischer Systeme und lässt sich ebenfalls als spezifisches Ergebnis des Zusammenwirkens der wichtigsten Spaltungen […] von Zentrum versus Peripherie, Staat versus Kirche, Landwirtschaft versus Industrie, Unternehmer- versus Arbeiterschaft […] abbilden.» Die heutigen Funktionen und Aufgaben sicherten sich die kantonalen Legislativen relativ spät. Ursprünglich hatten die kantonalen Parlamente hauptsächlich die Funktion, die Entscheidungen der Regierung besser abzustützen. Während sich im Laufe des 19. Jahrhunderts in den Stadtkantonen und in den «neuen» Kantonen ein Gleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive herausbildete, konnten sich die kantonalen Parlamente in den Landsgemeindekantonen nie richtig etablieren (Vatter, 2017: 253 ff.). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 17 2.3.2 Das Verhältnis kantonaler Parlamente zur Exekutive Verschiedene Studien, darunter jene von Wirz (2018) oder Kaiss (2012) haben versucht das Verhältnis kantonaler Parlamente zur Exekutive messbar zu machen. Von zentraler Bedeutung dabei sind die Wahlfunktion, die Gesetzgebungsfunktion sowie die Kontrollfunktion (Wirz, 2018: 293). Tabelle 1: Die Stärke des Parlaments in den Kantonen (Wirz, 2018: 300) Kanton Wahlfunktion Gesetzgebungsfunktion Kontrollfunktion Gesamt / Parlamentsstärke GE 0.24 1.00 0.70 0.78 BL 1.00 0.75 0.72 0.78 BE 1.00 0.76 0.65 0.75 NE 0.81 0.75 0.69 0.74 AG 0.43 0.56 1.00 0.70 VD 0.24 0.72 0.84 0.69 ZH 0.24 0.85 0.63 0.68 SZ 0.95 0.66 0.58 0.67 VS 0.43 0.58 0.83 0.65 NW 1.00 0.49 0.65 0.62 SO 0.81 0.63 0.52 0.62 FR 0.62 0.73 0.44 0.61 SG 0.81 0.49 0.68 0.60 LU 1.00 0.73 0.27 0.60 GR 0.81 0.47 0.64 0.58 TI 0.62 0.60 0.53 0.58 JU 0.62 0.49 0.60 0.55 UR 0.57 0.47 0.63 0.54 ZG 0.76 0.53 0.41 0.52 TG 1.00 0.54 0.20 0.48 OW 1.00 0.36 0.31 0.44 GL 0.19 0.62 0.27 0.43 SH 0.81 0.45 0.18 0.40 BS 0.10 0.37 0.52 0.39 AR 0.57 0.20 0.35 0.31 AI 0.00 0.00 0.00 0.00 Lesehilfe: Je näher der Gesamtwert bei 1, desto stärker das kantonale Parlament bzw. desto schwächer die kantonale Regierung; Gesamtindex = Mittelwert aller 41 Indikatoren (nicht Mittelwert der drei Funktionen) Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 18 Auch wenn Wirz in seiner Beurteilung nur «formale gesetzliche Regelungen», beispielsweise die Möglichkeit des Einreichens eines Vorstosses erfasst, nicht aber die Anzahl der eingereichten Vorstösse (Wirz, 2018: 292), so werden die Unterschiede dennoch deutlich. Zu ähnlichen Resultaten gelangt auch Kaiss (2012: 17ff), wie die nachfolgende Grafik illustriert. Genau wie Wirz kommt auch Kaiss unter anderem zum Schluss, dass (ehemalige) Landsgemeinde- Kantone über eher schwache kantonale Parlamente verfügen. Gleichzeitig fällt auf, dass jene kantonalen Parlamente, die eine weit fortgeschrittene Professionalisierung aufweisen (vgl. 2. 3 .3 Professionalisierung kantonaler Parlamente), ebenfalls dazu im Stande sind, der Exekutive Paroli zu bieten. Gemäss Vatter (2020: 279) sind es «insbesondere die ehemaligen Untertanengebiete in der Deutschschweiz sowie die Stadtkantone, die nach der Zeit der demokratischen Bewegung annäherungsweise ein Gleichgewicht zwischen Exekutive, Legislative und Souverän herausgebildet haben.» Die schwache Stellung der kantonalen Parlamente gegenüber der Regierung zeigt sich auch in der relativ schwachen Stellung der vorberatenden Parlamentskommissionen. Zwar bestehen zwischen den Kantonen beträchtliche Unterschiede, dennoch verfügen starke Legislativen über mehr und insbesondere mehr ständige Kommissionen (Vatter, 2017: 257). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 19 Abbildung 4: Das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative in den Schweizer Kantonen. Lesehilfe: Werte nahe 1 stehen für ein starkes Parlament bzw. eine schwache Regierung, Werte nahe 0 stehen für ein schwaches Parlament bzw. eine starke Regierung. (Kaiss, 2012: 17ff.) 2.3.3 Professionalisierung kantonaler Parlamente Ein weiterer wichtiger Erklärungsfaktor für das Verhältnis kantonaler Parlamente zu ihren je- weiligen Exekutiven ist der Stand ihrer Professionalisierung. Gerade auch vor dem Hintergrund der zunehmenden interkantonalen Zusammenarbeit verschärft sich die Problematik der Exekutiv- dominanz. Jene Kantone, welche über ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative verfügen, weisen einen höheren Professionalisierungsgrad ihrer Parlamente auf. So ist beispielsweise der Grand Conseil des Kantons Genf nicht nur das stärkste, sondern auch das am weitesten professionalisierte kantonale Parlament (Vatter, 2017: 255). In einer Studie zum Stand der Professionalisierung der Schweizerischen Parlamente kommen Bundi et al. (2018: 335) zum Schluss, dass die individuelle Professionalisierung der Parlamentsmitglieder bei stärkeren Legisla- tiven höher ausfällt. Auch die Entlöhnung der Parlamentsmitglieder spielt eine Rolle: Je höher die Entlöhnung, desto höher die individuelle Professionalisierung. Der Zusammenhang zwischen dem Stand der Professionalisierung kantonaler Parlamente und der Exekutivdominanz legt nahe, dass eine stärkere Professionalisierung ein Mittel gegen die «Ent- machtung der Parlamente» sein kann (Bundi et al., 2018: 338). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 20 Abbildung 5: Exekutivdominanz und Professionalisierung in den Kantonen (Bundi et al., 2018) 2.4 Forschungsstand über Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente 2.4.1 Vorbemerkung Die Nutzung und der Erfolg parlamentarischer Instrumente wird bis heute hauptsächlich auf Bundesebene untersucht. Auf Ebene der Kantonsparlamente existieren kaum politikwissen- schaftliche Untersuchungen zur Nutzung oder zum Erfolg parlamentarischer Instrumente. Die hier erläuterten Erkenntnisse der politikwissenschaftlichen Forschung mit Bezug auf die parla- mentarischen Instrumente beschränken sich deshalb hauptsächlich auf die nationalen Parlamente. 2.4.2 Erhöhte Nutzung: «Vorstossflut» und mehr abgeänderte Bundesratsvorlagen Mit dem Ausbau der Initiativrechte des Parlaments seit dem Ende der 1980er-Jahre (vgl. 2. 2 .2. Historische Entwicklungen der nationalen Parlamente) wurde das Parlament in seiner Recht- setzungsfunktion gestärkt (Vatter, 2018: 288). Diese Stärkung ist auch in der Nutzung der parlamentarischen Vorstösse erkennbar. Mitglieder der Bundesversammlung reichen beständig mehr Vorstösse ein (Linder und Müller, 2017: 256), wie die nachfolgende Grafik verdeutlicht. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 21 Abbildung 6: Eingereichte Vorstösse (NR + SR) nach Einreichungsjahr (Das Schweizer Parlament, 2021a) Neben der Feststellung, dass die Mitglieder der Eidgenössischen Räte stetig mehr parlamentarische Vorstösse einreichen, ist die Anzahl veränderter Bundesratsvorlagen ein weiterer Indikator für die verstärkte Rechtstätigkeit des Parlaments (Vatter, 2020: 290). Aufbauend auf Studien von Jegher (1999) konnten Müller et al. (2020) feststellen, dass das Parlament aktuell rund 44% der Regierungsvorlagen abändert. Die Abänderungsquote ist seit Anfang der 1990er-Jahre stabil, im Vergleich zu den 1970er-Jahren jedoch deutlich höher, wie nachfolgende Tabelle zeigt. Tabelle 2: Veränderte Bundesratsvorlagen, 1971-2019 (Jegher, 1999; Mueller et al., 2020; Vatter, 2020) 1971-1975 1991-1995 1996-2005 2006-2019 unveränderte Vorlagen 203 (65.1%) 278 (56.7%) 249 (56.3%) 589 (55.9%) veränderte Vorlagen 109 (34.9%) 212 (43.3%) 193 (43.7%) 464 (44.1%) Vorlagen insgesamt 312 490 442 1053 Die Resultate zeigen, dass die Eidgenössischen Räte eine hohe Gesetzgebungskapazität aufweisen und dass «die Aktivität des Parlaments in den letzten Legislaturperioden nicht abgenommen hat, sondern eher noch gestiegen ist» (Vatter, 2020: 291). 2.4.3 Weitere Funktionen parlamentarischer Instrumente Nebst der Rechtsetzung erfüllen parlamentarische Instrumente noch weitere Funktionen. Linder und Müller (2017: 254) bezeichnen das Parlament als «Forum der Nation», in welchem Rede und Gegenrede zur vernünftigen Konfliktlösung beitragen. Und weiter: «Es [das Parlament] ist ein öffentliches Gremium, das laufend neue Ereignisse aus dem gesellschaftlichen Alltag herausgreift, politisch thematisiert und definiert, kommentiert und bewertet.» Diese Funktion des öffentlichen Forums können Mitglieder des Parlaments über parlamentarische Instrumente erfüllen. Mit Hilfe der Anfrage ist es beispielsweise möglich, von der Regierung eine schriftliche Auskunft über politische Ereignisse und Vorgänge zu verlangen. Die Interpellation fordert die Regierung ebenfalls zu einer Stellungnahme auf, eröffnet gleichzeitig aber auch die Möglichkeit einer Parlamentsdiskussion. Das Postulat verlangt von der Regierung die Überprüfung einer Regierungs- oder Verwaltungspraxis und gegebenenfalls Vorschläge zur Änderung derselben. Entsprechend ist das Parlament keine reine «Arbeitsmaschine für Gesetzesbeschlüsse» (Müller und Linder, 2017: 255), sondern ein Ort des öffentlichen politischen Diskurses. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 22 2.4.4 Nutzung und Erfolg einzelner Instrumente auf Bundesebene Eine für die vorliegende Arbeit massgebliche Analyse der Nutzung und des Erfolgs parla- mentarischer Instrumente ist jene von Vatter und Brüschweiler (2018). Die beiden Autoren haben in ihrer Untersuchung alle parlamentarischen Vorstösse der Bundesparlamente im Zeitraum 1994-2014 berücksichtigt und wertvolle Erkenntnisse publiziert, die nachfolgend kurz zusammengefasst werden. Weiter fliessen die Erkenntnisse von Wälter (2019) in die Betrachtungen ein, welcher in seiner Studie Erfolg und Misserfolg von Motionen in der 49. Legislaturperiode untersucht hat. A Die Nutzung der parlamentarischen Instrumente nimmt generell zu Mit Ausnahme der Anfrage werden heute sämtliche parlamentarischen Instrumente häufiger ge- nutzt. Das Parlament ist also öfter «Impulsgeber in der Gesetzgebung» als noch vor einigen Jahren und macht vom Ausbau der parlamentarischen Initiativrechte Ende der 1980er-Jahre aktiven Gebrauch und versucht vermehrt, Gesetzgebungsprozesse zu initiieren (Vatter und Brüschweiler, 2018: 94). Das schwächste parlamentarische Instrument, die Anfrage, erfährt im Untersuchungs- zeitraum einen Bedeutungsverlust. Während lange Zeit vor allem die SP vom Instrument der Anfrage Gebrauch machte, ist deren Bedeutung seit dem Beginn der 2000er-Jahre rückläufig (ebd.: 78). B Stärkere Nutzung durch Pol-Parteien Im Vergleich zu Mitte-Parteien nutzen Pol-Parteien häufiger parlamentarische Instrumente. Bei den Interpellationen sowie bei den Motionen sind die Pol-Parteien für fast 75% der Einreichungen verantwortlich, bei den Postulaten für immerhin rund 60%. Die SP, die Grünen und die SVP sind die Urheberschaft von fast 75% aller eingereichten Initiativen (ebd.: 82-84). Auch Erfahrungen aus den USA stützen diese Beobachtung: Gray und Hanson (2012) konnten zeigen, dass Gesetzes- initativen häufiger genutzt werden, wenn die Polarisierung hoch ist. C Motion als Wahlkampfinstrument Die Nutzung parlamentarischer Instrumente erfüllt zunehmend eine Wahlkampffunktion. Dabei ist zwischen den Instrumenten zu unterscheiden: Während die Nutzung von Anfragen, Interpellationen und Postulaten in Wahljahren abnimmt, nimmt die Anzahl eingereichter Motionen in Wahljahren deutlich zu. Die Motion scheint «das präferierte Instrument der Parteien im Wahlkampf zu sein» (ebd.: 95). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 23 D Unterschiedliche Erfolgsaussichten Bei der Betrachtung des Erfolges parlamentarischer Instrumente kommen sowohl Vatter und Brüschweiler (2018: 95) wie auch Wälter (2019: 66) zum Schluss, dass die Erfolgsquoten eingereichter Vorstösse von Pol-Parteien signifikant geringer ausfallen. Umgekehrt sind Vorstösse der Mitte-Parteien, insbesondere der CVP, deutlich erfolgreicher. Vatter und Brüschweiler (2018: 95) begründen dies mit der Nähe zum «Medianparlamentarier» und mehr Koalitionsmöglichkeiten. Ausserdem finden Vatter und Brüschweiler (2018) heraus, dass die «Stärke» eines parla- mentarischen Instrumentes dessen Erfolgsaussichten massgeblich beeinflusst. Je höher die potenziellen Konsequenzen eines Vorstosses, desto geringer sind seine Erfolgschancen. Während das stärkste parlamentarische Instrument auf Bundesebene, die parlamentarische Initiative, eine Erfolgsquote von nur 14% aufweist, werden 18% der Motionen und ganze 43% der Postulate angenommen (ebd.: 96). E Anzahl Mitunterzeichnende In Bezug auf Erfolgsfaktoren von Motionen ist Wälter (2019) zur kontraintuitiven Erkenntnis gelangt, dass die Anzahl Mitunterzeichnende keinen signifikanten Einfluss auf den Erfolg der Motion hat (2019: 66). So empfiehlt Wälter (2019: 66) denn auch, dass Ratsmitglieder den «Mehraufwand für das Unterschriftensammeln auf ein Minimum beschränken können». F Ratsdebatte eher nachteilig Weiter kommt Wälter (2019) in seiner Analyse zum Schluss, dass eine Motion eher abgelehnt wird, wenn die Urheberschaft im Parlament zu ihrer Motion spricht (ebd.: 69). Hingegen ist eine aus- führliche schriftliche Begründung, im Idealfall mit 2-4 Argumenten, für den Erfolg einer Motion von Vorteil (ebd.: 59). G Alter, Dienstalter und Geschlecht der Urheberschaft In ihren Schlussbetrachtungen machen Vatter und Brüschweiler (2018: 96) darauf aufmerksam, dass ihre Studie individuelle Merkmale der Urheberschaft, wie beispielsweise das Alter, das Dienstalter, oder das Geschlecht, nicht berücksichtigt. Wälter (2019) hingegen analysiert den Einfluss solcher individueller Merkmale und kommt in Bezug auf den Erfolg von Motionen zum Ergebnis, dass diese keinen signifikanten Einfluss haben (ebd.: 65 ff.). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 24 3 Fallauswahl und Hypothesen 3.1 Begründung Fallauswahl: Der Obwaldner Kantonsrat Die vorliegende Bachelorarbeit untersucht Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente am Beispiel des Obwaldner Kantonsrats. Das Obwaldner Parlament wurde aus drei Gründen als Fall- beispiel gewählt. Erstens ist der Autor dieser Arbeit in Obwalden wohnhaft und politisch engagiert. Es besteht also ein persönliches Interesse am Obwaldner Parlament und der dortigen Politik. Zweitens rangiert der Kantonsrat als ehemaliger Landgemeindekanton sowohl in Bezug auf dessen Stärke im Verhältnis zur Exekutive als auch in Bezug auf dessen Professionalisierungsgrad, jeweils im unteren Mittelfeld politikwissenschaftlicher Untersuchungen. Da die bisherigen Erkenntnisse zu Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente auf die Bundesparlamente zurückgehen, bildet der Obwaldner Kantonsrat einen starken Kontrast. Die Überprüfung der Hypothesen am Beispiel Obwalden ist folglich umso spannender. Schliesslich erfüllt die Art und Weise wie Obwalden seine politischen Geschäfte publiziert die Anforderungen zum Testen des Datenerhebungsverfahrens. Die Webseite des Kantons Obwalden erlaubt das Selektieren von Inhalten über den Webseitencode («web- crawling»). 3.1.1 Überblick und Aufgaben Der Obwaldner Kantonsrat besteht aus 55 Mitgliedern und die Amtsdauer beträgt 4 Jahre (Artikel 66 KV/OW). Der Kantonsrat wird im Verhältniswahlverfahren nach dem System Hagenbach- Bischoff gewählt, wobei die Einwohnergemeinden Alpnach, Engelberg, Giswil, Kerns, Lungern, Sachseln und Sarnen die Wahlkreise bilden (Glaser, 2018: 70). Die Sitzverteilung auf die einzelnen Wahlkreise erfolgt rechnerisch auf Grundlage der Wohnbevölkerung, wobei sämtlichen Wahlkreisen mindestens vier Sitze in der Kantonsverfassung garantiert werden (Art. 66 Abs. 2 KV/OW). Weiter kennt der Kanton Obwalden eine Amtszeitbeschränkung von 16 Jahren für Mitglieder des Kantonsrats (Art. 49 Abs. 1 KV/OW). In seiner Selbstbeschreibung (Kanton Obwalden, 2014: 4) bezeichnet das Obwaldner Parlament die Gesetzgebung, die Oberaufsicht und die Vornahme von Wahlen als seine Kernaufgaben. Diese Aufgaben sind deckungsgleich mit den von der wissenschaftlichen Literatur definierten Funktionen Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 25 der Parlamente: Gesetzgebungsfunktion, Kontrollfunktion, Wahlfunktion (vgl. 2. 3 .2. Das Verhältnis kantonaler Parlamente zur Exekutive). Nebst der Vorbereitung von Verfassungsänderungen, gehören zur Gesetzgebungsfunktion weiter der Erlass, die Änderung und die Aufhebung von Gesetzen und Verordnungen sowie der Abschluss interkantonaler Vereinbarungen. Auch die Möglichkeit zur Einreichung einer Standesinitiative gegenüber dem Bundesparlament oder das Ergreifen eines Kantonsreferendums ist Teil der Gesetzgebungsfunktion des Obwaldner Kantonsrats. Über die Genehmigung von Rechenschaftsberichten und die Stellungnahme zu Planungen der Exekutive nimmt der Kantonsrat seine Oberaufsicht war. Weiter wird die Oberaufsicht über die Zuständigkeit von Finanzbeschlüssen von «erheblicher finanzieller Tragweite und den Staats- voranschlag» wahrgenommen (Kanton Obwalden, 2014: 4). Der Obwaldner Kantonsrat ist zuständig für die Wahl des Landammanns, des Landesstatthalters, des Landschreibers und des Kantonsratssekretariates. Ausserdem wählt er die Vizepräsidien der Gerichte, die Strafverfolgungsorgane und bedeutende Kommissionen des Parlaments. 3.1.2 Fraktionen Zur Bildung einer Fraktion im Obwaldner Kantonsrat sind mindestens fünf Mitglieder erforderlich. In der aktuellen Legislatur setzen sich die Fraktionen des Obwaldner Kantonsrats wie folgt zu- sammen: Tabelle 3: Fraktionen des Obwaldner Kantonsrats 2018-2022 (Kanton Obwalden, 2021) Fraktion Anzahl Mitglieder Stimmenanteile Christlich-demokratische Volkspartei (CVP) 16 28.67% Schweizerische Volkspartei (SVP) 15 24.53% Freisinnig-demokratische Partei (FDP) 8 17.16% Christlich-soziale Partei (CSP) 8 12.99% Sozialdemokratische Partei (SP) 8 15.12% Total 55 100.00% Die Betrachtung der Sitzverteilung des Obwaldner Kantonsrats über einen längeren Zeitraum verdeutlicht die Entwicklung der Parteilandschaft. Während die CVP im Jahr 1998 noch mit Abstand stärkste Kraft war, macht ihr die SVP heute diese Position streitig. Die FDP musste in den Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 26 vergangenen Wahlen Verluste hinnehmen, wenn auch auf tieferem Niveau. Die CSP sowie die SP können ihre Mandate mit kleineren Verschiebungen über einen längeren Zeitraum halten. 3.1.3 Mitglieder Einige individuelle Merkmale der Mitglieder des Obwaldner Kantonsrats verdienen eine detail- liertere Betrachtung. So liegt beispielsweise der Frauenanteil nach den Gesamterneuerungswahlen 2018 mit 25.45% unter dem Durschnitt aller Schweizerischen Kantonalparlamente, welcher rund 30 Prozent beträgt (Bundesamt für Statistik, 2019). Seit dem Jahr 1994 hatte das Obwaldner Kantons- parlament keinen tieferen Frauenanteil (Kanton Obwalden, 2018: 9). Ausserdem wird der Obwald- ner Kantonsrat immer älter. Das durchschnittliche Alter der Mitglieder des Kantonsrats liegt nach den Gesamterneuerungswahlen bei rund 52 Jahren, so hoch wie nie seit Beginn der Alterserhebung im Jahr 1986. Auch die vertretenen Berufsgruppen im Kantonsrat haben sich gewandelt: Während die Anzahl von Selbstständigen seit 2010 stetig abnimmt, wächst der Anteil von Arbeitnehmenden im öffentlichen Dienst. Die Anzahl Nichterwerbstätiger und Arbeitnehmender aus der Privatwirtschaft bleibt konstant (Kanton Obwalden, 2018: 32). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 27 Abbildung 7: Sitzverteilung Obwaldner Kantonsrat 1998-2018 (Bundesamt für Statistik, 2018, eigene Darstellung) 3.1.4 Die parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrats Die parlamentarischen Instrumente, die den Mitgliedern des Obwaldner Kantonsrats zur Verfügung stehen, finden sich im Gesetz über den Kantonsrat (ParlG/OW) in Artikel 54-58. Nachfolgend werden die parlamentarischen Instrumente aufgeführt und erklärt. Tabelle 4: Die parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrats (ParlG/OW) Motion Art. 54 ParlG/OW Die Motion beauftragt den Regierungsrat, den Entwurf zu einem rechtsetzenden Erlass des Kantonsrats auszuarbeiten oder eine Massnahme zu treffen. Die Motion verpflichtet den Regierungsrat zum Handeln und betrifft direkt den eigentlichen Kompetenzbereich des Parlaments. Wenn eine Motion auf Widerstand der Exekutive stösst oder keine deutliche Mehrheit erreicht, kann sie zum Postulat umgewandelt werden (Linder und Müller, 2017: 255). Postulat Art. 55 ParlG/OW Ein Postulat beauftragt den Regierungsrat abzuklären, Bericht zu erstatten und Antrag zu stellen, ob ein rechtsetzender Erlass oder ein Beschluss ausgearbeitet, eine Massnahme ergriffen oder ein Bericht vorgelegt werden soll. Interpellation Art. 58 ParlG/OW Die Interpellation verlangt vom Regierungsrat oder Obergericht Auskunft über eine Angelegenheit der Staatsverwaltung oder der Gerichtsverwaltung oder die Beantwortung aktueller Fragen, die den Kanton betreffen. In der Regel beantwortet der Regierungsrat bzw. das Obergericht die Interpellation bis zur nächsten Sitzung. Die Interpellation kann im Kantonsrat auf Verlangen diskutiert werden - jedoch nur auf Beschluss des Kantonsrats hin. Eine Interpellation ist erledigt, wenn im Kantonsrat eine verlangte Diskussion stattgefunden oder wenn der Kantonsrat die Diskussion abgelehnt hat. Anfrage Art. 58 ParlG/OW Die Anfrage verlangt vom Regierungsrat oder Obergericht Auskunft über eine Angelegenheit der Staatsverwaltung oder der Gerichtsverwaltung oder die Beantwortung aktueller Fragen, die den Kanton betreffen. In der Regel beantwortet der Regierungsrat bzw. das Obergericht die Anfrage bis zur nächsten Sitzung. Eine Anfrage wird im Kantonsrat nicht behandelt und gilt mit der Antwort des Regierungsrates bzw. des Obergerichts als erledigt. 3.1.5 Professionalisierung und Verhältnis zur Exekutive Im interkantonalen Vergleich ist das Obwaldner Parlament schwach professionalisiert. Im Median wenden Mitglieder des Obwaldner Kantonsrats deutlich unter 20% einer Vollzeitstelle für ihre politische Arbeit auf (Bundi et al., 2018: 322). Eine weiterer Umstand, welcher den tiefen Professionalisierungsgrad des Obwaldner Kantonsrats verdeutlicht, ist, dass der Kantonsrat nur über vier ständige Kommissionen verfügt (Kanton Obwalden, 2014: 5). Obwohl auch die Regierung und die Verwaltung im interkantonalen Vergleich über wenig Ressourcen verfügen (BADAC, 2021), trifft in Obwalden ein schwach professionalisiertes Parlament auf eine deutlich stärker professionalisierte Regierung und Verwaltung. Dieses intuitiv ungleiche Verhältnis bestätigt auch Wirz (2018) in seiner Untersuchung. Das Obwaldner Parlament rangiert im interkantonalen Vergleich zur Parlamentsstärke auf dem sechst letzten Platz. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 28 3.2 Hypothesen Ausgehend von den Erkenntnissen über Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente auf Bundesebene, kombiniert mit den Erkenntnissen zur Bedeutung kantonaler Parlamente, werden nachfolgend die zu testenden Hypothesen der vorliegenden Arbeit formuliert. Gleichzeitig zeigt eine Spalte an, wo der theoretische Hintergrund der jeweiligen Hypothese zu finden ist. Tabelle 5: Überblick Hypothesen Gegenstand # Hypothese Verweis theoretischer Hintergrund Nutzung H1 Die Nutzung parlamentarischer Instrumente nimmt im Beobachtungszeitraum zu. 2.3.2. Überblick: «Vorstossflut» und mehr abgeänderte Bundesratsvorlagen und 2. 4 .4.1. Die Nutzung der parlamentarischen Instrumente nimmt generell zu H2 Die Pol-Parteien nutzen die parlamentarischen Instrumente häufiger als die Mitte-Parteien. 2. 4 .4.2. Stärkere Nutzung durch Pol-Parteien H3 In Wahljahren werden mehr Motionen eingereicht. 2. 4 .4.3. Motion als Wahlkampfinstrument Erfolg H4 Parlamentarische Vorstösse von Mitte-Parteien sind erfolgreicher als jene von Pol-Parteien. 2. 4 .4.4. Unterschiedliche Erfolgsaussichten H5 Je wirkungsvoller ein parlamentarisches Instrument ist, desto tiefer ist dessen Erfolgsquote. 2. 4 .4.4. Unterschiedliche Erfolgsaussichten H6 Von der Exekutive zur Annahme empfohlene Vorstösse werden häufiger überwiesen. 3.1 . 5 . Professionalisierung und Verhältnis zur Exekutive H7 Die Anzahl Mitunterzeichnende hat keinen signifikanten Einfluss auf den Erfolg eines Vorstosses. 2. 4 .4.5. Anzahl Mitunterzeichnende H8 Viele Wortmeldungen während der Ratsdebatte wirken sich negativ auf die Erfolgsquote eines Vorstosses aus. 2. 4. 4.6. Ratsdebatte eher nachteilig Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 29 4 Methode Zur Beantwortung der Fragestellungen und zum Testen der Hypothesen nutzt die vorliegende Arbeit quantitative, statistische Analysen. Neben deskriptiven Analysen werden multiple Regressions- analysen zur Feststellung statistischer Zusammenhänge eingesetzt. Multiple Regressionen analysieren Beziehungen zwischen abhängigen und unabhängigen Variablen. Dabei soll ein quantitativer Zusammenhang in Bezug auf Höhe und Signifikanz beschrieben werden (Diaz-Bone und Weischer, 2015: 343). Eine abhängige Variable (y) wird durch eine oder mehrere unabhängige Variablen (X) erklärt. Dabei werden die unabhängigen Variablen theoriegeleitet ausgewählt und zusätzliche Kontrollvariablen im Modell mitberücksichtigt (Diaz-Bone, 2013: 190 ff.). Als Gütemass des Modells wird der multiple Determinationskoeffizient (R2) berechnet. Der multiple Determinationskoeffizient gibt Auskunft darüber, welcher Anteil der Variation von y durch alle unabhängigen Variablen X des multiplen Regressionsmodelles erklärt werden kann (Diaz-Bone, 2013: 198). Damit eine multiple Regressionsanalyse valide Resultate hervorbringen kann, ist die Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen erforderlich. Nachfolgend wird zuerst der Prozess der Datenerhebung beschrieben bevor die Operationalisierung der Variablen erfolgt. Im Anschluss werden die Ergebnisse dargestellt und schliesslich die Anwendungsvoraussetzungen der multiplen Regressionsanalyse geprüft. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 30 4.1 Datenerhebung Während auf Bundesebene mit CuriaVista (Das Schweizer Parlament, 2021b) eine umfassende und detailreiche Geschäftsdatenbank existiert, welche die parlamentarischen Geschäfte nicht nur öffentlich verfügbar macht, sondern auch mit Hilfe einer API die Daten maschinenlesbar bereitstellt, verfügen kantonale Parlamente nicht über denselben Professionalisierungsgrad bei der Publikation ihrer Daten. Der Kanton Obwalden publiziert die Geschäfte des Kantonsrats auf seiner offiziellen Webseite. Eine API zur vereinfachten analytischen Nutzung der Daten steht nicht zur Verfügung. Ausserdem werden beispielsweise die Abstimmungsresultate oder die Debattenbeiträge erst zu einem späteren Zeitpunkt (nach der Behandlung im Rat) in einem Wortprotokoll der jeweiligen Sitzung fest- gehalten und publiziert. Entsprechend aufwendig und facettenreich gestaltet sich die Daten- erhebung. Die nachfolgende Grafik schafft einen Überblick über das Vorgehen der Datenerhebung und Datenauswertung. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 31 Abbildung 8: Überblick Vorgehen Datenerhebung und Datenauswertung 4.1.1 Web-crawling mit Scrapy Scrapy ist ein open-source Framework zur automatisierten Extraktion von Webseiteninhalten (https://scrapy.org). Mit Hilfe von Scrapy können Daten, die auf Webseiten und vielen Unterseiten abrufbar sind, automatisiert heruntergeladen werden. Dadurch wird die in der Realität kaum zu be- wältigende Arbeit des manuellen Kopierens von Webseiteninhalten überflüssig. Der Kanton Obwalden publiziert sämtliche Geschäfte des Kantonsrats, auch die parlamentarischen Vorstösse, auf seiner Webseite. Zusätzlich existieren Filter- und Suchfunktionen, welche die Auffindbarkeit einzelner Geschäfte verbessert. Das Herunterladen sämtlicher Geschäfte oder die automatisierte Abfrage ist indessen nicht möglich. Dank Scrapy konnten für die vorliegende Arbeit viele Datenpunkte automatisiert heruntergeladen werden. Beispielsweise sämtliche Titel, Geschäfts- nummern, Einreichungsdatum, Behandlungsdatum und original PDF-Dokumente. 4.1.2 Aufbau einer eigenen Datenbank mit Django Django ist ein in Python geschriebenes Web-Framework, das die Entwicklung von Web-App- likationen ermöglicht (https://djangoproject.com). Nachdem die Daten der parlamentarischen Instrumente im Untersuchungszeitraum heruntergeladen wurden, wurde mit Hilfe von Django eine für die Parlamentsdaten spezifische Datenbank aufgebaut. Dabei diente CuriaVista (Das Schweizer Parlament, 2021b) als Vorbild. Das nachfolgende Schema der Datenbank gibt einen ersten Überblick über die gesammelten Daten. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 32 Abbildung 9: Überblick Datenbankdesign https://djangoproject.com/ https://scrapy.org/ 4.1.3 Nachcodierungen Die für die vorliegende Arbeit relevanten Datenpunkte sind in ihrer ursprünglichen Publikations- form über mehrere Dokumente verteilt. Generelle Informationen zu den einzelnen Vorstössen finden sich auf der Webseite des Kantons Obwalden oder in den original PDF-Dateien. Abstimmungsresultate sowie die Wortmeldungen zu den Kantonsratsdebatten werden in den Wortprotokollen der jeweiligen Kantonsratssitzung publiziert. Des Weiteren finden sich auf der Webseite des Kantons Obwalden nur die aktuellen Mitglieder des Kantonsrats. Parlamentarier:innen, die zurückgetreten oder abgewählt wurden, sind nicht mehr abrufbar. Die Datenpunkte zu den Mitgliedschaften über Untersuchungszeitraum mussten daher beim Parlamentssekretariat des Kantonsrats Obwalden nachgefragt werden. All diese Informationen wurden anschliessend so nachcodiert und sortiert, damit sie in die vorgängig gebaute Datenbank importiert werden konnten. Dabei wurden alle Beziehungen der einzelnen Tabellen untereinander realitätsgetreu abgebildet. 4.1.4 Datenimport und Bau einer API Der Import der nachcodierten Daten erfolgte über das Django-import-export-Plugin, mit welchem Datenpunkte relativ einfach in die Datenbank eingelesen werden können. Nach all diesen Vorbereitungsarbeiten war es möglich, die Daten über eine API verfügbar zu machen. Die Vorteile gegenüber den «rohen» Daten zu Beginn der Datenerhebung sind vielfältig: Erstens sind durch die Datenbank nun spezifische Abfragen (aus unterschiedlicher Perspektive) möglich. Beispielsweise kann ein API-Endpunkt sämtliche Vorstösse eines einzelnen Mitglieds des Parlaments darstellen, ein anderer wiederum alle Mitglieder einer Fraktion. Durch die Möglichkeit von «nested», also verschachtelten, API-Antworten, sind die Anwendungsbeispiele schier un- begrenzt. Zweitens können die Datenpunkte schon bei der Datenbankabfrage gefiltert, sortiert und funktional ergänzt werden, beispielsweise zur Berechnung dynamischer Variablen. Und schliesslich ist der Unterhalt der Daten sehr viel einfacher und benutzerfreundlicher, wie die nachfolgende Abbildung illustriert: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 33 4.1.5 Auswertung mittels Python in Jupyter Notebook Die erstellten API-Endpunkte liefern als Antwort Daten im JSON-Format. Diese Daten werden im Anschluss zur weiteren Analyse beziehungsweise für die eigentlichen Auswertungen in ein Jupyter Notebook (https:// jupyter.org ) eingelesen. Innerhalb des Jupyter Notebooks werden die Daten mit Hilfe von den Python-Bibliotheken pandas, numpy, seaborn, sklean, statsmodels und matplotlib analysiert. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 34 Abbildung 10: Beispiel Datenadministration Parlamentarier:in https://jupyter.org/ https://jupyter.org/ 4.1.6 Überblick über die erhobenen Daten Die nachfolgende Tabelle fasst einige der erhobenen Daten zusammen. Nicht alle Daten werden in den Analysen berücksichtigt. Einerseits weil der zeitliche Rahmen und Umfang der vorliegenden Bachelorarbeit begrenzt ist, andererseits weil einige Datenpunkte keine Aussagekraft auf die mit der Theorie hergeleiteten Hypothesen aufweisen. Tabelle 6: Überblick über die erhobenen Daten Tabelle Spalte [Datentyp] Erläuterung Politican gender [CharField] Geschlecht, mögliche Ausprägungen: M, F, D first_name [CharField] Vorname last_name [CharField] Nachname title [CharField] Titel profession [CharField] Aktueller Beruf, basierend auf Selbstdeklaration date_of_birth [DateField] Geburtsdatum street1, street2, city [CharField] Adressdaten location [GeoPoint] GeoPunkt, basierend auf den Geo-Daten von SwissTopo FK Membership [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Membership Affair title [CharField] Titel des Geschäfts affair_type [CharField] Typ des Geschäfts, mögliche Ausprägungen: Anfrage, Interpellation, Postulat, Motion, Volksmotion status [CharField] Status des Geschäfts, mögliche Ausprägungen: Unbekannt, Erhalten, Weitergeleitet, Beantwortet, Abgeschlossen urgent [BooleanField] Dringend, mögliche Ausprägungen 0 (Nein) oder 1 (Ja) identifier [CharField] Eindeutige Geschäftsnummer der Parlamentsdienste date_received [DateField] Einreichedatum content_all [TextField] Original-Text des eingereichten Geschäfts joint_signatories_count [IntegerField] Anzahl Mitunterzeichnende anon_yes [IntegerField] Anzahl Ja-Stimmen anon_no [IntegerField] Anzahl Nein-Stimmen anon_abstinence [IntegerField] Anzahl Enthaltungen accepted [BooleanField] Angenommen, mögliche Ausprägungen 0 (Nein) oder 1 (Ja); nur bei Interpellation, Postulat und Motion recommendation [BooleanField] Empfehlung Exekutive, mögliche Ausprägung 0 (Exekutive empfiehlt Ablehnung) oder 1 (Exekutive empfiehlt Annahme); nur bei Postulat und Motion transformation_ recommendation [BooleanField] Empfehlung Exekutive zur Umwandlung in Motion, mögliche Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 35 Ausprägung 0 (Keine Empfehlung) oder 1 (Empfehlung); nur bei Motion transformation_postulat [BooleanField] Umwandlung in Postulat, mögliche Ausprägung 0 (keine Umwandlung) oder 1 (Umwandlung); nur bei Motion discussion_desired [BooleanField] Diskussion wird von Urheberschaft gewünscht, mögliche Ausprägung 0 (nicht gewünscht) oder 1 (gewünscht); nur bei Interpellation FK Politican [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Politican FK Parlament [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Parlament FK Session [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Session Membership membership_type [CharField] Typ der Mitgliedschaft membership_function [CharField] Funktion der Mitgliedschaft start_date [DateField] Start Datum der Mitgliedschaft end_date [DateField] End Datum der Mitgliedschaft FK Politican [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Politican FK Parlament [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Parlament FK Fraction [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Fraction Parlament title [CharField] Titel des Parlaments description [TextField] Beschreibung number_of_seats [IntegerField] Anzahl Mandate FK Jurisdiction [ForeignKey] Verweis auf Geo-Daten-Punkt Fraction name [CharField] Name abbreviation [CharField] Abkürzung description [TextField] Beschreibung FK Parlament [ForeignKey] Verweis auf Tabelle Parlament Das vollständige Datenbankdesign finden sich im GitHub-Repository «BA_polity» im Ordner «models» unter dem Verzeichnis /backend/django_app/core. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 36 4.1.7 Exkurs: Eine interaktive parlamentarische Geschäftsdatenbank Die Wirkungen der digitalen Transformation auf die demokratische Politik und deren Institutionen wird immer häufiger in der politikwissenschaftlichen Lehre und der Öffentlichkeit diskutiert. Ein Teilbereich dieser Auseinandersetzung wird unter dem Begriff «civic-tech» verhandelt. Im Kern geht es bei civic-tech um digitale Anwendungen, die in unterschiedlichen Formen dazu beitragen wollen, dass sich Bürger*innen stärker an politischen Prozessen beteiligen können. Häufig zielt civic-tech auf die Förderung von Transparenz bezüglich staatlicher Prozesse, auf die Vereinfachung in der Nutzung staatlicher Dienstleistungen oder schlicht auf eine höhere Partizipation und Bürger- beteiligung. Dabei ist civic-tech stark mit der Idee von open-data und derjenigen der Informations- freiheit verbunden. Viele civic-tech-Werkzeuge nutzen offene oder bürgergenerierte Daten als Grundlage ihrer Anwendungen (Baack et al., 2020: 2). In der Schweiz gibt es einige Bemühungen den Zugang zu Behördendaten zu verbessern (Bundesrat, 2019). Auf Bundesebene existiert mit CuriaVista ein Angebot, dass Parlamentsdaten in hoher Qualität maschinenlesbar zugänglich macht (Graf und Stern, 2018: 53). Auf Kantonsebene gibt es keine vergleichbaren Bemühungen, obwohl «politische Macht im 21. Jahrhundert […] auch aus den Datenbanken der Unternehmen und Verwaltungen [kommt]» (Golliez, 2020). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 37 Abbildung 11: Prototype von polity einer interaktiven Geschäftsdatenbank Die Schweiz verfügt über eine aktive, vielseitige civic-tech-Szene (Dachverband Schweizer Jugend- parlamente, 2020). Die Schweizer Ausgabe des Prototypefunds (prototypefund.ch), eine Ko- operation zwischen Opendata.ch und der Stiftung Mercator Schweiz, fördert Projekte zur Steigerung der politischen Partizipation im digitalen Raum. Die für diese Bachelorarbeit gebaute Webseite, welche die gesammelten Parlamentsdaten des Obwaldner Kantonsrates publiziert, war Bestandteil einer Bewerbung beim Schweizerischen Prototypefund. Gemeinsam mit der Software- agentur Liip wurde die Umsetzung einer interaktiven Geschäftsdatenbank als Projektantrag eingegeben. Die Idee war, dass mit Hilfe einer interaktiven Geschäftsdatenbank einerseits die Qualität der Parlamentsdaten gesteigert, andererseits aber auch die politische Partizipationshürde gesenkt werden kann. Ziel war, möglichst viele Daten kommunaler und kantonaler Parlamente einheitlich und benutzerfreundlich zugänglich zu machen. Darüber hinaus hätte die Applikation unterschwellige Formen der digitalen Partizipation ermöglicht, beispielsweise das bewerten oder kommentieren von Geschäften. Leider wurde das Projekt in der Endrunde nicht gefördert. Dennoch scheint unbestritten, dass mit der zunehmenden Wichtigkeit des digitalen Raumes als Ort der politischen Auseinandersetzungen, auch neue Formen der demokratischen Teilhabe aufkommen werden. Grundlage für neue Formen der politischen Partizipation wäre eine koordinierte, professionelle Publikation gerade auch von Verwaltungsdaten. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 38 4.2 Operationalisierung der abhängigen Variablen Für die Auswertung werden die Daten der erstellten Datenbank verwendet. Dazu werden zwei voneinander unabhängige Datensätze extrahiert: Einmal ein Datensatz für die parlamentarischen Instrumente und ein Datensatz für alle Mitglieder des Obwaldner Kantonsrats. Dabei ist der Aufbau der Datenmatrix entscheidend. Während beim ersten Datensatz die Geschäfte die Zeilen bilden, sind diese beim zweiten Datensatz die Mitglieder des Parlaments. So können Aussagen zu Nutzung und Erfolg aus zwei unterschiedlichen Perspektiven gemacht werden. 4.2.1 Nutzung Die abhängige Variable «Nutzung» ist metrisch skaliert und im Datensatz unter «number_- of_affairs» zu finden. Sie umfasst die absolute Anzahl Vorstösse, welche das jeweilige Mitglied des Kantonsrats eingereicht hat. Tabelle 7: Operationalisierung der abhängigen Variable Nutzung Skalenniveau Metrisch Name number_of_affairs Ausprägung 0 - ∞ Spezifikation Absolute Anzahl eingereichter parlamentarischer Instrumente (Ebene Parlamentarier:in) 4.2.2 Erfolg Die abhängige Variable «Erfolg» ist metrisch skaliert und hat einen Maximalwert von 55 (Grösse des Obwaldner Kantonsrats). Tabelle 8: Operationalisierung der abhängigen Variable Erfolg Skalenniveau Metrisch Name anon_yes Ausprägung 0 - 55 Spezifikation Absolute Anzahl abgegebener Ja-Stimmen zum jeweiligen Geschäft (Ebene Geschäft) Während die Variable für die parlamentarischen Instrumente des Postulats und der Motion darüber entscheidet, ob das jeweilige Geschäft «überwiesen» beziehungsweise «angenommen» wird, erfüllt sie bezüglich Interpellationen einen anderen Zweck. Bei Interpellationen hat die Urheberschaft die Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 39 Möglichkeit während der Behandlung im Rat eine Diskussion zu verlangen, damit der Sachverhalt ausführlich im Kantonsrat diskutiert werden kann. Der Kantonsrat muss einer Diskussion zustimmen. In diesem Fall zeigt die abhängige Variable an, wie stark einer Diskussion zugestimmt wird. Da die Zustimmung zu einer Diskussion wesentlich schwächere Auswirkungen hat und kaum mit der erfolgreichen Überweisung von Postulaten oder Motionen verglichen werden kann, werden in den nachfolgenden Untersuchungen der Erfolg von Motionen und Postulaten getrennt von den Interpellationen analysiert. 4.3 Operationalisierung der unabhängigen Variablen 4.3.1 Fraktion Die unabhängige Variable «Fraktion» ist kategorial skaliert und weist fünf Ausprägungen auf, wobei es sich um die Obwaldner Kantonsrat vertretenen Fraktionen handelt. Tabelle 9: Operationalisierung der unabhängigen Variable Fraktion Skalenniveau Kategorial Name signatory_fraction Ausprägung 1 2 3 4 5 Spezifikation SP Fraktion CSP Fraktion SVP Fraktion FDP Fraktion CVP Fraktion 4.3.2 Wahlkreis Im Kanton Obwalden bilden die Gemeinden die Wahlkreise zur Bestellung des Obwaldner Kantonsrats. Die unabhängige Variable «signatory_city» umfasst entsprechend sowohl die Wohn- gemeinde als auch den Wahlkreis der Urheberschaft. Tabelle 10: Operationalisierung der unabhängigen Variable Wahlkreis Skalenniveau Kategorial Name signatory_city Ausprägung Lungern Giswil Sachseln Sarnen Kerns Alpnach Engelberg Spezifikation Lungern Giswil Sachseln Sarnen Kerns Alpnach Engelberg Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 40 4.3.3 Art des Vorstosses Die unabhängige Variable des «Typs» ist kategorial skaliert und weist fünf Ausprägungen auf, wobei es sich um die vier parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrat sowie die Volksmotion handelt. Die Volksmotion ist ein direktdemokratisches Instrument, womit Bürger:innen direkt ein Geschäft in den Kantonsrat tragen können. Tabelle 11: Operationalisierung der unabhängigen Variable Art des Instruments Skalenniveau Kategorial Name affair_type Ausprägung INQUI INTER POSTU MOTIO PMOTI Spezifikation Anfrage Interpellation Postulat Motion Volksmotion 4.3.4 Anzahl Debattenbeiträge während Behandlung Die unabhängige Variable «Anzahl Wortmeldungen» gibt bei den Modellen 2 und 3 die absolute Anzahl Wortmeldungen während der Behandlung im Rat an. Bei Modell 1 ist die Variable die Summe aller Wortmeldungen des jeweiligen Mitglieds des Parlaments. Tabelle 12: Operationalisierung der unabhängigen Variable Anzahl Debattenbeiträge Skalenniveau Metrisch Name number_of_debate_statements Ausprägung 0 - ∞ Spezifikation Absolute Anzahl Debattenbeiträge bei der Kantonsratsdiskussion zum jeweiligen Geschäft 4.3.5 Empfehlung der Exekutive Die unabhängige Variable «Empfehlung der Exekutive» ist dichotom und zeigt an, ob der Regierungsrat das jeweilige Geschäft zur Annahme empfiehlt. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 41 Tabelle 13: Operationalisierung der unabhängigen Variable Empfehlung Exekutive Skalenniveau Dichotom Name recommendation Ausprägung 0 1 Spezifikation Exekutive empfiehlt Geschäft zur Ablehnung Exekutive empfiehlt Geschäft zur Annahme 4.3.6 Anzahl Mitunterzeichnende Die Unabhängige Variable «Anzahl Mitunterzeichnende» ist metrisch skaliert und weist die absolute Anzahl Mitunterzeichnende eines Geschäfts aus. Tabelle 14: Operationalisierung der unabhängigen Variable Anzahl Mitunterzeichnende Skalenniveau Metrisch Name joint_signatories_count Ausprägung 0 - 55 Spezifikation Absolute Anzahl Mitunterzeichnende beim jeweiligen Geschäft 4.4 Operationalisierung der Kontrollvariablen 4.4.1 Alter Die Kontrollvariable «Alter» ist metrisch skaliert und gibt das Alter der Urheberschaft in Tagen an. Dabei ist das Ende des Untersuchungszeitraumes (31.12.2020) relevant. Tabelle 15: Operationalisierung der Kontrollvariable Alter Skalenniveau Metrisch Name signatory_age_in_days Ausprägung 0 - ∞ Spezifikation Alter der Urheberschaft in Tagen am Ende des Untersuchungszeitraumes Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 42 4.4.2 Tage im Parlament Die Kontrollvariable «Tage im Parlament» ist metrisch skaliert und gibt die Anzahl Tage an zwischen der Wahl der Urheberschaft in den Kantonsrat und der Einreichung des parlamentarischen Vorstosses. Tabelle 16: Operationalisierung der Kontrollvariable Tage im Parlament Skalenniveau Metrisch Name signatory_days_in_parlament_at_submission Ausprägung 0 - ∞ Spezifikation Anzahl Tage des Zeitdeltas zwischen Wahl der Urheberschaft in den Kantonsrat und Einreichung des parlamentarischen Vorstosses. 4.4.3 Geschlecht Die Kontrollvariable ist kategorial skaliert und zeigt das Gender der Urheberschaft an. Tabelle 17: Operationalisierung der Kontrollvariable Geschlecht Skalenniveau Kategorial Name signatory_gender Ausprägung 0 1 2 Spezifikation Weiblich Männlich Divers 4.4.4 Distanz zum Parlament Die Kontrollvariable «Distanz zum Parlament» ist metrisch skaliert und zeigt die Distanz an zwischen dem Wohnort der Urheberschaft und dem Parlament in Metern. Dabei wird die Distanz zwischen der öffentliche Wohnadresse des jeweiligen Mitglieds des Kantonsrats und dem Obwaldner Kantonsrat mittels GIS-Geo-Punkten berechnet. Tabelle 18: Operationalisierung der Kontrollvariable Distanz zum Parlament Skalenniveau Metrisch Name signatory_distance_to_parlament Ausprägung 0 - ∞ Spezifikation Distanz zwischen der Wohnadresse der Urheberschaft und dem Obwaldner Kantonsrat (Ratsgebäude) Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 43 5 Ergebnisse Im Anschluss werden die Ergebnisse der Untersuchungen geordnet dargestellt. Sowohl bei der Nutzung als auch beim Erfolg werden zuerst deskriptive Statistiken vorgestellt. Danach folgen die multiplen Regressionsanalysen. Die Marginaleffekte von signifikanten unabhängigen Variablen werden anschliessend visualisiert. Schliesslich werden die Anwendungsvoraussetzungen der Re- gressionsanalysen geprüft. 5.1 Deskriptive Statistik zur Nutzung Im Untersuchungszeitraum nimmt die Nutzung parlamentarischer Instrumente zu. Verglichen mit dem Jahr 2010, wurden im Jahr 2020 rund doppelt so viele Vorstösse eingereicht. Zwar sind insbesondere die Jahre 2019 und 2020 für die deutliche Tendenz verantwortlich, dennoch ist die Entwicklung augenfällig. Der Hauptgrund für die deutliche Zunahme ist die höhere Anzahl eingereichter Interpellationen. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 44 Abbildung 12: Anzahl eingereichter Vorstösse im Obwaldner Kantonsrat pro Jahr Gliedert man die eingereichten parlamentarischen Instrumente nach Art und Fraktion zeigt sich, dass die Anfrage sowie das Postulat selten genutzt werden. Es scheint, als ob die Urheberschaft jeweils direkt das «stärkere» der jeweils verwandten Instrumente einsetzt. Statt einer Antwort auf eine kurze Anfrage, verlangt man das Gleiche ausführlicher mit einer Interpellation, welche noch die Möglichkeit einer Debatte im Kantonsrat mit sich bringt. Dasselbe gilt für Postulate. Statt die Exekutive mittels Postulat mit dem Prüfen einer Massnahme zu beauftragen, ist der Auftrag zur direkten Umsetzung einer Massnahme für viele Parlamentarier:innen der attraktivere Weg. Bezüglich den Unterschieden der Nutzung zwischen den Fraktionen sind einige Punkte beachtenswert: Die grösste Fraktion, die CVP, ist die Urheberschaft der meisten parlamentarischen Vorstösse - zumindest in absoluten Zahlen. Des Weiteren fällt auf, dass die SP-Fraktion, welche in der Grösse vergleichbar mit der CSP- und der FDP-Fraktion ist, deutlich mehr Vorstösse einreicht als die anderen beiden. Die SVP nutzt parlamentarische Instrumente im Vergleich zur ähnlich grossen CVP-Fraktion weniger. Diese Unterschiede werden noch deutlicher, wenn man die relative Anzahl Vorstösse ins Verhältnis zur mittleren Fraktionsstärke setzt: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 45 Abbildung 13: Anzahl eingereichter Vorstösse im Obwaldner Kantonsrat pro Fraktion Nun wird erkennbar, dass die CVP- sowie die SP-Fraktion eigentliche «over-performer» sind. Gemessen an ihrer jeweiligen mittleren Fraktionsstärke nutzen sie parlamentarische Instrumente häufiger als andere. Genau umgekehrt ist es bei den anderen Fraktionen, besonders deutlich bei der FDP-Fraktion. Die FDP nutzt parlamentarische Instrumente im Vergleich zu den anderen Fraktionen selten. Trotz einer generellen Zunahme in der Nutzung parlamentarischer Instrumente scheint das Diskussionsbedürfnis der Parlamentarier:innen bezüglich den Vorstössen nicht grösser zu werden: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 46 Abbildung 14: Anteil eingereichter Vorstösse und mittlerer Anteil Kantonsratsmandate pro Fraktion Die totale Anzahl Wortmeldungen, ausgelöst durch parlamentarische Instrumente, ist über den Untersuchungszeitraum gar rückläufig. Weiter fällt auf, dass Motionen besonders viele Wortmeldungen auslösen. Das macht intuitiv Sinn, haben Motionen als «stärkstes» parla- mentarisches Instrument die weitreichendsten Konsequenzen im Falle einer Annahme. Wechselt man bei der Nutzung parlamentarischer Instrumente die Perspektive und analysiert diese auf Ebene der einzelnen Parlamentarier:innen, kommen weitere bemerkenswerte Resultate zum Vorschein: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 47 Abbildung 15: Anzahl Wortmeldungen zu parlamentarischen Instrumenten Die grosse Mehrheit der Mitglieder des Obwaldner Kantonsrats machen im Untersuchungszeitraum nicht oder nur vereinzelt Gebrauch von parlamentarischen Instrumenten. Ausserdem wird deutlich, dass jene, welche parlamentarische Instrumente besonders häufig nutzen, mehrheitlich dem männlichen Geschlecht angehören. Erweitert man die Anzahl eingereichter Vorstösse pro Parlamentarier:in um die Variable der Fraktionszugehörigkeit wird klar, dass insbesondere Einzelpersonen der CVP- und der SP-Fraktion öfter von parlamentarischen Instrumente Gebrauch machen - auch wenn im Untersuchungszeitraum ein Mitglied der SVP-Fraktion am meisten Vorstösse eingereicht hat. Zusätzlich ist die Konzentration augenfällig: Die zehn Parlamentarier:innen, die am häufigsten parlamentarische Vorstösse einreichen, sind gemeinsam für 81 von insgesamt rund 200 parla- mentarischen Vorstössen verantwortlich. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 48 Abbildung 16: Nutzung parlamentarischer Instrumente auf Individualebene nach Geschlecht Betrachtet man die Anzahl eingereichter Vorstösse in Beziehung zu anderen individuellen Merkmalen wie Dienstalter, Geschlecht und Fraktionszugehörigkeit, ergibt sich folgendes Bild. Durch die farbliche Hervorhebung fällt zuerst die häufigere Nutzung parlamentarischer Instrumente durch Parlamentarier auf. Einzig bei der SP-Fraktion nutzen Parlamentarierinnen parlamentarische Instrumente in einem vergleichbaren Mass - ansonsten dominieren die blauen Punkte. Die intuitive Annahme, dass mit höherem Dienstalter die Nutzung der Instrumente steigt, kann nicht bestätigt werden. Bei der SVP- und in tieferem Ausmass auch bei der CSP-Fraktion ist die Konzentration in der Nutzung auffällig. Bei den genannten Fraktionen sind einzelne Parlamentarier:innen für viele Vorstösse verantwortlich. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 49 Abbildung 17: Nutzung parlamentarischer Instrumente auf Individualebene nach Fraktion Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 50 Abbildung 18: Nutzung parlamentarischer Instrumente nach Dienstalter, Geschlecht und Fraktion 5.2 Deskriptive Statistik zum Erfolg Mit Blick auf die Anzahl eingereichter Motionen pro Jahr, verglichen mit der Anzahl angenommener Motionen pro Jahr, sind gegenläufige Tendenzen festzustellen: Während die Anzahl eingereichter Motionen insgesamt eher konstant bleibt, nimmt die Anzahl angenommener Motionen in den vergangenen Jahren deutlich ab. Im Jahr 2020 wurde keine einzige Motion angenommen beziehungsweise überwiesen. Ein ähnliches Bild ergibt sich auch bei der Analyse der Postulate - wenn auch mit tieferer Fallzahl: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 51 Abbildung 19: Eingereichte und angenommene Motionen pro Jahr Abbildung 20: Eingereichte und angenommene Postulate pro Jahr Zwar bleibt die Anzahl eingereichter Postulate bis ins Jahr 2018 relativ konstant, angenommene Postulate waren aber bereits damals eine Seltenheit. Das letzte angenommene Postulat datiert auf das Jahr 2015. In den Jahren 2019 und 2020 wurden gar keine Postulate eingereicht. Schaut man sich den Erfolg von Motionen nach Fraktionen an, fällt auf, dass insbesondere die CVP-Fraktion erfolgreich ist. Auch eine Mehrheit der Motionen der SVP- und der FDP-Fraktion werden überwiesen. Ist der Absender die CSP- oder die SP-Fraktion, ist der Erfolgsanteil tiefer. Im Vergleich zur Motion wird das parlamentarische Instrument des Postulats deutlich seltener genutzt. Auffällig ist, dass die SP-Fraktion das Postulat am häufigsten nutzt - jedoch mit überschaubarem Erfolg. Auch bei den Postulaten bestätigt sich das Bild, dass die CVP-Fraktion häufig auf die Annahme beziehungsweise die Überweisung eines Vorstosses zählen kann. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 52 Abbildung 21: Eingereichte und angenommene Motionen pro Fraktion Bei der Betrachtung der Interpellationen ergibt sich ein anderes Bild: Die Interpellation erfreut sich immer grösserer Beliebtheit. Insbesondere in den Jahren 2019 und 2020 ist die Anzahl eingereichter Interpellationen geradezu explodiert. Im Verhältnis zu den eingereichten Interpellationen nimmt das Bedürfnis mit einer Interpellation eine Diskussion im Kantonsrat anzustossen nur unwesentlich zu. Betrachtet man die bivariate Kreuztabelle zum Erfolg von Interpellationen, wird deutlich, wie häufig der Kantonsrat einem Mitglied die Diskussion verweigert: Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 53 Abbildung 23: Eingereichte und angenommene Interpellationen pro Jahr Abbildung 22: Eingereichte und angenommene Postulate pro Fraktion Tabelle 19: Bivariate Kreuztabelle Interpellation: "Diskussion verlangt" x "Erfolg" (angenommen) Diskussion abgelehnt Diskussion angenommen Summe Diskussion nicht verlangt 80 73.4% 0 0.0% 80 73.4% Diskussion verlangt 17 15.6% 12 11.0% 29 26.6% Summe 97 89.0% 12 11.0% 109 100.0% 5.3 Regressionsanalysen Nachfolgend werden drei Modelle zur Durchführung der Regressionsanalysen definiert, welche Erklärungsfaktoren für die Nutzung und den Erfolg der parlamentarischen Instrumente liefern. Das Modell 1 hat als abhängige Variable die Anzahl eingereichter Vorstösse (vgl. 4. 2 . Operati - onalisierung der abhängigen Variablen), während die Modelle 2 und 3 als abhängige Variable jeweils die absolute Anzahl JA-Stimmen haben. Der Erfolg von Postulaten und Motionen wird separat vom Erfolg von Interpellationen ausgewiesen. Die Formeln der Modelle 2 und 3 sind beinahe deckungsgleich. Beim Modell 2 (Erfolg von Interpellationen) fehlen die Variablen «recommendation», da die Exekutive bei Interpellationen keine Emfpehlung abgibt, sowie die Variable «affair_type», da es sich beim Modell 2 aus- schliesslich um Interpellationen handelt. : Modell 1: number_of_affairs ~ age_in_days + C(fraction) + C(gender) + number_of_debate_statements + C(city) + distance_to_parlament + days_in_parlament Modell 2: anon yes ~ joint_signatories_count + C(signatory_fraction) + C(signatory_gender) + number_of_debate_statements + signatory_city + signatory_distance_to_parlament + signatory_age_in_days + signatory_days_in_parlament_at_submission Modell 3: anon yes ~ joint_signatories_count + C(signatory_fraction) + recommendation + C(affair_type) + C(signatory_gender) + number_of_debate_statements + signatory_city + signatory_distance_to_parlament + signatory_age_in_days + signatory_days_in_parlament_at_submission Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 54 Tabelle 20: Lineare Regressionsanalysen Unabhängige Variable Modell 1 (Nutzung) Modell 2 (Erfolg Interpellationen) Model 3 (Erfolg Postulate und Motionen) coef (SF) coef (SF) coef (SF) CVP Fraktion (signatory_fraction) (Ref: CSP-Fraktion) 1.0077 ** (0.391) -10.3266 (11.085) 0.7327 (5.907) SP Fraktion (signatory_fraction) (Ref: CSP-Fraktion) 1.4699 *** (0.498) -9.3041 (14.135) 1.5257 (6.362) SVP Fraktion (signatory_fraction) (Ref: CSP-Fraktion) 0.7239 * (0.423) -4.6917 (13.363) 1.4539 (6.250) FDP Fraktion (signatory_fraction) (Ref: CSP-Fraktion) 0.1418 (0.435) 0.5130 (7.287) Empfehlung Exekutive (recommendation) 15.0506 *** (3.819) Geschlecht M (signatory_gender) (Ref: Geschlecht F) 0.3519 (0.268) -3.8068 (14.068) 1.6945 (4.550) Giswil (signatory_city) (Ref: Alpnach) 0.9543 (0.689) -0.8696 (12.377) -0.3404 (12.301) Kerns (signatory_city) (Ref: Alpnach) -0.5902 (0.480) 5.5360 (7.785) 6.1628 (7.747) Lungern (signatory_city) 0.0276 (1.225) 20.8099 (26.668) 21.2037 (26.492) Sachseln (signatory_city) (Ref: Alpnach) -0.7048 (0.534) 26.668 (11.131) 10.3883 (11.089) Sarnen (signatory_city) (Ref: Alpnach) -0.5478 (0.638) -0.3702 (10.519) 1.4345 (10.532) Engelberg (signatory_city) (Ref: Alpnach) 0.3864 (1.667) -8.8399 (32.078) -8.8399 (32.078) Art des Vorstosses (affair_type) (Ref: Postulat) -5.9231 (4.344) Anzahl Mitunterzeichnende (joint_signatories_count) 0.0970 (0.235) 0.2854 * (0.148) Anzahl Debattenbeiträge (number_of_debate_statements) 0.2728 *** (0.020) 0.3595 (1.130) -0.2100 (0.562) Distanz zum Parlament (signatory_distance_to_parlament) -7.307e-05 (0.000) 0.0024 (0.003) 0.0007 (0.002) Alter (in Tagen) (signatory_age_in_days) -6.137e-06 (1.47e-05) 0.0002 (0.000) -0.0003 (0.000) Dienstalter (signatory_days_in_parlament_at_submission / days_in_parlament) -1.148e-05 (8.63e-05) 0.0043 * (0.002) -0.0014 (0.001) R2 0.747 0.425 0.408 Anzahl Fälle 124 29 82 * p < 0.1 / ** p < 0.05 / *** p < 0.0.1 coef = Koeffizient SF = Standardfehler Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 55 Die Regressionsanalyse zur Nutzung parlamentarischer Instrumente (Modell 1) weist einige Kategorien der Variable «Fraktion» sowie die Variable «Anzahl Debattenbeiträge» als signifikant aus. Verglichen zur Referenzkategorie (CSP-Fraktion) nimmt die Nutzung parlamentarischer Instrumente bei allen Fraktionen ausser der FDP-Fraktion zu. Bei der Analyse des Erfolgs von Interpellationen (Modell 2) hat einzig die Variable des Dienstalters einen signifikanten Einfluss auf den Erfolg. Der Obwaldner Kantonsrat verweigert dienstälteren Mitgliedern seltener die gewünschte Diskussion. Bei der Analyse des Erfolgs von Postulaten und Motionen (Modell 3) sind die Variablen «Anzahl Mitunterzeichnende» und insbesondere die «Empfehlung der Exekutive» signifikant. 5.4 Visualisierung Marginaleffekte der signifikanten Variablen Bei der bivariaten Visualisierung der Marginaleffekte der signifikanten unabhängigen Variablen wird deren Einfluss auf den Erfolg parlamentarischer Instrumente noch deutlicher. In Modell 1 sind die Kategorien CVP- Fraktion, SP-Fraktion und SVP-Fraktion statistisch signifikant. Da es sich um eine kategoriale Variable handelt, ist diese Signifikanz im Vergleich zur Referenzkategorie (CSP-Fraktion) zu interpretieren. Die Anzahl eingereichter Vorstösse bei Mitgliedern der SP-Fraktion ist um ~ 1.47 höher als bei Mitgliedern der CSP- Fraktion. Bei der CVP-Fraktion ist es ~ 1.01 höher, bei der SVP-Fraktion immerhin noch ~ 0.72 höher. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 56 In Modell 1 weist ebenfalls die Variable «Anzahl Debattenbeiträge» eine statistische Signifikanz aus. Je häufiger sich jemand auch bei der Behandlung anderer parlamentarischer Instrumente äusserst, desto öfter nutzt diese Person auch selbst parlamentarische Instrumente. In Modell 2 (Interpellationen) ist das Dienstalter der Urheberschaft statistisch signifikant. Je länger jemand bereits Mitglied des Kantonsrats ist, desto höher der JA- Stimmenanteil bei der Frage, ob einer gewünschten Diskussion stattgegeben wird. In Modell 3 (Erfolg von Postulaten und Motionen) weist die Empfehlung der Exekutive (unabhängige, dichotome Variable «recommendation») eine hohe statistische Signifikanz auf. Der Koeffizient von ~ 15.1 (bei einem Standardfehler von ~ 3.8) macht dies deutlich. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 57 In Modell 3 (Erfolg von Postulaten und Motionen) weist die Anzahl Mitunterzeichnende (unabhängige, metrische Variable «joint_signatory_count») ebenfalls einen signifikanten p-Wert auf, wenn auch in einem kleineren Konfidenzintervall. Dennoch steigt mit jeder zusätzlichen Unterschrift die absolute Anzahl JA-Stimmen um ~ 0.29 (Standardfehler ~ 0.15). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 58 5.5 Anwendungsvoraussetzungen Die Regressionsanalyse kennt vier Anwendungsvoraussetzungen. Erstens die Prüfung der Linearitätsannahme, zweitens die Normalverteilung der Residuen, drittens die Prüfung auf geringe Multikollinearität und schliesslich die Prüfung auf Varianzhomogenität (auch «Homoskedastizität») (Diaz-Bone, 2013: 202). Die Anwendungsvoraussetzungen der multiplen linearen Regressionsanalyse sind insbesondere im Kontext der Inferenzstatistik von Bedeutung. Die vorliegende Arbeit ist deshalb nur bedingt davon betroffen. Dennoch werden nachfolgend die jeweiligen Diagramme der Anwendungs- voraussetzungen der Modelle 1, 2 und 3 zusammengefasst. Tabelle 21: Anwendungsvoraussetzungen Regressionsanalysen Linearitätsannahme Der Einfluss der einzelnen unabhängigen Variablen auf die abhängige Variable soll jeweils linear sein. Damit nicht für alle unabhängigen Variablen eine eigene Linearitätsprüfung vorgenommen werden muss, werden die Vorhersagewerte den tatsächlichen Werten gegenübergestellt. Die Linearitätsannahme ist insbesondere im inferenzstatistischen Kontext von Bedeutung (Diaz-Bone, 2013: 229). Modell 1 (Nutzung) Modell 2 (Erfolg Interpellationen) Modell 3 (Erfolg Postulate und Motionen) Normalverteilung der Residuen Mit Hilfe des Anderson-Darling-Tests kann die Normalverteilung der Residuen überprüft werden. Ein Resultat (p- Wert) unter 0.05 gilt als nicht-normal. Dennoch wird bei fehlender Normalität mit der Analyse fortgefahren, da die Normalverteilung von Residuen insbesondere im inferenzstatistischen Kontext von Bedeutung ist (Diaz-Bone, 2013: 231). Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 59 Modell 1 Anderson-Darling-Tests p-Wert: 0.0132 (Normalität nicht gegeben). Modell 2 Anderson-Darling-Tests p-Wert: 0.3541 (Normalität gegeben). Modell 3 Anderson-Darling-Tests p-Wert: 0.1587 (Normalität gegeben). Multikollinearität Die unabhängigen Variablen sollen untereinander nicht stark korrelieren. Dies wird mit einer Pearson r2 Korrelationsmatrix geprüft. Im inferenzstatistischen Kontext führt eine hohe Multikollinearität zu unpräzisen Schätzung der Regressionskoeffizienten (Diaz-Bone, 2013: 229). Modell 1 Modell 2 Modell 3 Varianzhomogenität Die Residuen sollen für alle Grössenordnungen der Vorhersage eine einheitliche (homogene) Varianz aufweisen. Im inferenzstatistischen Kontext führt eine gravierende Varianzheterogenität dazu, dass Teststatistiken (t-Test und F- Test) nicht mehr zuverlässig sind. Es ist umstritten, ab wann die Varianzhomogenität als ungenügend eingestuft werden soll (Diaz-Bone, 2013: 230). Modell 1 Modell 2 Modell 3 Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 60 6 Diskussion 6.1 Überprüfung der Hypothesen und Diskussion Die vorliegende Arbeit versucht die Frage nach aktuellen Entwicklungen und Erklärungsfaktoren im Kontext der Nutzung und des Erfolgs parlamentarischer Instrumente am Beispiel des Obwaldner Kantonsrats zu beantworten. Dazu wurden acht Hypothesen und drei Unterfragen formuliert. Nachfolgend werden die Hypothesen mit Hilfe der Ergebnisse überprüft und schliesslich die Fragestellungen beantwortet. Im Untersuchungszeitraum (2010-2020) nimmt die Nutzung der parlamentarischen Instrumente im Obwaldner Kantonsrat zu. Die Ergebnisse bestätigen die Annahme der Hypothese H1. Wurden im Jahr 2010 noch etwas mehr als zehn parlamentarische Vorstösse eingereicht, hat sich diese Zahl in den Jahren 2019 und 2020 mehr als verdoppelt. Dabei erfreuen sich insbesondere Interpellationen zunehmender Beliebtheit. Da es sich bei Interpellationen um Auskunftsbegehren handelt, scheint das Informationsbedürfnis der Parlamentarier:innen zuzunehmen. Die Nutzung anderer parla- mentarischer Instrumente bleibt mehr oder weniger konstant, wobei auffällig ist, dass in den vergangenen zwei Jahren keine Postulate mehr eingereicht wurden. Die Annahme der Hypothese H2, wonach Pol-Parteien parlamentarische Instrumente häufiger nutzen als Mitte-Parteien, hält einer empirischen Überprüfung nur bedingt statt. In der Tat nutzen Mitglieder der SP- und SVP-Fraktion parlamentarische Instrumente häufiger als Mitglieder der CSP- und FDP-Fraktion. Jedoch widerspricht das Nutzungsverhalten der CVP-Fraktion der Hypothese H2. Obwohl die CVP, sowohl historisch betrachtet als auch heute, die stärkste politische Kraft in Obwalden ist, nutzen Mitglieder der CVP-Fraktion parlamentarische Instrumente oft. Die Regressionsanalyse weist statistisch signifikante Ergebnisse sowohl für die Pol-Parteien (SP und SVP) als auch für die CVP aus. Die Nutzung parlamentarischer Instrumente steigt mit der Zugehörigkeit zur CVP-Fraktion gar stärker als mit der Zugehörigkeit zur SVP-Fraktion. Das Nutzungsverhalten der SP-Fraktion bestätigt die Hypothese H2 jedoch klar. Für die Annahme, dass parlamentarische Instrumente, insbesondere Motionen, verstärkt als Wahlkampfinstrument eingesetzt werden, findet sich am Beispiel Obwalden keine empirische Evidenz. Die Nutzung von Motionen ist in den Wahljahren 2010, 2013/2014 sowie 2017/2018 mehrheitlich konstant beziehungsweise in den genannten Jahren gar leicht rückläufig. Während man auf Bundesebene den Effekt der Nutzung von parlamentarischen Instrumenten als Wahlkampf- Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 61 instrument beobachten kann, ist dieser im Kanton Obwalden nicht vorhanden. Die Vermutung liegt nahe, dass die kantonalen Parteienorganisationen aufgrund ihrer begrenzten Ressourcen und ihrem geringen Professionalisierungsgrad eine «Kampagnenlogik» in der Nutzung parlamentarischer Instrumente übersehen. Mit Blick auf den Erfolg parlamentarischer Instrumente lässt sich für die Annahme der Hypothese H4, wonach Vorstösse von Mitte-Parteien erfolgreicher sind als jene von Pol-Parteien, nur bedingt eine empirische Evidenz finden. Zumindest im Kanton Obwalden hat im Untersuchungszeitraum die Fraktionszugehörigkeit keinen signifikanten Einfluss auf den Erfolg parlamentarischer Instrumente. Dies gilt sowohl für Postulate und Motionen als auch für den Erfolg bei Interpellationen, der lediglich aus der Genehmigung der gewünschten Diskussion besteht. Dennoch ist das Verhältnis zwischen angenommenen und eingereichten Vorstössen (zumindest bei Motionen und Postulaten) bei der CVP am höchsten. Die unabhängige Variable «Art des Vorstosses», also der Geschäftstyp, wird nur bei der Re- gressionsanalyse des Modells 3 (Erfolg Postulate und Motionen) überprüft. Es zeigt sich, dass der Typ keine statistische Signifikanz in Bezug auf den Erfolg eines parlamentarischen Vorstosses aufweist. Die Annahme der Hypothese H5, wonach wirkungsvollere parlamentarische Instrumente eine tiefere Erfolgsquote aufweisen, lässt sich empirisch nicht bestätigen. Mit Blick auf den Erfolg von Motionen und Postulaten ist es zwar so, dass der Koeffizient bei Motionen mit der Referenzkategorie Postulate negativ ausfällt, also Motionen einen tieferen Erfolg erzielen, der Fehlerwert ist jedoch hoch. Die Hypothese H6, deren Annahme es ist, dass die Empfehlung der Exekutive einen positiven Einfluss auf den Erfolg eines parlamentarischen Vorstosses hat, kann bestätigt werden. Die dichotome Variable «recommendation» weist eine hohe statistische Signifikanz auf. Dennoch stellt sich bei der Empfehlung die Frage nach der Ursache: Welche Faktoren führen zu einer positiven Empfehlung durch die Exekutive? Antizipiert der Obwaldner Regierungsrat bereits bei seiner Antwort die Erfolgschancen eines parlamentarischen Instruments und versucht so eine Empfehlung in Einklang mit der Präferenz der Ratsmehrheit abzugeben, damit er nach der Abstimmung auf der «Gewinnerseite» steht, oder ist es umgekehrt so, dass die Mitglieder der Legislative den Empfehlungen der Exekutive folgen? Diese Fragestellung kann die vorliegende Arbeit nicht beantworten. Es ist jedoch klar, dass sich die unabhängige Variable der Empfehlung der Exekutive massgeblich auf den Erfolg eines parlamentarischen Instruments auswirkt. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 62 Die Annahme der Hypothese H7, wonach die Anzahl Mitunterzeichnende keinen signifikanten Einfluss auf den Erfolg eines parlamentarischen Vorstosses hat, lässt sich nicht bestätigen. Zwar ist der Koeffizient relativ klein, dennoch lässt sich sagen, dass mit zunehmender Anzahl Mitunterzeichnender der Erfolg eines parlamentarischen Instruments steigt, insbesondere mit Blick auf Postulate und Motionen. Die auf nationaler Ebene gemachte Beobachtung, wonach sich eine lange Ratsdebatte (insbesondere ausführliche Debattenbeiträge) negativ auf den Erfolg auswirkt, also die Annahme der Hypothese H8, kann am Beispiel des Kantons Obwalden nicht gemacht werden. Die Anzahl Debattenbeiträge zu einem parlamentarischen Instrument hat keinen statistischen Einfluss auf den Erfolg (Modelle 2 und 3). Bei der Regressionsanalyse des Modells 1, wo die Nutzung als abhängige Variable geprüft wird, weist die unabhängige Variable der Anzahl Debattenbeiträge eine statistische Signifikanz auf. Demnach lässt sich sagen, dass Parlamentarier:innen, die sich häufig an Diskussionen bei der Behandlung von parlamentarischen Instrumenten beteiligen, auch selbst öfter parlamentarische Instrumente nutzen. Dieser statistische Zusammenhang lässt sich eventuell wie folgt erklären: Es sind häufig aktive Einzelpersonen, die sowohl häufig selbst parlamentarische Instrumente nutzen, aber auch öfter Stellung zu «fremden» parlamentarischen Instrumenten beziehen. Betrachtet man jene Parlamentarier:innen, die parlamentarische Instrumente viel nutzen, fällt auf, dass es sich dabei oft um eigentliches Führungspersonal der jeweiligen Fraktionen handelt. Mitglieder von Fraktionspräsidien beziehungsweise aktuelle oder spätere Mitglieder der Ratsleitung sind besonders aktiv. Die Vermutung liegt nahe, dass solche Führungspersonen dabei nicht völlig losgelöst von ihren jeweiligen Fraktionen handeln, sondern lediglich die Urheberschaft des parlamentarischen Instruments übernehmen. Bezüglich den Kontrollvariablen lässt sich festhalten, dass diese keinen signifikanten Einfluss, weder auf den Erfolg, noch auf die Nutzung parlamentarischer Instrumente, aufweisen. Einzig bei der Regressionsanalyse des Modells 2 (Erfolg von Interpellationen) hat das Dienstalter einen positiven Einfluss auf den Erfolg. Demnach verweigern die Mitglieder des Obwaldner Kantonsrats dienstälteren Mitgliedern weniger häufig die gewünschte Diskussion. Wer bereits länger im Kantonsrat Obwalden politisiert, darf davon ausgehen, dass einer geforderten Diskussion zu einer Interpellation stattgegeben wird. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 63 6.2 Beantwortung der Fragestellungen Die vorliegende Bachelorarbeit versucht eine Antwort auf die Fragestellung nach Entwicklungen und Erklärungsfaktoren der Nutzung und des Erfolgs parlamentarischer Instrumente im Obwaldner Kantonsrat zu geben. Dazu wurden drei Unterfragen definiert, die nachfolgend beantwortet werden. F1a: Welche aktuellen Entwicklungen sind in der Nutzung und im Erfolg parlamentarischer Instrumente beobachtbar? Grundsätzlich nimmt die Nutzung parlamentarischer Instrumente im Untersuchungszeitraum zu. Ähnlich den Beobachtungen auf nationaler Ebene, werden auch im Obwaldner Kantonsrat parlamentarische Instrumente in den vergangenen Jahren häufiger genutzt. Dies gilt insbesondere für Interpellationen. Dafür ist neben den Pol-Parteien, also der SP- und der SVP-Fraktion, vor allem die CVP-Fraktion verantwortlich. Auch wenn die Fraktionszugehörigkeit keinen signifikanten Einfluss auf den Erfolg parlamentarischer Instrumente aufweist, bringt die CVP-Fraktion den prozentual grössten Anteil ihrer parlamentarischen Vorstösse durch. Hier erweisen sich, gleich der Mitte-Parteien auf nationaler Ebene, die vielfältigeren Möglichkeiten der Koalitionsbildungen sowie die Fraktionsstärke als Vorteil. Die Anzahl Debattenbeiträge zu den parlamentarischen Instrumenten ist relativ konstant. Trotz einer stärkeren Nutzung parlamentarischer Instrumente scheint das Diskussionsbedürfnis nicht zuzunehmen. Weiter lässt sich sagen, dass in den vergangenen Jahren Postulate und Motionen einen schweren Stand hatten. Die Anzahl überwiesener Postulate und Motionen nimmt ab. Ausserdem ist die Nutzung parlamentarischer Vorstösse als Wahlkampfinstrument im Kanton Obwalden nicht beobachtbar. F1b: Welche Faktoren erklären die Nutzung parlamentarischer Instrumente? Die Nutzung parlamentarischer Instrumente lässt sich nebst der Fraktionszugehörigkeit insbesondere mit der «Aktivität» einzelner Parlamentarier:innen erklären. Einerseits nutzen Mitglieder der SP-, der SVP- sowie der CVP-Fraktion parlamentarische Instrumente häufiger, andererseits sind es insbesondere «aktive» Individuen, welche sich öfter an Diskussionen und Ratsdebatten beteiligen und welche viele parlamentarische Vorstösse einbringen. Das Geschlecht, das Dienstalter, das Alter und die Distanz zum Parlament (oder der Wahlkreis) haben keinen signifikanten Einfluss auf die Nutzung parlamentarischer Instrumente. Als Urheberschaft parlamentarischer Instrumente treten häufig dieselben «Führungspersonen» einzelner Fraktionen auf. Die Vermutung liegt nahe, dass gerade Fraktionspräsidien beziehungsweise langjährige, verdiente Parlamentarier:innen parlamentarische Instrumente einreichen. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 64 F1c: Welche Faktoren erklären den Erfolg parlamentarischer Instrumente? Zur Erklärung des Erfolgs parlamentarischer Instrumente sind vor allem zwei unabhängige Variablen hilfreich: Die Empfehlung der Exekutive sowie die Anzahl Mitunterzeichnende. Beide Variablen sind statistisch signifikant. Unterstützt die Exekutive einen parlamentarischen Vorstoss, steigt dessen Erfolg deutlich. Dasselbe gilt, wenn auch schwächer, für die Anzahl Mitunterzeichnende. Die Frage nach der Kausalität steht jedoch im Raum: Folgt die Legislative der Exekutive, weil sie ihr gegenüber eine deutlich schwächere Stellung und einen tieferen Professionalisierungsgrad aufweist oder antizipiert die Exekutive den Willen einer Mehrheit des Obwaldner Kantonsrats, um letztlich auf der «Gewinnerseite» zu stehen? Nur eine vertiefte qualitative Analyse könnte diese Fragestellung beantworten. Weiter kann im Kontext von Interpellationen festgestellt werden, dass das Dienstalter einen positiven Einfluss auf den Erfolg hat, wenn eine Diskussion gefordert wird. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 65 7 Fazit Die vorliegende Arbeit macht deutlich, dass die Nutzung parlamentarischer Instrumente auch im Kanton Obwalden steigt. Bei der Nutzung können die Fraktionszugehörigkeit sowie die Aktivität einzelner Parlamentarier:innen als zentrale Erklärungsfaktoren herangezogen werden. Mit Blick auf den Erfolg parlamentarischer Instrumente sind insbesondere die Empfehlung der Exekutive sowie die Anzahl Mitunterzeichnende substantielle Erklärungsfaktoren. Dennoch kann diese Arbeit sowohl die Nutzung als auch den Erfolg nur in geringem Masse erklären. Ein Grossteil der Varianz wird durch die definierten Modelle nicht erklärt. Sowohl bei der Nutzung als auch beim Erfolg von parlamentarischen Instrumenten, bleiben zentrale Erklärungs- faktoren im Verborgenen. Nebst weiteren, vertieften quantitativen Analysen wären insbesondere auch qualitative Vorgehen notwendig, um die Motivationen sowie die Motive der jeweiligen Akteure besser zu verstehen. Letztlich begrenzt auch die Fallauswahl die Aussagekraft der Erkenntnisse. Vergleichende Analysen mehrerer kantonaler Parlamente könnten die gewonnen Erkenntnisse zusätzlich validieren oder neue Erklärungsfaktoren identifizieren. Daneben könnte die Erhebung weiterer Datenpunkte und die Operationalisierung weiterer unabhängiger Variablen die Erklärungsleistungen der Modelle erhöhen. Dabei wären besonders inhaltliche beziehungsweise themenspezifische Klassifikationen der parlamentarischen Instrumente von Interesse. Auch die Operationalisierung einer unabhängigen Variable zur «Autorität» oder «Führungsrolle» eines Mitglieds des Parlaments, unter Miteinbezug von Mitgliedschaften zur Ratsleitung oder Fraktionspräsidien, könnte weitere Erklärungsbeiträge hervorbringen. Die Parlamentsdaten sowohl der Bundes- als auch der Kantonalparlamente, sind für kommende politikwissenschaftliche Untersuchungen von grosser Bedeutung. Diese Daten können einen Beitrag zum besseren Verständnis der Funktions- und Arbeitsweise einer zentralen demokratischen Institutionen leisten. Es bleibt zu hoffen, dass in den kommenden Jahren das Bewusstsein um die Wichtigkeit dieser Daten steigt und mit ihm auch die Qualität der Daten. Eine maschinenlesbare, möglichst vollständige und zugängliche Publikation der Parlamentsdaten, wäre eine wichtige Grundlage, nicht nur für kommende Analysen, sondern auch für neue politische Partizipations- formen. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 66 8 Dank Mit der Abgabe meiner Bachelorarbeit endet für mich eine intensive, spannende Zeit am politikwissenschaftlichen Seminar der Universität Luzern. Ohne meine Frau, Christina Niederberger, wäre dieses Studium nicht möglich gewesen. Ich bedanke mich bei ihr für ihre Unterstützung, ihr Verständnis, ihre Ermutigungen und ihren Zuspruch. Weiter gilt mein Dank Dr. Sean Müller für die grosse Hilfsbereitschaft und den regelmässigen Austausch während dem Schreiben dieser Arbeit. Ein freundliche Dank geht auch an Beat Hug, Sekretär des Obwaldner Kantonsrats, für seine freundliche Unterstützung während der Recherche- und Datenerhebungsphase. Schliesslich bedanke ich mich bei Guido Cotter, Markus Kurmann, Dominik Kurmann und Urs Joller für die Hilfe beim Lektorat und für die wertvollen inhaltlichen Rückmeldungen. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 67 9 Literaturverzeichnis Aubert, J.-F., 1998. Die Schweizerische Bundesversammlung von 1848 bis 1998. Helbing & Lichtenhahn, Basel. Auer, A., 2016. Staatsrecht der schweizerischen Kantone. Stämpfli Verlag, Bern. Baack, S., Djeffal, C., Jarke, J., Send, H., 2020. Civic Tech, in: Klenk, T., Nullmeier, F., Wewer, G. (Eds.), Handbuch Digitalisierung in Staat und Verwaltung. Springer Fachmedien, Wiesbaden, pp. 1–9. https://doi.org/10.1007/978-3-658-23669-4_29-1 BADAC, n.d. Thematische Tabellen zu den Kantonen [WWW Document]. CHSTAT. URL http://www.chstat.ch (accessed 8.16.21). Bundesamt für Statistik, 2019. Kantonale Parlamentswahlen: Entwicklung des Frauenanteils nach Kantonen - 1968-2019 | Tabelle [WWW Document]. Bundesamt für Statistik. 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Nachfolgend werden die einzelnen Quellen aufgeführt und kurz beschrieben. 10.1 Repository: BA_polity Link https://github.com/bekurmann/BA_polity Beschreibung Darin findet sich der Code des Backends (Django) und des Frontends (Vue). Beide Applikationen befinden sich in einem Docker-Container. Auch für die dazugehörende PostgreSQL-Datenbank und den Webserver (nginx) finden sich im Repository Docker-Container. Der Readme-Datei kann die Anleitung zum Start der Container mit Hilfe von Docker- Compose entnommen werden. 10.2 Repository: BA_polity_scrapy Link https://github.com/bekurmann/BA_polity_scrapy Beschreibung Darin findet sich der Code der Scrapy-Applikation mit Hilfe welcher die Inhalte von der Webseite des Obwaldner Kantonsrats heruntergeladen wurden. Zum Start benötigt man pipenv, welches eine virtuelle Umgebung mit den nötigen Abhängigkeiten erstellt. Genauere Informationen und die Dokumentation von Scrapy findet sich auf dessen Webseite scrapy.org. 10.3 Repository: BA_polity_jupyter Link https://github.com/bekurmann/BA_polity_jupyter Beschreibung Darin findet sich der Code der Analyseeinheiten. GitHub kann den Output von Jupyter-Notebooks direkt im Web- Browser darstellen (dazu einfach auf eine der beiden .ipynb-Dateien klicken). Ansonsten startet man die Applikation wieder mit pipenv, welches eine virtuelle Umgebung mit den nötigen Abhängigkeiten erstellt. Universität Luzern, Bachelorarbeit Benjamin Kurmann Seite 71 https://github.com/bekurmann/BA_polity_jupyter https://github.com/bekurmann/BA_polity_scrapy https://github.com/bekurmann/BA_polity I. Abstract II. Inhaltsverzeichnis III. Abbildungs- und Tabellenverzeichnis 1 Einleitung 1.1 Relevanz 1.2 Fragestellung 1.3 Ziel der Arbeit und Abgrenzung 1.4 Überblick 2 Theoretischer Hintergrund 2.1 Demokratietheoretischer Kontext 2.2 Die Bedeutung der nationalen Parlamente in der Schweiz und aktuelle Entwicklungen 2.2.1 Die Bundesversammlung als «oberste Gewalt im Bund» 2.2.2 Historische Entwicklungen der nationalen Parlamente 2.2.3 Aktuelle Entwicklungen 2.3 Die Bedeutung der kantonalen Parlamente 2.3.1 Historische Entwicklungen der kantonalen Parlamente 2.3.2 Das Verhältnis kantonaler Parlamente zur Exekutive 2.3.3 Professionalisierung kantonaler Parlamente 2.4 Forschungsstand über Nutzung und Erfolg parlamentarischer Instrumente 2.4.1 Vorbemerkung 2.4.2 Erhöhte Nutzung: «Vorstossflut» und mehr abgeänderte Bundesratsvorlagen 2.4.3 Weitere Funktionen parlamentarischer Instrumente 2.4.4 Nutzung und Erfolg einzelner Instrumente auf Bundesebene A Die Nutzung der parlamentarischen Instrumente nimmt generell zu B Stärkere Nutzung durch Pol-Parteien C Motion als Wahlkampfinstrument D Unterschiedliche Erfolgsaussichten E Anzahl Mitunterzeichnende F Ratsdebatte eher nachteilig G Alter, Dienstalter und Geschlecht der Urheberschaft 3 Fallauswahl und Hypothesen 3.1 Begründung Fallauswahl: Der Obwaldner Kantonsrat 3.1.1 Überblick und Aufgaben 3.1.2 Fraktionen 3.1.3 Mitglieder 3.1.4 Die parlamentarischen Instrumente des Obwaldner Kantonsrats 3.1.5 Professionalisierung und Verhältnis zur Exekutive 3.2 Hypothesen 4 Methode 4.1 Datenerhebung 4.1.1 Web-crawling mit Scrapy 4.1.2 Aufbau einer eigenen Datenbank mit Django 4.1.3 Nachcodierungen 4.1.4 Datenimport und Bau einer API 4.1.5 Auswertung mittels Python in Jupyter Notebook 4.1.6 Überblick über die erhobenen Daten 4.1.7 Exkurs: Eine interaktive parlamentarische Geschäftsdatenbank 4.2 Operationalisierung der abhängigen Variablen 4.2.1 Nutzung 4.2.2 Erfolg 4.3 Operationalisierung der unabhängigen Variablen 4.3.1 Fraktion 4.3.2 Wahlkreis 4.3.3 Art des Vorstosses 4.3.4 Anzahl Debattenbeiträge während Behandlung 4.3.5 Empfehlung der Exekutive 4.3.6 Anzahl Mitunterzeichnende 4.4 Operationalisierung der Kontrollvariablen 4.4.1 Alter 4.4.2 Tage im Parlament 4.4.3 Geschlecht 4.4.4 Distanz zum Parlament 5 Ergebnisse 5.1 Deskriptive Statistik zur Nutzung 5.2 Deskriptive Statistik zum Erfolg 5.3 Regressionsanalysen 5.4 Visualisierung Marginaleffekte der signifikanten Variablen 5.5 Anwendungsvoraussetzungen 6 Diskussion 6.1 Überprüfung der Hypothesen und Diskussion 6.2 Beantwortung der Fragestellungen 7 Fazit 8 Dank 9 Literaturverzeichnis 10 Anhang 10.1 Repository: BA_polity 10.2 Repository: BA_polity_scrapy 10.3 Repository: BA_polity_jupyter