Ineffizienzen aufwies. Ein Grund dafür könnte – neben den Hoch- schulreformen – die unterschiedliche

Promotionsstudiums getroffen. Massgebend dafür sind die Regelungen über die Anstellungs- und Ausbil- dungsabsprache

nicht gut!“ Aber niemand ist dafür verantwortlich. Nobody is perfect, aber das hat keine Konsequenzen

Fortschritte gegeben. Es ist der Sinn dafür gewach- sen, dass die grossen Zukunftsfragen nur gemeinsam

2021-05-26 Bericht UniLU Jahresbericht 2015 schweizerische agentur für akkreditierung und qualitätssicherung agenzia svizzera di accreditamento e garanzia della qualità swiss agency of accreditation and quality assurance agence suisse d’accréditation et d’assurance qualité Institutionelle Akkreditierung Universität Luzern Bericht der externen Evaluation | TT. Monat JJJJ Inhalt: Teil A – Entscheid des Schweizerischen Akkreditierungsrates Teil B – Institutionelle Akkreditierung nach HFKG und Antrag der AAQ Teil C – Bericht der Gutachtergruppe Teil D – Stellungnahme der Universität Luzern Teil A Entscheid des Schweizerischen Akkreditie- rungsrates TT. Monat JJJJ TT. Monat JJJJ A (Copy / paste Entscheid des SAR – Einfügen als Bild) Teil B Institutionelle Akkreditierung nach HFKG und Antrag der AAQ 26. Mai 2021 26. Mai 2021 B Inhalt 1 Gesetzliche Grundlagen ..................................................................................................... 1 2 Ziel und Gegenstand .......................................................................................................... 1 3 Verfahren ............................................................................................................................ 1 3.1 Eintreten ..................................................................................................................... 1 3.2 Zeitplan ....................................................................................................................... 2 3.3 Gutachtergruppe ......................................................................................................... 2 3.4 Selbstbeurteilungsbericht ........................................................................................... 2 3.5 Vorvisite und Vor-Ort-Visite ........................................................................................ 3 3.6 Bericht der Gutachtergruppe ...................................................................................... 4 3.7 Stellungnahme der Universität Luzern ........................................................................ 4 4 Akkreditierungsantrag der AAQ .......................................................................................... 4 4.1 Ausgangslage ............................................................................................................. 5 4.2 Erwägungen ................................................................................................................ 5 4.3 Antrag ......................................................................................................................... 7 26. Mai 2021 B 1/7 1 Gesetzliche Grundlagen Gemäss Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetz (HFKG) vom 30. September 2011 ist die institutionelle Akkreditierung Voraussetzung für alle Hochschulen sowie alle anderen Institu- tionen des Hochschulbereichs, öffentliche und private, um eine der Bezeichnungen «Universi- tät», «Fachhochschule» oder «Pädagogische Hochschule» zu führen (Art. 29 HFKG) und Bun- desbeiträge zu beantragen (Art. 45 HFKG). Die Akkreditierungsverordnung HFKG vom 28. Mai 2015 (Stand am 1. Januar 2018) konkreti- siert die Voraussetzungen für die Akkreditierung gemäss Art. 30 HFKG; sie präzisiert die Ver- fahrensregeln und die Qualitätsstandards. 2 Ziel und Gegenstand Mit der institutionellen Akkreditierung nach HFKG verfügt die Schweiz über ein Instrument, um den Zugang zu ihrer Hochschullandschaft zu steuern. Gegenstand der institutionellen Akkredi- tierung ist das Qualitätssicherungssystem der Hochschulen, mit dem sie die Qualität ihrer Lehre, Forschung und Dienstleistungen gewährleisten. Das Qualitätssicherungssystem wird mittels Qualitätsstandards von externen Gutachterinnen und Gutachtern evaluiert. Diese überprüfen die Konzepte und Mechanismen der Qualitätssiche- rung und Qualitätsentwicklung: Sie beurteilen, ob die verschiedenen Elemente ein vollständiges und kohärentes Ganzes bilden, das die Hochschule in die Lage versetzt, die Qualität und eine kontinuierliche Verbesserung ihrer Aktivitäten entsprechend ihrem Typ und ihren spezifischen Merkmalen zu gewährleisten. Einbezogen wird dabei auch die Verhältnismässigkeit zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen. Ein Blick auf das gesamte System alle sieben Jahre erlaubt es der Hochschule, regelmässig den Stand der Entwicklung und Kohärenz der verschiedenen Elemente zu erheben. 3 Verfahren 3.1 Eintreten Die Akkreditierungsverordnung HFKG bestimmt im Artikel 4 Absatz 1 und 2 die Voraussetzun- gen für die Zulassung zum Akkreditierungsverfahren und sieht einen Entscheid auf Eintreten des Schweizerischen Akkreditierungsrats vor. Die Universität Luzern war nach dem Universitätsförderungsgesetz UFG als beitragsberechtigt anerkannt. Sie erfüllt damit die Voraussetzungen nach Artikel 4 Absatz 2 der Akkreditierungs- verordnung und wurde ohne Prüfung der Voraussetzungen nach Artikel 4 Absatz 1 zum Verfah- ren der institutionellen Akkreditierung zugelassen. Die Universität Luzern hat ihr Gesuch auf Akkreditierung als Universität am 23 September 2019 beim Schweizerischen Akkreditierungsrat (SAR) eingereicht. An seiner Sitzung vom 6. Dezem- ber 2019 hat der SAR Eintreten beschlossen und die Schweizerische Agentur für Akkreditierung und Qualitätssicherung AAQ mit der Durchführung des Verfahrens der institutionellen Akkredi- tierung beauftragt. Die institutionelle Akkreditierung wurde mit einer Evaluation der Theologischen Fakultät durch AVEPRO kombiniert. 26. Mai 2021 B 2/7 3.2 Zeitplan Die AAQ hat gemeinsam mit der Universität Luzern folgenden Zeitplan festgelegt: 06.12.2019 17.02.2020 Eintreten Eröffnung 10.11.2020 Abgabe Selbstbeurteilungsbericht 11.01.2021 Vorvisite (virtuell) 9.–11.03.2021 Vor-Ort-Visite 28.04.2021 Vorläufiger Bericht und Akkreditierungsantrag AAQ 20.05.2021 Stellungnahme Universität Luzern 26.05.2021 Definitiver Bericht und Akkreditierungsantrag AAQ 24.09.2021 Akkreditierungsentscheid durch den Schweizerischen Akkreditie- rungsrat, Publikation des Berichts zur externen Begutachtung auf der Webseite der AAQ 3.3 Gutachtergruppe Für die Auswahl der Gutachterinnen und der Gutachter hat die AAQ in Absprache mit der Uni- versität Luzern ein Profil und eine Longlist potenzieller Peers erarbeitet. Die Longlist wurde vom Schweizerischen Akkreditierungsrat am 27. März 2020 genehmigt. Die AAQ hat die Gutachtergruppe daraufhin mit folgenden Personen besetzt und die Universität Luzern mit Schreiben vom 2. Juni 2020 darüber informiert: - Prof. Dr. Thomas Puhl, Rektor, Universität Mannheim, Vorsitzender der Gutachter- gruppe - Prof. Dr. Stephanie Bohlen, Rektorin, Katholische Hochschule Freiburg - Dr. Christine Fahringer, Rektorat / Leitung Qualitätsmanagement, Universität Inns- bruck - Prof. Dr. Maarten Hoenen, Universität Basel, Lehrstuhl für Philosophie, Vizerektor für Lehre und Entwicklung 2013–2017 - Ruth Sophie Thommen, Studierende im Master in Sozialanthropologie, Universität Neuchâtel Prof. Dr. Thomas Puhl wurde von der AAQ als Vorsitzender der Gutachtergruppe benannt. Als Gutachter für die AVEPRO-Evaluation der Theologischen Fakultät nahm Prof. Dr. Ulrich Rhode (Dekan der Kanonistischen Fakultät der Pontificia Università Gregoriana, Rom) ebenfalls an den Gesprächen im Rahmen der institutionellen Akkreditierung teil. 3.4 Selbstbeurteilungsbericht Die Universität Luzern hat ihren Selbstbeurteilungsbericht fristgerecht am 10.November 2020 bei der AAQ eingereicht. 26. Mai 2021 B 3/7 Für die institutionelle Akkreditierung hat die Universität Luzern eine Steuerungsgruppe einge- setzt. Diese besteht aus dem Senat sowie einer Delegierten des Universitätsrates und re- präsentiert somit alle Interessengruppen der Universität. Die Steuerungsgruppe befasste sich mit verschiedenen Aufgaben im Rahmen der Akkreditierung: Sie zeichnete verantwortlich für die Definition des Gutachterprofils, verabschiedete den Selbstbeurteilungsbericht und die Stel- lungnahme. Die Stelle für Qualitätsmanagement legte die inhaltliche Struktur des Selbstbeurteilungsberich- tes gemäss Leitfaden AAQ fest und delegierte Teilberichte an entsprechende Autorinnen und Autoren. Dabei wurden sowohl Verantwortliche ausgewählter Zentren und Stellen miteinbezo- gen (z. B. International Relations Office, Zentrum Lehre, Stelle für Forschungsförderung, Fach- stelle für Chancengleichheit) wie auch der Rektor, die Universitätsleitung und die Fakultäts- und Departementsmanagerinnen und -manager. Nach Zusammenführen der Teilberichte durch die Stelle für Qualitätsmanagement (im Folgenden QM) sowie Vernehmlassung durch die entspre- chende Autorenschaft verabschiedete die Steuerungsgruppe die vorliegende Schlussfassung des Selbstbeurteilungsberichtes. (SEB S. 19) 3.5 Vorvisite und Vor-Ort-Visite Vorvisite Die Vorvisite an der Universität Luzern fand am 11. Januar 2021 – aufgrund der Corona-Pande- mie virtuell – statt. In einem ersten Teil stellte die AAQ den Gutachterinnen und Gutachtern die Hochschullandschaft Schweiz sowie die Ziele, Rahmenbedingungen und Instrumente der insti- tutionellen Akkreditierung in der Schweiz vor. Ebenfalls wurden die Rollen der Gutachterinnen und Gutachter, des Vorsitzenden der Gutachtergruppe und der AAQ geklärt. Der Rektor der Universität Luzern, Prof. Dr. Bruno Staffelbach, präsentierte die Spezifika der Universität Luzern bzw. des QM-Systems. Der zweite Teil des Vormittags galt der inhaltlichen Vorbereitung der Vor-Ort-Visite: Die Gutach- terinnen und Gutachter analysierten den Selbstbeurteilungsbericht der Universität Luzern, iden- tifizierten Themenbereiche für die Vor-Ort-Visite und bereiteten die Rückmeldung für das erste Gespräch mit der Universitätsleitung vor. Darüber hinaus stellten sie die Liste der zur Nachliefe- rung gewünschten Materialien zusammen. Am Nachmittag fand das Gespräch zwischen der Gutachtergruppe und der Universitätsleitung sowie den Verantwortlichen für die institutionelle Akkreditierung statt. Der Vorsitzende der Gut- achtergruppe gab eine erste Rückmeldung zum Selbstbeurteilungsbericht und skizzierte The- men, die voraussichtlich an der Vor-Ort-Visite weiter vertieft werden sollten. Des Weiteren be- nannte die Gutachtergruppe die nachzureichenden Materialien. Die Gutachtergruppe hat um folgende ergänzende Dokumente gebeten: - Organigramm betr. Verwaltung inkl. IT, Bibliothek (Dienstleistungen) - Zusammenstellung/Darstellung Ressourcen QM in den Fakultäten, Zuständigkeiten, Ge- samtressourcen - Prozessdiagramme für QS-Prozesse, nicht nur aus dem Bereich der Lehre - Zahlen-Reporting an den Kanton, Statistiken: Studierende (Incomings, Outgoings, Vollzeit, Verteilung auf Studiengänge, Herkunft etc.) und damit verbunden: - Umgang mit diesen Daten, Interpretation und Wirksamkeit im Sinne der Steuerung (Leis- tungsperiode von fünf Jahren), evtl. anhand von Beispielen - QS im Bereich der Professuren und Nachwuchsförderung: Beförderungssystem, Tenure- Track-System, Betreuungsinstrumente für die Promotion - Kompetenzprofile (Beispiele) - Aktuell gültiges QM-Handbuch und Umsetzungsplan überarbeitetes QM-Handbuch - Dashboard bezogen auf Fakultäten (sofern Zahlen dezentral erhoben werden) 26. Mai 2021 B 4/7 - Definition «Begriff der Qualitätskultur» Zusätzlich für die Theologische Fakultät (AVEPRO-Evaluation): - Musterdiplome (Theologie), Diploma Supplements, Dekrete der kirchlichen Autorität, mit de- nen die Studiengänge genehmigt worden sind. Die Universität Luzern hat die von der Gutachtergruppe gewünschten Dokumente in Form eines Berichts mit Beilagen fristgerecht nachgereicht. Vor-Ort-Visite Die Vor-Ort-Visite wurde ebenfalls virtuell via Zoom durchgeführt. Sie dauerte vom 9.–11. März 2021 (2,5 Tage). Die Gespräche waren geprägt von einer offenen und konstruktiven Atmo- sphäre. Schlusspunkt der Vor-Ort-Visite war das sogenannte Debriefing, an dem der Vorsitzende der Gutachtergruppe im Namen der Gutachtergruppe einen ersten mündlichen Gesamteindruck vermittelte. Zum Debriefing eingeladen waren seitens der Universität Luzern alle an der Akkre- ditierung Beteiligten. Nach Abschluss der Vor-Ort-Visite fand gleichentags ein Roundtable zur Evaluation der Theolo- gischen Fakultät (TF) statt. Die AAQ begleitete diese Evaluation nach Veritatis Gaudium im Rahmen einer Zusammenarbeit mit der Agentur AVEPRO. Der Bericht zur Evaluation der TF stützt sich bei institutionellen Belangen auf die Inhalte der institutionellen Akkreditierung und be- antwortet separat die Standards von AVEPRO. 3.6 Bericht der Gutachtergruppe Der Bericht der Gutachtergruppe lag zeitgerecht vor und konnte, gemeinsam mit dem Akkredi- tierungsantrag AAQ, der Universität Luzern am 28. April 2021 zur Stellungnahme vorgelegt wer- den. 3.7 Stellungnahme der Universität Luzern Die Universität Luzern verfasste per 20. Mai 2021 eine Stellungnahme zum Bericht. Sie schreibt darin, dass der gesamte Prozess der institutionellen Akkreditierung für die Universität Luzern eine äusserst wertvolle Erfahrung sei und war. «Durch die Erarbeitung des Selbstbeurteilungs- berichts haben wir uns stark mit unseren Strukturen und Prozessen auseinandergesetzt, unsere Uni dabei noch besser kennengelernt und Ansatzpunkte für weitere Optimierungsschritte er- kannt. Die genannten Auflagen und die dazu gehörenden Begründungen sind in aller Regel nachvollziehbar.» In Teil 2 «Stellungnahme zu Einzelfragen» werden Einzelpunkte aus dem Bericht herausgegrif- fen, die von den Gutachterinnen und Gutachtern im Bericht teilweise in der Folge angepasst wurde, wo es sich um inhaltliche Korrekturen handelte. 4 Akkreditierungsantrag der AAQ Das Verfahren der institutionellen Akkreditierung ist als Peer Review angelegt. Jeder Bericht ei- ner Gutachtergruppe steht deshalb für eine Momentaufnahme an einer bestimmten Hoch- schule; entsprechend sind die Berichte der Gutachtergruppen nicht geeignet, um Vergleiche zwischen den Hochschulen zu ziehen. Die Akkreditierungsanträge hingegen müssen konsistent sein: Gleiche Befunde müssen zu den gleichen Anträgen führen. 26. Mai 2021 B 5/7 Die AAQ prüft in ihrem Antrag die Frage, ob die Argumentation der Gutachtergruppe kohärent, d. h. auf den Standard bezogen, und evidenzbasiert erfolgt, und stellt die Konsistenz mit bishe- rigen Anträgen sicher. 4.1 Ausgangslage Die Universität Luzern ist die jüngste Universität der Schweiz, gegründet im Jahre 2000, aller- dings mit Wurzeln zurück ins Jahr 1600. Mit 3'500 Studierenden (2019) und einem Personalbe- stand von 576 Personen, davon 73 Professorinnen und Professoren, gehört die Universität Lu- zern zu den kleineren Hochschulen der Schweizer Hochschullandschaft. Die Universität Luzern ist organisiert in vier Fakultäten: Theologie, Kultur- und Sozialwissen- schaften, Rechtswissenschaft und Wirtschaftswissenschaften. Dazu kommt das Departement Gesundheitswissenschaften und Medizin. Die Universität strebt die Vernetzung in Forschung und Lehre sowie Dienstleistungen zwischen den Disziplinen an. Damit will sie Verbindungen schaffen zwischen Konfessionen und Religio- nen, zwischen Epochen und Kulturen, zwischen Philosophie, Politik, Recht und Wirtschaft. Nachdem 2016 die Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät gegründet wurde, steht als nächster Ausbauschritt der Aufbau eines Masterstudiengangs in Medizin (Start 2020) als Joint Master mit der Universität Zürich an. Die Universität Luzern hatte 2019 einen Umsatz von CHF 70 Mio. Der Globalbeitrag des Trä- gerkantons macht einen Anteil von 18,5 % des jährlichen Budgets aus. Die Universität darf Ei- genkapital in der Höhe von 10 % des Jahresumsatzes bilden; was darüber liegt, muss an den Träger abgeliefert werden. 4.2 Erwägungen Akkreditierungsempfehlung der Gutachtergruppe Die Gutachtergruppe beschreibt in ihrer gesamthaften Beurteilung und dem Stärken-/Schwä- chenprofil des Qualitätssicherungssystems eine Universität, deren Angehörige sie als «persönli- che Universität charakterisieren und besonders wertschätzen» (S. 32). Die Gutachtergruppe stellt eine hohe Identifikation und Zufriedenheit aller Interessensgruppen mit ihrer Universität fest. Die Gutachtergruppe weist weiter daraufhin, dass der Aufbau der neuen Fachgebiete viele Res- sourcen gebunden hat. Die Gutachtergruppe kommt zum Schluss, dass die Weiterentwicklung eines hochschulübergreifenden QM-Systems (Qualitätssicherungsstrategie und -system mit der Definition verbindlicher Mindeststandards und einer Schliessung der Regelkreise inkl. Fremde- valuationen für alle Bereiche von Forschung, Lehre und Dienstleistungen) nicht mit dem zügi- gen Ausbau der Universität Schritt halten konnte. Die Gutachtergruppe sieht die zentrale Voraussetzung für die institutionelle Akkreditierung (Arti- kel 30 HFKG) im Grundsatz für gegeben. Einschränkend verweist die Gutachtergruppe in ihrem Bericht auf den Bereich der Qualitätsstrategie (Standards 1.1–1.4), nachhaltige Entwicklung (Standard 2.4) Chancengleichheit und tatsächliche Gleichstellung von Mann und Frau (Stan- dard 2.5) sowie die Evaluation der Forschung (Standard 3.2). In ihrer Bewertung der Standards 1.1, 1.2, 1.3 und 1.4 stellt die Gutachtergruppe fest, dass die Universität Luzern aktuell über eine veraltete, d. h. nicht mehr gültige, QS-Strategie verfügt. Der Entwurf für eine aktuelle QS-Strategie in Form eines QM-Handbuches liegt vor, muss indes noch finalisiert werden. Die Gutachtergruppe beurteilt deshalb den Standard 1.1 als nicht erfüllt und formuliert eine Auflage. In der Analyse von Standard 1.2 vermisst die Gutachtergruppe eine 26. Mai 2021 B 6/7 integrierte Darstellung («Gesamtsicht») der Qualitätsstrategie. Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard als teilweise erfüllt, verzichtet jedoch mit Blick auf die Auflage zu Standard 1.1 auf eine Auflage. Auflage 1 zu Standard 1.1 (in Verbindung mit Standard 1.2 und 5.1) Die Universität Luzern legt ihre Qualitätssicherungsstrategie mit inhaltlichen Qualitätszielen gemäss ihrem eigenen Zeitplan bis zur Jahresmitte 2022 fest und macht diese publik. Sie definiert ihr Qualitätssicherungssystem mit geschlossenen Regelkreisen, Zuständigkeiten und Mindeststandards universitätsweit. Schliesslich stellt die Gutachtergruppe in der Analyse von Standard 1.4 fest, dass im Entwurf des QM-Handbuchs zwar eine regelmässige Überprüfung und Anpassung des QM-Systems vorgesehen ist, Methode, Rhythmus und Zuordnung von Verantwortlichkeiten jedoch noch offen sind. Die Gutachtergruppe bewertet den Standard deshalb als teilweise erfüllt und schlägt eine entsprechende Auflage vor: Auflage 2 zu Standard 1.4 Die Universität Luzern legt fest, mit welcher Methode, in welchem Rhythmus und mit wel- cher Zuordnung von Verantwortlichkeiten sie ihr QM-System einer periodischen Überprü- fung unterzieht. In der Analyse zu Standard 2.4 kommt die Gutachtergruppe zum Schluss, dass die Universität Luzern im Bereich nachhaltige Entwicklung keine Ziele formuliert. Die Gutachtergruppe bewer- tet den Standard deshalb als teilweise erfüllt und schlägt eine Auflage vor: Auflage 3 zu Standard 2.4 Die Universität Luzern legt eine Nachhaltigkeitsstrategie mit konkreten Zielen fest. In der Analyse zu Standard 2.5 kommt die Gutachtergruppe zum Schluss, dass das Thema Gleichstellung innerhalb der Universität hoch bewertet wird. Gleichzeitig sei die Gleichstellung nicht universitätsweit verankert. Die Gutachtergruppe bewertet den Standard deshalb als teil- weise erfüllt und formuliert eine Auflage: Auflage 4 zu Standard 2.5 Die Universität Luzern verankert das Thema Diversity gesamtuniversitär und hinterlegt es mit Zielen und Umsetzungsschritten. In der Analyse zu Standard 3.2 kann die Gutachtergruppe die regelmässige Evaluation der For- schungsleistung im Sinne des Standards nicht erkennen. Die Gutachtergruppe bewertet den Standard deshalb als teilweise erfüllt und formuliert eine Auflage. Auflage 5 zu Standard 3.2 Die Universität Luzern muss eine regelmässige Evaluierung der Forschungsleistung etab- lieren. In der Analyse zu Standard 5.1 betont die Gutachtergruppe, dass die finalisierte QM-Strategie auf der Webseite zu publizieren sei, und verweist auf Auflage 1. Würdigung der Erwägung der Gutachtergruppe Die AAQ stellt fest, dass die Gutachtergruppe alle Standards geprüft hat. Die Bewertungen der Gutachtergruppe und die daraus gezogenen Schlussfolgerungen sind schlüssig. Die AAQ stellt weiter fest, dass die vorgeschlagenen Auflagen geeignet sind, den festgestellten Bedarf an Weiterentwicklung des Qualitätssicherungssystems sicherzustellen. 26. Mai 2021 B 7/7 4.3 Antrag Die AAQ stellt fest, dass die Universität Luzern die Voraussetzungen gemäss Artikel 30 HFKG für die institutionelle Akkreditierung erfüllt: Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe a und c Die Analyse der Standards gemäss Akkreditierungsverordnung durch die Gutachtergruppe zeigt, dass die Universität Luzern die Voraussetzungen nach Artikel 30 Absatz 1 Buch- stabe a und Buchstabe c erfüllt bzw. nach Erfüllung der Auflagen erfüllen wird. Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b Die Universität Luzern beantragt die Akkreditierung als universitäre Hochschule. Der Be- richt der Gutachtergruppe zeigt, dass die Universität Luzern Lehre und Forschung in den Bereichen Theologie, Kultur- und Sozialwissenschaften, Rechtswissenschaft, Wirtschafts- wissenschaften und Gesundheit/Medizin betreibt. Der Bericht zeigt weiter auf, dass die Universität Luzern in der Lehre alle drei Zyklen abdeckt (Bachelor, Master und Doktorat). Die Universität Luzern erfüllt damit die Voraussetzung nach Artikel 30 Absatz 1 Buchstabe b, dass eine universitäre Hochschule Lehre, Forschung und Dienstleistungen in mehreren Disziplinen oder Fachbereichen anbieten muss. Die AAQ beantragt, gestützt auf den Selbstbeurteilungsbericht der Universität Luzern, die Ana- lyse und den Akkreditierungsvorschlag des Berichts der Gutachtergruppe und die Stellung- nahme der Universität Luzern, die Akkreditierung als Universität mit fünf Auflagen auszuspre- chen: Auflage 1 (zu Standard 1.1, in Verbindung mit Standard 1.2 und 5.1) Die Universität Luzern legt ihre Qualitätssicherungsstrategie mit inhaltlichen Qualitätszielen gemäss ihrem eigenen Zeitplan bis zur Jahresmitte 2022 fest und macht diese publik. Sie definiert ihr Qualitätssicherungssystem mit geschlossenen Regelkreisen, Zuständigkeiten und Mindeststandards universitätsweit. Auflage 2 (zu Standard 1.4) Die Universität Luzern legt fest, mit welcher Methode, in welchem Rhythmus und mit wel- cher Zuordnung von Verantwortlichkeiten sie ihr QM-System einer periodischen Überprü- fung unterzieht. Auflage 3 (zu Standard 2.4) Die Universität Luzern legt eine Nachhaltigkeitsstrategie mit konkreten Zielen fest. Auflage 4 (zu Standard 2.5) Die Universität Luzern verankert das Thema Diversity gesamtuniversitär und hinterlegt es mit Zielen und Umsetzungsschritten. Auflage 5 (zu Standard 3.2) Die Universität Luzern muss eine regelmässige Evaluierung der Forschungsleistung etab- lieren. Die AAQ hält eine Frist von zwei Jahren für die Erfüllung der Auflagen für angemessen. Die AAQ schlägt vor, die Auflagenüberprüfung im Rahmen einer verkürzten Vor-Ort-Visite (0,5 Tage) mit drei Mitgliedern der Gutachtergruppe durchzuführen. Teil C Bericht der Gutachtergruppe 26. Mai 2021 26. Mai 2021 C Inhalt 1 Die Universität Luzern ........................................................................................................ 1 2 Umgang mit den Ergebnissen aus früheren Verfahren ...................................................... 2 3 Das Qualitätssicherungssystem der Universität Luzern ..................................................... 5 4 Analyse der Übereinstimmung mit den Qualitätsstandards ................................................ 9 5 Gesamthafte Beurteilung und Stärken-/Schwächenprofil des Qualitätssicherungssystems ............................................................................................. 32 6 Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Qualitätssicherungssystems ..................... 33 7 Akkreditierungsvorschlag der Gutachtergruppe ............................................................... 34 C 1/35 1 Die Universität Luzern1 Die Universität Luzern ist die jüngste Universität der Schweiz. Ihre Wurzeln reichen bis ins Jahr 1600 zurück, als moderne Hochschule besteht sie erst seit dem Jahr 2000. Zu ihren Kernkom- petenzen gehören die Wissenschaften von Religion, Gesellschaft, Kultur, Recht, Wirtschaft und Gesundheit. Die Universität Luzern besteht aus den vier Fakultäten für Theologie, für Kultur- und Sozialwis- senschaften, für Rechtswissenschaft und für Wirtschaftswissenschaften sowie dem Departe- ment Gesundheitswissenschaften und Medizin. Ein besonderes Merkmal ist ihr Streben nach Vernetzung: In Forschung, Lehre und Dienstleis- tungen schafft sie Verbindungen zwischen Konfessionen und Religionen, zwischen Epochen und Kulturen, zwischen Philosophie, Politik, Recht und Wirtschaft. Durch ihre späte Gründung und die regionale sowie nationale Einbindung ist ihr die Rolle einer kleinen Wissenschaftsinsti- tution vorgegeben. Sie beansprucht eine führende Position in der tertiären Bildung in der Zent- ralschweiz als Akteurin in den Gebieten «wissenschaftliche Forschung», «Ausbildung» sowie «Weiterbildung». Zudem ist sie ein profilierender Faktor im Lebens- und Wirtschaftsraum Zent- ralschweiz sowie auch ein Motor der regionalen Entwicklung. Im Herbstsemester 2019 studierten an der Universität Luzern knapp 3’500 Personen, davon fast 2’600 im Bachelor- oder Masterstudium, und etwas weniger als 400 Personen waren Dok- torierende. Fast 450 Personen schlossen einen Weiterbildungsstudiengang ab. Im Herbst 2019 waren 576 Personen fest an der Universität angestellt, davon waren 73 Profes- sorinnen und Professoren. Der Anteil an Professorinnen lag bei 28 %. Die Zahl der Assistieren- den und Forschungsmitarbeitenden betrug 398, 200 Personen waren als Lehrbeauftragte an der Universität tätig. Träger der Universität Luzern ist der Kanton Luzern. Die rechtlichen Aspekte sind im kantonalen Universitätsgesetz geregelt. Als Träger schliesst der Kanton mit der Universität Leistungsauf- träge mit einer Laufzeit von vier Jahren ab und vermietet die Immobilien. Die Universität Luzern hatte im Jahr 2019 einen Umsatz von knapp CHF 70 Mio. Das Eigenka- pital darf gesetzlich nicht mehr als 10 % des Jahresumsatzes betragen, was darüber liegt, muss dem Träger abgeliefert werden. Die Finanzierung erfolgt durch die Beiträge von Bund und Trä- gerkanton, welche nach Kriterien der Studierendenzahlen und Drittmittelprojekten vergeben werden. Dazu kommen Einnahmen aus Drittmittelprojekten und Studierendengebühren. Der Globalbeitrag des Trägerkantons macht nur 18,5 % des jährlichen Budgets aus. Die finanziellen Rahmenbedingungen der Universität sind knapp und erschweren Aus- und Weiterbildungspro- jekte. (SEB S. 14) Strategische Ziele und neuste Entwicklungen der Universität Die Universität hat sich in jüngerer Zeit stark weiterentwickelt: Im Jahr 2016 wurde die Wirt- schaftswissenschaftliche Fakultät gegründet und der Studiengang Politische Ökonomie mit Be- triebswirtschaft ergänzt. Die Gesundheitswissenschaften wurden 2019 mit der Medizin erwei- tert, aus der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät ausgelagert und in ein eigenes De- partement überführt, welches direkt dem Rektor unterstellt ist. Im Jahr 2020 startete der Master- studiengang Medizin, welcher als Joint Master zusammen mit der Universität Zürich durchge- führt wird. Es ist geplant, das Departement im Jahr 2023 zu einer eigenen Fakultät zu erheben, 1 SEB S. 13ff. C 2/35 was eine Änderung des Universitätsgesetzes bedingt. Diese ist aktuell in Vorbereitung. Darüber hinaus ist eine Ergänzung des universitären Schwerpunktes auf Geistes- und Sozialwissen- schaften mit Verhaltenswissenschaften respektive Psychologie geplant. Die Organisationsformen der Institute und Zentren wurden neu ausgerichtet, die Begrifflichkei- ten und Führungsstrukturen vereinheitlicht. Die universitäre Weiterbildung wurde mit Gründung einer Weiterbildungsakademie gebündelt. Für die Nachwuchsförderung hat die Universität Lu- zern im Jahr 2019 eine Graduate Academy geschaffen. Die Leitungsfunktionen bzw. -strukturen sind in jüngerer Zeit ebenfalls reformiert worden, so wurden weitere Prorektorate geschaffen. Die Führungsstrukturen der Universität sind im Universitätsgesetz und -statut normiert. Füh- rungsorgane sind der Universitätsrat, der Rektor / die Rektorin, die Universitätsleitung mit den Prorektoren / Prorektorinnen. Zusätzliche Mitglieder der Universitätsleitung sind der General- sekretär / die Generalsekretärin, die Verwaltungsdirektion. Mit den Dekanen und Dekaninnen der Fakultäten und des Departements gemeinsam bilden die genannten Personen die erwei- terte Universitätsleitung. 2 Umgang mit den Ergebnissen aus früheren Verfahren Die Universität Luzern nimmt in ihrem Selbstbeurteilungsbericht ausführlich Stellung zu den im Audit 2013/2014 ausgesprochenen Empfehlungen. Im Folgenden werden einige der Empfehlungen zitiert. Es wird dargestellt, wie die Universität Luzern in den letzten Jahren damit umgegangen ist (SEB S. 21ff): Empfehlung 1 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, die Qualitätssicherungsstrategie weiterzu- entwickeln, indem strategische Aspekte explizit formuliert und in die Qualitätssicherungsstrate- gie integriert werden. Insbesondere das Zusammenspiel zwischen Zentrale (Universitätsleitung, Verantwortliche für Qualitätssicherung) und Dezentrale (Fakultäten) hinsichtlich Verantwortlich- und Zuständigkeiten (process owners) sollte klarer herausgearbeitet werden (Expertenbericht, Seite 8). Im Entwurf des QM-Handbuchs wird die QS-Strategie teilweise festgelegt und das Qualitätssi- cherungssystem beschrieben, indem die Bereiche, Prozesse, Instrumente und die Zuständig- keiten zur Sicherung und zur Entwicklung der Qualität definiert werden. Die QS-Strategie setzt sich dabei aus zwei Teilbereichen zusammen: dem strategischen Rahmen (Leitsätze der QS- Strategie) und dem strategischen Zielsetzungssystem (Qualitätsziele). Da das Governance-Mo- dell der Universität stark dezentral orientiert ist, wäre es gemäss SEB sinnvoll, wenn ergänzend zur universitären QS-Strategie auch die einzelnen Fakultäten sowie das Departement Gesund- heitswissenschaften und Medizin (GWM) über eine formulierte Qualitätsstrategie verfügen wür- den. Diese sollte ihrerseits mit der Gesamtstrategie sinnvoll verknüpft werden. Einige strategische Aspekte und Verantwortlichkeiten sind auch in den in den letzten Jahren entstandenen Dokumenten enthalten: dem Leitfaden für Evaluation der Studiengänge an der Universität Luzern, dem Leitfaden für die Durchführung von Lehrveranstaltungsevaluationen und dem Leitfaden für die Durchführung von Prüfungsevaluationen. Die Dokumente gelten für die Gesamtuniversität und sind ein Schritt dazu, das QS-System im Bereich Lehre zu zentrali- sieren. Sie sind allerdings nicht verbindlich im Sinne einer erfolgten Genehmigung durch den Senat. C 3/35 Empfehlung 2 Die Expertengruppe bestärkt die Universität Luzern in der Absicht, ein umfassendes Qualitätssi- cherungssystem zu generieren und empfiehlt, eine sukzessive Standardisierung und Institutio- nalisierung der vielfältigen informellen und formellen Elemente anzugehen (Expertenbericht, Seite 10). Hierzu schreibt die Universität Luzern in ihrem Selbstbeurteilungsbericht, dass ein konsistentes System, das alle Qualitätssicherungsprozesse und Massnahmen in ein umfassendes Modell zu- sammenfasst, in Form des QM-Handbuchs in Erarbeitung, jedoch noch nicht finalisiert bzw. ver- abschiedet worden sei. Geplant ist, Erkenntnisse aus dem Verfahren der inst. Akkreditierung (insbesondere in Form des Berichtes der Gutachtergruppe sowie allfälliger Auflagen durch den SAR) in das neue QM-Handbuch zu integrieren. Ziel ist dessen Verabschiedung bis im Jahr 2022 durch den Senat. Empfehlung 3 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, die Prozessdarstellung für die Studien- gangsentwicklung zu präzisieren in dem Sinne, dass aufgezeigt wird, auf Basis welcher (Qua- litäts-)Kriterien die Gremien entscheiden, ob ein Studiengang eingerichtet werden soll oder nicht (Expertenbericht, Seite 11). In der Entwicklung der Studiengänge sind Fakultäten und das Departement GWM innerhalb der Vorgaben der Strategie der Universität Luzern frei, benötigen jedoch die Genehmigung des Se- nats und des Universitätsrats zur Errichtung, Änderung oder Auflösung. Diese universitären Gremien haben eine wichtige Kontroll- und Qualitätssicherungsfunktion: Sie prüfen die Anträge und weisen sie bei Bedarf zurück, verlangen Nachbesserungen oder beschliessen Änderungen. Dem Senat vorgelagert ist eine Überprüfung der Studien- und Prüfungsordnungen durch den Generalsekretär. Dieser prüft einerseits die formalen Aspekte, aber auch die Kompatibilität mit der Bologna-Reform. Die Studiengangentwicklungen verlaufen zwar unterschiedlich – dies auch vor dem Hintergrund der voneinander abweichenden Ausgangslagen –, sie sind aber geprägt von den Bemühungen, qualitativ hochstehende, innovative und markttaugliche Produkte mit ei- nem Alleinstellungsmerkmal zu entwickeln, die zudem für Studierende interessant und erfolg- versprechend sind. (SEB S. 22ff.) Empfehlung 4 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, eine etwas stärkere, wenn auch behut- same Formalisierung von Verfahren mit einer transparenten Definition von zugeordneten Ver- antwortlichkeiten und instruktiven Prozessdarstellungen voranzutreiben (Expertenbericht, S. 11). Die Universität Luzern schreibt dazu in ihrem SEB, dass angesichts des stark dezentral orien- tierten Governance-Modells der Universität Luzern eine Formalisierung von Verfahren nicht in allen Bereichen Sinn macht. Die Formalisierung von Verfahren zur Qualitätssicherung sei in vie- len Bereichen zudem bereits vorhanden. Als Beispiel zu nennen sind Berufungen, die über das Berufungsreglement der Universität formalisiert sind, oder die Annahme von privaten Drittmit- teln. Die nach dem Audit 2013/14 vom QM neu entwickelten Leitfäden für die Studiengangs-, Prüfungs- und Lehrveranstaltungsevaluationen sind ein Versuch, qualitätssichernde Prozesse instruktiv darzustellen, die Qualitätskriterien und die Erhebungsinstrumente zu definieren sowie die Verantwortlichkeiten zu regeln. Um dem Subsidiaritätsprinzip gerecht zu werden, bleibt es den Fakultäten überlassen, ob sie diese Konzepte nutzen oder auf andere Verfahren zurückgreifen. (SEB S. 24–25) C 4/35 Empfehlung 5 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, Massnahmen zu prüfen, die die Ein- flussmöglichkeiten der Universitätsleitung auf das Hochschulgeschehen steigern. Für die Defini- tion und Verfolgung einer übergeordneten Strategie und Profilbildung und für die Chance auf etwas mehr Steuerung und etwas weniger Evolution erscheint eine mit allen ausgehandelte, aber in jedem Fall zentral durchzusetzende Definition von minimalen Standards, die univer- sitätsweit und für alle Fakultäten und Institute gelten, unabdingbar. (Expertenbericht, S. 12) Die Steigerung der Einflussmöglichkeiten der Universitätsleitung auf das Hochschulgeschehen wurde durch verschiedene Massnahmen erzielt: • Verbesserte Leitungsorganisation ab März 2017 mit vermehrtem Einbezug der Lei- tungspersonen (Anpassung des Universitätsstatuts) • Die Errichtung von drei neuen Prorektoraten mit fachlichen Unterstellungen • Die Errichtung von zwei neuen informellen Gremien zur Unterstützung der Leitungsauf- gaben des Rektors (Universitätsleitung) und zur Koordination mit den Fakultäts- und Departementsleitungen (Erweiterte Universitätsleitung) • Die Einführung von mehreren Phasen bei der Entscheidungsfindung (Universitätslei- tung – Erweiterte Universitätsleitung – Senat) führte zu Qualitätsverbesserungen bei den Geschäften, zu einer breiteren Abstützung der Entscheide und zu besserem ge- genseitigem Informationsfluss. Die Definition und Verfolgung einer übergeordneten Strategie und Profilbildung erfolgte durch die Änderung des Universitätsstatuts und des Universitätsgesetzes. Seit 2018 wurden auf Initiative des Rektors Untervereinbarungen des Rektorats mit den Leis- tungserbringern (Prorektorate, Dienste und Fakultäten / Departement Gesundheitswissenschaf- ten und Medizin) eingeführt, welche die einjährigen Leistungsaufträge auf Stufe der Abteilungen konkretisieren. Empfehlung 6 Die universitäre Hochschule fördert und evaluiert die Chancengleichheit und die Gleichstellung der Geschlechter (Expertenbericht, S. 13). Ausgehend von dieser Empfehlung hat die Fachstelle für Chancengleichheit eine Situationsana- lyse zum Thema Diversity erstellen lassen, die wiederum in die Erarbeitung einer Diversity-Stra- tegie mündete. Die Diversity-Strategie ist im Januar 2021 durch einen Umsetzungsplan ergänzt worden. Empfehlung 7 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, die Relevanz und Effektivität der Evaluati- onen auf den verschiedenen Stufen kritisch zu überprüfen im Hinblick auf die Auswahl der In- strumente, Definition von Zyklen und universitätsweiten Minimalstandards. Neben den Lehrver- anstaltungsevaluationen sollten auch Formate für Studiengangs-, Prüfungs- sowie Lehrkörperevaluationen erwogen werden. Dabei sind Erweiterungen im systematischen Einbe- zug externer Expertise, u. a. in Form von informed peer reviews, von entscheidender Bedeu- tung (Expertenbericht, S. 16). Die Stelle für Qualitätsmanagement hat die Prozesse, Qualitätskriterien und Instrumente zu Studiengangs-, Prüfungs- und Lehrveranstaltungsevaluationen neu definiert und Leitfäden ent- wickelt. Die Fakultäten können die definierten Prozesse und Instrumente nutzen oder ihre eige- nen Verfahren anwenden, allerdings sollen sie die dort festgelegten Qualitätskriterien beachten. C 5/35 Zudem unterstützt und berät die Stelle für Qualitätsmanagement die Fakultäten und das Depar- tement GWM bei ihren Qualitätssicherungsaktivitäten. Die Kooperation wurde laut Selbstbeur- teilungsbericht durch die neu ausgearbeiteten Leitfäden gestärkt. Empfehlung 8 Die Expertengruppe empfiehlt der Universität Luzern, Bemühungen einer Strategieentwicklung und Profilbildung zu verstärken. Eine Erhöhung der Mittel der Grundfinanzierung erachtet die Gutachtergruppe in diesem Zusammenhang als zentral (Expertenbericht, S. 18). Hinsichtlich Strategieentwicklung in der Forschung hat die Universität Luzern verschiedene Massnahmen ergriffen, so wurde das Prorektorat Forschung als Mitglied der Universitätsleitung aufgewertet (2017); ihm sind vier Dossiers direkt unterstellt: die universitäre Forschungskom- mission, die Stelle für Forschungsförderung, die Graduiertenakademie und die universitären Forschungsschwerpunkte. Die Profilbildung wurde u. a. gestärkt durch den Miteinbezug von Peers in die Evaluation bestehender und geplanter Organisationseinheiten oder mit der Förde- rung des wissenschaftlichen Nachwuchses für universitäre und ausseruniversitäre Laufbahnen durch die Eröffnung der Graduate Academy (Herbst 2019), durch Forschungskooperationen mit anderen universitären Institutionen etc. Das Profil der Universität Luzern als humanwissenschaftliche Universität wird im universitären Leitbild und in der Universitätsstrategie geschärft. Was die Finanzierung angeht, sind der Universität die Hände gebunden: Eine Erhöhung des Trägerbeitrags ist politisch umstritten, die anderen Hochschulen (Hochschule Luzern HSLU und PH Luzern) sind ebenfalls knapp finanziert. In den letzten Jahren ist es der Universität Luzern gelungen, die Drittmittelbeiträge ständig zu erhöhen; diese beeinflussen auch die jährlichen Bundesbeiträge positiv. 3 Das Qualitätssicherungssystem der Universität Luzern Die nachfolgenden Ausführungen zum QM-System der Universität Luzern basieren auf dem Selbstbeurteilungsbericht der Universität Luzern und Darstellungen in den Nachgereichten Un- terlagen sowie entsprechenden Beilagen. Die Beschreibungen werden im Kapitel 4 – Analyse der Qualitätsstandards – durch die Gutachtergruppe aufgegriffen, kommentiert und verifiziert. Das Qualitätssicherungssystem der Universität Luzern umfasst die Qualitätssicherung und -ent- wicklung in allen Bereichen: Lehre und Studium, Forschung, Governance, Dienstleistungen, Ressourcen sowie in- und externe Kommunikation. Es ist in den strategischen Leitdokumenten der Universität (Statut, Leitbild, Universitätsstrategie 2019–2022, Leistungsvereinbarung) auf- geführt. Die operative Durchführung von gesamtuniversitären Qualitätssicherungsmassnahmen obliegt dem Generalsekretariat, für die operative Umsetzung ist die wissenschaftliche Mitarbeiterin Qualitätsmanagement zuständig. C 6/35 Das QM-Handbuch – welches zum Zeitpunkt der inst. Akkreditierung jedoch nicht finalisiert ist (vgl. dazu Ausführungen zu Standard 1.1.) – legt die QS-Strategie fest und beschreibt das Qua- litätsmanagementsystem (QM-System), indem es die Bereiche, Prozesse, Instrumente und Zu- ständigkeiten zur Sicherung und Entwicklung der Qualität definiert. Primäres Ziel ist es, die Qualität der Tätigkeiten der Universität und deren langfristige Entwicklung zu sichern sowie die Entwicklung einer Qualitätskultur zu fördern. Im Rahmen der angestrebten Revision des QM-Handbuchs ist ferner geplant, dass die Verant- wortlichkeiten klarer definiert, die Instrumente zur Qualitätssicherung aktualisiert und der Zeit- rahmen zur Durchführung von Massnahmen festgelegt werden. Hierzu soll eine Qualitätsstrate- giegruppe gebildet werden. Sie wird die strategischen Ziele der Universität in den Bereichen Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung für einen bestimmten Zeitraum definieren, Schwer- punkte setzen und Erfolgskriterien in Form von Minimalstandards zur Erreichung der Ziele fest- legen. Ebenso wird die Qualitätsstrategiegruppe das Controlling der Durchführung von Qua- litätssicherungsmassnahmen und der Erreichung der Minimalstandards leiten. Die Universität will den Prozess der institutionellen Akkreditierung nutzen, indem sie diesen als Qua- litätsprüfung wahrnimmt und Erkenntnisse daraus in das neue QM-Handbuch integriert. Das QM-Handbuch wird dem Senat zur Verabschiedung vorgelegt werden und dann gesamtuniver- sitär verbindlich sein. (SEB S. 31) Das Qualitätssicherungssystem in Lehre und Studium Das QM in der Lehre umfasst alle Stufen (Bachelor, Master, Promotionsstudium, universitäre Weiterbildungsangebote) sowie alle Prozesse der Lehre, von der Planung und Durchführung der Lehrveranstaltungen und Studiengänge über die organisatorischen Aspekte bis zur Bera- tung der Studierenden. Zentral für die Massnahmen zur Qualitätssicherung in der Lehre sind die von der universitären Lehrkommission ULEKO entwickelten und vom Senat am 24. Oktober 2011 approbierten «Leitsätze Gute Lehre». Diese Leitsätze unterstützen die Dozierenden, die Studiengangsver- antwortlichen und die Fakultäten bei ihren Bestrebungen zur weiteren Verbesserung der Lehre, definieren Kriterien für gute Lehre und regeln die Verantwortlichkeiten in Bezug auf die Umset- zung, auf die Anreize und die Weiterentwicklung der guten Lehre. Sie beziehen auch die Stu- Draft Gesamtbericht 2020 31 Draft Gesamtbericht 2020 Das Qualitätssicherungssystem der Universität Lu- zern umfasst die Qualitätssicherung und -entwicklung in allen Aktivitätsbereichen der Universität: Lehre und Studium, Forschung, Governance, Dienstleistungen, Ressourcen sowie in- und externe Kommunikation. Es ist in den strategischen Leitdokumenten der Universi- tät!", !#, !!, $%% aufgeführt und in detaillierter Form im QM-Handbuch$%$ beschrieben. Die operative Durchfüh- rung von gesamtuniversitären Qualitätssicherungs- massnahmen obliegt dem Generalsekretariat, für die operative Umsetzung ist die wissenscha&liche Mitarbei- terin Qualitätsmanagement zuständig. Das QM-Handbuch legt die QS-Strategie fest und be- schreibt das Qualitätsmanagementsystem (QM-System), indem es die Bereiche, Prozesse, Instrumente und Zu- ständigkeiten zur Sicherung und Entwicklung der Quali- tät de'niert. Primäres Ziel ist es, die Qualität der Tätig- keiten der Universität und deren langfristige Entwick- lung zu sichern sowie die Entwicklung einer Qualitätskultur zu fördern. Es ist geplant, das Handbuch umfassend zu überarbeiten, wobei die Verantwortlich- keiten klarer de'niert, die Instrumente zur Qualitätssi- cherung aktualisiert und der Zeitrahmen zur Durchfüh- rung von Massnahmen festgelegt werden sollen. Hierzu soll eine Qualitäts-Strategiegruppe gebildet werden. Sie wird die strategischen Ziele der Universität in den Be- reichen Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung für einen bestimmten Zeitraum definieren, Schwer- punkte setzen und Erfolgskriterien in Form von Mini- malstandards zur Erreichung der Ziele definieren. Ebenso wird die Qualitäts-Strategiegruppe das Control- ling der Durchführung von Qualitätssicherungsmass- nahmen und der Erreichung der Minimalstandards lei- ten. Die Universität will den Prozess der institutionellen Akkreditierung nutzen, indem sie diesen als Qualitäts- prüfung wahrnimmt und Erkenntnisse daraus in das neue QM-Handbuch integriert. Das QM-Handbuch wird dem Senat zur Verabschiedung vorgelegt und ge- samtuniversitär verbindlich sein. Nachfolgend wird die Umsetzung innerhalb der Bereiche beschrieben. 4 DAS QUALITÄTS! SICHERUNGSSYSTEM DER UNIVERSITÄT LUZERN 97 Statut der Universität Luzern, §8: https://srl.lu.ch/app/de/texts_of_law/539c 98 Leitbild der Universität Luzern, Pos. 2 u. 3: https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/verwaltung/oea/dokumente/service/Leitbild.pdf 99 Universitätsstrategie 2019 – 2022 (Anhang 1) 100 Leistungsvereinbarung 2019 – 2022, Pos. 6: https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/reglemente_uni/Leistungsvereinbarung_2019-2022.pdf 101 QM-Handbuch der Universität Luzern – Draft (Anhang 2) Evaluation von • Studiengängen • Lehrveranstaltungen • Prüfungen • Weiterbildungen • Befragungen von Absolventen Befragungen zu • Bibliothek • E-Medien • Weitere Umfragen nach Bedarf • Dokumentation der Forschungsaktivitäten im FIS • Akademischer Bericht • Kennzahlen und Daten für strategische Entscheide • Mitarbeitendenbefragung • Prozessqualität Lehre und Studium Forschung GovernanceDienstleistungen Ressourcen QM System Abb. 4 Bereiche und Instrumente des Qualitätsmanagement-Systems an der Universität Luzern C 7/35 dierenden partizipativ ein, um so zur Entwicklung der guten Lehre beizutragen (SEB S. 32). In- strumente der Qualitätssicherung im Bereich Studium und Lehre sind Lehrveranstaltungsevalu- ationen, Studiengangsevaluationen oder Evaluationen der Leistungskontrollen. Die Ausgestal- tung ist in den verschiedenen Fakultäten unterschiedlich, jedoch sind prinzipiell alle Fakultäten und das Departement GWM durch die Universitätsleitung verpflichtet, Lehrveranstaltungsevalu- ationen und Studiengangsevaluationen durchzuführen. Das Universitätsstatut und die Senats- richtlinien bilden die rechtliche Grundlage. Die Studiengangsevaluationen können unter der Lei- tung des zentralen QM durchgeführt werden oder aber in der Fakultät selbst und schliessen im- mer alle Zielgruppen mit ein. Der SEB legt dar, wie die Evaluationen in den verschiedenen Fa- kultäten umgesetzt werden. (S. 32–34) Als weitere Elemente in der Qualitätssicherung der Lehre nennt die Universität Luzern verschie- dene non-formale Evaluationen und Feedbackgespräche (open-door policy etc.), Erhebung von Leistungskennzahlen etc. 34 se*r würdigt erfolgreiche Lehre und lädt Dozierende mit problematischen Evaluationen ein, das Gespräch mit einer externen Expertenperson für Hochschuldidaktik zu führen!!", welche von der Kommission vorgeschlagen wird. Die Kommission berichtet der Fakultätsversamm- lung einmal jährlich über ihre Arbeit. Die Prüfungsevaluation wurde im Herbstsemester "#!$ erstmals im Rahmen einer Testphase durchgeführt. Die Ergebnisse werden verwendet, um den Prozess ab dem Herbstsemester "#"# zu optimieren!!%. Rechtswissenschaftliche Fakultät Im Regelfall werden die Prüfungen zu jenen Lehr- veranstaltungen evaluiert, die im vorausgehenden Se- mester evaluiert worden sind. Bei schri&lichen Arbeiten (z.B. Proseminararbeiten, Falllösungen im Bachelor) werden von allen Dozierenden dieselben Bewertungs- raster eingesetzt. Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät An der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät wurde bislang zugunsten einer Vollevaluation der Lehr- veranstaltungen keine eigene Evaluation der Prüfungen durchgeführt. Departement Gesundheitswissenschaften und Medizin Beim Joint Master Medizin werden die Semes- ter-Leistungskontrollen durch die UZH durchgeführt und mit einem Fragebogen evaluiert. Beim Studiengang Health Sciences wurden die Prüfungen im Austausch mit den Liaison-Studierenden evaluiert. Joint Master Medizin: Die Lehrenden der Universi- tät Luzern können sich durch das Erstellen von Prü- fungsfragen an der Konzipierung der Leistungskontrol- len beteiligen. In Zukun& möchte das Departement hier verstärkt auch bei den Evaluationen der Prüfungen mit- wirken. Die eidgenössische Prüfung in Humanmedizin wird laufend durch das Bundesamt für Gesundheit in Zusammenarbeit mit allen medizinischen Fakultäten evaluiert und verbessert. Masterstudiengang Health Sciences: Mit dem Feed- back der Liaison-Studierenden zu Prüfungen werden bei Bedarf Veränderungen in der Prüfungsgestaltung mit den Dozierenden angeregt. 4.1.3 Studiengangevaluation Die Qualitätssicherung in den Studiengängen an der Universität Luzern erfolgte bis "#!' hauptsächlich an- hand von einzelnen, o& subjektiven und nicht extern be- gleiteten Verfahren, wie die studentischen Beurteilun- gen der einzelnen Lehrveranstaltungen und Prüfungen, die Absolventenbefragungen und die Überprüfung der Studiengangkonzepte auf Bologna-Konformität durch den Akademischen Direktor (heute Generalsekretär). Diese einzelnen Verfahren waren nicht (mehr) zeitge- mäss und nicht ausreichend, um die Qualität der gesam- ten Studiengänge zu sichern. Im Hinblick auf die Emp- fehlungen aus dem Quality-Audit "#!( wurde diese Pra- xis an der Universität Luzern ab "#!' geändert. Alle Fakultäten wurden durch die Universitätsleitung dazu verp)ichtet, ihre Studiengänge zu evaluieren. Als Hilfe- stellung für die Durchführung der Studiengangevalua- tionen wurde ein Leitfaden!!( durch die universitäre Stelle für Qualitätsmanagement in Zusammenarbeit mit dem Zentrum Lehre ausgearbeitet. 112 Beilage zur Fakultätsversammlung 25.03.2019: Vorschlag zur Optimierung hochschuldidaktischer Strukturen der KSF (Anhang 31) 113 Beilage zur Fakultätsversammlung 27.05.2019: Prüfungsevaluation KSF: Prozeduren ab HS 2019 (Anhang 32) 114 Leitfaden für die Evaluation der Studiengänge an der Universität Luzern: https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/akademische-dienste/qm/dok/Leitfaden_Stu- diengang_Evaluation_UniLU_Final_8.1.2018.pdf Abb. 5 Qualitäts-Kriterien für Beurteilung eines Studienganges (vereinfachte Darstellung) STUDIENGANG!QUALITÄT Draft Gesamtbericht 2020 35 Die Evaluation der Studiengänge ist, neben der stu- dentischen Beurteilung der Lehrveranstaltungen und der Prüfungen sowie der Absolventenbefragungen, ein wichtiger Aspekt der Qualitätssicherung in der Lehre und im Studium an der Universität Luzern. Angesichts ihres Umfangs ist sie das komplexeste Verfahren: Sie ist mehrstu!g, sie schliesst alle am Studiengang beteiligten Zielgruppen mit ein – die Studierenden, die Dozieren- den und die Studiengangleitung – und sie involviert ex- terne Experten*innen. Diese Merkmale machen die Stu- diengangevaluation zu einem der bedeutendsten Pro- zesse in der Sicherung und Weiterentwicklung der Qualität in der Lehre und im Studium. Die Studien- gangevaluationen können an der Universität Luzern unter dem Lead und in enger Zusammenarbeit mit der Stelle für Qualitätsmanagement durchgeführt werden, oder ganz in Eigenregie der Fakultäts-, Departements- oder Studiengangleitungen. Das Qualitätsmanagement bietet bei Bedarf umfassende fachliche Unterstützung beim gesamten Prozess. Zurzeit wird beispielsweise der Studiengang «Weltgesellscha" und Weltpolitik» evalu- iert, die Evaluation soll bis Ende #$#$ abgeschlossen sein. An der Universität wurden bislang noch nicht alle Studiengänge evaluiert. Beabsichtigt ist die fortlaufende Evaluation weiterer Studiengänge. Dies wird auch durch die Leistungsvereinbarung mit dem Kanton Luzern für die Jahre #$%& – #$## vorgegeben%%'. Zur bislang erfolgten Umsetzung der Studiengang- evaluationen an den Fakultäten und dem Departement s. die Ausführungen im Abschnitt (.(.%. 4.1.4 Absolventinnen- und Absolventenbefragung Die Universität beteiligt sich seit #$%$ an der natio- nalen Befragung des Bundesamts für Statistik (BfS), welche alle zwei Jahre durchgeführt wird, einer Voller- hebung von Absolvent*innen auf allen Stufen (Bachelor, Master, Doktorat). Das BfS bietet den Hochschulen die Möglichkeit, die allgemeine Befragung, welche sich vor- wiegend auf den Übergang vom Studium ins Berufsle- ben fokussiert, durch eigene, hochschulspezi!sche Fra- gen zu ergänzen. Die Universität Luzern nutzt dies für eine quantitative und qualitative Absolventenbefragung zur Einschätzung diverser Aspekte des Studiums, z.B.: – allgemeine Zufriedenheit mit dem Studium – Wiederwahlbereitscha" – Qualität der Ausbildung Dies ergibt eine retrospektive Einschätzung der Lehre und insbesondere der gesamten Studiengänge auf allen Stufen. Hierzu wurde von der Universität ein stan- dardisierter Fragebogen entwickelt, der vom Qualitäts- management und den Fakultäten fortlaufend aktualisiert wird. Die Befragungsergebnisse werden vom Qualitäts- management ausgewertet und den Fakultätsverantwort- lichen kommuniziert%%). Die Auswertungen erfolgen bis auf die Ebene der einzelnen Studiengänge. Die Fakul- täts-Verantwortlichen und das Qualitätsmanagement definieren anschliessend Verbesserungsmassnahmen, wobei die Umsetzung den Fakultäten obliegt. Das Qualitätsmanagement analysiert die Wirkung der Mass- nahmen anhand der Ergebnisse der nächsten Befra- gungsperiode. 115 Leistungsvereinbarung 2019 – 2022: https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/reglemente_uni/Leistungsvereinbarung_2019-2022.pdf 116 Zufriedenheit mit dem Studium an der Universität Luzern. Ergebnisse der Absolventenbefragung 2017 (Anhang 33) 1 2 3 4 5 6 PHASE AKTIONEN Start des Verfahrens Kick-Off Meeting Datensammlung Daten-Aufbereitung und Auswertung 1. Selbstbeurteilung. Kennzahlen 4. Dozierenden- diskussion 2. Sammlung der Dokumente, Broschüren usw. 3. Studierenden/ Absolventen- Umfrage Zusammenfassung und Empfehlungen Schlussbericht Ergebnis- Beurteilung Experten- Bericht Aufbereitung und Auswertung Nutzung der Ergebnisse VERANT- WORTLICHE SG-Leitung, QM 1 – 2: SG-Leitung 3 – 4: QM QM QMExterne/r Experte/in SG-Leitung Umsetzungs- plan Max. 1 Jahr Phasen der SG-Evaluation Abb. 6 Phasen der Studiengangevaluation C 8/35 Die Universitäre Lehrkommission ULEKO nimmt eine zentrale Rolle ein: Sie befasst sich mit Fragen der Entwicklung der Lehre und Hochschuldidaktik, beurteilt und fördert neue Lehrformen sowie die Entwicklung neuer Technologien für die Lehre. Mitglieder sind die Prorektorin Lehre, der Generalsekretär, eine Professorin bzw. ein Professor pro Fakultät/Departement und je eine Vertretung des Mittelbaus und der Studierenden. Weitere Gremien sind in den Fakultäten angesiedelt: Lehr- und Prüfungskommission der Theo- logischen Fakultät, Lehr- und Evaluationskommission der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät, Lehr- und Evaluationskommission der Rechtswissenschaftlichen Fakultät. In diesen Gremien nimmt nebst Professorenschaft, Mittelbau und Studierenden teilweise auch eine ex- terne hochschuldidaktische Expertenperson Einsitz. Das Zentrum für Lehre des Prorektorates Lehre und Internationale Beziehungen bietet didakti- sche Inputs in Form von Veranstaltungen, einen Basiskurs Hochschuldidaktik oder die Möglich- keit für Einzelberatungen. Das Qualitätssicherungssystem in der Forschung Dieses umfasst alle Prozesse von der Ausarbeitung von Forschungsprojekten, Drittmittel- anträgen, kooperativer Forschung bis zur Förderung des akademischen Nachwuchses. Einge- bunden ins Qualitätssicherungssystem sind alle in der Forschung tätigen Mitarbeitenden, das Prorektorat Forschung, die Leitungsgremien der Universität und der Fakultäten sowie des De- partements GWM sowie die Mittelbauorganisation MOL, die Stelle für Chancengleichheit und die Stelle für Forschungsförderung (SEB S. 38). Das Qualitätsbewusstsein im Bereich Forschung sei in den letzten Jahren stark ins Zentrum ge- rückt, was sich auch kulturell bemerkbar mache: Forschung wird nicht mehr hauptsächlich als professorale Tätigkeit angesehen, vielmehr stehe die Förderung und Wahrnehmung der ei- genständigen Forschung des Mittelbaus und der Forschungsbeauftragten verstärkt im Fokus (SEB S. 40). Die einzelnen Instrumente zur Qualitätssicherung in der Forschung sind: Das Forschungsinformationssystem FIS zur Erfassung, Darstellung und Auswertung von Daten. Mit der Einführung dieser neuen Datenbank wurden die Sichtbarkeit der Forschung erhöht, die administrativen Abläufe und die Berichterstattung vereinheitlicht und vereinfacht. Der Akademische Bericht ist die jährliche Auswertung der Forschungsaktivitäten an der Univer- sität, basierend auf den Einträgen im FIS. Die Datenauswertung und Berichterstellung erfolgt durch das Qualitätsmanagement. Dabei werden die Daten auf Fakultätsstufe und mehreren Funktionsebenen ausgewertet. Universitätsangehörige werden im Rahmen einer Informations- veranstaltung über die Ergebnisse informiert. Der Bericht dient der Universität als Datengrund- lage zum Nachweis der Zielerreichung im Rahmen des Leistungsauftrags. Peer-Reviews werden nach Bedarf durchgeführt mit dem Ziel einer Optimierung der Forschung in Bezug auf Ausrichtung, Portfolio und Performance. Das zentrale Gremium ist die Forschungskommission (FoKo), die über die Zuteilung von Mitteln aus dem universitären Forschungskredit (Anschubfinanzierung, Projekte, Nachwuchsförderung) entscheidet. Die FoKo setzt sich aus 13 stimmberechtigten Mitgliedern zusammen: dem Gene- ralsekretär, je zwei Professorinnen bzw. Professoren pro Fakultät/Departement, je eine Vertre- tung von Mittelbau und Studierendenschaft. Dazu kommen ständige Mitglieder ohne Stimm- recht aus Finanz- und Rechnungswesen, Fachstelle Chancengleichheit, Stelle Forschungsför- derung. C 9/35 Die Forschungskommission SNF spricht Mobilitätsstipendien und Dissertationsprojektbeiträge zu und setzt sich aus 15 stimmberechtigten Mitgliedern (Professorinnen und Professoren) und fünf ständigen Mitgliedern ohne Stimmrecht zusammen. 4 Analyse der Übereinstimmung mit den Qualitätsstandards 1. Bereich: Qualitätssicherungsstrategie Standard 1.1: Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs legt ihre Qua- litätssicherungsstrategie fest. Diese Strategie enthält die Leitlinien eines internen Qualitätssi- cherungssystems, das darauf abzielt, die Qualität der Tätigkeiten der Hochschule oder der an- deren Institution des Hochschulbereichs und deren langfristige Qualitätsentwicklung zu sichern sowie die Entwicklung einer Qualitätskultur zu fördern. Beschreibung und Analyse Wie die Universität Luzern in ihrem Selbstbeurteilungsbericht schreibt, verfügt sie über keine explizite QS-Strategie, da das QM-Handbuch aktuell umfassend überarbeitet wird (SEB S. 49). Jedoch normieren verschiedene rechtliche Grundlagen die Verpflichtung der Universität zur Qualitätssicherung, wie das Statut der Universität: «Die Universität sorgt dafür, dass auf allen Stufen und in allen Bereichen ihrer Tätigkeit, insbesondere in Forschung, Lehre und Nach- wuchsförderung, die Qualität ermittelt, gesichert und verbessert wird (...)» (Statut der Universität Luzern, § 8). Zudem ist die Qualitätssicherung im Leitbild der Universität, welches die periodi- sche Überprüfung der gesetzten Ziele verlangt, verankert. Die Gutachterinnen und Gutachter haben zur Kenntnis genommen, dass die Universität Luzern aktuell lediglich über eine veraltete QS-Strategie (QS-Handbuch von 2006) verfügt, weshalb auf diese inhaltlich nicht weiter eingegangen wird. Die neue QS-Strategie im Draft des QM-Handbu- ches besteht im Moment grundlegend aus zwei Bestandteilen: einerseits aus dem strategischen Rahmen, bestehend aus dem Leitbild der Universität Luzern, der universitären Strategie, den fakultären Leitbildern sowie Empfehlungen aus externen Audits. Berücksichtigt werden zudem gemäss SEB das HFKG, die Richtlinien des Hochschulrates für die Akkreditierung im Hoch- schulbereich (Akkreditierungsrichtlinien HFKG) und die «Verordnung des Hochschulrates über die Akkreditierung im Hochschulbereich». Im Entwurf dienen acht Leitsätze als Grundlage des strategischen Rahmens. Der zweite Bestandteil ist die strategische Zielsetzung. (SEB S. 50) Die Gutachterinnen und Gutachter unterstützen die Bestrebungen der Universität Luzern, das QM-Handbuch und die QS-Strategie möglichst rasch zu finalisieren, nachdrücklich. Sie verwei- sen auf die bereits im Audit 2013/14 gesprochenen Empfehlungen, die die wichtigsten Aspekte der Weiterentwicklung benennen und die verbindlich umgesetzt werden sollten. Unbeschadet des Subsidiaritätsprinzips, an dem sich die Universität auch in ihrem Qualitätsmanagement ori- entiert, ist die Erarbeitung eines hochschulübergreifenden Qualitätsverständnisses unverzicht- bar. Die Universität Luzern plant, für diese Arbeit eine QS-Steuerungsgruppe zu implementie- ren; dieser könnte nach Ansicht der Gutachtergruppe nicht nur bei der Erarbeitung der QS-Stra- tegie, sondern auch darüber hinaus eine wesentliche Funktion zukommen. Die Gutachter- gruppe empfiehlt, dass mit dieser Steuerungsgruppe (oder auch über andere bestehende Gre- mien) im Sinne des Subsidiaritätsprinzips die Expertise aus den Fakultäten genutzt und gebün- delt wird. Dazu ist ein Diskurs über das Qualitätsverständnis grundlegend. Was wird in den ein- zelnen Fachbereichen unter hoher Qualität in der Lehre, in der Forschung verstanden? Wo ergibt sich ein geteiltes Qualitätsverständnis, das in der gesamten Universität Anerkennung er- fährt? Der Bottom-up-Ansatz kann helfen, verlässliche und von allen Beteiligten akzeptierte C 10/35 Mindeststandards, die Verbindlichkeit herstellen, zu erarbeiten und das Profil der Universität als Ganzes zu schärfen. In enger Anlehnung an die QM-Strategie soll auch das QM-System weiter ausgebaut werden. Dabei gilt es, die verbindlichen Prozesse mit geschlossenen Regelkreisen (vgl. dazu Standard 1.2) – insbesondere innerhalb der Fakultäten oder aber auf einer höheren Ebene, wo nötig – zu definieren. Die Universitätsleitung trägt für das QM-System, wenngleich grosse Teile davon be- wusst dezentral angelegt sind, die Gesamtverantwortung. Die Gutachtergruppe regt an, über den Einbezug von externer Expertise im Sinne einer Bera- tung (z. B. durch eine Agentur [nicht die prüfende!]) für den weiteren Auf- und Ausbau des QM- Systems nachzudenken. Dem fehlenden theoretischen Rahmen setzt die Universität eine «gelebte Qualitätskultur» ge- genüber. Die Gutachterinnen und Gutachter konnten sich in den Gesprächen davon überzeu- gen, dass «ein Streben nach Qualität als Grundmelodie» bzw. ein hohes Qualitätsbewusstsein auf allen Ebenen vorhanden und hochgehalten wird, ebenso wie eine hohe Identifikation mit der Universität Luzern und den Stärken einer «persönlichen Universität». Die Vielfalt in der Kultur gilt gemeinhin als Stärke und die Herangehensweise an das QM-System ist bewusst pragma- tisch. So hat sich beispielsweise die neue Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät beim Aufbau an den vorhandenen QM-Elementen orientiert und davon übernommen, was ihr sinnvoll er- schien. Obwohl die Vorteile dieser informellen Qualitätskultur und das Funktionieren über per- sönliche, nicht formalisierte Wege mehrfach hervorgehoben wurden, stellen Universitätsange- hörige auch Schwächen fest, die sich an der fehlenden institutionellen und formellen Veranke- rung des QM festmachen lassen: Gewisse übergeordnete Themen würden «in den Fakultäten verschwinden» und es gebe zu wenig Verbindlichkeiten. Insbesondere die Verbindlichkeit im Umgang mit Evaluationsergebnissen, Ergebnissen von Mitarbeitendenbefragungen aber auch die Konkretisierung der Initiativen in den Bereichen Nachhaltigkeit und Chancengerechtigkeit könnte durch eine hochschulweite Formalisierung der Prozesse gestärkt werden. Die Gutachtergruppe ist überzeugt davon, dass ein formalisiertes QM-System mit gemeinsam erarbeiteten und akzeptierten Mindeststandards – teils eher über prozedurale denn inhaltliche Aspekte – der Vielfalt der Kulturen nicht widerspricht, sondern die Universität Luzern insgesamt weiter voranbringen kann. Das QM-System soll kein abstrakter, theoretischer Überbau sein, sondern eng verknüpft mit den strategischen Zielsetzungen. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 1.1 als nicht erfüllt. Auflage 1: Die Universität Luzern legt ihre Qualitätssicherungsstrategie mit inhaltlichen Qualitätszielen ge- mäss ihrem eigenen Zeitplan bis zur Jahresmitte 2022 fest und macht sie publik. Sie definiert ihr Qualitätssicherungssystem mit geschlossenen Regelkreisen, Zuständigkeiten und Mindest- standards universitätsweit. Standard 1.2: Das Qualitätssicherungssystem ist in die Strategie der Hochschule oder der an- deren Institution des Hochschulbereichs integriert und unterstützt auf wirksame Weise deren Entwicklung. Es umfasst Prozesse, mit denen überprüft wird, ob die Hochschule oder die an- dere Institution des Hochschulbereichs ihren Auftrag erfüllt. Dies erfolgt unter Berücksichtigung ihres Typs und ihrer spezifischen Merkmale. C 11/35 Beschreibung und Analyse Elemente einer Strategie der Hochschule finden sich in verschiedenen Dokumenten: Mit der vierjährigen Eignerstrategie definiert der Kanton Luzern seine unternehmerischen, wirtschaftli- chen, politischen/ökologischen sowie sozialen Ziele, die er als Träger mit der Führung der Uni- versität Luzern verfolgt. Ebenso ist darin die Anforderung definiert, «dass die Universität - ihre administrativen und organisatorischen Prozessabläufe hinterfragt und optimiert, - die Qualitätskontrolle innerhalb der gesamtschweizerischen Vorgaben sinnvoll organisiert.» (Eignerstrategie, S. 3, Vorgaben zur Effizienz) Die Universitätsstrategie beinhaltet einerseits gesamtuniversitäre Entwicklungsziele, aktuell in folgenden Bereichen (Universitätsstrategie 2019–2022): • Gesundheitswissenschaften und Medizin: In der Strategie ist das Ziel formuliert, den Bereich künftig als fünfte Fakultät zu etablieren. Ein künftiger Schwerpunkt in Rehabili- tation ist in Planung. • Haus der Akademien: Die Universität fasst die Weiterbildungsangebote organisatorisch zusammen und nutzt im administrativen Bereich Synergien. • Graduiertenförderung: Die Universität Luzern fördert den wissenschaftlichen Nach- wuchs mit Blick auf universitäre wie ausseruniversitäre Laufbahnen. Nebst den übergreifenden Zielen hält die Universitätsstrategie strategische Entwicklungsziele der Fakultäten fest und orientiert sich an den durch den Kanton definierten Leistungsvereinba- rungen. Gemäss Selbstbeurteilungsbericht erfolgt die Qualitätssicherung durch die jährliche Nachweispflicht (Berichterstattungen) zur Erfüllung des Leistungsauftrages. (SEB S. 50–51) Die Eignerstrategie des Trägerkantons verpflichtet die Universität zu einer Leistungserbringung, die regelmässig rapportiert wird. Da die Finanzierung von der Anzahl der Studierenden abhän- gig ist, verfolgt die Universität eine Expansionsstrategie, die zwar nicht explizit formuliert ist, die Aktivitäten jedoch offenkundig bestimmt: Sie wirkt sich auf den Ausbau neuer Fakultäten (bzw. Departemente) und Studienangebote aus. Zum anderen orientiert sich die Universität Luzern an Leitsätzen, die das Streben nach Qualität, Partizipation und Transparenz sowie das Subsidiari- tätsprinzip in den Fokus rücken. Die Gutachtergruppe stellt fest, dass die Universität Luzern ih- ren Auftrag erfüllt, hält es indes für nicht ausreichend, das Reporting zur Leistungserfüllung im Kontext der Eignerstrategie als funktionierenden QS-Zyklus zu betrachten. Die Universität Lu- zern sollte QM nicht nur auf den gesetzlichen Auftrag beschränken im Sinne einer referenziellen Übernahme von Gesetzen und Rahmenvorgaben, sondern diese Vorgaben sollten – im Sinne des akademischen Selbstauftrags – durch Ziele weiter explizit konkretisiert werden, so dass diese für die Universität Luzern nutzbar gemacht werden und Wirkung entfalten können. In den Gesprächen, die im Rahmen der virtuellen Vor-Ort-Visite geführt wurden, wurde deutlich, dass die Universität ihre Aktivitäten in der Praxis nicht nur an der Eignerstrategie ausrichtet. Leitend ist auch eine implizite, aber doch von allen Statusgruppen erkennbar geteilte Überzeugung, dass sich die Universität auf dem Markt der Bildungsanbieter dadurch profilieren sollte, dass sie den Erwartungen potentieller Studierender dadurch gerecht wird, dass sie einerseits durch eine sehr gute Betreuung der Studierenden als «persönliche Uni» erlebbar wird und andererseits Studiengänge und Weiterbildungen anbietet, die eine thematische Ausrichtung auch jenseits des Mainstream besitzen (Nischenangebote). Solche Ansätze einer impliziten Strategie sollten reflexiv eingeholt und explizit gemacht werden. Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen der Universität beim Formulieren der QM-Strate- gie, diese weiterhin eng an die Universitätsstrategie anzulehnen, dabei jedoch auch die spezifi- schen Merkmale der eigenen Institution explizit mit zu berücksichtigen. C 12/35 Um den Standard abschliessend beurteilen zu können, fehlt der Gutachtergruppe eine Gesamt- sicht: Es gibt sehr wohl eine Vielzahl von Instrumenten und Prozessen, welche in ihrer Gesamt- heit das Qualitätsmanagement ausmachen und die Universität in ihrem Auftrag unterstützen, jedoch kein zusammenhängendes Ganzes. Ein bereits bestehendes Beispiel, wie die Prozesse zusammengeführt werden können, ist das Berufungsverfahren: Dieses ist gesamtuniversitär mit der Berufungsrichtlinie geregelt, die konkrete Ausgestaltung liegt dann wiederum in der Verant- wortung der Fakultäten. Bei anderen Prozessen gibt es keine Mindestvorgaben, und die Ver- bindlichkeit der Durchführung und Rückkoppelung ist nicht überall gegeben. Die Gutachterinnen und Gutachter können folglich nicht feststellen, dass die Regelkreise – innerhalb der Fakultäten und darüber hinaus – immer verbindlich geschlossen werden. Auch unter dem Subsidiaritäts- prinzip ist es aus Sicht der Gutachtergruppe wichtig, dass es innerhalb einer Hochschule forma- lisierte Mechanismen und Regelkreise gibt, um Probleme, die auf unteren Ebenen entstehen (z. B. Fakultät), auf eine übergeordnete Ebene (z. B. Universitätsleitung) zu tragen. Das Schliessen der Regelkreise ist für ein funktionierendes QM-System unabdingbar, auch um die Wirksamkeit zu gewährleisten (weitere Ausführungen dazu unter Standard 3.2). Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 1.2 als teilweise erfüllt. Auflage: Die Gutachtergruppe sieht davon ab, hier eine Auflage zu formulieren: In der Erfüllung der Auf- lage 1 zu Standard 1.1 ist darauf zu achten, dass sich in der Folge auch dieser Standard da- raufhin erfüllt, dass mit der Definition des QM-Systems auch geschlossene Regelkreise, Zu- ständigkeiten und Mindeststandards universitätsweit normiert werden. Standard 1.3: Für die Entwicklung des Qualitätssicherungssystems und dessen Umsetzung werden auf allen Ebenen alle repräsentativen Gruppen der Hochschule oder der anderen Insti- tution des Hochschulbereichs einbezogen, insbesondere die Studierenden, der Mittelbau, der Lehrkörper und das Verwaltungspersonal. Die Aufgaben im Bereich der Qualitätssicherung sind transparent und klar zugewiesen. Beschreibung und Analyse In der Umsetzung von Qualitätssicherungsprozessen werden die verschiedenen Interessens- gruppen insofern involviert, als sie durch die Standesorganisationen SOL, MOL und die admi- nistrativ-technische Organisation Universität Luzern (ATOL) in den zentralen Entscheidungsgre- mien und Kommissionen der Universität vertreten sind: Nebst dem Senat sind das die For- schungskommission, die Gleichstellungskommission, die Lehrkommission, die Mensakommis- sion (mit Ausnahme der ATOL) sowie die Arbeitsgruppe Diversity. Grundsätzlich gewährleistet die Organisation des Senats – mit Vertretungen aller Statusgrup- pen –, dass auf oberster gesamtuniversitärer Ebene alle repräsentativen Gruppen der Univer- sität in die akademische Verwaltung miteinbezogen sind (SEB S. 51). Die Gutachtergruppe hat allerdings den Eindruck, dass die Statusgruppen zwar formal und organisatorisch eingebunden sind, dass aber die Kooperation der Organisationen und die Verknüpfung der Initiativen durch den Senat oder die Verantwortlichen für das QM noch nicht ausreichend gegeben sind, weshalb sich die Statusgruppen auch nicht durchwegs gut gehört fühlen. Das mag auch dem Umstand geschuldet sein, dass die Organisationen teilweise noch sehr jung und im Aufbau befindlich sind, jedenfalls wünschen sie sich, dass die Hochschulleitung sie von sich aus aktiver in die Entwicklung des Qualitätssicherungssystems einbezieht (vgl. auch unten zu Standard 2.3). C 13/35 Was für die Umsetzung von Qualitätssicherungsprozessen gilt, gilt auch für die Entwicklung des QM-Systems selbst. Bislang ist der Einbezug der unterschiedlichen Statusgruppen nur bedingt erfolgt. Was den Einbezug in die Entwicklung des QM-Systems angeht, hat die Gutachter- gruppe beispielsweise dem Zeitplan zur Weiterentwicklung des QM-Handbuchs entnommen, dass interne Stakeholder miteinbezogen werden sollen: Der Draft des QM-Handbuchs soll bei verschiedenen Anspruchsgruppen in Vernehmlassung gegeben werden. Die Gutachtergruppe unterstützt die Universität in ihrem Vorhaben, die Statusgruppen bei der Überarbeitung des QM- Handbuchs und der Formulierung der QM-Strategie aktiv einzubinden, ebenso beim weiteren Ausbau des QM-Systems (Prozesse, Instrumente). Insgesamt wird die Mitwirkung der Status- gruppen bei der Entwicklung des QM-Systems von den Gutachtenden bislang als eher punktu- ell wahrgenommen. Das gilt auch für die Einbeziehung von Vertreterinnen und Vertretern der Arbeitswelt. Zuständigkeiten für das QM: Die Stelle für Qualitätsmanagement ist die designierte zentrale Funktion für QM: Sie stellt der Universitätsleitung und den institutionellen Einheiten Instrumente und Know-how zur Verfügung, dokumentiert und evaluiert die Qualität der Studiengänge und der Forschungstätigkeiten und nimmt die Schnittstelle im Bereich Qualität nach aussen wahr. Sie bietet universitätsintern Bera- tungen und Dienstleistungen im Bereich Qualitätssicherung und Evaluationen an (SEB S. 43). Die Stelle ist beim Generalsekretariat angesiedelt und personell mit dem Generalsekretär sowie einer (Teilzeit-)Stelle dotiert. Nebst dieser zentralen QM-Stelle sind die Verantwortlichkeiten für die Qualitätssicherung und -entwicklung – insbesondere was die Lehre betrifft – in den Fakultä- ten angesiedelt. Die Universität Luzern hat in ihrer Nachlieferung zum Selbstbeurteilungsbericht dargelegt, wie das Qualitätsmanagement in den einzelnen Fakultäten funktioniert und wie die jeweiligen Zuständigkeiten geregelt sind. Grundsätzlich ist der Dekan / die Dekanin von Amtes wegen für die Qualitätssicherung verantwortlich, jeweils unterstützt von einem Fakultäts-/Depar- tementsmanager bzw. einer Fakultäts-/Departementsmanagerin. Weitere Zuständigkeiten lie- gen in den Lehr- und Evaluationskommissionen. Eine Gesamtübersicht über die Zuständigkei- ten inkl. Ressourcen besteht nicht. Bestehende Gremien wie die erweiterte Universitätsleitung oder die Betriebskonferenz könnten noch stärker für Themen der Qualitätsentwicklung und -sicherung genutzt werden. Die Gutachtenden sehen davon ab, bei diesem Standard eine Auflage zu formulieren, da Auf- lage 1 auch die Festlegung der Zuständigkeiten des QM umfasst. Sie möchten jedoch an dieser Stelle noch einmal darauf hinweisen, dass die Zuständigkeiten im QM geregelt werden müssen, und sprechen daher eine entsprechende Empfehlung aus. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 1.3 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Zuständigkeiten für das QM universitätsweit klar zu regeln und transparent zu kommunizieren. Sie regen an, die knappen Ressourcen im Bereich des zentralen QM zu überdenken. Standard 1.4: Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs überprüft peri- odisch die Zweckmässigkeit ihres Qualitätssicherungssystems und nimmt die erforderlichen An- passungen vor. C 14/35 Beschreibung und Analyse Das Qualitätssicherungssystem in den Bereichen Lehre, Forschung und Dienstleistungen wurde nach Einschätzung der Universität durch die beiden Quality Audits angemessen und aus externer Sicht geprüft und beurteilt (SEB S. 51). Eine Aussenperspektive bringt das European Quality Audit (EQA), ein Projekt der Universitäten Siegen, der Karl-Franzens-Universität Graz, Latvijas Universitate Riga und der Universität Lu- zern, welches zum «selbstverantworteten Aufbau und zur Fortentwicklung qualitätsfördernder und qualitätssichernder Strukturen, Prozesse und Instrumentarien innerhalb einer Hochschule (QM-System)» dient (SEB S. 52). Es ist geplant, das Feedback der Partner des EQA für die Überarbeitung des QM-Handbuchs im Herbst 2021 einzuholen. (Umsetzungsplan in Nachliefe- rung zum Selbstbeurteilungsbericht, S. 24). Eine Zwischenevaluation des QM durch das EQA soll dann im Jahr 2024 stattfinden (Aktionsplan im SEB, S. 69). Die Universität hat, durch die Quality Audits angeregt, Massnahmen ergriffen und das QS-Sys- tem weiterentwickelt. So wurden neue Instrumente entwickelt oder bestehende angepasst, wie die Studiengangsevaluation oder die Prüfungsevaluationen (vgl. Kapitel 2). Die Überprüfung der Zweckmässigkeit der einzelnen Elemente liegt aufgrund der subsidiären und stark dezentralen Governance-Struktur der Universität in der Verantwortung der Fakultäten. Diese sind für die Evaluation der QS-Instrumente im Bereich Lehre zuständig, und sie über- prüfen demnach ihre Datenerhebungs- und Auswertungsprozesse selbst und passen die Instru- mente gegebenenfalls an. Je nach Bedarf ziehen die Fakultäten die Stelle für Qualitätsmanage- ment bei. Die Gutachterinnen und Gutachter konnten sich in den Gesprächen exemplarisch da- von überzeugen, wie dies in den Fakultäten jeweils geschieht. Jedoch halten die Gutachtenden den Aspekt der Selbstreferenzierung für problematisch: Die Prozesse werden von denjenigen überprüft, die sie erschaffen haben. Dass in den Fakultäten teilweise externe Expertinnen und Experten (z. B. für Hochschuldidaktik) bei der Erstellung und/oder Überarbeitung der Lehrevalu- ationen miteinbezogen werden, werten die Gutachtenden positiv. Prozesse des QS-Systems, die universitätsweit gesteuert werden, wie z. B. die Absolventinnen- und Absolventenbefragung, werden durch das zentrale QM alle zwei Jahre überprüft und in Zu- sammenarbeit mit den Fakultäten angepasst (SEB S. 52). Die verbindliche Kooperation von QM und Fakultäten, die sich darin ergibt, sollte auf weitere Prozesse ausgerollt werden. Im Draft des neuen QM-Handbuchs ist eine regelmässige Überprüfung und Anpassung des QM-Systems angedacht: Nebst der externen Überprüfung soll das QM-System alle fünf Jahre durch das universitäre Qualitätsmanagement kritisch überprüft und nach Bedarf angepasst wer- den. Die formulierten Qualitätsziele sollen alle vier Jahre neu definiert werden. Die Gutachter- gruppe kann dies jedoch zum jetzigen Zeitpunkt nur als Absichtserklärung werten und stellt auch die Frage, ob das Vorhaben mit den zentralen Ressourcen für das QM umzusetzen ist – angesichts der Tatsache, dass die Weiterentwicklung der QS-Strategie und des QM-Handbuchs u. a. mit Verweis auf die knappen Ressourcen in den letzten fünf Jahren nicht abgeschlossen wurde. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 1.4 als teilweise erfüllt. Auflage 2 Die Universität Luzern legt fest, mit welcher Methode, in welchem Rhythmus und mit welcher Zuordnung von Verantwortlichkeiten sie ihr QM-System einer periodischen Überprüfung unter- zieht. C 15/35 2. Bereich: Governance Standard 2.1: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass die Organisations- struktur und die Entscheidungsprozesse es der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs ermöglichen, dass diese ihren Auftrag erfüllen und ihre strategischen Ziele erreichen kann. Beschreibung und Analyse Die Führungsstrukturen der Universität sind im Universitätsgesetz und -statut festgehalten, wo auch ihre Kompetenzen und Aufgaben definiert sind. Der Universitätsrat ist das strategische Führungs- und Aufsichtsorgan und umfasst zehn Mitglie- der, darunter den Vorsteher bzw. die Vorsteherin des kantonalen Departements, vier bis acht vom Regierungsrat gewählte Personen aus Wissenschaft, Kultur und Gesellschaft sowie mit be- ratender Funktion den Rektor bzw. die Rektorin. Der Universitätsrat informiert den Regierungs- rat periodisch über die erbrachten Leistungen der Universität Luzern. Die Universitätsleitung ist ein Gremium zur Unterstützung der Leitungsaufgaben des Rektors, sie umfasst (Stand März 2021) neun Mitglieder: Nebst dem Rektor, der den Vorsitz einnimmt, sind dies der Generalsekretär, der Prorektor Forschung, die Prorektorin für Lehre und Internati- onale Beziehungen, der Prorektor Universitätsentwicklung, die Prorektorin Personal und Profes- suren, die Verwaltungsdirektorin (a i.), der Geschäftsführer Universitätsstiftung und der Leiter Universitätskommunikation. In der Erweiterten Universitätsleitung sitzen zusätzlich die Dekanin- nen und Dekane sowie der Leiter bzw. die Leiterin des Departements Gesundheitswissenschaf- ten und Medizin. Beide Gremien tagen regelmässig. Der Senat ist das Organ für akademische Belange und wird durch 12–20 Mitglieder der univer- sitären Statusgruppen (Stände) zusammengesetzt: - Rektor (bzw. Rektorin), Vorsitz - Die Dekaninnen und Dekane der Fakultäten - Zwei Leitungspersonen aus der Verwaltung (Generalsekretär und Verwaltungsdirektor) - Drei Vertreterinnen / Vertreter der Professorenschaft - Zwei Vertreterinnen / Vertreter des akademischen Mittelbaus - Zwei Vertreterinnen / Vertreter der Studierenden - Drei Vertreterinnen / Vertreter des administrativ-technischen Personals Der Auftrag der Universität ist gesetzlich geregelt. Die Eignerstrategie des Kantons wird opera- tiv in die vierjährige Leistungsvereinbarung umgesetzt; diese wiederum wird in jährliche Leis- tungsvereinbarungen heruntergebrochen. Die Universitätsstrategie ist eng an den vierjährigen Leistungsauftrag des Kantons gekoppelt. Die Universität rapportiert jährlich dem Universitätsrat und dem Kanton über die Erreichung der gesteckten Ziele im Leistungsauftrag. Bei schlechter Erfüllung des Leistungsauftrages können der Träger und der Universitätsrat Massnahmen er- greifen. Die Leistungsaufträge werden innerhalb der Universität wiederum auf die verschiede- nen Organisationseinheiten wie Fakultäten oder Prorektorate heruntergebrochen und mit Budgetierungsprozessen verknüpft (SEB S. 41–42 und S. 52–53). Die Gutachterinnen und Gut- achter haben wahrgenommen, dass diese Leistungsvereinbarungen ein zentrales Führungs- instrument darstellen und der Steuerung dienen (können). Eine zentrale Steuerung durch die Universitätsleitung findet gemäss dem dezentralen Prinzip jedoch nur moderat statt. C 16/35 Interne Kommissionen sind mit verschiedenen Aufgaben in der Lehre oder Forschung betraut: So befasst sich die Universitäre Lehrkommission ULEKO mit Fragen der Entwicklung der Lehre und Hochschuldidaktik, die Forschungskommission (FoKo) entscheidet über interne Mittelzutei- lung aus dem universitären Forschungskredit, die Forschungskommission SNF spricht Mobili- tätsstipendien an Doktorierende und Postdocs. Weitere Kommissionen existieren in den Fakul- täten. (SEB S. 39–40) Die Gutachtergruppe konnte sich davon überzeugen, dass die Organisationsstruktur und die Entscheidungsprozesse es ermöglichen, dass die Universität Luzern ihren Auftrag und ihre stra- tegischen Ziele erfüllt. Die Gutachterinnen und Gutachter heben insbesondere die jüngeren Ent- wicklungen in der Organisationsform – Schaffung einer breiteren akademisierten Leitung (Pro- rektorate) und Gremium der Erweiterten Universitätsleitung – als zweckdienliche Organe/For- mate hervor, die ihre Wirkung noch erst richtig entfalten werden. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 2.1 als grösstenteils erfüllt. Standard 2.2: Das Qualitätssicherungssystem trägt systematisch zur Bereitstellung von relevan- ten und aktuellen quantitativen und qualitativen Informationen bei, auf die sich die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs stützt, um laufende und strategische Ent- scheidungen zu treffen. Beschreibung und Analyse Die Universität Luzern erhebt gemäss eigenen Aussagen in allen Bereichen relevante Informati- onen, welche analysiert und u. a. systematisch zur Steuerung der universitären Aktivitäten ge- nutzt werden. Mit der jährlichen Berichterstattung (Leistungsauftrag Kanton Luzern, Jahresbe- richt der Universität) werden die erbachten Leistungen der Bereiche Lehre, Forschung und Dienstleistungen dokumentiert. Die Berichte zeigen, wo die verschiedenen Bereiche der Univer- sität stehen und was sie leisten. Sie dienen als Leistungsausweis zur Information der Leistungs- besteller bzw. Mitfinanzierer (z. B. Kanton, Bund, Private). (SEB S. 53) Die Berichterstattung der Universität zum Leistungsauftrag 2019 weist die erbrachten Leistun- gen der Gesamtuniversität in fünf Bereichen aus (Forschung, Lehre, Weiterentwicklung, gesell- schaftliche Relevanz für die Region und öffentliche Präsenz, Arbeits- und Lebensqualität) sowie deren Finanzierung durch den Trägerkanton. Mit dem Leistungsauftrag verpflichtet sich die Uni- versität, jene Massnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um die bildungspolitischen, wis- senschaftlichen, standortpolitischen und volkswirtschaftlichen Ziele der kantonalen Eignerstrate- gie zu erreichen. Der Akademische Bericht ist die jährliche Auswertung aller Forschungsaktivitäten an der Uni- versität, basierend auf den Einträgen im Forschungsinformationssystem FIS. Der Akademische Bericht dient der Universität als Datengrundlage zum Nachweis ihrer Zielerreichung zum Leis- tungsauftrag des Kantons Luzern, wovon u. a. Forschungsbeiträge abhängig sind. Die Konzi- pierung der Massnahmen liegt bei den Fakultäten und der Universitätsleitung. (SEB S. 54) Als weitere wichtige Instrumente nennt der SEB das Gleichstellungsmonitoring, die Absolventin- nen- und Absolventenbefragung, Rankings, Daten aus Beurteilungs- und Fördergesprächen und Ad-hoc-Befragungen. Die Gutachterinnen und Gutachter haben festgestellt, dass die Universität Luzern eine Vielzahl C 17/35 von Kennzahlen erhebt. Beim FIS bemängeln sie die Aussagekraft: Erstens werden aus- schliesslich quantitative Daten erhoben, zweitens ist die Datenqualität – wie die Universität selbstkritisch darlegt – noch optimierungsbedürftig. Auch sehen die Gutachterinnen und Gut- achter noch Potenzial bei der Steuerung: Wie werden die Daten für strategische Entscheide ge- nutzt? Werden dafür auch Vergleiche mit anderen Universitäten genutzt? Die IUV-Beiträge stellen eine massgebende Finanzierungsquelle dar – entsprechend sind die Studierendenzahlen eine wichtige Kennzahl. Die Gutachterinnen und Gutachter könnten sich vorstellen, dass ein Risikomanagement hinsichtlich Abhängigkeit von Studierendenzahlen hilf- reich wäre (vgl. Empfehlung unter Standard 4.1). Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 2.2 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, im Bereich der Forschung auch qualitative Daten zu erheben. Standard 2.3: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass die repräsentativen Gruppen der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs ein angemesse- nes Mitwirkungsrecht haben und über Rahmenbedingungen verfügen, die ihnen ein unabhängi- ges Funktionieren ermöglichen. Beschreibung und Analyse Das Mitwirkungsrecht der verschiedenen Hochschulgruppen ist, so schreibt die Universität Lu- zern in ihrem Selbstbeurteilungsbericht, formal festgehalten und auf allen Stufen gewährleistet. Die Verbindung zwischen den Organisationen und der Universitätsleitung ist institutionalisiert. Als wichtiges Organ, welches alle repräsentativen Gruppen der Universität repräsentiert, ist der Senat zu nennen: das oberste universitäre Organ für akademische Fragen. Er nimmt Aufgaben der akademischen Selbstverwaltung gemäss § 13 des Universitätsstatuts in eigenständiger Ver- antwortung wahr oder stellt entsprechende Anträge an den Universitätsrat. Der Senat setzt sich zusammen aus dem Rektor, dem Generalsekretär, der Verwaltungsdirektorin, den Dekaninnen und Dekanen der Fakultäten, drei Vertretenden der Professuren sowie fünf Vertretenden der wissenschaftlichen Mitarbeitenden und der Studierenden sowie zwei Vertretenden des admi- nistrativ-technischen Personals (Dienste und Fakultäten). Der Senat beruft Professorinnen und Professoren, unterstützt und berät den Rektor in wichtigen Studien-, Forschungs- und Entwick- lungs- sowie Dienstleistungs-, Personal- und Finanzangelegenheiten, bereitet die Geschäfte des Universitätsrates vor und stellt entsprechend Antrag. Nebst dem Senat garantieren die Standesorganisationen die Mitwirkungsrechte: die Studieren- denorganisation SOL, die Mittelbauorganisation MOL und die Vereinigung des adminstrativ- technischen Personals ATOL (letztere wurde 2018 gegründet und soll bei der nächsten Revi- sion des Universitätsgesetzes verankert werden). Die Professorenschaft verfügt auf der Ebene der Gesamtuniversität über keine eigenständige Organisationsform, ist jedoch auf der Ebene der Fakultäten organisiert und im Senat vertreten. Diese Organisationen wählen und senden in Eigenregie Vertretungen für die universitären Kommissionen (Forschungskommission, Lehr- kommission und Gleichstellungskommission) und den Senat. Eine Ausnahme bilden die Forschungs- und Lehrkommissionen, in welchen keine Vertretungen C 18/35 des administrativ-technischen Personals vorhanden sind. Auf fakultärer Ebene sind die Stände in die Fakultätsversammlungen und fakultären Kommissi- onen eingebunden. Sie werden zu Vernehmlassungen eingeladen, beispielsweise beim univer- sitären Leitbild oder der Diversity-Strategie. Die Universität schreibt in ihrem SEB, dass alle Or- ganisationen die Räumlichkeiten und Infrastruktur (inkl. der Kommunikationsmittel) der Univer- sität nutzen können, was in der Praxis jedoch nach Angaben der Studierenden nicht immer ein- fach funktioniert. Die SOL wird von der Universität finanziell unterstützt. Ein regelmässiger Aus- tausch findet zwischen der SOL und der Universitätsleitung einmal im Semester statt und wird protokolliert. Ansprechperson für die Stände gegenüber der Universitätsleitung ist der General- sekretär. (SEB S. 55) Die Gutachterinnen und Gutachter haben festgestellt, dass die Mitwirkungsorgane strukturell geschaffen sind, dass sich diese jedoch teilweise erst im Aufbau befinden und noch um ihre Rechte und Möglichkeiten zu kämpfen haben. So ist die MOL vor Kurzem und mit viel Eigenini- tiative aufgebaut worden. Die Gutachtenden regen an, die Rahmenbedingungen für die Mitwir- kungsorgane weiter zu verbessern (Umsetzung der angekündigten finanziellen Unterstützung für Anlässe, Anreize wie Entgeltung mit Social Credits für die SOL, wie dies teilweise bereits umgesetzt wird, tatsächliches Raumangebot etc.) und den herangetragenen Initiativen Gehör zu schenken. Auch sollen die Statusgruppen aktiv mittels einer proaktiven Kommunikation an- gegangen werden und weniger eine Holschuld haben. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 2.3 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Mitwirkung der repräsentativen Gruppen in der Praxis weiter zu stärken durch einen aktiven Einbezug und gute Rahmenbedingungen. Standard 2.4: Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs berücksichtigt, dass die Aufgaben im Einklang mit einer wirtschaftlich, sozial und ökologisch nachhaltigen Ent- wicklung erfüllt werden. Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass sich die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs in diesem Bereich Ziele setzt und diese auch umsetzt. Beschreibung und Analyse Die Universität Luzern verfügt über verschiedene Massnahmen und Projekte im Bereich der Nachhaltigkeit, die sie in ihrem SEB beschreibt: Wirtschaftliche Nachhaltigkeit In ihren wirtschaftlichen Handlungsspielräumen sieht sich die Universität Luzern eingeschränkt: Sie kann keine Investitionen tätigen oder sich verschulden. Die Transparenz der Verwendung öffentlicher Mittel und die Beschaffung privater Gelder ist durch die Publikation im Jahresbericht gewährleistet (SEB S. 56). Die Gutachtenden nehmen Kenntnis davon, dass die Universität Lu- zern in ihrem Handlungsspielraum limitiert ist. Hinsichtlich der nachhaltigen Finanzierung sehen sie gewisse Fragestellungen bzw. Risiken. Für den Aufbau der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät wurde die Finanzierung nicht erhöht, es war der Universität jedoch auch untersagt, kantonale Grundbeiträge für den Aufbau und Betrieb der WWF zu verwenden. Die Gutachten- den verweisen auf die Empfehlung zu Standard 4.1 (Risikostrategie). C 19/35 Soziale Nachhaltigkeit Gesamtuniversitäre Handlungsfelder wurden auf Basis einer Mitarbeitendenumfrage identifiziert und angegangen: So hat die Universität auf eine aufgezeigte Unzufriedenheit bei der Besoldung hin eine Lohnanalyse erstellt und Anpassungen bei zu tiefen Löhnen vorgenommen. Aktuell läuft eine Untersuchung betreffend allfällige geschlechterspezifische Diskriminierung. Weitere Aspekte im Bereich der sozialen Nachhaltigkeit sind die jährlich stattfindende Gesundheitswo- che oder technische Verbesserungen beim Raumklima. (SEB S. 55–56) Ökologische Nachhaltigkeit Für die ökologische Nachhaltigkeit sind die Rahmenbedingungen gemäss eigener Einschätzung sehr gut: Das Hauptgebäude ist ein zertifiziertes Minergiegebäude mit alternativen Energieliefe- ranten. Die CO2-Bilanz von Reisen von Mitarbeitenden wird seit Jahren erhoben. Mit der Unter- zeichung des Climate Emergency Letter hat sich die Universität Luzern verpflichtet, bis 2030 CO2-neutral zu werden. Die Universität hat die Sustainable Development Goals (SDGs) der UN unterzeichnet. (SEB S. 56) Eine Nachhaltigkeitswoche, organisiert und durchgeführt durch Studierende, wird durch die Uni- versität Luzern finanziell und durch die Bereitstellung der Räumlichkeiten unterstützt. Des Wei- teren unterstützt die Universität Gesuchseingaben von Studierenden an U Change, einer Initia- tive der Akademien der Wissenschaften Schweiz. Im Jahr 2020 wurde eine Arbeitsgruppe Nachhaltigkeit gegründet. Der SEB hält selbstkritisch fest, dass die Nachhaltigkeit trotz vieler Initiativen insgesamt instituti- onell noch schlecht verankert sei. Es fehle eine Strategie, die die Massnahmen bündelt; diese müsse zeitnah erstellt werden. In ihrem Massnahmenplan sieht die Universität Luzern vor, bis 2022 eine universitäre Nachhaltigkeitsstrategie zu entwickeln (SEB S. 56 und Massnahmenplan S. 70). Die Gutachterinnen und Gutachter haben anlässlich ihrer Gespräche vom grossen En- gagement durch verschiedene Universitätsangehörige im Bereich der Nachhaltigkeit erfahren und teilen die Einschätzung, dass die Einzelinitiativen und Bestrebungen möglichst bald institu- tionell zusammengeführt und strategisch verankert werden sollen. Trotz der knappen Ressour- cen ist es essentiell, dass diese Themen universitätsweit und -übergreifend in einer zentralen Stelle gebündelt werden. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 2.4 als teilweise erfüllt. Auflage 3 Die Universität Luzern legt eine Nachhaltigkeitsstrategie mit konkreten Zielen fest. Standard 2.5: Zur Erfüllung ihrer Aufgaben fördert die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs für das Personal und die Studierenden die Chancengleichheit und die tatsächliche Gleichstellung von Mann und Frau. Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicher- zustellen, dass sich die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs in die- sem Bereich Ziele setzt und diese auch umsetzt. Beschreibung und Analyse Die Förderung der Chancengleichheit ist in den strategischen Leitdokumenten der Universität verankert: im Statut sowie im Leitbild. Es existieren verschiedene Gremien bzw. Stellen: C 20/35 Die Gleichstellungskommission bzw. deren Aufgaben sind wie folgt beschrieben: «Die Gleich- stellungskommission begleitet und fördert die nachhaltige Verankerung der Chancengleichheit als Querschnittaufgabe im Sinne der Qualitätsentwicklung in allen Aufgabenbereichen der Uni- versität.» (Statut der Universität Luzern). Des Weiteren wird festgehalten, dass die Gleichstel- lungskommission aus mindestens acht Mitgliedern besteht, wobei die Fakultäten, die Departe- mente, das wissenschaftliche Personal, die Studierenden und das übrige Universitätspersonal mit je einer Person vertreten sind sowie die oder der Gleichstellungsbeauftragte, die General- sekretärin oder der Generalsekretär und die Leiterin oder der Leiter des Personaldienstes Ein- sitz nehmen. Weitere Personen können auf Antrag der Rektorin oder des Rektors zur Wahl vor- geschlagen werden. Die Kommission wird von der zuständigen Prorektorin oder dem zuständi- gen Prorektor geleitet. Der Senat wählt die Mitglieder der Gleichstellungskommission auf Vor- schlag der Fakultäten, der Departemente, der einzelnen Gruppierungen und der Rektorin oder des Rektors auf eine Amtsdauer von zwei Jahren, eine Wiederwahl ist möglich (Statut der Uni- versität Luzern). Die Gleichstellungskommission entscheidet über die Vergabe von finanziellen Mitteln für Projekte mit Gleichstellungsbezug. Die Fachstelle für Chancengleichheit berät den Rektor und Organe der Universität, initiiert Pro- jekte und ist verantwortlich für die Umsetzung des Aktionsplans 2017–2020 zur Förderung der Chancengleichheit, führt das Gleichstellungsmonitoring durch, sorgt für die Verankerung von Chancengleichheitsaspekten in verschiedenen Gremien. Die Fachstelle für Chancengleichheit hat ein Diversity-Konzept entwickelt, welches vor Kurzem genehmigt wurde. In Zusammenarbeit mit den Hochschulen des Campus Luzern ist die Leiterin der Fachstelle auch zuständig für die Durchsetzung des Konzepts zum Schutz gegen sexuelle Belästigung und für den Leitfaden Sprache & Bild. Innerhalb der Universität Luzern ist die Fachstellenleiterin zusätzlich Integrationsbeauftragte und berät die Universitätsangehörigen zu Fragen rund um die Integration von Menschen mit Behinderung und zu Nachteilsausgleichen. Die Stelle ist insge- samt mit knappen 60 % dotiert. In den Fakultäten gibt es keine Gleichstellungsvertreterinnen und -vertreter. In den Berufungsverfahren gibt es jedoch «Delegierte» aus einem internen Pool, welche ein besonderes Augenmerk auf Gleichstellungsaspekte in den Berufungsverfahren le- gen und inzwischen in den Berufungskommissionen stimmberechtigt sind. Ein Gleichstellungscontrolling im Sinne einer Auswertung relevanter Daten ist etabliert, Gleich- stellung soll laut SEB als permanente Querschnittsaufgabe etabliert werden, konkrete Zielset- zungen werden jedoch nicht benannt (SEB S. 54 und 57). Auffällig ist, dass der Anteil der Pro- fessorinnen im akademischen Personal trotz der Gleichstellungsbestrebungen nicht relevant gesteigert werden konnte, so dass sich die Frage nach der Wirksamkeit der Massnahmen stellt. Die Gutachterinnen und Gutachter haben an den Gesprächen festgestellt, dass das Thema Gleichstellung von verschiedenen Statusgruppen hoch bewertet wird, und sie hat von verschie- dener Seite Sorge um mangelnde universitätsweite Verankerung und zu geringe Ressourcen- ausstattung erfahren. Die Gutachtergruppe hält die aktuelle Ausstattung und Verankerung in den Fakultäten durch Chancengleichheitsdelegierte in den Berufungskommissionen für nicht ausreichend. Positiv heben die Gutachtenden hervor, dass der Diversity-Begriff sehr weit gefasst wird, dass die Universität Luzern beispielsweise auch Massnahmen in Bezug auf den Asylbereich zu den Aufgaben mitdenkt. Die Gutachtergruppe attestiert der Universität Luzern, dass sie Themen wie sexuelle Belästigung ernst nimmt. Schlussfolgerung C 21/35 Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 2.5 als teilweise erfüllt. Auflage 4 Die Universität Luzern verankert das Thema Diversity gesamtuniversitär und hinterlegt es mit Zielen und Umsetzungsschritten. 3. Bereich: Lehre, Forschung und Dienstleistungen Standard 3.1: Die Aktivitäten der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbe- reichs entsprechen ihrem Typ, ihren spezifischen Merkmalen und ihren strategischen Zielen. Sie beziehen sich hauptsächlich auf die Lehre, die Forschung und die Dienstleistungen und werden gemäss dem Prinzip der Freiheit und Unabhängigkeit unter Einhaltung des Mandats der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs ausgeübt. Beschreibung und Analyse Die Aktivitäten der Universität Luzern sind grundsätzlich im kantonalen Universitätsgesetz (Ge- setz über die universitäre Hochschulbildung, UniG) festgelegt, ebenso der Grundsatz der Frei- heit von Lehre und Forschung in Entsprechung zu Art. 20 der Schweizerischen Bundesverfas- sung. Gemäss dem HFKG-Typ «Universität» bietet die Universität Luzern Bachelor-, Master- und Doktoratsstudiengänge an und verleiht die entsprechenden Diplome; diese sind in Überein- stimmung mit der «Koordination Lehre» (Verordnung des Hochschulrates über die Koordination der Lehre an den Schweizer Hochschulen). Es existiert ein Fächerangebot in den Bereichen Kultur- und Sozialwissenschaften, Recht, Wirtschaft, Theologie, Gesundheit und Medizin. Die Vernetzung verschiedener Fachbereiche ermöglicht Kombinationen in den Studiengängen. Die Leistungsvereinbarung mit dem Kanton gibt vor: «Die Bachelorstudiengänge sind regional ver- ankert, die Masterstudiengänge sind von schweizerischer Bedeutung und die Promotionsstudi- engänge haben internationale Reputation. Neben den fachspezifischen führt sie integrierte und interfakultäre Studiengänge.» Interfakultäre Studiengänge sind u.a. die Bachelor und Master «Philosophy, Politics and Economy». Weitere interfakultäre Studiengänge sind die «Master- Plus-Studiengänge» mit der WF, der KSF und dem Departement GWM. Darüber hinaus gibt es Double-Degree-Studiengänge mit der Universität Neuchâtel und ausländischen Partner-Univer- sitäten. Die Weiterbildungsangebote sind ebenfalls gesetzlich festgehalten. Gemäss Entwicklungs- schwerpunkt wird die Weiterbildung mit der Gründung des «Haus der Akademien» organisato- risch gebündelt, wobei die Autonomie der Lehrstühle und Fakultäten gewahrt bleibt (Universi- tätsstrategie 2019–2022, S. 2). Die Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses ist als Aufgabe im Gesetz definiert wie auch der Wissenstransfer in Wirtschaft und Gesellschaft. Die Erfüllung der in diversen Leistungsaufträgen und -vereinbarungen festgehaltenen Aufgaben wird dem Trägerkanton Luzern und dem Aufsichtsorgan (Universitätsrat) rapportiert. Die Universität Luzern betont ihre Sicherungsmassnahmen zur Aufgabenerfüllung und zur Wah- rung der wissenschaftlichen Unabhängigkeit sowie der Forschungs- und Lehrfreiheit: Im Sinne der Transparenz der Finanzierung werden alle Donationen über CHF 10'000 öffentlich darge- legt, sofern der Donator bzw die Donatorin nicht ausdrücklich Vertraulichkeit verlangt. Ab CHF 500'000 ist die Offenlegung gesetzlich verpflichtend. Interessenbindungen von Professorinnen und Professoren werden erfasst und publiziert. Die Annahme von privaten Drittmitteln ist in ei- ner Richtlinie geregelt, die wiederum die Unabhängigkeit von Forschung und Lehre stipuliert. C 22/35 Nebentätigkeiten, auch Verwaltungsratsmandate, müssen bewilligt werden und dürfen die wis- senschaftliche Freiheit nicht einschränken. Bei Verdacht auf Missbrauchsfälle wird eine Om- budsstelle, die direkt dem Universitätsrat unterstellt ist, aktiv. Weitere Stellen sind der/die Integ- rationsbeauftragte bei wissenschaftlichem Fehlverhalten und – geplant – eine Whistleblowing- Stelle. (SEB S. 58) Die Gutachterinnen und Gutachter sehen es als gegeben, dass die Universität Luzern ihre Akti- vitäten gemäss ihrem Typ und ihren spezifischen Merkmalen ausführt. Sie haben festgestellt, dass die Universität mit Blick auf die schweizerische Hochschullandschaft in der Lehre kohä- rente Nischenangebote besetzt, die auch gefragt sind und die zur Profilbildung beitragen. Um ihre Tätigkeiten noch strategischer auszurichten, empfehlen die Gutachterinnen und Gutachter, Strategien für die Bereiche Forschung und Internationalisierung zu entwickeln. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 3.1 als vollständig erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen der Universität Luzern, eine Forschungsstrategie und eine Internationalisierungsstrategie zu erstellen. Standard 3.2: Das Qualitätssicherungssystem sieht eine regelmässige Evaluation der Lehr- und Forschungstätigkeit, der Dienstleistungen sowie der Ergebnisse vor. Beschreibung und Analyse Die Qualitätssicherung in der Lehre erfolgt über verschiedene Instrumente und Massnahmen. Grundlage dazu bieten die von der Lehrkommission entwickelten Leitsätze für Gute Lehre. Das Universitätsstatut und die Senatsrichtlinien halten fest, dass jährliche Evaluationen der Lehrveranstaltungen durchgeführt werden müssen. Die Ausgestaltung wird durch die Fakultäten (bzw. durch das Departement GWM) subsidiär geregelt. Ein (unverbindlicher) Leitfaden für die Durchführung von Lehrveranstaltungsevaluationen wird vom zentralen QM zur Verfügung ge- stellt. Dieses unterstützt auch bei der Interpretation der Resultate oder für Anpassungen in den Fragebögen. Die Befragungen werden in den Dekanaten organisiert; der Umgang mit den Er- gebnissen ist in den Richtlinien der Fakultäten festgehalten. (SEB S. 58–59) Neben den Lehrveranstaltungen werden auch die Leistungskontrollen durch die Fakultäten (bzw. auch durch das Departement GWM) evaluiert. Auch hier kann die (zentrale) Stelle für QM für die Interpretation der Resultate oder die Erweiterung der Fragebögen hinzugezogen werden, und es existiert ebenfalls ein Leitfaden: Der Leitfaden beschreibt die Kriterien einer guten Prü- fung, den schematischen Ablauf einer Prüfungsevaluation und definiert, mit welchen Fragen die Kriterien evaluiert werden können. (SEB S. 33) Im SEB beschreibt die Universität, wie die Ausgestaltung des Prozesses in den Fakultäten und dem Departement GWM jeweils geregelt ist (SEB S. 32–33). Die Prozesse und Umsetzungen unterscheiden sich dabei deutlich voneinander. Verschiedene Fakultäten kennen dialogische Gefässe für den Diskurs mit den Studierenden wie Fokusgruppengespräche mit so genannten «Liaison-Studierenden». In allen Fakultäten teilen die Dekanate den Dozierenden die Ergeb- nisse der LVE mit, diese sollen im Unterricht besprochen werden, was jedoch in der Praxis nicht C 23/35 immer der Fall ist: Die Gutachterinnen und Gutachter haben von verschiedenen Stellen erfah- ren, dass die Kommunikation der Ergebnisse nicht überall funktioniert. Ebenso haben sie auch keine – oder nur unsystematische – Antworten auf die Frage erhalten, was im Falle von unge- nügenden LVEs passiert bzw. welche Konsequenzen gezogen werden und wer die Entschei- dungen verantwortet. Die Lehrkommission ULEKO sucht mit Dozierenden, deren LVE schlecht bewertet wurden, zwar ein (vertrauliches) Gespräch. Die Lehrkommission sieht sich im Bereich Evaluationen jedoch eher als Beratungsgremium. Die Gutachtergruppe verweist in diesem Zusammenhang auf die unter Standard 1.1 ausgespro- chene Auflage. Ebenfalls ist es für die Qualität und Weiterentwicklungsmöglichkeiten entscheidend, dass (ins- besondere Nachwuchs-)Dozierende ihre Lehrveranstaltungen evaluieren dürfen und dafür Un- terstützung erhalten. Dies auch ausserhalb der zeitlichen Abstände, welche in den unterschied- lichen Fakultäten vorgesehen sind (siehe auch 4.3). Das dies nicht immer möglich sei, wurde in den Gesprächen vorgebracht. Ein weiteres QM-Instrument im Bereich der Lehre ist die Studiengangsevaluation: Alle Fakultä- ten sind verpflichtet, ihre Studiengänge zu evaluieren. In einem Leitfaden sind die Qualitätskrite- rien mit Indikatoren definiert. Es handelt sich um ein mehrstufiges Verfahren, an dem alle inter- nen Anspruchsgruppen (Studierende, Dozierende, Studiengangleitung) beteiligt sind; eine ex- terne Expertise ist ebenfalls verbindlicher Bestandteil. Die Studiengangsevaluationen können unter dem Lead und in enger Zusammenarbeit mit der Stelle für Qualitätsmanagement oder aber ganz in Eigenregie der Fakultäten durchgeführt werden. Der Prozess der Studiengangs- evaluation wurde 2016 neu konzipiert; bislang wurden noch nicht alle Studiengänge evaluiert. Eine fortlaufende Weiterführung ist jedoch geplant und auch in der Leistungsvereinbarung mit dem Kanton festgeschrieben (SEB S. 35). Die Gutachterinnen und Gutachter halten positiv fest, dass für einen professionellen Aussenblick externe Experten miteinbezogen werden. In gewis- sen Fällen könnten nach Ansicht der Gutachtenden auch Praxisvertreterinnen und -vertreter bzw. Vertreterinnen/Vertreter der Arbeitswelt hilfreich sein. Schliesslich seien die Absolventinnen- und Absolventenbefragungen genannt, aufgrund deren Ergebnisse in Absprache mit den Fakultäten Verbesserungsmassnahmen konzipiert und umge- setzt werden (SEB S. 58). Die Universität Luzern nutzt die Möglichkeit der Befragung durch das Bundesamt für Statistik (BfS), die standardisierte zweijährliche Befragung mit eigenen qualitati- ven und quantitativen Fragen zu ergänzen. Die Befragungsergebnisse werden vom Qualitäts- management ausgewertet und den Fakultätsverantwortlichen kommuniziert. (SEB S. 35) Das Qualitätssicherungssystem in der Forschung umfasst verschiedene Prozesse, die sich insbesondere auf Unterstützung in Projektphasen beziehen: Ausarbeitung von Forschungspro- jekten, Drittmittelanträgen, kooperativer Forschung, darüber hinaus gibt es Vorhaben zur Förde- rung des akademischen Nachwuchses (vgl. Standard 4.3). Zentrale Gremien sind die SNF-For- schungskommission sowie die interne Forschungskommission (FoKo), darüber hinaus sind alle in der Forschung tätigen Mitarbeitenden, das Prorektorat Forschung, die Leitungsgremien der Universität und der Fakultäten sowie des Departements GWM sowie die Mittelbauorganisation MOL, die Stelle für Chancengleichheit und die Stelle für Forschungsförderung in diese Pro- zesse eingebunden (SEB S. 38). Die Begleitung und Unterstützung für grosse Forschungspro- jektanträge könnte noch verbessert werden, wie die Gutachtergruppe den Gesprächen entnom- men hat. Für die Erhebung und Darstellung der Forschungsleistungen ist das Forschungsinformations- C 24/35 system FIS zentral: eine Datenbank zur Erfassung, Darstellung und Auswertung von For- schungsdaten. Mit diesem 2016 eingesetzten Instrument hat sich die Sichtbarkeit von For- schungsprojekten erhöht und die administrativen Prozesse wurden vereinheitlicht und verein- facht. Das FIS ermöglicht verschiedene Auswertungen (auf Fakultätsebene, Mehrjahresverglei- che etc). Die Universität Luzern schreibt, dass noch gewisse Unvollständigkeiten im System zu beheben und die Datenqualität zu optimieren sei. Basierend auf dem FIS wird jährlich der Aka- demische Bericht zur Auswertung der Forschungsaktivitäten erstellt. Die Universitätsangehöri- gen werden an einer Informationsveranstaltung über die Ergebnisse informiert. Der Akademi- sche Bericht dient der Universität als Grundlage für den Nachweis der Zielerreichung zum Leis- tungsauftrag des Kantons Luzern. (SEB S. 39) Für die Forschungsevaluation werden gemäss SEB «nach Bedarf» Peer-Reviews durchgeführt, Peer-Reviews sind auch Bestandteil von Publikationen, die für die Messung des For- schungsoutputs aufgeführt werden. Darüber hinaus konnten die Gutachterinnen und Gutachter keine eigentliche, systematische und regelmässige Forschungsevaluation identifizieren; eine Erhebung der quantitativen Daten ist noch keine Forschungsevaluation an sich. Die Argumenta- tion, dass die Fachgebiete sehr unterschiedliche Parameter für die Forschung haben, überzeugt die Gutachtergruppe wenig. Gerade innerhalb der Disziplinen soll der Diskurs verstärkt und der Qualitätsbegriff expliziert werden. Die Dienstleistungen werden, wie bereits mehrfach erwähnt, im «Haus der Akademien» gebün- delt, die Qualitätssicherung bleibt jedoch bei den Fakultäten (Universitätsstrategie 2019–2022, S. 2). Die Weiterbildungen werden analog zur Lehre evaluiert. Von Dritten erbrachte Dienstleis- tungen wie Bibliothek, Hochschulsport, Mensa etc. werden regelmässig evaluiert, so z. B. die Bibliothek alle drei Jahre im Rahmen einer Zufriedenheitsumfrage bei allen universitären Nut- zenden. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 3.2 als teilweise erfüllt. Auflage 5 Die Universität Luzern muss eine regelmässige Evaluierung der Forschungsleistung etablieren. Standard 3.3: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass Grundsätze und Ziele im Zusammenhang des Europäischen Hochschulraums berücksichtigt werden. Beschreibung und Analyse Die Universität Luzern hat ihre Studiengänge gemäss Bologna-System strukturiert und beachtet die nationalen und internationalen Rechtsgrundlagen und Empfehlungen, wie die Verordnung des Hochschulrats über die Koordination der Lehre, den nationalen Qualifikationsrahmen für den Hochschulbereich nqf.ch-HS etc. Für die Koordination der Schweiz mit dem Europäischen Hochschulraum ist die Universität Luzern durch die Schweizerische Rektorenkonferenz «swissuniversities» angebunden: Im Netzwerk «Lehre» ist die Universität mit dem Leiter des Zentrums Lehre vertreten. Dies gewährleistet, dass die Universität Luzern über Änderungen und Trends im Europäischen Hochschulraum aktuell informiert ist und auch Best Practices zur Umsetzung des Bologna-Systems kennenlernt. (SEB S. 60) Es wurden gemäss Selbstbeurteilungsbericht folgende qualitätssichernden Massnahmen getrof- fen: C 25/35 - Alle Studiengänge (inklusive Weiterbildungsangebote) an der Universität besitzen eine Stu- dien- und Prüfungsordnung (StuPO) sowie eine ergänzende Wegleitung. Alle StuPOs gehen den Gremienweg über die Fakultätsversammlung, Senat und Universitätsrat. Die Wegleitungen werden von den Fakultäten verabschiedet. Die StuPOs werden vom Generalsekretär vor der Eingabe an den Senat auf die Kompatibilität und Kohärenz zu den oben genannten europäis- chen und nationalen Dokumenten sowie den inneruniversitären Rechtsdokumenten geprüft. Bei der Studiengangsevaluation werden diese Kompatibilität und Kohärenz durch externe Expertin- nen und Experten evaluiert und im Gutachten festgehalten. Dennoch wurde deutlich, dass bislang nicht alle Studiengänge den Anforderungen der Bologna- Reform vollumfänglich genügen. Die Gutachterinnen und Gutachter regen daher an, die Modu- larisierung in den Studiengängen im Rahmen der Studiengangsevaluation systematisch zu überprüfen, und empfehlen, eine Rechtsprüfung der Studien- und Prüfungsordnungen ins Auge zu fassen. - Anerkennung von Titeln und Qualifikationen und Zulassung: siehe Beschreibung und Analyse unten bei Standard 3.4. - Mobilität und Internationalisierung: Die Kennzahlen zu Mobilität und Internationalisierung wer- den vom International Relations Office in Zusammenarbeit mit QM im Sinne eines Monitorings erhoben und analysiert. Allerdings besitzt die Universität Luzern keine explizite Internationalisie- rungsstrategie. - European Quality Audit EQA ist ein seit 2016 bestehender Verbund der Universitäten Siegen, der Karl-Franzens-Universität Graz, Latvijas Universitate Riga und der Universität Luzern. Im Vordergrund steht kollegiale Beratung und Entwicklung, wodurch sich die Eigenverantwortung und Autonomie der Hochschulen im Akkreditierungsprozess erhöhen sollen. Das EQA dient zum selbstverantworteten Aufbau und zur Fortentwicklung qualitätsfördernder und qualitätssi- chernder Strukturen, Prozesse und Instrumentarien innerhalb einer Hochschule (QM-System). Im Sinne der Ganzheitlichkeit der Qualitätssicherung von Hochschulen hat die EQA, in Analogie zu den ESG-Standards, Qualitätsstandards in den Bereichen Forschung, Governance, Admi- nistration/Verwaltung, Internationalisierung, Third Mission und Diversity entwickelt. Die Gutachtergruppe hat festgestellt, dass die Rahmenbedingungen grundsätzlich erfüllt sind. Im Bereich der Studierendenmobilität sind die Zahlen der Outgoings und Incomings relativ tief, ebenso besteht Potential, die Professorenschaft noch internationaler zu besetzen. Die Universi- tät Luzern hat dies auf dem Radar, wie in den Gesprächen zu erfahren war. Die Gutachtenden empfehlen, dass die Universität Luzern ihre Ziele und Massnahmen bezüglich Studierendenmo- bilität und Internationalisierung der Professorenschaft in der Internationalisierungsstrategie (vgl. Empfehlung Standard 3.1) festhält. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 3.3 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Studien- und Prüfungsordnungen einer Rechtsprüfung zu unterziehen und die Ziele sowie Massnahmen bezüglich Studierendenmobili- tät und Internationalisierung der Professorenschaft in der Internationalisierungsstrategie (vgl. Empfehlung Standard 3.1) festzuhalten. C 26/35 Standard 3.4: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass die Kriterien für die Zulassung und Beurteilung der Leistungen der Studierenden und für die Abgabe von Ausbil- dungsabschlüssen entsprechend dem Auftrag der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs berücksichtigt werden. Diese Kriterien werden definiert, kommuniziert und systematisch, transparent und konstant angewandt. Beschreibung und Analyse Die Universität Luzern verfügt über Zulassungsrichtlinien, welche publiziert sind. Darin geregelt sind die Bedingungen für die Zulassung zu Bachelor, Master und Doktorat. Die Zulassungsricht- linien werden von der Prorektorin Lehre und Internationales jährlich verabschiedet. Die formalen Zulassungsabklärungen geschehen zentral durch die Studiendienste. Auf nationaler Ebene fin- den Treffen der universitären Zulassungsstellen statt, bei welchen Spezialfälle diskutiert wer- den. Jede Schweizer Universität ist für eine bestimmte geographische Region zuständig, in wel- cher sie die Entwicklung von Abschlüssen und anderen zulassungsrelevanten Aspekten über- wacht und den anderen Universitäten weitermeldet. Für die Zulassung von Studierenden mit ausländischen Vorbildungen orientiert sich die Univer- sität an den Bestimmungen von swissuniversities. Die so genannte Länderliste beschreibt, wel- che Zeugnisse aus welchen Ländern und mit welchen zusätzlichen Anforderungen zur Zulas- sung berechtigen. Die Zulassungsrichtlinien werden grundsätzlich jedes Studienjahr neu vom Prorektor Lehre und Internationales / der Prorektorin Lehre und Internationales erlassen. Zulas- sungen über Passerellen werden mit den Fakultäten bzw. einzelnen Studiengängen geregelt, dazu existieren Wegleitungen, die ebenfalls publiziert sind. (SEB S. 61) Auf der Website gibt es für Studieninteressierte eine klar strukturierte Seite mit Informationen zu den Ansprechpersonen bei Fragen: Das Studiendienste Team ist Anlaufstelle für alle allgemei- nen Fragen zur Anmeldung, während die Zulassungsstelle den Zugang zur Universität prüft und die Zulassung ausstellt. Die Gutachtergruppe hat sich im Zusammenhang mit der Zulassung zum Studium mit der Frage nach dem Zugang für Flüchtlinge auseinandergesetzt und festgestellt, dass an der Universität Luzern ein hohes Bekenntnis vorhanden ist, dieses Thema zu bearbeiten. Aktuell ist Art. 7 der Lissabon-Konvention – wie an vielen anderen Schweizer Hochschulen ebenfalls – nicht umge- setzt. Die Universität Luzern hat jedoch ein institutionalisiertes Schnupperprogramm für Flücht- linge geschaffen und kann sich vorstellen, sich weiter in diesem Bereich zu engagieren und Möglichkeiten für einen Zugang zum Normalstudium zu eruieren. Die Gutachterinnen und Gutachtachter haben festgestellt, dass die Zulassungskriterien definiert und kommuniziert sind; sie halten den Standard für grösstenteils erfüllt. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 3.4 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachtergruppe empfiehlt, die Lissabon-Konvention Art. 7 betreffend Zugang von Flüchtlin- gen zum Studium umzusetzen. C 27/35 4. Bereich: Ressourcen Standard 4.1: Mit ihrem Träger gewährleistet die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs die personellen Ressourcen, die Infrastrukturen und die finanziellen Mittel, um ihren Fortbestand zu sichern und ihre strategischen Ziele zu erreichen. Die Herkunft und die Verwendung der finanziellen Mittel und die Finanzierungsbedingungen sind transparent. Beschreibung und Analyse Der Trägerkanton Luzern erlässt jährlich den Leistungsauftrag, verknüpft mit dem Globalbudget. Der kantonale «Grundbeitrag» deckt im Jahr 2021 rund 19 % der Betriebskosten. Der Leis- tungsauftrag basiert auf der Leistungsvereinbarung, welche eine Periode von vier Jahren um- fasst. Der Leistungsauftrag ist auf der Website publiziert und somit transparent zugänglich. Wei- tere Finanzquellen sind die IUV-Beiträge und der Grundbeitrag des Bundes. In den letzten Jah- ren gelang es, die Drittmitteleinwerbungen ständig zu erhöhen. Mit der Reorganisation des Fundraisings per 1. Dezember 2020 strebt die Universität eine weitere Erhöhung des Anteils der Drittmittel an. (SEB S. 29) Einer mittelfristigen Planung dient das Instrument des Finanzplans: ein Prognoseinstrument, welches die Finanzplanung rollend für das Budgetjahr und die folgenden drei bis vier Jahre vor- nimmt. Die Mittelverteilung innerhalb der Universität erfolgt input-orientiert: Auf der Grundlage der Vorjahreszahlen ermitteln die Fakultäten ihren Bedarf. Die kurzfristige Leistungs- und Fi- nanzplanung erfolgt durch die Leistungsvereinbarungen zwischen dem Rektor und den Fakultä- ten und über das Budget für Personal- und Sachaufwand. Geschlossen wird der Führungskreis- lauf über die Jahresrechnung und die Gespräche mit den Fakultäten. Die Transparenz über die Mittelbeschaffung und Mittelvergabe wird gewährleistet durch die Publikation von Jahresbericht und Geschäftsbericht (Jahresabschluss inkl. Revisionsbericht). (SEB S. 62–63) Die Gutachterinnen und Gutachter haben festgestellt, dass die Herkunft der finanziellen Mittel transparent ist. Die Grundfinanzierung durch den Trägerkanton ist knapp. Die Universität Lu- zern ist daher stark abhängig von den Studierendenzahlen und Drittmitteln, was ein gewisses Risiko mit sich bringt. Die Universität Luzern begegnet der Herausforderung durch die Beset- zung von Nischenangeboten und dem Aufbau neuer Fachbereiche (Wirtschaft, Gesundheitswis- senschaften/Medizin), welche auch gut nachgefragt werden. Die knappe Grundfinanzierung führt auch dazu, dass die Universität bei zentralen Funktionen (QM, Chancengleichheit etc.) sehr schlank aufgestellt ist. Die Gutachterinnen und Gutachter geben zu bedenken, dass be- züglich der personellen Ressourcen Überlegungen zur Nachhaltigkeit nicht ausser Acht gelas- sen werden sollten. Der Trägerkanton vermietet der Universität die Räumlichkeiten, basierend auf seiner Immobili- enstrategie für die Hochschulen. Die Universität Luzern verfügt über moderne Räumlichkeiten an zentraler Lage. Diese Lage direkt beim Bahnhof trägt auch dazu bei, dass die Universität Lu- zern bei Studierenden aus der ganzen Schweiz attraktiv ist, wie die Gutachterinnen und Gut- achter mehrfach gehört haben. Die Konzentration auf ein Gebäude erlaubt der Universität, ihr Profil der «persönlichen Universität» mit kurzen Wegen und open-door policy zu stärken. Je- doch kann sich das Problem der Raumknappheit akzentuieren, sollte die Universität Luzern weiterwachsen. Schlussfolgerung C 28/35 Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 4.1 als vollständig erfüllt. Empfehlung: Die Gutachtenden empfehlen der Universität Luzern, eine Risikostrategie zu entwickeln. Standard 4.2: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass das gesamte Perso- nal entsprechend dem Typ und den spezifischen Merkmalen der Hochschule oder der anderen Institution des Hochschulbereichs qualifiziert ist. Es sieht zu diesem Zweck eine regelmässige Evaluation des Personals vor. Beschreibung und Analyse Die Personalgewinnung erfolgt grundsätzlich gemäss einem definierten Prozess. Für alle Stel- len sind Stellenbeschreibungen mit entsprechendem Anforderungsprofil vorhanden. Die Qualitätssicherung im Bereich der Professuren ist gekennzeichnet durch den «Dualismus von Verantwortlichkeiten der Universität und denFakultäten» (Nachlieferung zum SEB, S. 20). Die Universität Luzern gibt für Berufungsverfahren, die Umwandlung von Assistenzprofessuren mit Tenure-Track und die Ernennung von Titular-, Senior-, Honorar- und ständigen Gastprofes- suren in Reglementen grundlegende Verfahrensvorschriften und Ernennungsvoraussetzungen im Berufungsreglement vor. Innerhalb dieses Rahmens können die Fakultäten die Ausgestal- tung regeln und z. B. zusätzliche Anforderungen mittels Wegleitungen regeln. In der Regel er- folgen Berufungen durch ein ordentliches Verfahren unter Mitwirkung einer Berufungskommis- sion; in Ausnahmefällen ist eine Direktberufung zulässig. Der Kommission gehören gemäss Reglement in der Regel drei Professorinnen und Professoren an, von denen zwei aus der beru- fenden Fakultät stammen müssen, ausserdem je eine Vertreterin bzw. ein Vertreter der Assis- tierenden und der Studierenden und eine Chancengleichheitsdelegierte / ein Chancengleich- heitsdelegierter. In der «Nachlieferung zum Selbstbeurteilungsbericht» S. 21 werden die Ele- mente in den Berufungsverfahren detailliert beschrieben. Ein einheitliches Ablaufschema exis- tiert nicht, doch verfügt beispielsweise die Rechtswissenschaftliche Fakultät über ein Prozess- diagramm oder die Theologische Fakultät über einen Leitfaden. Die Evaluation des Personals erfolgt über die jährlichen Beurteilungs- und Fördergespräche (BFG), welche verpflichtend durchzuführen sind. Darin werden Ziele und allfällige Förderpoten- ziale und -massnahmen festgehalten. Die Universität Luzern sieht selbstkritisch Optimierungs- potenzial, da die BFG noch nicht überall flächendeckend durchgeführt werden; insbesondere für den Mittelbau werde von den Vorgesetzten die Chance dieses jährlichen Gesprächs nicht über- all gesehen (SEB S. 63). In den Gesprächen konnten sich die Gutachterinnen und Gutachter jedoch davon überzeugen, dass die BFG zu einem überwiegenden Teil durchgeführt werden und dass bei allfälligen Lücken die Personalabteilung nachfasst. Entwicklungspotenzial sieht die Gutachtergruppe bei der Evaluation der Wirksamkeit dieser BFG; denn mit einer rein formalen Durchführung solcher Gespräche wird der Regelkreis im Sinne von «check-act» noch nicht voll- ständig geschlossen. Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen daher, die Wirksamkeit der Gespräche zu überprüfen. Die Gutachterinnen und Gutachter regen an, auch entfristete Professorinnen und Professoren regelmässig zu evaluieren. Eine solche Evaluation könnte sich auf die Aufgaben in Forschung und Lehre wie auch auf die Nachwuchsförderung und akademische Selbstverwaltung erstre- cken. Jedoch ist an dieser Stelle zu erwähnen, dass die Evaluation der Professorinnen und Pro- fessoren an der Universität Luzern über das Führungsinstrument der Leistungsvereinbarungen geschieht, in der Ziele vereinbart und jährlich überprüft werden. C 29/35 Insgesamt haben die Gutachterinnen und Gutachter einen guten Eindruck von den Prozessen im Rahmen der Personalgewinnung und -evaluation und dem Personalmanagement erhalten. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 4.2 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachtergruppe empfiehlt, die Wirksamkeit der BFG zu überprüfen. Standard 4.3: Das Qualitätssicherungssystem erlaubt sicherzustellen, dass die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs die Laufbahnentwicklung des gesamten Per- sonals und insbesondere des wissenschaftlichen Nachwuchses unterstützt. Beschreibung und Analyse Die Laufbahnentwicklung des Personals wird durch verschiedene Prozesse und Massnahmen gefördert und ist sowohl im Leitbild postuliert wie auch im Universitätsgesetz, in der kantonalen Leistungsvereinbarung sowie im Reglement über die wissenschaftlichen Assistenten und Assis- tentinnen und dem Reglement über die Anstellung von Assistenzprofessoren und -professorin- nen verankert. (SEB S. 64) Der Personaldienst ist für das administrativ-technische Personal zuständig, die Fakultäten und das Departement GWM für das wissenschaftliche. In den BFG (siehe Standard 4.2) werden Jahresziele sowie Förder- und Weiterbildungsmassnahmen vereinbart. Betreffend Unterstüt- zung und Kostenübernahmen von Weiterbildungen orientiert sich die Universität an den rechtli- chen Grundlagen des Kantons Luzern. Die Förderung des Mittelbaus ist mit der Gründung der Graduate Academy im Jahr 2019 umfas- sender organisiert worden. Die Akademie ist die zentrale Anlaufstelle für den akademischen Nachwuchs und organisiert beispielsweise die non-formale Lehre für diese Zielgruppe oder spricht Grants für Forschungsaufenthalte zu. Darüber hinaus existieren für Nachwuchsfor- schende individuelle Förderprogramme und SpeedUp-Sabbaticals. Spezifische Fördermass- nahmen in den Fakultäten sind die Doktorandenkollegien, finanzielle Unterstützung für Weiter- bildungen, Tagungen, Konferenzen etc., Lucerne Master Class (Austausch mit renommierten Forschenden), studienergänzendes Programm primius an der Rechtswissenschaftlichen Fakul- tät. Im Rahmen der Karriereentwicklung können Assistenzprofessuren (Tenure-Track) zu ordentli- chen Professuren umgewandelt werden. Dabei wird die Stelle üblicherweise bereits entspre- chend mit Tenure-Track ausgeschrieben. Die Voraussetzungen für die Entfristung bzw. Stel- lenumwandlung sind im Reglement über die Anstellung von Assistenzprofessorinnen und -pro- fessoren geregelt. Die Einzelheiten werden von den Fakultäten in Wegleitungen festgelegt. Für Nachwuchsdozierende sind die Evaluationen im Rahmen der LVE wichtig. Die Gutachterinnen und Gutachter regen an, dass freiwillige LVE – losgelöst vom vorgesehenen Evaluationszyk- lus – immer ermöglicht werden sollten (was in der Praxis noch nicht überall der Fall ist, siehe auch 3.2.). Insgesamt hat sich die Betreuung und Förderung von Doktorierenden und Postdocs in den letz- ten zehn Jahren gemäss eigener Einschätzung stark professionalisiert und ausgeweitet. C 30/35 Das Zentrum Lehre unterstützt die Laufbahnentwicklung von Dozierenden, indem es Beratung und Schulung sowie Weiterbildungen in verschiedenen Fragen der Hochschullehre und eine grundlegende hochschuldidaktische Ausbildung anbietet. Eine weitere Servicestelle sind die Career Services: Diese unterstützt die Studierenden bzw. angehenden Absolventinnen und Ab- solventen beim Weg in den Berufseinstieg mittels Workshops, Bewerbungstraining und Karrie- replanung. Die Fachstelle Chancengleichheit hat zur Förderung des weiblichen wissenschaftli- chen Nachwuchses und zur Erhöhung des Frauenanteils in Führungspositionen verschiedene Massnahmen ergriffen: Einzelcoachings, Workshops und Kurse, regelmässige Netzwerktreffen für Professorinnen, Postdoktorandinnen und Frauen aus Führungsfunktionen, Teilnahme am «High Potential University Leaders Identity & Skills Training Program» mit dem Ziel, der Unter- vertretung von weiblichen Führungskräften an Universitäten entgegenzuwirken. (SEB S. 64–65) Die Gutachterinnen und Gutachter konnten sich davon überzeugen, dass die Graduate Academy eine hoch geschätzte neue Stelle für den wissenschaftlichen Nachwuchs ist. Darüber hinaus sind die Betreuungsverhältnisse für Doktorierende in den Fakultäten stark personenab- hängig, d.h. teils strukturiert, teils weniger, teils mit sehr guten Betreuungsleistungen, teils mit weniger guten. Nach Ansicht der Gutachtergruppe wären formalisierte, universitätsweite Min- deststandards für Doktoratsprogramme inkl. Anforderungen an die Betreuungsleistungen hilf- reich, wobei auch die Ombudsstelle als neutrale Ansprechperson berücksichtigt werden sollte. Die Weiterbildungsangebote für das administrativ-technische Personal sind, so der Eindruck bei der Gutachtergruppe, vielfältig, sie werden geschätzt und genutzt. Das jeweilige Potenzial wird an den Beurteilungs- und Fördergesprächen identifiziert. Auch wenn es in der Verwaltung struk- turell bedingt häufig wenig Aufstiegsmöglichkeiten gibt, werden Weiterentwicklungen – zum Bei- spiel durch Übernahme neuer Tätigkeitsfelder innerhalb der Stelle oder Ergänzung durch eine zusätzliche Aufgabe in einer anderen Fakultät – ermöglicht und umgesetzt. Die Gutachtenden haben auch gehört, dass es «Mobilitätswochen» für Verwaltungspersonal gibt, und schätzen dies sehr positiv ein. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 4.3 als grösstenteils erfüllt. Empfehlung: Die Gutachterinnen und Gutachter regen an, freiwillig beantragte Lehrveranstaltungsevaluatio- nen (ausserhalb vom vorgesehenen Zyklus) durchzuführen. 5. Bereich: Interne und externe Kommunikation Standard 5.1: Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs macht ihre Qualitätssicherungsstrategie öffentlich und sorgt dafür, dass die Bestimmungen zu den Quali- tätssicherungsprozessen und deren Ergebnisse den Mitarbeitenden, den Studierenden sowie gegebenenfalls den externen Beteiligten bekannt sind. Beschreibung und Analyse Die Universität Luzern publiziert auf ihrer Website Angaben zum Qualitätsmanagementsystem, den Prozessen und Dienstleistungen der Stelle für Qualitätsmanagement für die internen Stake- holder. In einem Unterbereich wird die institutionelle Akkreditierung vorgestellt. Weitere Instru- C 31/35 mente für die Kommunikation von Inhalten zur Qualitätssicherung sind der wöchentliche Mitar- beitenden-Newsletter oder das Magazin uniluAKTUELL/cogito. Zudem werden an internen In- formationsveranstaltungen Themen aus dem Bereich Qualitätsmanagement präsentiert. Im Jah- resbericht hat das QM einen festen Platz. (SEB S. 66) Auf der Website heisst es unter Qualitätssicherungs-Strategie: «Die Qualitätssicherungs-Strate- gie wird im neuen Qualitätsmanagement-Handbuch 2022 der Universität Luzern formuliert (in Revision).» Aktuell ist das QM-Handbuch von 2006 publiziert inkl. einer veralteten Qualitätssi- cherungsstrategie. Da diese auch von der Universität Luzern als überholt angesehen wird, ge- hen die Gutachterinnen und Gutachter inhaltlich nicht weiter darauf ein und verweisen auf die Auflage 1 (Formulieren der QS-Strategie). Die Gutachtenden stellen fest, dass die Gefässe für die Kommunikation der QM-Strategie grundsätzlich vorhanden sind. Sie gehen davon aus, dass mit der Erfüllung von Auflage 1 die Qualitätssicherungsstrategie in der Folge auch publiziert wird. Was die Kommunikation der Lehrveranstaltungsevaluationen angeht, werden die Studierenden zu Beginn des Studiums über deren Ziel und Zweck informiert. Rückmeldungen zu den Ergeb- nissen der LVE und deren Diskussion mit den Studierenden sind gemäss Selbstbeurteilungsbe- richt in den Fakultäten überall vorgesehen (SEB S. 66). Die Gutachterinnen und Gutachter ha- ben erfahren, dass in der Praxis die Ergebnisse und die allfällig daraus resultierenden Mass- nahmen nicht durchgehend kommuniziert werden, und verweisen nochmalig auf die unter Stan- dard 1.1 gesprochene Auflage (Schliessen der Regelkreise). Ferner haben die Gutachterinnen und Gutachter mehrfach erfahren, dass von verschiedenen Anspruchsgruppen eine aktivere In- formation seitens Universität gewünscht wäre; vielfach besteht der Eindruck, dass es sich um eine Holschuld handle. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 5.1 als grösstenteils erfüllt, verweist jedoch auf Auf- lage 1 zu Standard 1.1. Empfehlung Die Gutachtergruppe empfiehlt, eine aktivere Kommunikationspolitik zu ihren internen An- spruchsgruppen zu pflegen. Standard 5.2: Die Hochschule oder die andere Institution des Hochschulbereichs veröffentlicht regelmässig objektive Informationen zu ihren Tätigkeiten und zu den von ihr angebotenen Stu- dienprogrammen und Abschlüssen. Beschreibung und Analyse Die Kommunikationspolitik beruht auf verschiedenen Säulen bzw. Kanälen und orientiert sich an der Kommunikationsstrategie. Diese stammt aus dem Jahr 2015 und soll, wie die Gutachten- den in den Gesprächen erfahren haben, noch geschärft und enger mit den strategischen Schwerpunkten verknüpft werden. Eine wesentliche Rolle kommt der Website zu: Dort sind Inhalte zu den Studienangeboten, all- gemeine Informationen zum Studium und zur Universität Luzern publiziert. Darüber hinaus ge- ben Porträts von Studierenden sowie Absolventinnen und Absolventen weitere Einblicke. For- schungsprojekte und deren Ergebnisse sind ebenfalls auf der Website aufgeschaltet. Das On- C 32/35 line-Informationsangebot wird laufend ausgebaut, z. B. mit der Einbindung der Forschungsda- tenbank, der Online-Ausgabe des Magazins «cogito» etc. (SEB S. 67) Darüber hinaus werden Stakeholder mit Newslettern und Social-Media-Beiträgen zielgruppen- gerecht adressiert; Printprodukte haben aber nach wie vor einen wichtigen Platz. Für Studienin- teressierte führt die Universität Informationsveranstaltungen durch. Mit dem Jahresbericht legt die Universität Rechenschaft über ihre Tätigkeiten ab und schafft Transparenz hinsichtlich der Finanzierung. Den direkten Kontakt zu potenziellen Studierenden schafft die Universität Luzern durch die Präsenz an Messen und Studienwahlanlässen. Die Gutachterinnen und Gutachter haben festgestellt, dass die Informationen zu Studienange- boten und Abschlüssen kommuniziert sind. Sie bestärken die Universität darin, die Inhalte, wenn immer möglich, auch auf Englisch zugänglich zu machen. Schlussfolgerung Die Gutachtergruppe beurteilt den Standard 5.2 als vollständig erfüllt. 5 Gesamthafte Beurteilung und Stärken-/Schwächenprofil des Qualitäts- sicherungssystems Bei der Lektüre der Unterlagen, insbesondere des Selbstbeurteilungsberichts der Universität Luzern, mehr noch aber bei den vielfältigen Gesprächen der leider nur virtuellen Vor-Ort-Visite hat die Gruppe der Gutachterinnen und Gutachter eine Universität kennengelernt, deren Mitglie- der sie als «persönliche Uni» charakterisieren und besonders wertschätzen. Die Identifikation aller Mitgliedergruppen – des Personals wie der Studierenden – und die Zufriedenheit mit ihrer Universität sind sehr hoch. Nicht wenige Studierende sind bewusst deshalb in Luzern einge- schrieben, weil sie an einer überschaubaren Universität mit kurzem Draht zu ihren Dozierenden studieren wollen und die vernetzten «Nischenangebote» Luzerns gesucht haben. Die geringe Grösse der Gesamtuniversität wie ihrer Einrichtungen, die kurzen Wege, die Unterbringung aller Fakultäten und Einrichtungen innerhalb eines einzigen Gebäudes erleichtern informellere Kom- munikationsformen, die sich gerade beim zügigen Aufbau der noch jungen Einrichtung und de- ren Vernetzung mit anderen Hochschulen bewährt haben. Dieser Aufbau betrifft vor allem neue Fachgebiete (wie die jüngst zur Fakultät verselbständigten Wirtschaftswissenschaften, aber auch den Gesundheitsbereich, der sich – erweitert durch Medi- zin und evtl. bald auch durch Psychologie – künftig ebenfalls in einer eigenen Fakultät wieder- finden soll). Der Ausbau wird vorangetrieben von dem Bestreben, die knappe Finanzierung durch den Trägerkanton über eine Erhöhung der Studierendenzahlen und der IUV-Beiträge zu verbessern. Parallel zum Aufbau der Fächer sind z. T. neue Organisationsstrukturen auf zentra- ler Ebene entstanden – mit akademisierten Prorektoraten und einer Erweiterten Universitätslei- tung, die einer Verschränkung der Zentrale mit den Dekanaten dient, aber auch etwa mit der Graduate Academy für den wissenschaftlichen Nachwuchs. Dieser zügige Wandel hat viele Ressourcen und viel Energie gebunden, so dass die Entwick- lung eines hochschulübergreifenden QM-Systems (Qualitätssicherungsstrategie und -system mit der Definition verbindlicher Mindeststandards und einer Schliessung der Regelkreise inkl. Fremdevaluationen für alle Bereiche von Forschung, Lehre und Dienstleistungen) mit dem übri- gen Aufbau nicht überall hat Schritt halten können. Auch personell sind zentrale Stellen (wie das Qualitätsmanagement, aber auch etwa die Fachstelle für Chancengleichheit) sehr schlank aufgestellt. Dies mag auch damit zusammenhängen, dass ein solches System von einigen als C 33/35 Widerspruch zu dem insbesondere von der Professorenschaft hoch gelobten Subsidiaritätsprin- zip und der Fakultätsautonomie wahrgenommen wird, die auch von der Entwicklung der Univer- sität her für sie leitende Organisationsprinzipien darstellen. Dabei gerät leicht aus dem Blick, dass bestimmte, v. a. übergeordnete, Aufgaben (wie Nachhaltigkeit, Chancengleichheit, aber auch Lehrveranstaltungsevaluationen) mit einem zentralen Rahmenreglement effizienter erfüllt werden können, dass inhaltliche Mindeststandards und prozedurale Regeln diejenigen schüt- zen, die sich in informalen Kommunikationsprozessen («open door») doch nicht so gut zu Wort melden können, dass solche Standards in Bottom-up-Prozessen dialogisch ausgestaltet, dabei von der Expertise aus den Fakultäten profitieren und diesen durchaus Raum für eigenständig ergänzende Regelungen belassen können. Das gilt insbesondere dann, wenn die Regelungen vorrangig die Prozesse betreffen und ihnen Verbindlichkeit verschaffen, sich inhaltlich aber auf partizipativ erarbeitete Minimalstandards begrenzen. Unbeschadet dessen herrscht bei den Angehörigen der Universität Luzern ein hohes Qualitäts- bewusstsein, zahlreiche Einzelinitiativen und konkrete Elemente einer Qualitätssicherung sind zu beobachten (etwa im Bereich der Lehrveranstaltungs- und Prüfungsevaluationen oder des Personalmanagements), aber noch fehlt es vielfach an ausformulierten Strategien mit konkreten Zielen und definierten Steuerungsprozessen – insbesondere zur Qualitätssicherung im Allge- meinen, aber auch zu bestimmten Teilbereichen (Nachhaltigkeit, Internationalisierung, For- schung, Risikomanagement). Die Gutachterinnen und Gutachter sind überzeugt davon, dass es der Universität Luzern und ihren Angehörigen zeitnah gelingen wird, auch diese wenigen fehlenden Schritte noch zu ge- hen. Eine entscheidende Weichenstellung dürfte in der Reform der Leitungsstrukturen der Uni- versität zu erkennen sein, die mit der Konstitution der Erweiterten Universitätsleitung die Einbin- dung der Prorektoren, Prorektorinnen, der Dekane und Dekaninnen in die Leitungsverantwor- tung für die ganze Universität gestärkt hat. Gemeinsam mit den für das QM Verantwortlichen wird es ihnen möglich sein, das Profil der erfolgreichen Universität weiterzuentwickeln und zu schärfen und ihre Qualität noch einmal zu steigern. 6 Empfehlungen für die Weiterentwicklung des Qualitätssicherungssys- tems Empfehlung 1 zu Standard 1.3 Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Zuständigkeiten für das QM universitätsweit klar zu regeln und transparent zu kommunizieren. Sie regen an, die knappen Ressourcen im Bereich des zentralen QM zu überdenken. Empfehlung 2 zu Standard 2.2 Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, im Bereich der Forschung auch qualitative Daten zu erheben. Empfehlung 3 zu Standard 2.3 Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Mitwirkung der repräsentativen Gruppen in der Praxis weiter zu stärken durch einen aktiven Einbezug und gute Rahmenbedingungen. Empfehlung 4 zu Standard 3.1 Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen der Universität Luzern, eine Forschungsstrategie und eine Internationalisierungsstrategie zu erstellen. Empfehlung 5 zu Standard 3.3 Die Gutachterinnen und Gutachter empfehlen, die Studien- und Prüfungsordnungen einer Rechtsprüfung zu unterziehen und die Ziele sowie Massnahmen bezüglich Studierendenmobili- tät und Internationalisierung der Professorenschaft in der Internationalisierungsstrategie (vgl. C 34/35 Empfehlung zu Standard 3.1) festzuhalten. Empfehlung 6 zu Standard 3.4 Die Gutachtergruppe empfiehlt, die Lissabon-Konvention Art. 7 betreffend Zugang von Flüchtlin- gen zum Studium umzusetzen. Empfehlung 7 zu Standard 4.1 Die Gutachtenden empfehlen der Universität Luzern, eine Risikostrategie zu entwickeln. Empfehlung 8 zu Standard 4.2 Die Gutachtergruppe empfiehlt, die Wirksamkeit der BFG zu überprüfen. Empfehlung 9 zu Standard 4.3 Die Gutachterinnen und Gutachter regen an, freiwillig beantragte Lehrveranstaltungsevaluatio- nen (ausserhalb vom vorgesehenen Zyklus) durchzuführen. Empfehlung 10 zu Standard 5.1 Die Gutachtergruppe empfiehlt, eine aktivere Kommunikationspolitik zu ihren internen An- spruchsgruppen zu pflegen. 7 Akkreditierungsvorschlag der Gutachtergruppe Aufgrund des Selbstbeurteilungsberichts der Universität Luzern vom 10. November 2020, der Nachlieferung hierzu vom 25. Februar 2021 und der Vor-Ort-Visite vom 9. bis 11. März 2021 schlägt die Gutachtergruppe der Schweizerischen Agentur für Akkreditierung und Qualitätssi- cherung AAQ vor, die Akkreditierung der Universität Luzern mit folgenden Auflagen auszuspre- chen: Auflage 1 zu Standard 1.1 (in Verbindung mit Standard 1.2 und 5.1) Die Universität Luzern legt ihre Qualitätssicherungsstrategie mit inhaltlichen Qualitätszielen gemäss ihrem eigenen Zeitplan bis zur Jahresmitte 2022 fest und macht diese publik. Sie definiert ihr Qualitätssicherungssystem mit geschlossenen Regelkreisen, Zuständigkeiten und Mindeststandards universitätsweit. Auflage 2 zu Standard 1.4 Die Universität Luzern legt fest, mit welcher Methode, in welchem Rhythmus und mit welcher Zuordnung von Verantwortlichkeiten sie ihr QM-System einer periodischen Überprüfung un- terzieht. Auflage 3 zu Standard 2.4 Die Universität Luzern legt eine Nachhaltigkeitsstrategie mit konkreten Zielen fest. Auflage 4 zu Standard 2.5 Die Universität Luzern verankert das Thema Diversity gesamtuniversitär und hinterlegt es mit Zielen und Umsetzungsschritten. Auflage 5 zu Standard 3.2 Die Universität Luzern muss eine regelmässige Evaluierung der Forschungsleistung etablie- ren. Für die Erfüllung der Auflagen sieht die Gutachtergruppe einen Zeithorizont von zwei Jahren vor; die Überprüfung soll im Rahmen einer verkürzten Vor-Ort-Visite (1/2 Tag) mit drei Gutach- terinnen und Gutachtern stattfinden. C 35/35 Teil D Stellungnahme der Universität Luzern 20. Mai 2021 20. Mai 2021 D 1/3 Luzern, 20. Mai 2021 Stellungnahme der Universität Luzern zum Bericht der Gutachtergruppe vom 19. April 2021 über die Institutionelle Akkreditierung der Universität Luzern 1 Allgemeine Bemerkungen Der Bericht über die Institutionelle Akkreditierung der Universität Luzern wurde von den Gutachterinnen und Gutachtern sehr ausführlich und sorgfältig verfasst. Sie durchleuchten das Qualitätssicherungssystem der Universität auf kompetente Weise. An dieser Stelle gebührt der Gutachter*innengruppe im Allgemeinen und deren Vorsitzenden, Herrn Prof. Dr. Thomas Puhl, sowie der Akkreditierungsagentur AAQ im Besonderen grosser Dank. Der gesamte Prozess der Institutionellen Akkreditierung war und ist für die Universität Luzern eine äusserst wertvolle Erfahrung. Durch die Erarbeitung des Selbstbeurteilungsberichtes haben wir uns stark mit unseren Strukturen und Prozessen auseinandergesetzt, unsere Uni dabei noch besser kennengelernt und Ansatzpunkte für weitere Optimierungsschritte erkannt. Die genannten Auflagen und die dazu gehöhrenden Begründungen sind in aller Regel nachvollziehbar. Seit dem Einreichen des Selbstbeurteilungsberichts im Herbst 2020 und dem Gutachten sind strukturelle und operative Veränderungen an der Universität geschehen, so dass einige erwähnte Mängel im Gutachten in der Zwischenzeit aus unserer Sicht schon behoben sind. Dies gilt beispielsweise im Bereich der Chancengleichheit und Diversity. Wir sehen die Auflage Nr. 4 zum jetzigen Zeitpunkt (Mai 2021) als schon erfüllt an. Auch gewisse Bezeichnungen haben sich geändert; Beispielsweise nennt sich das Haus der Akademien nun «Weiterbildungsakademie». 2 Stellungnahme zu Einzelfragen Seite 4, Absatz 7: „Die Diversity-Strategie sollte bis Ende 2020 durch einen Umsetzungsplan ergänzt werden.“ Die Formulierung „sollte“ war zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Visite bereits überholt. Korrekt muss es heissen: „Die Diversity-Strategie ist im Januar 2021 durch einen Umsetzungsplan ergänzt worden.“ Seite 7, Absatz 1: „Die Ausgestaltung ist in den verschiedenen Fakultäten unterschiedlich, jedoch sind prinzipiell alle Fakultäten durch die Universitätsleitung verpflichtet, Lehrveranstaltungsevaluationen und Studiengangsevaluationen durchzuführen.“ Neben den Fakultäten betrifft dies auch das Departement GWM (das Gleiche gilt für Seite 9, Absatz 5). Seite 10, Absatz 4: „Gewisse übergeordnete Themen würden «in den Fakultäten verschwinden» und es gebe zu wenig Verbindlichkeiten.“ Wir möchten hierzu anfügen, dass die Formulierung «gewisse übergeordnete Themen» u.E. zu unpräzise ist, um daraus sinnvolle Schlüsse zu ziehen, welche in die Umsetzung der Auflage 1 einfliessen sollten. 20. Mai 2021 D 2/3 Seite: 2/3 Seite 13, Absatz 1: ÄDas gilt auch für die Einbeziehung von Vertretern der Arbeitswelt.“ Unseres Erachtens ist die Einbeziehung von Vertretern der Arbeitswelt als repräsentative Gruppe im Standard 1.3. nicht vorgesehen und es ist nicht ersichtlich, inwiefern dies von Bedeutung sein könnte. Die «Vertreter der Arbeitswelt» sind keine Statusgruppe, die formell organisiert einbezogen werden könnte. Jeder Einbezug hätte daher notwendigerweise zufälligen Charakter, was im Rahmen der Qualitätssicherung gerade nicht erwünscht ist. Seite 13, Absatz 3: ÄGrundsätzlich ist der Dekan / die Dekanin von Amtes wegen für die Qualitätssicherung verantwortlich, in mehreren Fakultäten unterstützt von einem Fakultätsmanager bzw. einer Fakultätsmanagerin.“ Wir erlauben uns hierzu zu präzisieren, dass alle Fakultäten sowie das Departement eine*n Fakultätsmanager*in haben, teilweise gibt es sogar mehrere Stellen im Fakultätsmanagement. Alle diese Personen haben eine zentrale Rolle im Qualitätsmanagement ihrer Fakultät bzw. des Departements inne. Seite 17, letzter Absatz: „Die Universität schreibt in ihrem SEB, dass alle Organisationen die Räumlichkeiten und Infrastruktur (inkl. der Kommunikationsmittel) der Universität nutzen können, was in der Praxis jedoch z.T. nicht so einfach funktioniert.³ Es wird u.E. nicht dargelegt und bleibt völlig offen, was genau nicht funktioniert. Eine Präzision hierzu wäre angebracht, damit die Universität entsprechende Massnahmen ergreifen kann. Seite 18, Absatz 7: „So hat die Universität beispielsweise den Aufbau der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät aus den bestehenden Grundbeiträgen und Drittmitteln finanzieren müssen.“ Wir gestatten uns den Hinweis, dass für die Finanzierung des Aufbaus der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät keine kantonalen Grundbeiträge herangezogen wurden. Es ist der Universität sogar untersagt, solche Mittel für den Aufbau und Betrieb der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät zu verwenden. Seite 18, letzter Absatz: ÄAktuell läuft eine Untersuchung betreffend allfälliger geschlechtsspezifischer Diskriminierung.“ Die Gutachter*innen beziehen sich vermutlich auf die Lohngleichheitsanalyse. Diese wurde bereits 2020 abgeschlossen. Diese hat aufgezeigt, dass es keine statistisch signifikante Lohnungleichheit zwischen den Geschlechtern gibt. Seite 20, Absatz 3: „In den Berufungsverfahren gibt es jedoch «Delegierte» aus einem internen Pool, welche ein besonderes Augenmerk auf Gleichstellungsaspekte in den Berufungsverfahren legen.“ Wir erlauben uns hierzu zu ergänzen, dass diesen Delegierten keine zu vernachlässigende Bedeutung zukommt, da sie inzwischen in den Berufungskommissionen stimmberechtigt sind. Seite 20, Absatz 5: ÄDie Gutachtergruppe hält die aktuelle Ausstattung und Verankerung in den Fakultäten durch Chancengleichheitsdelegierte in den Berufungskommissionen für nicht ausreichend.“ Wir möchten hierzu ergänzend festhalten, dass in den Fakultäten und dem Departement Gleichstellungspläne vorliegen, welche Teil der jährlichen Leistungsvereinbarungen sind. Seite 20, Auflage 4: ÄDie Universität verankert das Thema Diversity gesamtuniversitär und hinterlegt es mit Zielen und Umsetzungsschritten.“ U.E. ist nicht ersichtlich, woran es der Universität Luzern hierzu aktuell noch fehlen soll. Die Diversity-Strategie wurde durch die Universitätsleitung im Sommer 2020 genehmigt. Ebenso wurde der Umsetzungsplan durch die Universitätsleitung im Dezember 2020 bzw. Januar 2021 genehmigt. Die Umsetzung erfolgt schrittweise, wobei wesentliche Teilschritte bereits umgesetzt wurden. Die Gleichstellungskommission und die Fachstelle für Chancengleichheit wachen über die Umsetzung und sind beauftragt, die Umsetzungsschritte zu kontrollieren. Chancengleichheit und Diversität sind zudem in § 39 und 39a des Statuts der Universität Luzern institutionell und gesamtuniversitär verankert. Seite 21, Absatz 2: ÄEs existiert ein Fächerangebot in den Bereichen Kultur und Sozialwissenschaften, Recht, Wirtschaft, Gesundheit und Theologie.“ Uns scheint wichtig, dass hier die Medizin explizit ergänzt wird im Fächerangebot. 20. Mai 2021 D 3/3 Seite: 3/3 Seite 21, Absatz 2: ÄInterfakultäre Studiengänge sind die Bachelor und Master «Philosophy- Politics- Economy»; darüber hinaus gibt es Double Degree Studiengänge mit der Universität Neuchâtel.³ Wir möchten hierzu ergänzend festhalten, dass dies nur einzelne Beispiele sind. Es gibt darüber hinaus weitere interfakultäre Studiengänge. Aus der Perspektive der RF sind z.B. die Master-Plus-Studiengänge mit der WF, der KSF und dem Departement GWM zu nennen. Zudem existieren Nebenfachstudiengänge «Recht» und Double-Degrees mit ausländischen Partner-Universitäten. Seite 21, Absatz 6: ÄIm Sinne der Transparenz der Finanzierung werden alle Donationen über CHF 10'000 öffentlich dargelegt […].³ Dazu möchten wir ergänzend festhalten, dass Donationen über CHF 10'000 öffentlich dargelegt werden, insofern der/die Donator*in nicht ausdrücklich Vertraulichkeit verlangt. Ab CHF 500'000 ist die Offenlegung jedoch gesetzlich verpflichtend. Seite 22, Absatz 7: ÄDie Lehrkommission ULEKO sucht mit Dozierenden, deren LVE schlecht bewertet wurden, zwar ein (vertrauliches) Gespräch. Die Lehrkommission sieht sich jedoch eher als Beratungsgremium.³ Die Verfahren bei schlecht bewerteten Unterrichtsbeurteilungen (es wird nicht der/die Dozierende per se bewertet) ist auf fakultärer Ebene (bzw. auf Departementsebene) different und wird meist von fakultären Lehr- und/oder Evaluationen geführt. Die gesamtuniversitäre ULEKO ist nie involviert. Die ULEKO sieht sich im Bereich «Evaluationen» als Beratungsgremium, ansonsten hat die Kommission weitere Aufgaben. Seite 22, letzter Satz: „Ebenfalls ist es für die Qualität und Weiterentwicklungsmöglichkeiten entscheidend, dass (insbesondere Nachwuchs-) Dozierende ihre Lehrveranstaltungen evaluieren dürfen und dafür Unterstützung erhalten. Dies auch ausserhalb der zeitlichen Abstände, welche in den unterschiedlichen Fakultäten vorgesehen sind.“ Diese Aussage lässt u.E. vermuten, dass die Möglichkeit der freiwilligen bzw. ausserplanmässigen Evaluation nicht vorgesehen bzw. möglich ist, was keinesfalls zutrifft. Seite 26, Absatz 3: ÄDie Universität Luzern hat sich jedoch an einem institutionalisierten Schnupperprogramm für Flüchtlinge beteiligt und kann sich vorstellen, sich weiter in diesem Bereich zu engagieren und Möglichkeiten für einen Zugang zum Normalstudium zu eruieren.“ Die Universität Luzern hat sich nicht beteiligt, sondern hat das Programm geschaffen. Die Universität war die erste Universität in der Schweiz, welche ein solches Programm etablierte. Seite 28, Absatz 3: „Diese Leistungsvereinbarungen werden mit allen Universitätsangehörigen abgeschlossen und sind auch budgetrelevant." Wir möchten diesbezüglich präzisieren, dass die Leistungsvereinbarungen mit den Fakultäten und Diensten abgeschlossen werden, und nicht mit allen Universitätsangehörigen. Seite 29, letzter Absatz: „Nach Ansicht der Gutachtergruppe wären formalisierte, universitätsweite Mindeststandards für Doktoratsprogramme inkl. Anforderungen an die Betreuungsleistungen hilfreich, ebenso eine neutrale Ansprechperson bei allfälligen Problemen." Wir möchten hierzu ergänzend festhalten, dass es eine neutrale Ansprechperson bereits in der Ombudsstelle der Universität gibt; diese ist genau für diese Sachlagen zuständig. Die Ombudsstelle hat eine Vermittlungsfunktion und sie leitet, wenn die Vermittlung erfolglos bleibt, auf Wunsch der Person, die sie angerufen hat, die Angelegenheit an den Personaldienst oder an die Prorektorin Personal und Professuren weiter. Diese prüfen, soweit tunlich, personalrechtliche Vorkehren. AAQ Effingerstrasse 15 Postfach CH-3001 Bern www.aaq.ch

Dies ist auch eine Bestätigung dafür, dass die Bemühungen zur Förderung des akademischen Nachwuchses

) Auslegung spricht somit dafür, Art. 2 Abs. 7 BGBM immer dann anzuwenden, wenn eine kantonale [...] Interesse wahrnimmt, und ihm dafür direkt oder indirekt ein Entgelt oder eine Abgeltung zukommt.

richten. Dies ist der Hauptgrund dafür, dass viele Diensthundeführer ihrem Hund seit einiger Zeit das [...] von Menschen fähig ist, diesen dafür einsetzen würde. Tötungsdelikte sind Erfolgsde- likte und werden

ihn ist es deshalb ehrlicher, dafür ein gesetzliches Gefäss zu schaffen, anstatt ein solches Vorgehen

RF, NoRo, 6000 Luzern 7 Frohburgstrasse 3 ∙ Postfach 4466 ∙ 6002 Luzern T +41 41 229 53 83 ∙ F +41 41 229 53 97 roland.norer@unilu.ch www.unilu.ch Rechtswissenschaftliche Fakultät Prof. Dr. iur. Roland Norer Rechtsgutachten Wolfsmanagement in Österreich: Rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten 12. Mai 2021 Prof. Dr. Roland Norer Universität Luzern Seite 2 | 84 Seite 3 | 84 Rechtsgutachten Wolfsmanagement in Österreich: Rechtliche Gestaltungsmöglichkeiten Koexistenz von Wolfsschutz und Alm- bzw. Weidewirtschaft im inter- nationalen, europäischen und nationalen Recht Inhaltsverzeichnis Inhalt ……………………………………………………………………………………….……………….……….…….. 3 Abkürzungen ……………………………………………………………………………….……………….….………… 5 Vorbemerkung …………………………………………………………………………………………………….……... 7 Aufbau des Gutachtens ……………………………………………………………………………………….………… 9 I. Ausgangslage ……………………………………………………………………………………..……..……….. 10 1. Schutzstatus ……………………………………………………………………………………….……………… 10 1.1. Internationales Recht …………………………………………………………………….……………….. 10 1.2. Europarecht ………………………………………………………………………………….…………….. 12 1.3. Nationales Recht …………………………………………………………………………….……………. 14 2. Begrifflicher Rahmen ……………………………………………………………………………………….……. 16 2.1. Berner Konvention ……………………………………………………………………………….……..… 17 2.1.1. Natürlicher Lebensraum ………………………………………………………………………..……. 17 2.1.2. Population ………………………………………………………………………………………..……. 17 2.2. FFH-Richtlinie …………………………………………………………………………………… …..……. 17 2.2.1. Natürlicher Lebensraum ………………………………………………………………………..……. 17 2.2.2. Population ………………………………………………………………………………………..……. 17 2.2.3. Natürliches Verbreitungsgebiet ……………………………………………………………….……. 19 2.2.4. Günstiger Erhaltungszustand ………………………………………………………………….….... 19 2.2.4.1. Faktoren ……………………………………………………………………………….…... 21 2.2.4.2. Betrachtungsebene …………………………………………………………………….… 22 2.2.5. Europäisches Gebiet der Mitgliedstaaten ……………………………………………………….… 27 II. Gestaltungsmöglichkeiten ………………………………………………………………………………………. 28 3. Schutzstatus ……………………………………………………………………………………………………… 28 3.1. Berner Konvention ……………………………………………………………………………….……….. 28 3.1.1. Änderung ………………………………………………………………………………………..….…. 28 3.1.2. Vorbehalt …………………………………………………………………………………………..….. 29 3.1.3. Kündigung ………………………………………………………………………………………….…. 30 3.2. FFH-Richtlinie ……………………………………………………………………………………………... 30 3.2.1. Änderung ……………………………………………………………………………………………… 30 3.2.2. Vorbehalt ……………………………………………………………………………………………… 31 4. Vergrämung und Entnahme …………………………………………………………………………………….. 32 4.1. Rechtsgrundlage ………………………………………………………………………………………….. 32 4.1.1. Berner Konvention …………………………………………………………………………………… 32 4.1.2. FFH-Richtlinie ………………………………………………………………..………………………. 33 4.1.3. Nationales Recht ……………………………………………………………………………….…….. 35 Seite 4 | 84 4.2. Art. 16 FFH-Richtlinie …………………………………………………………………………………….. 36 4.2.1. Keine anderweitige zufriedenstellende Lösung …………………………………………………… 37 4.2.2. Keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands …………………………………….. 41 4.2.2.1. Betrachtungsebene ………………………………………………………………………. 42 4.2.2.2. Ausnahme …………………………………………………………………………………. 43 4.2.3. Erhaltung der natürlichen Lebensräume …………………………………………………………… 44 4.2.4. Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung ……………………………………………………. 45 4.2.5. Interesse der öffentlichen Sicherheit ……………………………………………………………….. 47 4.2.6. Anderes überwiegendes öffentliches Interesse …………………………………………………… 47 4.3. Vergrämung ……………………………………………………………………………………………….. 52 4.4. Einzelentnahme …………………………………………………………………………………………… 52 4.5. Bestandsregulierung ……………………………………………………………………………………… 54 4.6. Rechtsvergleich …………………………………………………………………………………………… 56 4.6.1. Deutschland …………………………………………………………………………………………… 56 4.6.2. Frankreich …………………………………………………………………………………………….. 57 4.6.3. Schweden …………………………………………………………………………………….……….. 58 4.6.4. Schweiz …………………………………………………………………………………….………….. 58 5. Zonierungen ……………………………………………………………………………………………………… 60 5.1. Wolfsschutzgebiete ………………………………………………………………………………………. 61 5.2. Wolfsfreie Zonen ………………………………………………………………………………………….. 63 5.3. Weideschutzgebiete ………………………………………………………………………………………. 64 5.3.1. Konzept ……………………………………………………………………………………………….. 64 5.3.2. Ausweisung …………………………………………………………………………………………… 65 5.3.2.1. Kriterien …………………………………………………………………………………… 65 5.3.2.2. Einzelfallprüfung …………………………………………………………………………. 67 5.3.2.3. Zuständigkeit ……………………………………………………………………………… 67 5.3.3. Rechtsfolge …………………………………………………………………………………………… 68 5.3.3.1. Herdenschutzmaßnahmen ……………………………………………………………… 68 5.3.3.2. Artenschutzausnahmen …………………………………………………………………. 68 5.3.4. Rechtsvergleich ………………………………………………………………………………………. 72 5.3.4.1. Bayern ……………………………………………………………………………..……… 72 5.3.4.2. Frankreich …………………………………………………………………………………. 72 III. Ergebnisse ………………………………………………………………………………………………………… 74 Literatur und Materialien ………………………………………………………………………………………………… 76 Zusammenfassung ………………………………………………………………………………………………………. 83 Seite 5 | 84 Abkürzungen ABl. Amtsblatt Abs. Absatz a.M. anderer Meinung Art. Artikel AZ Ausgleichszulage BAFU Bundesamt für Umwelt (CH) BayNatSchG Bayerisches Naturschutzgesetz BbgWolfV Brandenburgische Wolfsverordnung Bd. Band BG Bundesgesetz BGBl. Bundesgesetzblatt Bgld. Burgenland BH Bezirkshauptmannschaft Biodivers Conserv Biodiversity and Conservation BLW Bayerisches Landwirtschaftliches Wochenblatt BMLFUW Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft BMLRT Bundesministerium für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (D) BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz (D) bspw. beispielsweise bzw. beziehungsweise EC European Commission EEA Europäische Umweltagentur EEELR European Energy and Environmental Law Review EG Europäische Gemeinschaften EK Europäische Kommission ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums EP Europäisches Parlament et al. und weitere ETC/BD European Topic Centre on Biological Diversity EuGH Europäischer Gerichtshof EU Europäische Union EUV Vertrag über die Europäische Union f., ff. folgende, fortfolgende FFH Fauna-Flora-Habitat Fn. Fußnote GAP Gemeinsame Agrarpolitik GD Generaldirektion GZ Geschäftszahl Hrsg. Herausgeber i.d.R. in der Regel INVEKOS Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem i.S. im Sinne IUCN Internationale Naturschutzunion i.V.m. in Verbindung mit JEL Journal of Environmental Law Seite 6 | 84 JG Jagdgesetz JSG Jagdgesetz (CH) JSV Jagdverordnung (CH) JVO Jagdverordnung KOST Koordinierungsstelle für den Braunbären, Luchs und Wolf Krnt. Kärnten LCIE Large Carnivore Initiative for Europe LfU Bayerisches Landesamt für Umwelt LG Landesgesetz LGBl. Landesgesetzblatt lit. litera LWG Landwirtschaftsgesetz m Meter Mio. Millionen m.w.H. mit weiteren Hinweisen No. number NÖ Niederösterreich NSchG Naturschutzgesetz NWolfVO Niedersächsische Wolfsverordnung OÖ Oberösterreich ÖPUL Österreichisches Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft Pkt. Punkt RECIEL Review of European, Comparative & International Environmental Law RL Richtlinie Rs. Rechtssache SAC species areas of conservation SächsWolfMVO Sächsische Wolfsmanagementverordnung Sbg. Salzburg SR Systematische Rechtssammlung des Bundes (CH) Stmk. Steiermark StMUV Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz Tir. Tirol UAbs. Unterabsatz vgl. vergleiche Vlbg. Vorarlberg VO Verordnung W Wien WÖRP Wildökologische Raumplanung Z Ziffer z.B. zum Beispiel zit. Zitiert z.T. zum Teil ZUR Zeitschrift für Umweltrecht Seite 7 | 84 Vorbemerkung Dieses Rechtsgutachten wurde im Auftrag des Vereins Österreichzentrum Bär, Wolf, Luchs vom 26. November 2020 verfasst, der die Erstellung einer gutachterlichen Stel- lungnahme zum Thema «Wolfsmanagement in Österreich: Rechtliche und faktische Mög- lichkeiten» beinhaltet. Darin werden verschiedene Bereiche aufgeworfen und teilweise mit konkreten Fragen versehen. Das hier vorliegende Gutachten versucht – in etwas freierer Form – unter Setzung sachgerechter Schwerpunkte diese Punkte umfassend zu behan- deln. Der hohe Schutzstatus des Wolfs gründet im internationalen und supranationalen Recht und ist hinlänglich bekannt. Mit der Rückkehr der Wölfe in den heimischen alpinen Raum, in dem mit wenigen Ausnahmen seit nunmehr ca. 130 Jahren1 frei von großen Beutegrei- fern gewirtschaftet wurde, werden neue Fragestellungen aufgeworfen. Dabei ergibt sich die Notwendigkeit einer Koexistenz gezwungenermaßen aus der enormen Größenord- nung, die das Verbreitungsgebiet des Wolfs beansprucht und das über administrative Grenzen, Schutzzonen, Kommunen, Regionen, Teilstaaten, Länder und übernationale Einheiten hinausgeht. Folglich muss die Erhaltung dieser Art in einer von Menschen do- minierten Landschaft in die menschlichen Aktivitäten integriert werden.2 Koexistenz schließt fast immer ein aktives Management der Großraubtierpopulationen und eine koor- dinierte Planung bei Konflikten kollidierender Landnutzung und Aktivitäten ein.3 Dabei wird als Hauptfaktor insbesondere die gesellschaftliche Tragfähigkeit betont.4 In diesem Sinne bietet der Rechtsrahmen gewisse Gestaltungsmöglichkeiten für die nationalen Umsetzungen, gerade um ein Miteinander der verschiedenen Interessengrup- pen durch rechtskonforme Maßnahmen im Rahmen eines Wolfsmanagements unterstüt- zen zu können. So sind die EU-Mitgliedstaaten auf Basis der FFH-Richtlinie ausdrücklich dazu angehal- ten, zu ihrer Umsetzung verhältnismäßige und angemessene Maßnahmen zu treffen. Dieses Konzept liegt ausdrücklich allen Bestimmungen der Richtlinie zugrunde, ein- schließlich der Art. 12 und 16.5 Bei Artenschutzmaßnahmen ist dabei jedenfalls der Wah- rung oder Wiederherstellung des günstigen Erhaltungszustands Rechnung zu tragen, weshalb im Hinblick auf dieses Ziel die von den Mitgliedstaaten getroffenen Maßnahmen 1 Der «letzte Wolf Österreichs» wurde 1882 im Wechselgebiet geschossen. 2 LCIE, Leitlinien, 4 f. 3 LCIE, Leitlinien, 5. Unter aktivem Management werden beispielhaft Wiedereinführung, Umsiedlung, Jagd und Kontrolle durch Tötung angeführt. Ausdrücklich wird die Notwendigkeit einer flexiblen und pragmatischen Heran- gehensweise bezüglich der Mechanismen, die zur Erreichung des Ziels der Erhaltung großer Raubtiere einge- setzt werden, betont, 11. 4 Bezogen «auf die Bereitschaft der lokalen Gemeinden, die Anwesenheit großer Raubtiere zu akzeptieren und die ökonomischen und sozialen Kosten dieser Präsenz zu tragen (z.B. Schäden am Viehbestand, Kompensation für verringerte Jagdausbeute, Angst). Alle unsere Untersuchungen weisen darauf hin, dass dies das alles ent- scheidende Element für die Erhaltung der großen Raubtiere in Europa ist und es ist in der Praxis wahrscheinlich der übergreifende limitierende Faktor, der die potenzielle Verteilung und Dichte der Arten in Zukunft bestimmt. … Da zu erwarten ist, dass die gesellschaftliche Tragfähigkeit eng mit dem Konfliktniveau verbunden ist, wird es große Unterschiede in Europa geben, die von den lokalen Traditionen, der sozioökonomischen Situation, den Erfahrungen, die die lokale Bevölkerung im Zusammenleben mit Raubtieren hat, und der Art und Weise wie die großen Raubtiere gemanagt werden, abhängen. … Die gesellschaftliche Tragfähigkeit wird wahrscheinlich unter der ökologischen Tragfähigkeit liegen. Die Maximierung der lokalen Dichte sollte deshalb nicht automatisch als Ziel an sich betrachtet werden, da eine hohe Populationsdichte oft mehr Konflikte mit den ländlichen Kommunen mit sich bringt. Im Gegensatz dazu, könnte eine Reduzierung der Population auf ein Niveau, das niedriger ist als das, das potenziell erreicht werden könnte, auch die Intensität der lokalen Konflikte senken.» «Die genaue Art des Konflikts und der Stellenwert, der den verschiedenen Konflikten beigemessen wird, wird die optimale Strate- gie für eine bestimmte Region beeinflussen.»; LCIE, Leitlinien, 20 f. 5 EK, Leitfaden Artenschutz, 21. Seite 8 | 84 angemessen sein und gleichzeitig den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tragen sollen.6 Überdies verhältnismäßig sind solche Maßnahmen dann, wenn sie zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet sind, hierzu unbedingt erforderlich und in Bezug auf die ein- gesetzten Mittel angemessen sind.7 Schließlich betont die Europäische Kommission das Erfordernis eines artenspezifischen Ansatzes, weshalb die Verhältnismäßigkeit auch kein statisches Konzept sei und stets Ziel, betroffene Art und die jeweiligen Umstände vor Au- gen stehen müssten.8 In Beantwortung einer Anfrage einer Gruppe von Europaparlamentariern9 betont der EU- Umweltkommissar, dass die Kommission im Rahmen ihrer Agrar- und Umweltpolitik die Mitgliedstaaten aktiv bei der Verringerung von Konflikten und der Verbesserung der Koexistenz mit Großraubtieren unterstützt.10 Das Europäische Parlament (Petitionsaus- schuss) erklärt zu zwei österreichischen Petitionen, es sei Aufgabe der zuständigen nati- onalen Behörden, über spezifische Maßnahmen oder Ansätze zu entscheiden, die am ehesten für den jeweiligen regionalen und nationalen Kontext geeignet sind.11 In dieser Hinsicht könnten die Mitgliedstaaten von der Flexibilität der Habitat-Richtlinie Gebrauch machen, gleichzeitig aber müssten alle Maßnahmen wissenschaftlich fundiert sein und im Einklang mit den EU-Rechtsvorschriften stehen. Das Europäische Parlament ist weiters der Ansicht, dass die Erholung der Wolfspopulation auch in Österreich machbar sein soll- te, ohne Anpassung des aktuellen Rechtsrahmens und so, dass den Bedürfnissen und Wünschen der ländlichen Gemeinden in vollem Umfang Rechnung getragen wird. In die- sem Sinne untersucht das Gutachten sowohl mögliche Änderungen der (übergeordneten) Rechtslage und deren Voraussetzungen als auch – und vorrangig – die Gestaltungsmög- lichkeiten, die das geltende Recht bereits heute bietet. Nicht berücksichtigt können die von der Kommission derzeit erarbeiteten und noch nicht veröffentlichten Leitlinien, um die Anwendung der Bestimmungen der FFH-Richtlinie durch die Mitgliedstaaten zu erleichtern, werden.12 6 Art. 2 Abs. 3 FFH-RL. 7 EK, Leitfaden Artenschutz, 21. 8 Flexibilität und Verhältnismäßigkeit böten den Behörden die Möglichkeit, ihre Umsetzungsmethode an die jeweiligen besonderen Umstände (bezogen auf den Erhaltungszustand, aber auch in sozioökonomischer und kultureller Hinsicht) anzupassen; EK, Leitfaden Artenschutz, 22; zur Erläuterung des Zusammenhangs zwischen Erhaltungszustand, Einsatz verschiedener Instrumente und ihrer Angemessenheit 22 ff., insbesondere das Schema zu Angemessenheit und Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen, 24. 9 EP, Anfrage. 10 EP, Antwort, Pkt. 3. 11 EP, Petitionen, 3. 12 Dabei gehe es nicht um eine Überarbeitung der Anhänge, sondern um eine klarere und kohärentere Ausle- gung der bestehenden Bestimmungen der Richtlinie, einschließlich der Anwendung von Ausnahmeregelungen, wobei der Rechtsprechung des EuGH uneingeschränkt Rechnung getragen werde; EP, Antwort, Pkt. 3. Seite 9 | 84 Aufbau des Gutachtens Im ersten Abschnitt «Ausgangslage» wird der Schutzstatus des Wolfs (1.) im internationa- len (1.1.), europäischen (1.2.) und nationalen Recht (1.3.) dargestellt. Dem folgt die Klä- rung zentraler Begriffe (2.) der Berner Konvention (2.1.) und der FFH-Richtlinie (2.2.) mit dem «günstigen Erhaltungszustand» im Mittelpunkt. Im zweiten Abschnitt «Gestaltungsmöglichkeiten» wird zunächst untersucht, inwiefern der Schutzstatus (3.) sowohl im Rahmen der Berner Konvention (3.1.) als auch der FFH- Richtlinie (3.2.) angepasst werden könnte. Eine zweite Handlungsoption stellen Vergrä- mung und Entnahmen (4.) dar. Nach der Analyse der einschlägigen rechtlichen Voraus- setzungen (4.1.), insbesondere des Art. 16 FFH-Richtlinie (4.2.), wird zwischen Vergrä- mung (4.3.) sowie Einzelentnahmen (4.4.) und Bestandsregulierung (4.5.) unterschieden und ein Rechtsvergleich (4.6.) angestellt. Eine dritte Gestaltungsmöglichkeit wird in Zonie- rungen (5.) gesehen, wobei Wolfsschutzgebiete (5.1.), wolfsfreie Zonen (5.2.) und zentral Weideschutzgebiete (5.3.) untersucht werden. Im dritten Abschnitt «Ergebnisse» werden die einzelnen Punkte zusammengefasst und Empfehlungen ausgesprochen. Ein Literatur- und Materialienverzeichnis sowie eine kurze Zusammenfassung runden die Darstellung ab. Seite 10 | 84 I. Ausgangslage Die einschlägigen Rechtsgrundlagen finden sich verstreut auf internationaler, europäi- scher und nationaler (Bund und Länder) Ebene. Hier sollen die wichtigsten Normen in Hinblick auf den Schutzstatus des Wolfs (1.) untersucht und der sich so ergebende be- griffliche Rahmen (2.) geschärft werden. 1. Schutzstatus Wölfe haben unbestrittenermaßen wie alle anderen wildlebenden Tiere das Recht auf lebensfähige Populationen und auf Koexistenz mit den Menschen als Teil des natürlichen Ökosystems.13 In diesem Sinne finden sich in der aktuellen Rechtsordnung zahlreiche einschlägige artenschutzrechtliche Bestimmungen. Der Schutzstatus des Wolfs ergibt sich dabei aus den drei Rechtsetzungsebenen internationales Recht, Europarecht und natio- nales Recht. 1.1. Internationales Recht Im internationalen Recht finden sich die Grundlagen in internationalen Verträgen, den sog. MEA (multilateral environmental agreements), die in dieser Frage allerdings bisher kaum eine praktische Rolle gespielt haben.14 Zu nennen wären etwa das Washingtoner Übereinkommen (CITES)15, das Bonner Übereinkommen (CMS)16, die Alpenkonventi- on17 und die Biodiversitätskonvention (CBD)18. Zentral ist jedoch die Berner Konvention19 von 1979. Diesen völkerrechtlichen Vertrag des Europarates haben aktuell 51 Staaten ratifiziert (Österreich 1983). Als wichtigstes Element für den Schutz europäischer wildlebender Tiere und Pflanzen verbinden sich 13 Pkt. 1 Manifesto. 14 Siehe die Übersicht bei Norer/Preisig, 12 ff.; Trouwborst, JEL, 351 ff.; Shine, 7 ff.; im Detail Siebenhandl, 11 ff., generell für große Beutegreifer Trouwborst, Biodivers Conserv, 1571 ff. 15 Washingtoner Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten freilebender Tiere und Pflanzen (CITES = Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora). In den Anhängen I und II findet sich auch der Wolf (Canis lupus). Vgl. www.cites.org; Österreich: BGBl. 1982/188; EU: ABl. 2015 L 75/4. 16 Bonner Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wildlebenden Tierarten (CMS = Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals). Der Wolf ist dort im Anhang nicht ausdrücklich angeführt, ist aber als wandernde Art erfasst und zu erhalten; Sollberger, S. 40; Trouwborst, JEL, 352. Vgl. www.cms.int; Österreich: BGBl. III 2005/149; EU: ABl. 1982 L 210/10. 17 Vgl. www.alpconv.org; Österreich: BGBl. 1995/477; EU: ABl. 1996 L 061/31; sowie das Protokoll «Naturschutz und Landschaftspflege» (Art. 14 Artenschutz, Art.15 Entnahme- und Handelsverbote mit Ausnahmen nach Abs. 4). Vgl. auch die «Arbeitsgruppe große Beutegreifer, wildlebende Huftiere und Gesellschaft WISO»; https://www. alpconv.org/de/startseite/organisation/thematische-arbeitsgremien/detail/arbeitsgruppe-grosse-beutegreifer- wildlebende-huftiere-und-gesellschaft-wiso/. 18 Übereinkommen über die Biologische Vielfalt (CBD = Convention on Biological Diversity). Vgl. www.cbd.int; Österreich: BGBl. 1995/213; EU: ABl. 1993 L 309/1). 19 Berner Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume. Vgl. www.coe.int/en/web/bern-conventioncms.int; Österreich: BGBl. 1983/372; EU: ABl. 1982 L 038/1. Seite 11 | 84 darunter das Natura 2000-Netzwerk der EU-Mitgliedstaaten mit den Schutzgebieten der Nicht-EU-Mitglieder zum Smaragd-Netzwerk der Berner Konvention.20 Ziel des Übereinkommens ist es insbesondere, wildlebende Tiere sowie ihre natürlichen Lebensräume zu erhalten (Art. 1 Abs. 1). Dazu haben die Vertragsparteien Maßnahmen zu ergreifen, um die Population auf einem Stand zu erhalten, der den ökologischen, wis- senschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und erholungsbezogenen Erfordernissen Rechnung getragen wird (Art. 2).21 Im Bereich Artenschutz22 (Art. 5 ff.) verpflichten sich die Vertragsstaaten auf Schutzmaß- nahmen je nach Schutzkategorie. Dabei wird zwischen den streng geschützten Tierarten im Anhang II (bspw. Wolf und Bär) und den geschützten Tierarten im Anhang III (bspw. Luchs) unterschieden. Für Anhang II-Tiere wird insbesondere ein Fang- und Tötungsver- bot sowie ein Verbot mutwilligen Beunruhigens normiert (Art. 6). Für Anhang III-Tiere ist die Nutzung so zu regeln, dass der Bestand nicht gefährdet wird, u.a. durch Schonzeiten sowie zeitweilige oder örtlich begrenzte Nutzungsverbote (Art. 7). Gemäß Art. 9 Abs. 1 sind artenschutzrechtliche Ausnahmen unter der Voraussetzung, dass es keine andere befriedigende Lösung gibt und die Ausnahme dem Bestand der betreffenden Population nicht schadet, insbesondere • zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt, • zur Verhütung ernster Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fisch- gründen, Gewässern und anderem Eigentum, • im Interesse der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit oder anderer vorrangi- ger öffentlicher Belange sowie • um unter streng überwachten Bedingungen selektiv und in begrenztem Umfang das Fangen bestimmter wildlebender Tiere in geringen Mengen zu gestatten, als ultima ratio möglich. Die Vertragsparteien haben dabei dem Ständigen Ausschuss alle zwei Jahre Bericht über die zugelassenen Ausnahmen zu erstatten (Art. 9 Abs. 2).23 Gemäß Art. 22 kann jeder Staat bei Unterzeichnung oder Hinterlegung der Ratifikations- urkunde einen oder mehrere Vorbehalte in Bezug auf bestimmte in den Anhängen I bis III aufgeführte Arten machen. Aktuell haben in Bezug auf den Wolf 14 Vertragsparteien sol- che, inhaltlich unterschiedlich ausgestaltete Vorbehalte angemeldet, nämlich Weißruss- land, Bulgarien, Tschechien, Finnland, Georgien, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slo- wenien, Spanien, Mazedonien, Türkei und Ukraine (siehe Pkt. 3.1.2.).24 20 Das Netzwerk in der Schweiz umfasst derzeit 140 Smaragd-Arten in 43 Smaragd-Lebensräumen. Allgemein vgl. Epiney/Kern/Diezig, 10 ff. 21 So betont das Standing Committee wiederholt, das Bestreben, das Zusammenleben lebensfähiger Populatio- nen großer Beutegreifer mit einer nachhaltigen Entwicklung der ländlichen Gebiete in geeigneten Regionen zu fördern; siehe bspw. 8. Erwägungsgrund der Recommendation No. 74 (1999) sowie weitere Nachweise bei Trouwborst, RECIEL, 311 Fn. 49. Zu den kulturellen Erfordernissen siehe Linnell/Trouwborst/Fleurke,140 f. 22 In Bezug auf den Wolf siehe vertieft Sollberger, 42 ff. 23 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, insbesondere 19 ff. 24 Reservations and Declarations for Treaty No. 104 – Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats; siehe www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/104/declarations?p_auth= 4wC6LI5i. Seite 12 | 84 Dazu kommen noch verschiedene Empfehlungen und Resolutionen des Ständigen Aus- schusses25, so z.B. die 1993 erlassene und 2011 revidierte Resolution zur Auslegung der Art. 8 und 926, die etwa die konkrete Prüfung milderer Maßnahmen sowie die örtlich und zeitlich angemessene Beschränkung der Ausnahmen verlangt. Diese Empfehlungen sind rechtlich nicht bindend, können aber die Interpretation von Konventionsvorschriften beein- flussen.27 Überdies wurden artspezifische Aktionspläne erlassen, darunter einer den Wolf betreffend.28 1.2. Europarecht Auf Ebene des EU-Rechts finden sich einschlägige Rechtsquellen im Rahmen von Natura 2000. Damit wird das Ziel verfolgt, ein gemeinsames kohärentes Schutzgebietsnetzwerk für bedrohte Gebiete, Tier- und Pflanzenarten aufzubauen und einem einheitlichen Schutzsystem zu unterwerfen. Dieses europäische Naturschutznetzwerk wird von der Vogelschutzrichtlinie29 und der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie30 gebildet. Ziel der FFH-Richtlinie ist ein günstiger Erhaltungszustand der wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse (Art. 2 Abs. 2). Dazu haben die Mitglied- staaten geeignete Maßnahmen zu ergreifen, die den Anforderungen von Wirtschaft, Ge- sellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung tra- gen (Art. 2 Abs. 3, siehe auch 3. Erwägungsgrund).31 Was die Anhänge betrifft, findet sich der Wolf (Canis lupus) in dreien davon.32 Im Anhang II werden Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse, für deren Erhaltung besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen, aufgelistet. Anhang IV umfasst demgegen- über streng zu schützende Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse. Im Abschnitt über den Artenschutz wird vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten ein strenges Schutzsystem33 für bestimmte Anhang IV-Tiere in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen haben, das u.a. alle absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung sowie jede absicht- liche Störung verbietet (Art. 12 Abs. 1 lit. a und b). Der Schutz ist individuenbezogen (Art. 1 lit. m).34 Anhang V schließlich enthält Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse, deren Entnahme aus der Natur und Nutzung Gegenstand von Verwaltungsmaßnahmen sein 25 Recommendation No. 17 (1989) on the protection of the wolf (Canis lupus) in Europe; Recommendation No. 43 (1995) on the conservation of threatened mammals in Europe; Recommendation No. 74 (1999) on the con- servation of large carnivores; Recommendation No. 82 (2000) on urgent measures concerning the implementa- tion of action plans for large carnivores in Europe; Recommendation No. 115 (2005) on the conservation and management of transboundary populations of large carnivores; Recommendation No. 137 (2008) on population level management of large carnivore populations; Recommendation No. 162 (2012) on the conservation of large carnivores populations in Europe requesting special conservation action; Recommendation No. 163 (2012) on the management of expanding populations of large carnivores in Europe; Recommendation No. 173 (2014) on hybridisation between wild grey wolves (Canis lupus) and domestic dogs (Canis lupus familiaris). Siehe Sollberger, 44 ff.; Trouwborst, JEL, 353 Fn. 28. 26 Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention, adopted on 2 De- cember 2011; Ref. T-PVS (2011) 2, www.coe.int/en/web/bern-comvention/resolutions. 27 Trouwborst, RECIEL, 314. 28 Boitani, Action Plan for the conservation of the wolves (Canis lupus) in Europe. 29 RL 2009/147/EG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten, ABl. 2010 L 20/7. 30 RL 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. 1992 L 206/7. 31 Vgl. EK, Leitfaden Artenschutz, 9 f. Demnach stellt Art. 2 Abs. 3 zwar keine eigenständige Abweichung dar, zeigt jedoch, dass die Richtlinie selbst der Notwendigkeit eines wirksamen Schutzes einerseits und den genann- ten Erfordernissen andererseits Rechnung trägt; so EuGH Rs. C-247/85, Rn. 8, zur VogelschutzRL. Zur Rechts- natur von Art. 2 Abs. 3 FFH-RL sowie Art. 2 Berner Konvention siehe Trouwborst, RECIEL, 311. 32 Insofern ist für die in Anhang II und IV aufgelisteten Tierarten eine Doppelregelung anzuwenden; EK, Leitfaden Artenschutz, 16 ff. 33 Dazu EK, Leitfaden Artenschutz, 29 f., unter Bezugnahme auf die EuGH-Rechtsprechung. 34 Wolf, ZUR, 334. Seite 13 | 84 können. Diese Entnahme und Nutzung muss mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar sein und kann insbesondere die Regelung der Entnahme- perioden und/oder -formen, waidmännisch gerechte Entnahmen oder Genehmigungs- oder Quotensysteme für die Entnahme umfassen (Art. 14). Auch die FFH-Richtlinie eröffnet mehrere mitgliedstaatliche Handlungsmöglichkeiten. Zentral sind hier die artenschutzrechtlichen Ausnahmen, in Art. 16 Abs. 1, die eine Abwei- chung von den Art. 12, 13 und 14 sowie Art. 15 lit. a und b erlauben. Sofern es keine an- derweitige zufriedenstellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populatio- nen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmerege- lung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen, können die Mitgliedstaaten Ausnahmen insbesondere • zum Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürli- chen Lebensräume (lit. a), • zur Verhütung ernster Schäden insbesondere an Kulturen und in der Tierhaltung sowie an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigen Formen von Eigentum (lit. b), • im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus ande- ren zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, ein- schließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt (lit. c), • um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnah- me oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzen- arten des Anhangs IV zu erlauben (lit. e) vorsehen. Die Mitgliedstaaten legen hierzu der Kommission alle zwei Jahre einen Bericht vor (Art. 16 Abs. 2).35 Die oben beschriebenen Vorbehalte der Berner Konvention (Pkt. 1.1.) finden sich für die EU-Mitgliedstaaten eins zu eins in den Anhängen II, IV und V wieder. In diesen Regeln wird der Zusammenhang des FFH-Artenschutzes zur Berner Konvention mehr als deut- lich. Ihre Bedeutung für nationale Regulierungen ist aufgrund der unterschiedlichen Reichweite schwer einzuschätzen.36 Dazu kommen mehrere Leitfäden, insbesondere jener für Managementpläne auf Popula- tionsniveau.37 Insgesamt kann die rechtliche Herausforderung insbesondere in Bezug auf Wölfe darin gesehen werden, die in wesentlichen Punkten bestehenden Diskrepanzen zwischen den aktuellen Schutz- und Managementanforderungen und der Formulierung oder Interpreta- tion der relevanten FFH-Richtlinien-Bestimmungen am Stand 1992 aufzulösen.38 35 Siehe Pkt. 4.1.2. 36 Für eine Aufstellung nach den Populationen in Europa und der EU siehe EP, Large Carnivore Management Plans, 36 f. 37 EK, Leitfaden Artenschutz; LCIE, Leitfaden. 38 So Trouwborst, EEELR, 89 ff.: «These problems can be traced back, at least in part, to the fact that the current wolf comeback was unforeseen at the time the Directive was drawn up.» Seite 14 | 84 Zu nennen sind schließlich auch die europäischen Artenschutzverordnungen39, die in Umsetzung des Washingtoner Artenschutzabkommens den Schutz wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwachung des Handels regulieren und in Anhang A und B der Ratsverordnung (samt diversen Vorbehalten) auch den Wolf enthalten.40 1.3. Nationales Recht Typischerweise werden diese internationalen bzw. supranationalen Verpflichtungen zum Wolfsschutz in den nationalen Rechten im Jagdrecht (z.B. Schweiz) oder im Naturschutz- recht (z.B. Deutschland41) umgesetzt. In Österreich erfolgt die Umsetzung aufgrund der Kompetenz der Länder gemäß Art. 15 BV-G im Bereich Jagdrecht und Naturschutz auf Ebene der Landesgesetzgebung.42 In den Landes-Jagdgesetzen (mit Ausnahme Wien) gilt der Wolf als (jagdbares) Wild/Tier, wobei jedoch eine ganzjährige Schonzeit gilt.43 In den Landes-Naturschutzgesetzen wird der Wolf als dem Jagdrecht unterstehend ausgenommen, mit Ausnahme Steiermark, Tirol und Vorarlberg, wo er zusätzlich,44 bzw. Wien, wo er ausschließlich, nach Naturschutzrecht geschützt wird. Insgesamt ergibt sich folgendes Bild:45 Jagdrecht Naturschutzrecht Burgenland jagdbares Wild § 3 Abs. 1 Z 1 JG, ganzjährig geschont § 2 Abs. 1 Z 1 lit. b/cc WildstandsregulierungsVO nicht anwendbar § 16 Abs. 1 NSchG 39 VO (EG) Nr. 338/97 über den Schutz von Exemplaren wildlebender Tier- und Pflanzenarten durch Überwa- chung des Handels, ABl. 1997 L 61/1; VO (EG) Nr. 865/2006 der Kommission mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) 338/97, ABl. 2006 L 166/1. 40 Im Detail Siebenhandl, 29 ff. 41 Exemplarisch für die damit verbundenen komplexen kompetenzrechtlichen Abgrenzungen zwischen Bund (BNatSchG) und Bundesländern (jagdrechtlicher Artenschutz) Köck, insbesondere 595 ff. 42 Siehe den Überblick bei KOST, Wolfsmanagementplan, 8; Hackländer et al., 96; Siebenhandl, 50 ff. 43 Die Unterstellung von in Anhang IV lit. a FFH-RL aufgezählten Arten dem Jagdrecht steht dem Unionsrecht nicht entgegen, solange die Art lediglich in den Katalog der dem Jagdrecht unterliegenden Tiere aufgenommen wird, ohne damit die Jagd auf sie zu eröffnen; Wolf, ZUR, 334; Czybulka, 11. 44 Wolf, ZUR, 332, spricht in diesem Fall für das deutsche Recht von einem komplexen Doppelregime natur- schutz- und jagdrechtlicher Bestimmungen. Bütler, 86, bezeichnet diese Konstruktion am Beispiel Tirols als «merkwürdig». 45 Bgld.: Bgld. Jagdgesetz 2017 (Bgld. JagdG 2017), LGBl. 24/2017; Bgld. Wildstandsregulierungsverordnung, LGBl. 26/2017; Bgld. Naturschutz- und Landschaftspflegegesetz, LGBl. 27/1991. Krnt.: Krnt. Jagdgesetz 2000 (K-JG), LGBl. 21/2000 (WV); Krnt. VO zur Durchführung des Krnt. Jagdgesetzes 2000, LGBl. 32/2006; Krnt. Naturschutzgesetz 2002 (K-NSG 2002), LGBl. 79/2002 (WV). NÖ: NÖ Jagdgesetz 1974 (NÖ JG), LGBl. 6500-0 (WV); NÖ Naturschutzgesetz 2000 (NÖ NSchG 2000), LGBl. 5500-0. OÖ: OÖ Jagdgesetz, LGBl. 32/1964; OÖ Schonzeitenverordnung 2007, LGBl. 72/2007; OÖ Artenschutzverordnung, LGBl. 73/2003; OÖ Natur- und Land- schaftsschutzgesetz 2001 (Oö. NSchG 2001), LGBl. 129/2001. Sbg.: Sbg. Jagdgesetz 1993 (JG), LGBl. 100/1993; Sbg. Naturschutzgesetz 1999 (NSchG), LGBl. 73/1999 (WV). Stmk.: Stmk. Jagdgesetz 1986, LGBl. 23/1986 (WV); Stmk. VO über die Festsetzung der Jagdzeiten, LGBl. 16/1987; Stmk. Artenschutzverordnung, LGBl. 40/2007; Stmk. Naturschutzgesetz 2017 (StNSchG 2017), LGBl. 71/2017. Tir.: Tir. Jagdgesetz 2004 (TJG 2004), LGBl. 41/2004; Tir. Zweite Durchführungsverordnung zum Tiroler Jagdgesetz 2004, LGBl. 43/2004; Tir. Naturschutzgesetz 2005 (TNSchG 2005), LGBl. 26/2005; Tir. Naturschutzverordnung 2006, LGBl. 39/2006. Vlbg.: Vlbg. Gesetz über das Jagdwesen, LGBl. 32/1988; Vlbg. Verordnung über das Jagdwesen, LGBl. 24/1995; Vlbg. Gesetz über Naturschutz und Landschaftsentwicklung, LGBl. 22/1997; Vlbg. Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über Naturschutz- und Landschaftsentwicklung, LGBl. 8/1998. Wien: Wr. Jagdge- setz, LGBl. 6/1948; Wr. Naturschutzgesetz, LGBl. 45/1998; Wr. Naturschutzverordnung (Wr. NschVO), LGBl. 13/2000. Seite 15 | 84 Kärnten jagdbares Wild § 4 lit. a JG ganzjährig geschont § 51 Abs. 1 JG und § 6 Abs. 1 JVO nicht anwendbar § 19 Abs. 1 NSchG Niederösterreich nicht jagdbares Wild § 3 Abs. 1 Z 1, Abs. 2 und Abs. 4 JG nicht anwendbar § 18 Abs. 2 NSchG Oberösterreich jagdbares Wild § 3 Abs. 1 i.V.m. Anlage lit. a JG ganzjährig geschont § 1 Schon- zeitenVO nicht anwendbar § 5 Arten- schutzVO und § 26 Abs. 2 NSchG Salzburg Wild § 4 Z 1 lit. b JG ganzjährig geschont § 103 Abs. 1 lit. a JG46 nicht anwendbar § 31 Abs. 1 NSchG Steiermark Wild § 2 Abs. 1 lit. d JG, ganzjährig geschont § 49 Abs. 1 Satz 2 JG i.V.m. § 2 Jagdzeiten- VO47 geschützt § 3 Abs. 1 Arten- schutzVO48 Tirol jagdbares Tier § 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage Z 1 lit. b JG, ganzjährig geschont § 1 Abs. 3 Zweite DurchführungsVO geschützt § 24 Abs. 1 lit. a NSchG i.V.m. § 4 Abs. 1-2 und Anlage 5 NSchVO Vorarlberg Wild § 4 Abs. 1 lit. a JG i.V.m. § 1 lit. a JVO, ganzjährig geschont § 26 Abs. 1 lit. b JVO (auch keine normaler- weise trotzdem möglichen Hege- abschüsse49 und Abschussaufträ- ge50 § 23a JVO) geschützt § 15 Abs. 2 NSchG i.V.m. § 6 Abs. 1 NSchVO Wien kein jagdbares Tier (Wild) § 3 Abs. 1 lit. a JG, ganzjährig geschont § 1 Schon- zeitenVO geschützt § 9 Abs. 1 NSchG i.V.m. § 4 Abs. 1 NSchVO und Anlage 1. Abschnitt Z 1.2. In den Landes-Jagdgesetzen finden sich auch die Grundlagen der Schadensregelungen.51 So werden etwa in Salzburg auf Basis von § 91 Abs. 5 Sbg. JG Schäden, die ganzjährig geschonte Beutegreifer an Nutztieren verursachen, vom Land nach der «Richtlinie Wolf» 46 Durch die Verankerung bereits auf Stufe Sbg. JG ist der Wolf nicht mehr Gegenstand der Sbg. Schonzeiten- Verordnung, LGBl. 53/1996. 47 Gemäß § 49 Abs. 1a JG darf der Wolf, wenn er nach ArtenschutzVO geschützt ist, nach den Ausnahmebe- stimmungen des NSchG auch ohne Festsetzung von Jagdzeiten bejagt werden. 48 Gemäß § 3 Abs. 1 ArtenschutzVO sind von Natur aus wild lebende Tiere nach der FFH-Richtlinie Anhang IV lit. a, mit einem (°) in der Anlage 3 gekennzeichnet, i.S. des § 13d Abs. 1 zweiter Satz NschG 1976 [heute § 17 Abs. 1 zweiter Satz NSchG 2017] in allen Entwicklungsstadien geschützt. 49 I.S. § 40 Abs. 1 Vlbg. JG. 50 I.S. § 4 Abs. 2 lit. a i.V.m. § 41 Abs. 3 Vlbg. JG. 51 Vgl. den Überblick über die Schadensregelungen in KOST, Wolfsmanagementplan, 14 f. Allgemein Schlager, 339 f. Seite 16 | 84 entschädigt. Die Anforderungen an den Nachweis variieren dabei. So wird in einigen Bun- desländern ein DNA-Nachweis verlangt, während in anderen bspw. auch sog. indirekte Schäden – abgängige bzw. abgestürzte Weidetiere – entschädigt werden, wenn innerhalb eines festgelegten Umkreises bereits Wolfsrisse oder zumindest Wolfsanwesenheit bestä- tigt worden sind.52 So genügt es etwa in Salzburg, wenn ein direkter räumlicher und zeitli- cher Zusammenhang mit dem Wolfsvorkommen als gesichert gilt.53 Darüber hinaus ist auf untergesetzlicher Ebene auf die sog. Wolfsmanagementpläne hinzuweisen.54 Auf Stufe Bund erarbeitete die frühere Koordinierungsstelle für Braunbär, Luchs und Wolf (KOST) 2012 einen solchen.55 Auf Stufe Land besteht einzig in Salzburg ein eigener Wolfsmanagementplan, der jenen des Bundes teilweise vertieft ausführt. Bei- de verfolgen neben dem Schutz des Wolfes auch das Ziel der Gewährleistung eines mög- lichst konfliktfreien Zusammenlebens unter Berücksichtigung der Interessen der Landnut- zer, allgemeinen Bevölkerung sowie des Naturschutzes.56 Inhaltlich werden insbesondere institutionelle Fragen (Koordinationsgremium, Wolfsbeauftragter, Präventionsberater etc.), Schadensprävention und -kompensation, Vorgehen im Schadfall, Umgang mit Wölfen in besonderen Situationen und Sonderfälle geregelt. Rechtlich sind solche Pläne unverbind- lich57.58 Die NÖ Verordnung betreffend Maßnahmen zum Schutz von Menschen und Ab- wendung von Schäden nach dem NÖ Jagdgesetz 1974 beschränkt sich ausschließlich auf die Regelung von Vergrämung und Abschuss und kann deshalb nur sehr einge- schränkt mit einem Managementplan verglichen werden. Fazit: Der Wolf ist auf Ebene des internationalen Rechts insbesondere in der Berner Kon- vention geschützt. Deren teilweise verschärfte Umsetzung ins EU-Recht erfolgt mit der FFH-Richtlinie. Die Implementierung dieses strengen europarechtlichen Schutzsystems in den Jagd- und Naturschutzgesetzen der Bundesländer muss sich an diesen Vorgaben messen lassen. 2. Begrifflicher Rahmen Was den genauen Anwendungsbereich einzelner zentraler Bestimmungen betrifft, kursie- ren sowohl auf Ebene der Berner Konvention als auch der FFH-Richtlinie teilweise unter- schiedliche Begriffe und Modelle, die hier einer Klärung zugeführt werden sollen. Darauf soll dann nachfolgend die Prüfung der Gestaltungsmöglichkeiten aufsetzen. 52 Rauer, 191. 53 Pkt. 5.2 Sbg. Wolfsmanagementplan. 54 Gemäß EuGH Rs. C-183/05, Rn. 14, können Artenaktionspläne ein wirksames Mittel zur konkreten Umset- zung der in Art. 12 Abs.1 FFH-RL festgelegten Schutzanforderungen darstellen, sofern sie ordnungsgemäß erstellt und angewandt werden. 55 Siehe Scherling, 163 ff. 56 KOST, Wolfsmanagementplan, 4; Pkt. 2.1 Sbg. Wolfsmanagementplan. 57 So für Deutschland Köck/Kuchta, 513. Für die Schweiz können die Vollzugsbehörden davon ausgehen, dass sie bei Berücksichtigung dieser Vollzugshilfe das Bundesrecht rechtskonform vollziehen, wobei andere Lösun- gen nicht ausgeschlossen seien, aber gemäß Gerichtspraxis nachgewiesen werden müsse, dass sie rechtskon- form sind; BAFU, Konzept Wolf Schweiz, 5. 58 Der Erarbeitung von Wolfsmanagementplänen liegt keine bindende (europa)rechtliche Verpflichtung zugrunde; sie sind auch keine Pläne i.S. von Art. 6 Abs. 1 FFH-RL, weil sie sich nicht auf den Raum des jeweiligen Schutz- gebietes beziehen, sondern auf die streng geschützte Art Wolf im jeweiligen Landesgebiet; Köck/Kuchta, 510. Seite 17 | 84 2.1. Berner Konvention 2.1.1. Natürlicher Lebensraum Als Ziel des Übereinkommens wird insbesondere die Erhaltung der wildlebenden Pflanzen und Tiere sowie ihrer «natürlichen Lebensräume» («natural habitats») definiert (Art. 1 Abs. 1). In der Folge wird zwischen dem Schutz von Lebensräumen (Kap. II) und dem Artenschutz (Kap. III) unterschieden. Beim Schutz von Lebensräumen ist die «Erhaltung der Lebensräume wildlebender Pflan- zen- und Tierarten» sowie die «Erhaltung gefährdeter natürlicher Lebensräume» sicher- zustellen (Art. 4 Abs. 1). Jedoch finden sich neben den Pflanzen- und Tierarten keine eigenen schutzwürdigen Lebensraumtypen aufgelistet, wie etwa in Anhang I FFH-RL, weshalb der Begriff der «natürlichen Lebensräume» eng an die Pflanzen und Tiere ge- bunden zu scheint. 2.1.2. Population Was die Ausnahmebestimmungen des Art. 7 Abs. 2 und Art. 9 Abs. 1 betrifft wird für die Zulässigkeitsbeurteilung jeweils auf die Nicht-Schädigung des Bestands der betreffenden «Population» abgestellt. Dieser Begriff wird aber nirgends näher ausgeführt. 2.2. FFH-Richtlinie 2.2.1. Natürlicher Lebensraum Als «natürlicher Lebensraum» («natural habitats») gelten gemäß Art. 1 lit. b FFH-RL durch geographische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete völlig natürliche oder naturnahe terrestrische oder aquatische Gebiete. Die FFH-Richtlinie hat zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der wildlebenden Tiere und Pflanzen so- wie der natürlichen Lebensräume beizutragen (Art. 2 Abs. 1 FFH-RL). Damit handelt es sich bei den natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I um eigenständige Schutzgüter neben den Habitaten der Arten (Art. 3 Abs. 1 FFH-RL), deren günstiger Erhaltungszu- stand bewahrt oder wiederhergestellt werden soll (Art. 2 Abs. 1 FFH-RL). Geht es hinge- gen um die Gebiete, in denen sich die Tiere und Pflanzen aufhalten, ist meist vom «natür- lichen Verbreitungsgebiet» die Rede (vgl. bspw. Art 3 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1 FFH-RL). Damit wird den «natürlichen Lebensräumen» hier – im Unterschied zum gleichlautenden Begriff der Berner Konvention (siehe Pkt. 2.1.1.) – eine von den Arten unabhängige Be- deutung zugemessen. 2.2.2. Population Der Begriff der «Population»59 scheint – mit Ausnahme der Populationsdynamik bei Defini- tion des günstigen Erhaltungszustands in Art. 1 lit. i FFH-RL60 – nicht unter den Begriffs- bestimmungen des Art. 1 auf, vielmehr findet er in Art. 15 Abs. 1 und Art. 16 Abs. 1 FFH- RL Erwähnung. In Art. 15 geht es um das Verbot aller nichtselektiven Geräte im Zusam- 59 Zur Problematik des rechtlichen Begriffsverständnisses siehe Köpl, 141 f. 60 Darunter versteht die Kommission eine Gruppe von Individuen derselben Art, die zur selben Zeit in einem geografischen Gebiet leben und sich miteinander fortpflanzen (können), d.h. sie verbindet ein gemeinsamer Genpool; EK, Leitfaden Artenschutz, 10 Fn. 17. Seite 18 | 84 menhang mit dem örtlichen Verschwinden bzw. der schweren Störung von Populationen bestimmter Tierarten. In Art. 16 wird als Zulässigkeitsvoraussetzung für vom Schutz ab- weichende Maßnahmen normiert, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem na- türlichen Verbreitungsgebiet in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen können müssen. Die Large Carnivore Initiative (LCIE), eine europäische Expertengruppe für große Beu- tegreifer der Internationalen Naturschutzunion (IUCN), hat sich des Populationsbegriffs 2008 vertieft angenommen und Leitlinien für Managementpläne für Großraubtiere auf Populationsebene erarbeitet.61 Demnach müssen für Erhaltungszwecke genetische und demographische Prozesse berücksichtigt werden.62 Während die Bewahrung der geneti- schen Diversität eine viel größere Zahl in Individuen erfordere, könne die (bloße) demo- graphische Ausrottung bereits mit einer kleineren Zahl an Individuen verhindert werden. Zur Anwendung dieser Konzepte schlägt die LCIE die Betrachtung der Populationen als verschachtelte Hierarchie von Einheiten vor. Dabei wird zwischen Metapopulationen für die Verteilung von Individuen mit grundsätzlich sehr ähnlicher genetischer Struktur (deren Ausbreitung einen Genaustausch und eine demographische Stabilisierung sicherstellt) und innerhalb dieser Subpopulationen, die in einer einigermaßen konstanten Verteilung und viel höherer Frequenz interagieren, unterschieden.63 Insofern wird der Begriff der «Population» der FFH-Richtlinie eigentlich als im Austausch stehende Subpopulation(en) verstanden werden müssen.64 So bspw. jene Subpopulationen, die den Alpenraum besie- deln und dabei im genetischen Austausch stehen. Für Österreich wird davon ausgegan- gen, dass vermehrt Jungwölfe von den benachbarten Teil- bzw. Subpopulationen (West- alpenpopulation, Dinarische-Balkanpopulation, Karpatenpopulation, mitteldeutsche- polnische Tieflandpopulation) einwandern werden.65 Diese Subpopulationen sind Teil ei- ner gesamteuropäischen (eurasischen) Metapopulation.66 Aus Sicht der LCIE umfassen die absoluten Minimalerfordernisse, die die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, kumulativ:67 • Länder, die eine Population oder Segmente einer Population teilen, stellen si- cher, dass die Population den günstigen Erhaltungszustand erreicht und erhält; • sie erlauben die Verbindung zwischen benachbarten Populationen und Segmen- ten innerhalb derselben Population; • die Managementmaßnahmen dürfen nicht zu einem Absinken führen, welches den günstigen Erhaltungszustand der Population oder ihrer Segmente beein- flusst; und • kein Absinken von Populationen unter das Niveau beim Inkrafttreten der FFH-RL auf ihrem Gebiet. Die LCIE fordert aufgrund der hierarchischen Natur des Populationskonzepts differenzier- te Managemententscheidungen nach räumlichen und zeitlichen Maßstäben zu treffen. So 61 LCIE, Leitlinien. Diese repräsentieren bewährte Vorgehensweisen für das Management der Großraubtierpopu- lationen und werden von der GD Umwelt den Behörden der Mitgliedstaaten übereinstimmend empfohlen. Sie sind rechtlich nicht bindend, bilden aber einen Referenzpunkt, von dem aus die GD Umwelt die von den Mit- gliedstaaten in Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der FFH-RL unternommenen Maßnahmen überwacht; EC, Note, 1 f. Zum Populationsbegriff anschaulich BMU, Bericht, 17 f.; Epstein, JEL, 241. 62 LCIE, Leitlinien, 6. 63 LCIE, Leitlinien, 6 f. Weiters wird zwischen «Populationssegmenten», «Vaganten» und «Einzelvorkommen» differenziert. 64 Gemäß LCIE, Leitlinien, 10 Fn. 6, entspricht der vom LCIE verwendete Populationsbegriff den lokalen Popula- tionen in EK, Leitfaden Artenschutz. 65 Hackländer et al., 15 und 73 ff. 66 Vgl. LCIE-Leitlinien, 48. 67 LCIE, Leitlinien, 24. Seite 19 | 84 könnten Entscheidungen über übergeordnete politische Ziele auf der größten räumlichen Ebene getroffen werden (dies auch für Gebiete, die größer als jede Population sind, wie z.B. Europa, Alpen oder Karpaten). Jedoch werden sich die erforderlichen Maßnahmen, um diese übergeordneten Ziele zu erreichen, zwischen den verschiedenen Regionen (z.B. Ländern oder Staaten) oder Teilpopulationen, die eine Population bilden, unterscheiden.68 Ganz i.S. des europarechtlichen Subsidiaritätsprinzips bzw. der Malawi-Prinzipien der Biodiversitätskonvention.69 2.2.3. Natürliches Verbreitungsgebiet Auf das «natürliche Verbreitungsgebiet» («natural range») wird im Zusammenhang mit Arten abgestellt (vgl. Art. 4 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1 FFH-RL). Die Kommission begreift den Begriff als dynamische Größe, der grob die räumlichen Grenzen umreißt, innerhalb derer die Art vorkommt.70 Er ist nicht identisch mit den genau- en Lokalitäten oder Territorien mit permanentem Vorkommen einer Art sondern umfasst auch Gebiete, die nicht permanent genutzt werden.71 Wenn sich eine Art auf natürliche Weise in einem neuen Territorium etabliert, ist das entsprechende Gebiet als Teil des natürlichen Verbreitungsgebiets anzusehen. Folglich umfasst das natürliche Verbreitungsgebiet in Bezug auf geschützte Tierarten, die große Lebensräume beanspruchen, mehr als den geographischen Raum, der die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente aufweist. Für den EuGH entspricht es vielmehr dem geographischen Raum, in dem sich die betreffende Tierart im Rahmen ihres natürlichen Verhaltens aufhält bzw. ausbreitet, auch wenn es sich wie beim Wolf dabei um menschliche Niederlassungen oder vom Men- schen geschaffene Anlagen handelt bzw. außerhalb von allfälligen Schutzgebieten.72 Damit geht das Europarecht mit dem Begriff des «natürlichen Verbreitungsgebiets» über die verpflichtenden Vorgaben der Berner Konvention mit den «natürlichen Lebensräu- men» hinaus.73 Deshalb wird der Vorschlag erhoben, das strenge Schutzsystem nach Art. 12 FFH-RL statt auf das natürliche Verbreitungsgebiet auf «natürliche Lebensräume» zu beschränken, allenfalls limitiert auf bestimmte wildlebende Tierarten wie den Wolf.74 2.2.4. Günstiger Erhaltungszustand Der «günstige Erhaltungszustand» («favourable conservation status» FCS) gilt als Schlüsselbegriff der FFH-Richtlinie. Umso erstaunlicher sind die zahlreichen Unklarheiten, die mit diesem einhergehen.75 Dabei erlaube der Terminus eine sensible Balance zwi- 68 Bis hin zur Unterteilung großer Populationen in kleinere «Managementeinheiten»; LCIE, Leitlinien, 7. 69 Damit soll es auch dem demokratischen Prozess innerhalb jedes Landes obliegen zu entscheiden, wie weit allenfalls über das Minimalerfordernis der Erreichung des günstigen Erhaltungszustands hinausgegangen wer- den soll; LCIE, Leitlinien, 24. 70 EK, Leitfaden Artenschutz, 11 f. 71 Das natürliche Verbreitungsgebiet kann sich auch in einem ungünstigen Zustand befinden, wenn es den lang- fristigen Fortbestand der Art nicht gewährleistet. Reicht die Größe nicht aus, sind die Mitgliedstaaten aufgefor- dert, einen Referenzwert für ein Verbreitungsgebiet festzulegen, das entsprechend günstige Bedingungen bieten würde; EK, Leitfaden Artenschutz, 12. 72 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 38 f., auch unter Hinweis auf das Bonner Übereinkommen (CMS), Rn. 41. 73 So aber Obwexer, 2. 74 Obwexer, 3; dann müsste die Festlegung entsprechender natürlicher Lebensräume eigens geregelt werden. 75 Vgl. im Detail Trouwborst et al., 41 f. Seite 20 | 84 schen Einheitlichkeit und Flexibilität und seine Auslegung sei – wiewohl oft ignoriert – eine Rechtsfrage.76 Der Rechtstext unterscheidet zwischen dem «Erhaltungszustand eines natürlichen Le- bensraums» (Art. 1 lit. e FFH-RL) und dem «Erhaltungszustand einer Art» (Art. 1 lit. i FFH-RL). Letzterer, hier einschlägiger Begriff wird umschrieben als die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen77 der betreffenden Arten in dem in Art. 2 bezeichneten Gebiet – das «europäische Gebiet der Mitgliedstaaten» – auswirken können.78 Als «günstig» wird der Erhaltungszustand gemäß Art. 1 lit. i FFH-RL betrachtet, wenn • aufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie an- gehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, und • das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und • ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern. Aufgrund der Anpassungsfähigkeit des Wolfs erscheinen die zweite und dritte Vorausset- zung unproblematisch. Das natürliche Verbreitungsgebiet ist praktisch unbegrenzt (Pkt. 2.2.3.) und ein genügend großer Lebensraum (Pkt. 2.2.1.) dürfte jetzt und künftig vorhan- den sein. Entscheidend scheint vielmehr die Bewertung der Populationsdynamikdaten der ersten Voraussetzung zu sein. Für die Berichtspflicht nach Art. 17 FFH-RL werden drei Klassifizierungen von Erhaltungs- zuständen vorgesehen: Favourable (FV; grün), Unfavourable-Inadequate (U1, gelb) und Unfavourable-Bad (U2, rot), überdies die Kategorie «Unknown» (grau) sowie ein Plus (improving), Strich (stable), Minus (declining) bzw. X (unknown) den Trend aufzeigend.79 Aktuelle Einstufung: Die Kommission stuft den Erhaltungszustand des Wolfs aktuell (für den Zeitraum 2013-2018) für die alpine biogeographische Region als «günstig» («FV Fa- vourable»), für die kontinentale biogeographische Region als «ungünstig» («U1 Unfa- vourable-Inadequate») ein.80 Was die hier primär interessierende alpine Region betrifft, so zählen Wolfsvorkommen aus 12 EU-Mitgliedstaaten zur alpinen Region, darunter auch Österreich. In den einzelnen nationalen Berichten nach Art. 17 FFH-RL haben drei Staa- ten den Zustand als «ungünstig» (U1), sieben Staaten als «günstig» (FV) und zwei Staa- 76 «The meaning of FCS: a legal question with a legal answer»,Trouwborst et al., 42. Für Epstein, JEL, 221, handelt es sich dabei um ein «legal concept». 77 Und nicht auf die besondere Situation eines Individuums oder eines Exemplars dieser Art; EuGH Rs. C-473/19 und 474/19, Rn. 54 f. 78 Zum Begriff im Detail ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 8 ff.; EC, Article 17 Guidelines 2006, 15; Epstein, JEL, 229 ff. Der Ausdruck «Verweilen in einem günstigen Erhaltungszustand» bezieht sich auf eine Situation, die in Art. 1 lit. i definiert ist und die durch allgemeine Kriterien im ersten Absatz von lit. i sowie durch einige kumulative Kriterien gekennzeichnet ist; EuGH Rs. C- 508/04, Rn. 126. 79 ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 8 und 10. «Favourable Conservation Status» beschreibt eine Situation, in der erwartet werden kann, dass diese ohne Änderung bestehenden Managements oder Politik für den Lebens- raum oder die Art geeignet ist. «Unfavourable-Inadequate Conservation Status» beschreibt Situationen, in denen eine Änderung des Managements oder der Politik erforderlich ist, um den Lebensraumtyp oder die Art wieder in einen günstigen Zustand zu bringen, wobei aber in absehbarer Zukunft keine Gefahr des Aussterbens besteht. «Unfavourable-Bad Conservation Status» beschreibt Lebensräume oder Arten, die (zumindest regional) ernst- haft vom Aussterben bedroht sind. 80 Siehe https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/progress/?period=5&group=Mammals& conclusion=overall+assessment. https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/progress/?period=5&group=Mammals&conclusion=overall+assessment https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/progress/?period=5&group=Mammals&conclusion=overall+assessment Seite 21 | 84 ten (inklusive Österreich) als «unbekannt» («unknown»)81 gemeldet. Auf dieser Grundlage nahm das European Topic Centre on Biological Diversity (ETC/BD) für die Europäische Umweltagentur (EEA) eine Aggregation der nationalen Bewertungen auf Basis einer fest- gelegten Methodik vor und stufte so den Erhaltungszustand des Wolfs auf Ebene der alpinen Region der EU als «günstig» ein. 2.2.4.1. Faktoren Speziell für Großraubtiere schlägt die Large Carnivore Initiative for Europe konkrete Emp- fehlungen für eine mess- und anwendbare Definition des günstigen Erhaltungszustandes vor, basierend auf wissenschaftlich präzisen, realistischen Erwartungen und dem Rechts- rahmen der EU.82 Der günstige Erhaltungszustand soll dabei auf zwei günstigen Hauptre- ferenzwerten beruhen, nämlich dem der günstigen Referenzpopulation (FRP) und dem des günstigen natürlichen Verbreitungsgebiets (FRR).83 Demnach kann das Erreichen eines günstigen Erhaltungszustands für eine Population angenommen werden, wenn alle der folgenden Kriterien erfüllt sind:84 • stabiler oder steigender Populationsstand (siehe oben Art. 1 lit. i UAbs. 1 FFH- RL); • stabile oder steigende Gesamtverbreitung der Population (siehe oben Art. 1 lit. i UAbs. 2 FFH-RL); • ausreichende Qualität und Kontinuität sowie stabiler oder steigender Trend des Habitats (siehe oben Art. 1 lit. i UAbs. 3 FFH-RL); • gleiche oder gestiegene Größe und Verbreitung der Population wie zum Zeit- punkt des Inkrafttretens der FFH-Richtlinie; • Erreichung der günstigen Referenzpopulation; • Besetzung des günstigen Referenzverbreitungsgebiets; • Erhaltung oder Vergrößerung der Verbundenheit zwischen den Populationen; • robustes Monitoringprogramm. Für die Berichtspflicht nach Art. 17 FFH-RL hat die Bewertung des Erhaltungszustands von Arten auf die Parameter Verbreitungsgebiet, Population, Habitat und zukünftige Per- spektiven abzustellen.85 Im Gegensatz zu den Roten Listen86, die ebenfalls Einstufungen von Arten vornehmen, wird hier jedoch nicht das Aussterberisiko bewertet, sondern die dauerhafte Sicherung eines günstigen Erhaltungszustands.87 81 Vgl. für den Art. 17-Bericht 2019 Umweltbundesamt, Erhaltungszustände der Arten Anhänge II, IV und V (2007/2013/2019), https://www.umweltbundesamt.at/umweltthemen/naturschutz/schutzgebiete/natura2000; Umweltbundesamt, Erhebung und Bewertung von Lebensraumtypen und Arten von gemeinschaftlicher Bedeu- tung in Österreich, Berichtszeitraum 2013-2018, Endbericht – Kurzfassung, Wien 2020, https://www.tirol.gv.at/ fileadmin/themen/umwelt/naturschutz/downloads/natura_2000/Bericht_Art_17_FFH_2019.pdf: dort wird der Wolf in allen Kategorien der alpinen und kontinentalen biogeographischen Region inklusive Erhaltungszustand mit «unknown (unbekannt)» gekennzeichnet.. 82 LCIE, Leitlinien, 21 ff. 83 LCIE, Leitlinien, 16 m.w.N. sowie 17 ff. und 20 f. 84 LCIE, Leitlinien, 22. 85 Im Detail zu diesen «Favourable Reference Values FRV» siehe ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 15 ff. 86 Die Roten Listen werden auf nationaler Ebene nach den wissenschaftlichen Kriterien der IUCN erarbeitet und in regelmäßigen Abständen aktualisiert. Die Kriterien zur Einstufung der Arten in Gefährdungskategorien basie- ren auf einer Kombination von Faktoren, welche die Aussterbewahrscheinlichkeit maßgeblich bestimmen. Es sind dies v.a. die effektiv besiedelte Fläche, die Größe und der Isolationsgrad der Populationen sowie Bestands- https://www.umweltbundesamt.at/umweltthemen/naturschutz/schutzgebiete/natura2000 https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/naturschutz/downloads https://www.tirol.gv.at/fileadmin/themen/umwelt/naturschutz/downloads Seite 22 | 84 2.2.4.2. Betrachtungsebene Die entscheidende Frage ist freilich, welche Ebene für die Beurteilung des günstigen Er- haltungszustands zu wählen ist.88 Theoretisch kommen dabei in der Reihenfolge ihrer Ausdehnung89 die mitgliedstaatliche, populationstechnische, biogeographische oder euro- päische Betrachtungsebene bzw. eine Kombination derselben in Frage. Zu beobachten ist, dass die Antworten variieren, nicht nur nach Spezies sondern auch nach dem einzel- nen Kontext (Berichtswesen, Habitatschutz, Artenschutz).90 Mitgliedstaat: Für die Kommission muss der Erhaltungszustand von Populationen einer Art «in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet in dem betreffenden Mitgliedstaat» ermittelt werden, wenn sich die Populationen jedoch auf Nachbarländer erstrecken auch «mög- lichst» über die nationalen Grenzen hinaus.91 Angesichts der Vorbehalte einzelner Mit- gliedstaaten in den Anhängen der FFH-Richtlinie (siehe Pkt. 1.2.) zeigt sich jedoch, dass sich das EU-Artenschutzrecht auf eine territorial-geographische Zuordnung und nicht eine genetische Zuordnung bezieht.92 Insofern sei ein Mitgliedstaat zum strengen Schutz der auf seinem Territorium lebenden Wölfe verpflichtet, unabhängig davon, ob sich diese jen- seits seines Verantwortungsbereichs in einem günstigen Erhaltungszustand befinden und deshalb dort aus dem strengen Schutzsystem genommen sind.93 Zu diesem Ergebnis kommt auch ein Legal Report im Rahmen der Berner Konvention.94 Population: Andererseits sieht die Kommission auch die Möglichkeit, für Maßnahmenfest- legung und Management «gegebenenfalls» den Erhaltungszustand der Arten auf Popula- tionsebene95 zu ermitteln. Zusätzlich wird festgehalten, dass bei «grenzüberschreitenden Populationen und Arten, die bei ihren Wanderungen die Grenzen der EU überschreiten, … soweit möglich ihr gesamtes natürliches Verbreitungsgebiet, einschließlich der Wande- rungsgebiete außerhalb der EU» zu berücksichtigen ist.96 In dieselbe Richtung geht auch die LCIE. Sie weist zunächst darauf hin, dass in der FFH- Richtlinie nicht explizit aufgeführt wird, dass der günstige Erhaltungszustand auf Populati- onsebene erreicht werden soll. Die Verfahrensweisen zur Berichterstattung erforderten jedoch, dass der Zustand «innerhalb jedes Landes (oder innerhalb jeder biogeographi- schen Region, die im Land vorkommt)» ermittelt werde.97 Die LCIE beurteilt diesen Be- trachtungsmaßstab als für viele kleine Arten passend, aber nicht für die Großraubtiere, bei denen viele (wenn nicht die meisten) Länder niemals in der Lage sein werden, genügend veränderungen. Siehe https://www.umweltbundesamt.at/umweltthemen/naturschutz/rotelisten. Zum Zusammen- hang siehe Trouwborst, EEELR, 96. 87 Zum Verhältnis ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 9. 88 Trouwborst et al., 47, sprechen von einer «million euro question». Trouwborst, JEL, 371 f., sieht darin eine ungelöste Frage, siehe 355: «The conservation status of a species may be determined at a variety of population levels (from global to local) and geographic scales (EU; biogeographical region; Member State; individual Spe- cial Area of Conservation).» 89 Nach Trouwborst, EEELR, 96. 90 Trouwborst et al., 47. 91 EK, Leitfaden Artenschutz, 67. 92 So enden die Ausnahmen vom strengen Schutzregime an den geographisch-politischen Grenzen, naturräum- lich-genetische Zusammenhänge bleiben unberücksichtigt; Wolf, ZUR, 333; Wolf, NuR, 465. 93 Wolf, NuR, 466. 94 Shine, 11: The national responsibilities «cannot be delegated because a species or habitat is thriving beyond national boundaries (where the Party concerned has no legal or management powers). For wolves, this means that even if the portion of a population found across an international boundary is secure, this does not justify a derogation if the population on national territory is not viable or where other satisfactory solutions can be found.» 95 Die Definition von «Population» betreffend könne eine Gruppe von räumlich getrennten Populationen einer Art, zwischen denen auf gewisser Ebene ein Austausch stattfindet (Metapopulation), als biologisch sinnvolle Refe- renzeinheit dienen. Dieses Konzept sei an die betreffende Art unter Berücksichtigung ihrer Biologie/Ökologie anzupassen; EK, Leitfaden Artenschutz, 20. 96 EK, Leitfaden Artenschutz, 20 sowie 67. 97 LCIE, Leitlinien, 26. https://www.umweltbundesamt.at/umweltthemen/naturschutz/rotelisten Seite 23 | 84 Individuen zu beherbergen, um eine Population zu haben, die einen günstigen Erhal- tungszustand erreichen kann. • Management: Die LCIE tritt daher dafür ein, dass besser räumliche Größenord- nungen berücksichtigt werden, die über Grenzen hinausreichen, und spricht sich für Managementpläne auf Populationsniveau aus.98 • Berichtspflicht: Aber auch die Bewertung des günstigen Erhaltungszustands (Art. 11 und 17 FFH-RL)99 solle auf Ebene der Populationen durchgeführt werden.100 Dabei weist die LCIE zwar darauf hin, dass die EU-Leitlinien101 die Bewertung auf Ebene der biogeographischen Region innerhalb eines Landes fordern, wenn ein Land mehr als eine Region umfasst, dass sie aber auch offen seien für die Be- rücksichtigung «ergänzender Informationen» und explizit das Problem der grenzüberschreitenden Populationen von Großraubtieren erwähnen, wo dies in Betracht gezogen werden sollte. Auf dieser Grundlage schlägt die LCIE vor, den Populationsansatz in die bestehenden Protokolle zu integrieren102, da «die Ebene der Population am besten geeignet [sei], um darauf Bewertungen über den Erhaltungszustand zu konzentrieren.»103 Bei Ausrichtung des günstigen Erhaltungszustands auf Populationsebene und damit auf grenzüberschrei- tenden räumlichen Maßstabebenen, müssten einzelne Mitgliedstaaten nicht genügend Individuen für eine den günstigen Erhaltungszustand erreichende Population aufweisen. Ebenso spricht sich die Kommission dafür aus, dass ein effektives Management von Mit- gliedstaaten überschreitenden Populationen nur durch gemeinsame und koordinierte Ma- nagementpläne wie in den LCIE-Leitlinien beschrieben, erreicht werden kann.104 Schließ- lich äußert sich auch der Ständige Ausschuss der Berner Konvention in diese Richtung unter ausdrücklichem Hinweis auf die LCIE-Leitlinien105, die Resolution No. 2 verlangt eine Berücksichtigung der gesamten Habitate und Subpopulationen106. Den Populationsansatz legt im Übrigen auch eine grammatikalische Interpretation von Art. 16 FFH-RL nahe. So stellt für das Verweilen im günstigen Erhaltungszustand Art. 16 Abs. 1 auf «die Populationen der betroffenen Art» («populations of the species») ab, wäh- rend sich Art. 12 auf die «Tierarten» («animal species») bezieht; dies jeweils in deren natürlichem Verbreitungsgebiet, was ebenfalls für eine übernationale Betrachtung spricht. Ähnliches gilt auch für die Berner Konvention, wenn Art. 9 Abs. 1 für die Ausnahmebewil- ligung fordert, dass diese «dem Bestand der betreffenden Population» nicht schadet. Biogeographische Region: Für die Zwecke der Berichterstattung gemäß Art. 17 FFH-RL vereinbaren die Mitgliedstaaten bereits 2005, den Erhaltungszustand in jeder der biogeo- graphischen Regionen ihres jeweiligen Hoheitsgebietes anhand eines gemeinsamen drei- 98 Dies unter Verweis auf den 4. Erwägungsgrund der FFH-RL, wonach aufgrund der oft grenzübergreifenden Bedrohung Erhaltungsmaßnahmen auf Gemeinschaftsebene erforderlich sind, und die Berner und Bonner Kon- vention; im Detail LCIE, Leitlinien, 26 f.; ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 38. Zur Entwicklung solcher Ma- nagementpläne auf Populationsniveau in internationalen Fällen siehe LCIE, Leitlinien, 32 ff.; eingehend Trouwborst, EEELR, 99 f. Vgl. etwa Molinari-Jobin Anja et al., Pan-Alpine Conservation Strategy for the Lynx (PACS), Nature and Environment No. 130, Council of Europe, Strasbourg 2003. 99 Allgemein zum Wolfsmonitoring nach FFH-RL siehe BMU, Bericht, 39 ff. 100 LCIE, Leitlinien, 22. 101 EC, Article 17 Guidelines 2006. 102 LCIE, Leitlinien, 22. Auch in der Fachliteratur wird die Betrachtung des günstigen Erhaltungszustands weit- wandernder Arten ausschließlich auf Populationsebene vorgeschlagen; vgl. etwa Herzog, 7 f. Insgesamt auch BMU-Bericht, 20. 103 LCIE, Leitlinien, 10, unter ausdrücklichem Verweis auf die Übereinstimmung mit den Empfehlungen der EK, Leitfaden Artenschutz, 20. 104 EC, Note, 1. 105 Pkt. 1 Recommendation No. 137 (Fn. 25). 106 Pkt. 7 Resolution No. 2 (Fn. 26). Siehe auch Recommendation No. 137 (Fn. 25). Seite 24 | 84 stufigen Bewertungsschemas zu beurteilen.107 In der Folge hält die Kommission 2007 be- stätigend fest, dass der Erhaltungszustand der Arten «auf biogeografischer Ebene inner- halb der Mitgliedstaaten108 (für die Ausarbeitung von Übersichten, nationalen/regionalen Strategien, Zielvorgaben und für Berichterstattungszwecke) sowie gegebenenfalls auf Populationsebene (für die Festlegung von notwendigen Maßnahmen, Management und Ausnahmen) zu ermitteln» ist.109 2020 enthält die Anfrage einer Gruppe von Europaparlamentariern betreffend Erklärung des Alpenraums bzw. Regionen, in denen alternativer Herdenschutz unmöglich ist, zu «wolfsfreien Zonen»110 auch den Punkt, weshalb sich die Definition des «günstigen Erhal- tungszustandes» auf die einzelnen Nationalstaaten bezieht, wenn es sich doch um eine gesamteuropäische Wolfspopulation handelt. In seiner Antwort betont der EU- Umweltkommissar ausdrücklich, dass der Erhaltungszustand jeder unter die FFH- Richtlinie fallenden Art «auf Ebene der einzelnen biogeografischen Regionen innerhalb eines Mitgliedstaats sowie auf biogeografischer Ebene innerhalb der EU» bewertet wird.111 Europäische Union: Für grenzüberschreitende Populationen hält die Kommission – wie oben bereits auf mitgliedstaatlicher Ebene gezeigt – jedoch fest, dass diese für das Ma- nagement möglichst in ihrem gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet, also über mit- gliedstaatliche Grenzen hinaus und sogar einschließlich der Wanderungsgebiete außer- halb der EU, berücksichtigt werden sollen.112 Hackländer113 plädiert für eine klarere Definition, wann von einem günstigen Erhaltungszu- stand auf europäischer Ebene auszugehen ist, und schlägt dafür eine Klarstellung vor, dass dieser nicht in Bezug auf die nationale, sondern die europäische Ebene zu betrach- ten ist. Die bisherige Definition lasse eine solche Auslegung bereits zu bzw. werde sie von der Europäischen Kommission akzeptiert. Eine solche Ergänzung des Wortlauts wird als politisch einfacher als bspw. Änderungen des Schutzstatus (Pkt. 3.2.) beurteilt.114 Kombination: Neben den bereits beschriebenen gemischten Ansätzen spricht sich auch der EuGH für eine Mehrebenenbetrachtung115 aus. Demnach habe die Ermittlung des Erhaltungszustands «u.a. bezogen auf das Gebiet des Mitgliedstaats oder gegebenen- falls, wenn sich die Grenzen des betreffenden Mitgliedstaats mit mehreren biogeographi- schen Regionen überschneiden, bezogen auf die betreffende biogeographische Region, oder aber, wenn das natürliche Verbreitungsgebiet der Art es erfordert und soweit möglich grenzüberschreitend» zu erfolgen.116 Dies gilt ausdrücklich auch beim Erlass von Aus- nahmeregelungen.117 107 EC, Article 17 Guidelines 2006, 15. Auch für BMU, Bericht, 15, ist die räumliche Ebene für die Einschätzung des Erhaltungszustandes die biogeographische Region innerhalb eines Mitgliedstaates, weshalb der deutsche FFH-Bericht getrennte Darstellungen für die atlantische, kontinentale und alpine Region vornimmt. 108 Ebenso Wolf, NuR, 465; Steeck, 7. 109 EK, Leitfaden Artenschutz, 20, und für die Ausnahmegenehmigungen nach Art. 16 FFH-RL, 60. 110 EP, Anfrage. 111 EP, Antwort, Pkt. 2. 112 EK, Leitfaden Artenschutz, 20 und 67. Auch die ARGE ALP, Resolution, Pkt. b., fordert mit einer wildökologischen Raumplanung (siehe Pkt. 5) eine Anknüpfung an einer gesamteuropäischen Beurteilung des günstigen Erhaltungszustands. 113 Hackländer, 205; Hackländer et al., 17 f. und 103 f. Der Ansicht, dass sich die FFH-Richtlinie in Art. 12 auf den günstigen Erhaltungszustand in den Mitgliedstaaten beziehe, während der Wortlaut des Art. 16 keine stren- ge Bindung an die nationalen Grenzen vorsehe, kann nicht gefolgt werden; Hackländer et al., 17. 114 Vgl. die Nachweise bei Hackländer et al., 104. In diese Richtung geht auch der Vorstoß von Obwexer, 3, der den günstigen Erhaltungszustand auf das «europäische Gebiet der Mitgliedstaaten» abstellen will (siehe Pkt. 2.2.5.). 115 Zu solchen «multiple scales» siehe Epstein, JEL, 240. 116 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 58. 117 In EuGH Rs. C-674/17, Rn. 61 wird dazu wörtlich festgehalten: «Somit kann eine solche Ausnahmeregelung nicht erlassen werden, ohne dass der Erhaltungszustand der betreffenden Art sowie die möglichen Auswirkun- gen der in Betracht gezogenen Ausnahmeregelung auf den Erhaltungszustand bezogen auf das lokale Gebiet und auf das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats oder gegebenenfalls auf die betreffende biogeogra- Seite 25 | 84 Diskussion: Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass für die Ermittlung des tatsäch- lichen Erhaltungszustands der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet sowohl die biogeographische Ebene als auch die Ebene der (lokalen) Population berück- sichtigt werden muss. Die Kommission betont, dass der Erhaltungszustand der Population einer Art in einem bestimmten geographischen Gebiet vom Gesamterhaltungszustand der Population in der biogeographischen Region eines Mitgliedstaates (oder sogar im Verbrei- tungsgebiet) stark abweichen kann, weshalb daher beide Situationen zu untersuchen und bei etwaigen Entscheidungen zu berücksichtigen sind.118 Allerdings scheinen die Aussa- gen so zu verstehen sein, dass bei große Lebensräume beanspruchenden Großraubtie- ren die Bewertung auf Populationsebene (gegebenenfalls grenzübergreifend) stattzufin- den hat. Insgesamt lässt sich jedenfalls kein konsistenter Kurs der Kommission beobach- ten.119 Eine vertiefte juristische Prüfung dieser zentralen Frage nehmen – in der Diskussion bis- her weitgehend unbeachtet – Trouwborst et al.120 vor und kommen zu folgenden differen- zierten Ergebnissen: 1. Im Zusammenhang mit der Berichtspflicht: Der Bericht nach Art. 17 FFH-RL wer- de pro biogeographische Region innerhalb eines Mitgliedstaates verfasst. Bei grenzüberschreitenden Populationen bestehe die Option einer gemeinsamen Be- urteilung der betroffenen Mitgliedstaaten auf Ebene der Population, wobei bis heute kein Mitgliedstaat davon Gebrauch gemacht habe.121 2. Im Zusammenhang mit dem Gebietsschutz: Hier könne nicht erwartet werden, dass der EuGH den günstigen Erhaltungszustand für solch weit umherstreifende Arten auf Gebietsebene verlangt, da kein Schutzgebiet in Europa groß genug für lebensfähige starke Populationen von Beutegreifern sei.122 3. Im Zusammenhang mit dem Artenschutz: Nach Art. 16 FFH-RL stelle sich die «chief question», ob der günstige Erhaltungszustand auf der (sub)nationalen Ebene oder grenzüberschreitenden Population oder beidem bewertet werden soll. Die spärliche EuGH-Rechtsprechung spreche zunächst für den (sub)nationalen Ansatz (EuGH Rs. C-342/05123; C-383/09), wobei aber der EuGH-Entscheid C- 342/05 vor der Publikation der LCIE-Leitlinien in 2008 ergangen sei. Seit damals sei jedoch der grenzüberschreitende Populationsansatz zum führenden Paradig- ma geworden,124 und werde ausdrücklich als korrekte Interpretation des Art. 16 FFH-RL angesehen125. In der Folge werden die Nachteile beider Ansätze analysiert: Beim Abstellen auf die grenzüberschreitende Population liegen sie darin, dass gemäß Konzept der FFH-Richtlinie rechtlich jeder Mitgliedstaat verantwortlich ist, der sich so unter Hinweis auf Bemühungen anderer Mitgliedstaaten aus der Verantwortung stehlen phische Region, wenn sich die Grenzen dieses Mitgliedstaats mit mehreren biogeographischen Regionen über- schneiden oder wenn das natürliche Verbreitungsgebiet der Art dies erfordert, und soweit möglich grenzüber- schreitend beurteilt worden sind.» Während der EuGH diese Frage zuletzt ausdrücklich nicht beantwortet hat; EuGH Rs. C-473/19 und 474/19, Rn. 87 (Rn. 29 dritte Vorlagefrage). 118 EK, Leitfaden Artenschutz, 69. 119 Siehe Trouwborst, EEELR, 97 m.w.H. 120 Trouwborst et al., 47 ff., und bereits davor Trouwborst, JEL, 355 ff. und Trouwborst, EEELR, 96. Zur ver- gleichbaren Diskussion der «scale of assessment» im Rahmen von Art. 9 Berner Konvention siehe Linnell/Trouwborst/Fleurke, 143 f. m.w.H. 121 Trouwborst et al., 47 f.; Trouwborst, EEELR, 96. 122 Trouwborst et al., 48. 123 Beide Parteien, Finnland und die Kommission, bewerteten den Erhaltungszustand auf Ebene Finnlands als Mitgliedstaat; vgl. insbesondere Rn. 27: «Somit war der Erhaltungszustand des Wolfs in Finnland … nicht güns- tig.». 124 Trouwborst et al., 48 f., nähere Belege 49. 125 Trouwborst, EEELR, 97. Seite 26 | 84 könnte.126 Beim Abstellen auf die nationale Population hingegen könnten kleinere Mitgliedstaaten mit geringer Flächenausstattung (im Gegensatz etwa zu Finnland und Schweden) gar nicht genug Individuen beherbergen, um einen günstigen Er- haltungszustand zu erreichen.127 Folglich müsse die angemessene Betrachtungsebene durch vorsichtiges Ausba- lancieren der unterschiedlichen Vor- und Nachteile festgelegt werden. Trouwborst et al.128 sprechen sich ausdrücklich dafür aus, bei grenzüberschreitenden Popula- tionen für die Art. 16-Ausnahmen von der Populationsebene auszugehen129, so- lange jedoch ein solch grenzüberschreitender Plan nicht existiert130 wird die natio- nale Ebene die geforderte Betrachtungsebene darstellen.131 Ergebnis: Fasst man all diese Meinungen zusammen, zeigt sich ein zumindest teilweise widersprüchliches Bild, das schwer in eine klare gutachterliche Stellungnahme gefasst werden kann.132 Insgesamt jedoch erscheint folgende Position am sachgerechtesten: • Für die Berichtspflicht nach Art. 17 FFH-RL ist der «Erhaltungszustand der Arten des Anhangs II»133 auf Ebene der biogeographischen Regionen innerhalb eines Mitgliedstaates sowie bei grenzüberschreitenden Populationen innerhalb der be- troffenen EU-Mitgliedstaaten zu ermitteln. Diese werden zu gemeinsamen Bewer- tungen ermutigt, haben aber getrennt zu berichten.134 Wie gezeigt (Pkt. 2.2.4.) ist es erst die EEA-ETC/BD, die dann eine Aggregation der diversen nationalen Ein- stufungen vornimmt und eine grenzüberschreitende Bewertung für die gesamte biogeographische Region in der EU festlegt. • Für die Zulässigkeit von Ausnahmen nach Art. 16 FFH-RL ist der «günstige Erhal- tungszustand der Populationen der betroffenen Art»135 beim Wolf auf Populations- ebene und damit grenzüberschreitend zu ermitteln. Bestehende grenzüberschrei- tende Managementpläne bzw. zumindest einschlägige Abstimmungen würden diese Position noch stärken. In Abwägung der Gefahren, dass sich Mitgliedstaa- ten so einerseits ihrer Verantwortung entledigen und andererseits nie einen güns- tigen Erhaltungszustand erreichen könnten, spricht der hier vertretene Ansatz ge- rade für erst jüngst wieder besiedelte Länder wie Österreich.136 126 Trouwborst et al., 49 f., weisen in diesem Zusammenhang auf das laufende Vertragsverletzungsverfahren zur Wolfspolitik in Schweden hin, in dem die Kommission nur auf die schwedische, nicht aber die skandinavische Population abstellt; LCIE, Leitlinien, 26; Trouwborst, EEELR, 97. So auch Shine, 11. 127 Trouwborst et al., 50. 128 Trouwborst et al., 51 f. 129 «This would give each individual member state more flexibility to allow derogations from strict protection where deemed desirable, than would have been the case under the application of a national approach to deter- mining FCS. Indeed, this can be seen as an important ,carrot’ to coax member states into developing joint popu- lation level management.»; Trouwborst et al., 51. 130 Fraglich ist, ob bereits eine Abstimmung von Managementmaßnahmen mit den Nachbarländern, wie es in KOST, Wolfsmanagementplan, 24, empfohlen wird, ausreicht. 131 In Trouwborst, EEELR, 97, wird den Mitgliedstaaten angesichts der Rechtsunsicherheit eine zweigleisige Strategie empfohlen. Ebenso mit anderer Begründung Epstein, JEL, 242 f. 132 Trouwborst, EEELR, 97, fasst die Situation treffend zusammen: «Thus, it presently remains less than clear what the correct interpretation of Article 16 is with regard to the level at which the conservation status of wolves is to be assessed. Until the EU Court takes an unambiguous position on the matter, the confusion surrounding this issue is likely to persist.» 133 Wortlaut des Art. 17 Abs.1 FFH-RL. 134 ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011, 38; deutlich auch in EC, Article 17 Guidelines 2006, 27: «Member States are encouraged to undertake a common assessment but to report separately». 135 Wortlaut des Art. 16 Abs. 1 FFH-RL. 136 Der ersteren Gefahr kann mit einer grenzüberschreitenden Abstimmung begegnet werden, der letzteren erst langfristig, wenn sich überhaupt eine Besiedlung notwendigen Ausmaßes entwickelt. Trouwborst, EEELR, 96, spricht bei Festlegung auf Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten von einem «genuine bottleneck» für erst jüngst besiedelte Länder, insbesondere in frühen Stadien mit einer bloß Handvoll Wölfen in einem ganzen Land, wo bereits die Eliminierung eines einzigen Tiers eine Verschlechterung des Erhaltungszu- stands bedeuten würde. Seite 27 | 84 Dass es, zumindest solange beide Bereiche nicht grenzüberschreitend ausgerichtet sind, zu divergierenden Bewertungen kommen kann, erklärt sich dadurch, dass damit unter- schiedliche Ziele verfolgt werden. Art. 17 FFH-RL verlangt einen regelmäßig, in fixen Zeit- räumen zu erstattenden administrativen Bericht, der Auskunft über den Zustand der Art auf dem Territorium des Mitgliedstaats gibt und allenfalls die Notwendigkeit weiterer nati- onaler artenschutzrechtlicher Bemühungen aufzeigt. Art. 16 FFH-RL hingegen verlangt eine Prüfung, ob ein ausnahmsweise geplanter konkreter Eingriff geeignet ist, den beste- henden günstigen Erhaltungszustand zu beeinträchtigen. Diese Lösung entspricht den zentralen behördlichen137 und literarischen138 Aussagen und ist kohärent zu den Roten Listen der IUCN. 2.2.5. Europäisches Gebiet der Mitgliedstaaten Auf das «europäische Gebiet der Mitgliedstaaten» («European territory of the member States») wird im Zweckartikel Bezug genommen. Dort wird auf die Erhaltung der natürli- chen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen «im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, für das der Vertrag Geltung hat», abgestellt (Art. 2 Abs. 1 FFH-RL). Auch da der Begriff kein weiteres Mal Verwendung findet, wird damit wohl nur der territo- riale Geltungsbereich der Richtlinie angesprochen, weitere – insbesondere artenschutz- rechtliche – Anknüpfungspunkte können nicht gesehen werden. Es wird jedoch vorgeschlagen, eine zu fordernde unionale Definition des «günstigen Er- haltungszustands» auf diesen Begriff abzustellen.139 Fazit: Die Begriffsklärung auf Ebene der (Berner Konvention und) FFH-Richtlinie ergibt als Schlüsselbegriff für den weiteren Fortgang der Untersuchung jenen des «günstigen Erhal- tungszustands». Während diese Bewertung in den verpflichtenden Landesberichten auf Ebene der biogeographischen Regionen innerhalb eines Mitgliedstaates erfolgt, drängt sich für artenschutzrechtliche Ausnahmen eine grenzüberschreitende Bewertung auf Ebene der Population auf. 137 Vgl. EK, Leitfaden Artenschutz, 20 und 60 (oben Fn. 109); EP, Antwort, Pkt. 2 (oben Fn. 111); LCIE, Leitli- nien, 26 (oben Fn. 97). 138 Vgl. Trouwborst et al., 47 f. (oben Fn. 121) und 51 (oben Fn. 129). 139 So Obwexer, 3 (siehe Fn. 114). Schachenhofer/Sieghartsleitner/Spinka/Walter, 150, sehen den günstigen Erhaltungszustand auf der Ebene des europäischen Gebiets der Mitgliedstaaten als gegeben an. Seite 28 | 84 II. Gestaltungsmöglichkeiten Im Folgenden werden einige der diskutierten Handlungsoptionen des nationalen Gesetz- gebers untersucht. Dabei handelt es sich um mögliche Änderungen im übergeordneten internationalen bzw. europäischen Recht (Pkt. 3.), auf die artenschutzrechtliche Ausnah- mebestimmung des Art. 16 FFH-RL gestützte Maßnahmen (Pkt. 4.) sowie um diverse Varianten von Gebietsfestlegungen durch die Mitgliedstaaten (Pkt. 5.). 3. Schutzstatus Mögliche Handlungs- und Abweichungsmöglichkeiten im Washingtoner Übereinkommen (CITES), Bonner Übereinkommen (CMS), der Alpenkonvention und Biodiversitätskonven- tion (CBD) werden aufgrund der hier nur geringen Bedeutung nicht weiterverfolgt. 3.1. Berner Konvention140 3.1.1. Änderung Im Rahmen möglicher Änderungen des Konventionstextes selbst wird immer wieder die Rückstufung des Wolfes von Anhang II («streng geschützt») in Anhang III («geschützt») gefordert. Die formalen Hürden, die der Rechtstext für Novellen formuliert, sind allerdings hoch.141 So bedarf es für eine Änderung der Artikel einer 3/4-Mehrheit im Ständigen Aus- schuss und der Zustimmung aller Vertragsparteien (Art. 16). Eine Änderung der Anhänge benötigt eine 2/3-Mehrheit im Ständigen Ausschuss und keine Einwände von 1/3 der Par- teien (Art. 17). Der Versuch der Schweiz, eine solche Rückstufung des Wolfes durch Änderung der An- hänge zu erreichen, ist jedoch vom Ständigen Ausschuss bereits im Jahr 2006 abgelehnt worden.142 Dabei stützte sich der eidgenössische Antrag hauptsächlich auf drei Argumen- te: 1. Angesichts des uneinheitlichen Schutzstatus des Wolfs wegen der Vorbehalte wür- de eine Neuklassifizierung in Anhang III einen einheitlichen Schutz in ganz Europa her- stellen. 2. Seit Erlass der Konvention hätten sich die europäischen Wolfspopulationen neu aufgebaut und neue Regionen und Länder besiedelt, die aufgrund der Klassifikation in Anhang II nicht über die notwendigen Instrumente für ein Wolfsmanagement verfügten. 3. Eine Änderung der Klassifikation sei mit dem Action Plan for the conservation of the wol- ves (Canis lupus) in Europe vereinbar.143 Diese Positionen wurden jedoch allesamt ver- worfen.144 140 Vgl. Norer/Preisig, 18 f. 141 Siehe Sollberger, 46; Hackländer et al., 100. Wenig instruktiv Recommendation No. 56 (1997) concerning guidelines to be taken into account while making proposals for amendment of Appendices I and II of the Conven- tion and while adopting amendments. 142 Siehe den Bericht des Gemischten Ausschusses, Ref. T-PVS (2006) 24, Z 3.1, zitiert nach Sollberger, 47; Seitz, 261; Shine, 3; überdies Trouwborst, JEL, 352 m.w.H. 143 T-PVS (2004) 9, submitted to the 24th meeting of the Standing Committee, Strasbourg, 29 November - 3 December 2004. 144 Siehe im Detail Shine, 14 ff. Seite 29 | 84 Überdies würde für EU-Mitgliedstaaten eine solche Änderung per se nichts bewirken, wären doch die entsprechenden Inhalte der FFH-Richtlinie bis auf weiteres nicht davon betroffen. Allgemein wirft die Problematik, dass in den letzten 40 Jahren angesichts deutlicher Ver- besserungen bestimmter Erhaltungszustände nur wenige Änderungen vorgenommen wurden (und wenn, dann ausschließlich um neue Arten hinzuzufügen), ungelöste Fragen auf.145 3.1.2. Vorbehalt Gemäß Art. 22 kann jeder Staat bei Unterzeichnung oder Hinterlegung der insbesondere Ratifikationsurkunde einen oder mehrere Vorbehalte in Bezug auf bestimmte in den An- hängen I bis III aufgeführte Arten machen. Nur Vorbehalte allgemeiner Art sind nicht zu- lässig. Tatsächlich haben aktuell nicht weniger als 14 Vertragsparteien (Pkt. 1.1.) Vorbehalte angemeldet, die auf der Homepage des Europarates nachzulesen sind146 bzw. für die EU- Mitgliedstaaten auch in den Anhängen der FFH-Richtlinie aufscheinen. Demnach haben Weißrussland, Bulgarien, Tschechien, Finnland, Georgien, Lettland, Litauen, Polen, Slo- wakei, Slowenien, Spanien, Mazedonien, Türkei und Ukraine von solchen Vorbehalten in Bezug auf den Wolf Gebrauch gemacht. Inhaltlich sind diese Vorbehalte unterschiedlich ausgestaltet. So behandelt bspw. Litauen den als streng geschützte Tierart in Anhang II eingetragenen Wolf nur als geschützte Tierart gemäß Anhang III. In Polen genießt der Wolf ein anderes, nicht näher ausgeführ- tes – offenbar nationales – Schutzregime als in der Konvention vorgesehen, während Finnland eine allgemeine Reservation gegenüber dem Wolf gemacht hat. Damit liegt die Überlegung nahe, die Konvention durch einen österreichischen Vorbehalt zu ergänzen. Überdies wo Österreich – wie etwa auch Deutschland und die Schweiz – zum Zeitpunkt der Unterzeichnung und Ratifizierung schon deshalb keinen solchen abge- geben hat, weil damals noch keine Wolfspräsenz vorhanden war. Diese Vorgangsweise ist aber deshalb zum Scheitern verurteilt, weil die Berner Konventi- on keine nachträglichen Vorbehalte zulässt.147 Vorbehalte sind ausdrücklich einzig zum Zeitpunkt der Ratifikation zulässig (Art. 22 Abs. 1). In diesem Sinne hat auch der Ständige Ausschuss 2012 einen entsprechenden Schweizer Vorstoß abgelehnt.148 Überdies würde für EU-Mitgliedstaaten ein solcher Vorbehalt per se nichts bewirken, da die Anhänge der FFH-Richtlinie erst entsprechend angepasst werden müssten. Bliebe nur noch die (theoretische) Möglichkeit, die Konvention gemäß Art. 23 zu kündigen und dann mit einem Vorbehalt gemäß Art. 22 neu beizutreten (dazu Pkt. 3.1.3.). 145 Siehe Linnell/Trouwborst/Fleurke, 148. 146 Reservations and Declarations for Treaty No. 104 – Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats; siehe www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/104/declarations?p_auth= 4wC6LI5i. 147 Sollberger, 44. 148 In Folge der Motion Fournier («Revision von Artikel 22 der Berner Konvention»), 10.3264. Vgl. Seitz, 262. Seite 30 | 84 3.1.3. Kündigung Eine Kündigung des Übereinkommens ist im Rechtstext klar geregelt. Gemäß Art. 23 kann jede Vertragspartei das Übereinkommen jederzeit durch eine an den Generalsekre- tär des Europarats gerichtete Notifikation kündigen, die dann sechs Monate später wirk- sam wird. In der Schweiz wäre der Bundesrat (Bundesregierung), nachdem sein Antrag auf Revision von Art. 22 vom Ständigen Ausschuss abgelehnt worden ist (Pkt. 3.1.2.),149 bereits seit 2012 parlamentarisch verpflichtet, eine solche Kündigung in die Wege zu leiten.150 Diese ist jedoch bis heute nicht erfolgt und zeigt anschaulich das Dilemma auf. Der Bundesrat übt sich in politischer Zurückhaltung, da eine Kündigung als verheerendes, ja peinliches Signal für den Artenschutz in der Schweiz empfunden würde. Man würde zumindest for- mell hinter eine Vielzahl anderer Staaten zurückfallen, noch dazu, wo die Konvention sei- nerzeit in Bern unterzeichnet worden ist. Überdies würde für EU-Mitgliedstaaten eine solche Kündigung per se nichts bewirken, da die FFH-Richtlinie weiterhin in Geltung bleiben würde. 3.2. FFH-Richtlinie 3.2.1. Änderung Auch im Rahmen der FFH-Richtlinie werden diverse Änderungen diskutiert, zuvorderst der Anhänge. Eine Senkung des Schutzstatus des Wolfes wäre durch Streichung in An- hang IV denkbar, worauf er – abgesehen von Anhang II betreffend die Ausweisung von Schutzgebieten – nur mehr im Anhang V aufscheinen würde. Das dann aber vorbehaltlos, worauf eine Entnahme aus der Natur und Nutzung Gegenstand von Verwaltungsmaß- nahmen sein könnte. Die formalen Hürden für eine solche Herabstufung vom strengen Schutzsystem Art. 12 i.V.m. Anhang IV auf das weniger strenge Schutzsystem in Art. 14 i.V.m. Anhang V FFH-RL sind allerdings hoch. Gemäß Art. 19 FFH-RL bedarf es für Ände- rungen, die zur Anpassung der Anhänge I, II, III, V und VI an den technischen und wis- senschaftlichen Fortschritt erforderlich sind,151 eines Beschlusses des Rates auf Vorschlag der Kommission mit qualifizierter Mehrheit. Für Änderungen, die wie hier zur Anpassung des Anhangs IV an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt erforderlich sind, wird sogar ein einstimmiger Beschluss des Rates auf Vorschlag der Kommission verlangt. Überdies würde für EU-Mitgliedstaaten eine solche Änderung zwar per se Wirkung entfal- ten, da das EU-Recht aber damit im Widerspruch zur höherrangigen152 Berner Konvention stünde, an die die EU gebunden ist (Art. 216 AEUV), wäre sie völkerrechtswidrig. Es be- dürfte also noch einer entsprechenden Änderung auch der Berner Konvention. Abgese- hen von dieser Doppelspurigkeit scheinen solche Änderungen der Anhänge aufgrund der formalen Vorgaben unrealistisch.153 149 Siehe den Bericht des Gemischten Ausschusses, Ref. T-PVS (2012) 22, 4-6, zitiert nach Sollberger, 47. 150 Motion Fournier («Revision von Artikel 22 der Berner Konvention»), 10.3264. Die Motion fordert, dass der Bundesrat dem Ständigen Ausschuss einen Änderungsvorschlag zur Anpassung und Ergänzung von Art. 22 unterbreitet, wonach es jedem Unterzeichnerstaat möglich sein solle, auch nach der Unterzeichnung der Kon- vention Vorbehalte anzubringen. Der Bundesrat entschied sich jedoch für eine Revision der nationalen Jagdver- ordnung und des Wolfskonzepts, was heftig kritisiert wurde; siehe Sollberger, 47; Zimmermann, 150. Auch die Motion Freysinger («Kündigung der Berner Konvention»), 09.3790, und die Standesinitiative Wallis, 14.320, fordern eine Kündigung. 151 Vgl. 18. Erwägungsgrund FFH-RL. 152 Dadurch hat die Berner Konvention für die EU-Mitgliedstaaten einen eigenen rechtlichen Status zwischen Primärrecht und Sekundärrecht; Obwexer, 2; Hackländer et al., 100 und 102; Hackländer, 203. 153 Hackländer et al., 102. Seite 31 | 84 Im Grundsatz jedoch schlägt die Kommission selbst als mögliches Szenario die Änderung der Anhänge vor, und zwar in beide Richtungen. So können dadurch bestimmte Arten sowohl einen höheren Schutzstatus erhalten, als auch gestrichen werden, wenn die Überwachung gezeigt hat, dass sie wieder weit verbreitet ist.154 Allgemein sieht die Kommission die Problematik der Veränderung des Erhaltungszu- stands vieler Arten seit dem Ende der 1980er/Anfang 1990er Jahre als die FFH-Richtlinie ausgearbeitet wurde.155 Dennoch ist es nicht zu Änderungen der Anhänge gekommen. In der Praxis bleiben die Arten gelistet, selbst wenn das Richtlinienziel eines günstigen Er- haltungszustands erreicht wird.156 Der von der Kommission 2014-2016 durchgeführte sog. Fitness Check der Natura 2000-Richtlinien, also die Überprüfung der Wirksamkeit beider Rechtstexte, ergab überdies keinen legislatorischen Änderungsbedarf.157 Die Argumenta- tion mit der beim Wolf aufgrund der jährlichen Zuwachsraten von durchschnittlich 35 % verminderten Schutzbedürftigkeit158 führt allerdings auf die komplexe Diskussion des güns- tigen Erhaltungszustands zurück (Pkt. 2.2.4.). 3.2.2. Vorbehalt Für das Anbringen von den Wolf betreffenden Vorbehalten, wie sie für bestimmte Länder bereits in Anhang II, IV und V FFH-RL bestehen, gelten dieselben Voraussetzungen wie für andere Änderungen der Anhänge (Pkt. 3.2.1.). Die historischen Vorbehalte für einzelne Mitgliedstaaten, die seinerzeit bei Schaffung der FFH-Richtlinie aus der Berner Konvention tel quel übernommen worden sind, werfen al- lerdings die Frage der Rechtmäßigkeit solcher Differenzierungen auf. Insbesondere aus der Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen (Art. 4 Abs. 2 EUV) leitet sich ab, dass auch bei der Schaffung von Sekundärrecht unsachliche Differenzierungen zwischen Mitgliedstaaten nicht erlaubt sind.159 Wenn diese Vorbehalte als Ausdruck regionaler Be- sonderheiten i.S. des Art. 2 Abs. 3 FFH-RL verstanden werden können, müsste vergleich- baren Ausgangslagen in anderen Mitgliedstaaten – im Alpenraum bestehen insbesondere aufgrund der vorherrschenden Kleinstrukturiertheit der Land- und Almwirtschaft regionale Besonderheiten – ebenso entsprechend Rechnung getragen werden.160 Diese Argumenta- tion bedürfte einer vertieften europarechtlichen Abklärung. Die Folgen dieser ungleichen Rechtslage werden besonders augenscheinlich, wenn ein Wolf, der sich bspw. im Grenzgebiet Deutschland – Polen bewegt, mit jedem Grenzüber- tritt seinen Schutzstatus zwischen Anhang IV und V ändert oder nur schon innerhalb Spa- niens den Fluss Duero oder Griechenlands den 39. Breitengrad überquert. Ganz zu schweigen von nach Norwegen oder in die Schweiz einwandernden Wölfen, womit sie das FFH-Regime verlassen um ausschließlich der Berner Konvention zu unterliegen.161 154 EK, Leitfaden Artenschutz, 23 und Fn. 38. 155 Zu den möglichen Reaktionen bis hin zur Streichung einer Art aus einem/allen Anhängen siehe EK, Leitfaden Artenschutz, 16. 156 Epstein, RECIEL, 25. So scheiterte Spanien mit dem Vorstoß, seinen Anhang V-Vorbehalt auch auf die wie- dererstarkte Population südlich des Duero auszudehnen; Spain’s Proposal for the modification of the status of the wolf in Directive 92/43/EEC for the population of Castilla y León, south of the Duero River, Council of the European Union, 7369/12 ENV 188, 7 March 2012. 157 Sehr wohl aber Handlungsbedarf bei der Umsetzung; vgl. im Detail Norer/Holzer, 33 f. 158 ARGE ALP, Resolution, Pkt. 2 f. 159 Franzius, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, Art. 4 EUV, Rn. 22. 160 Vgl. auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. 8. 161 Trouwborst, JEL, 366, der sich schon deshalb für grenzüberschreitendes Management, insbesondere mittels grenzüberschreitender Managementpläne, ausspricht; Trouwborst, EEELR, 91, insbesondere zur besonders paradoxen Situation in Spanien 91 ff. Seite 32 | 84 Fazit: Veränderungen im Schutzstatus des Wolfs sind über die Revision der Anhänge bzw. das Anbringen von Vorbehalten sowohl bei der Berner Konvention als auch der FFH- Richtlinie zwar rechtlich möglich, erscheinen aber aufgrund der rechtlichen Voraussetzun- gen und politischen Ausgangslage als nicht mehrheitsfähig. 4. Vergrämung und Entnahme Aus fachlicher Sicht kann in bestimmten Fällen eine vorübergehende Reduzierung der Wolfspopulationen erforderlich werden, insbesondere wenn dies positive Auswirkungen auf die Population selbst und die Akzeptanz in der Bevölkerung hat.162 So können für die LCIE unter besonderen Umständen sowohl die selektive Entfernung bestimmter Individu- en als auch die Begrenzung ihrer Zahl und/oder Verbreitung auf ein gewisses Niveau durch Managementmaßnahmen als mit ihrer Erhaltung vereinbar und als Beitrag zur Ver- besserung der öffentlichen Akzeptanz betrachtet werden.163 4.1. Rechtsgrundlage 4.1.1. Berner Konvention Schutzsystem (Art. 6 Berner Konvention) Art. 6 Abs. 1 sieht vor, dass die Vertragsparteien die geeigneten und erforderlichen ge- setzgeberischen und Verwaltungsmaßnahmen ergreifen, um den besonderen Schutz u.a. des Wolfs als in Anhang II aufgeführte wildlebende Tierart sicherzustellen. Insbesondere ist zu verbieten • jede Form des absichtlichen Fangens, des Haltens und des absichtlichen Tötens (lit. a); • das mutwillige Beschädigen oder Zerstören von Brut- oder Raststätten (lit. b); • das mutwillige Beunruhigen, v.a. während der Zeit der Aufzucht der Jungen und des Überwinterns, soweit dieses Beunruhigen in Bezug auf die Ziele des Über- einkommens von Bedeutung ist (lit. c). Ausnahmen (Art. 9 Berner Konvention)164 Für Ausnahmen auch von Art. 6 müssen gemäß Art. 9 Abs. 1 folgende drei Vorausset- zungen erfüllt sein: • keine andere befriedigende Lösung (Einleitungssatz); und • dass die Ausnahme dem Bestand der betreffenden Population nicht schadet (Einleitungssatz); und 162 Manifesto, Pkt. 6; EK, Leitfaden Artenschutz, 64 (am Beispiel Lettlands). 163 LCIE, Leitlinien, 28. Ausgenommen von einigen besonderen Umständen, in denen die Umsiedlung oder das Verjagen potentiell gefährlicher Tiere eine Option ist, wird die Kontrolle durch Tötung als die einzige praktische Methode für diese Aufgabe erachtet. Siehe auch die LCIE Grundsatzerklärung «Kontrolle durch Tötungen und die Jagd großer Raubtiere», LCIE, Leitlinien, 71 ff. 164 Im Detail Shine, 8 ff. Die Berner Konvention zielt auf die Erhaltung von Populationen, nicht auf den Schutz einzelner Tiere vor Abschüssen; Linnell/Trouwborst/Fleurke, 138 f. Seite 33 | 84 weiters kommen hier in Betracht: • zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt; oder • zur Verhütung ernster Schäden an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fisch- gründen und anderem Eigentum; oder • im Interesse der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit oder anderer vorrangi- ger öffentlicher Belange; oder • im Rahmen behördlicher Entnahmen. Die Vertragsparteien haben dabei dem Ständigen Ausschuss alle zwei Jahre Bericht über die zugelassenen Ausnahmen zu erstatten (Art. 9 Abs. 2).165 Dabei ergibt sich betreffend Wolfsentnahmen ein uneinheitliches Bild.166 4.1.2. FFH-Richtlinie Schutzsystem (Art. 12 FFH-RL) Art. 12 Abs. 1 sieht vor, dass die Mitgliedstaaten ein strenges Schutzsystem u.a. für den Wolf als streng geschützte Art von gemeinschaftlichem Interesse des Anhangs IV Bst. a einführen. Dieses, präventiven Charakter aufweisende167 System verbietet insbesondere • alle absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung von aus der Natur ent- nommenen Exemplaren dieser Arten (lit. a); • jede absichtliche Störung dieser Arten, insbesondere während der Fortpflan- zungs-, Aufzucht-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten (lit. b); • jede Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten (lit. d)168, wobei der Wolf über kein klar abgegrenztes Paarungsgebiet verfügt169. Dieses Schutzsystem ist für die Tierarten «in deren natürlichen Verbreitungsgebieten» einzuführen (Art. 12 Abs. 1 Satz 1). Beim Wolf als Tierart, die große Lebensräume i.S. des Art. 4 Abs. 1 Satz 2 beansprucht, besteht der Schutz also überall, wo sich diese Tiere aufhalten. Was den Wolf betrifft ist darauf hinzuweisen, dass sich der Schutz nur bezieht auf «ab- sichtliche» Tötungen (lit. a), d.h. wenn diese gewollt oder zumindest in Kauf genommen werden170 (aber etwa nicht, wenn ein Tier dem Straßen- oder Zugsverkehr zum Opfer fällt), und Störungen (lit. b), worunter nicht gelegentliche Störungen ohne voraussichtliche ne- gative Auswirkungen auf die betreffende Art zu verstehen sind (wie z.B. das Vertreiben eines Wolfes vom Eingang zu einer Schafskoppel zur Vermeidung von Schäden)171. Die Ausnahmebestimmung des Art. 16 nimmt in Abs. 1 auch ausdrücklich Bezug auf Ab- weichungen von Art. 12. Insofern sind bei Vorliegen der unten genannten Voraussetzun- gen Ausnahmen von den Artenschutzmassnahmen möglich, insbesondere auch Vergrä- mung (lit. b), Fangen und Tötung (lit. a). Umsiedlungen hingegen werden grundsätzlich als inakzeptabel betrachtet, wenn sie die gewöhnliche Verfahrensweise für den Umgang 165 Siehe dazu https://www.coe.int/en/web/bern-convention/biennial-reports. 166 Während in den österreichischen Berichten (letzter 2013/2014) Wolfsentnahmen nicht aufscheinen, finden sich etwa in Deutschland, der Schweiz, Italien oder Spanien Abschüsse mit Angabe von Zeit, Ort und Grund (meist Verhütung ernster Schäden) aber auch Verluste durch Verkehrsunfälle. 167 EK, Leitfaden Artenschutz, 31, unter Hinweis auf EuGH Rs. C-355/90, Rn. 15 sowie C-103/00, C-518/04, C- 183/05. 168 Siehe EK, Leitfaden Artenschutz, 43 ff. 169 EK, Leitfaden Artenschutz, 46. 170 EK, Leitfaden Artenschutz, 39 f. 171 EK, Leitfaden Artenschutz, 41 f. https://www.coe.int/en/web/bern-convention/biennial-reports Seite 34 | 84 mit Tieren ist, die unerwünschtes Verhalten zeigen (bei Wölfen Angriffe auf Viehbestän- de).172 Entnahmen (Art. 14 FFH-RL) Art. 14 bezieht sich auf die Entnahme aus der Natur von Exemplaren der wildlebenden Tierarten des Anhangs V. Dazu haben die Mitgliedstaaten gemäß Abs. 1 die notwendigen Maßnahmen zu treffen, damit diese Entnahme mit der Aufrechterhaltung eines günstigen Erhaltungszustands vereinbar ist. Als solche Maßnahmen nennt Abs. 2 insbesondere • das zeitlich oder örtlich begrenzte Verbot der Entnahme von Exemplaren aus der Natur; • die Regelung der Entnahmeperioden und/oder Entnahmeformen; • die Einhaltung von dem Erhaltungsbedarf derartiger Populationen Rechnung tragenden waidmännischen oder fischereirechtlichen Regeln bei der Entnahme von Exemplaren; • die Einführung eines Systems von Genehmigungen für die Entnahme oder von Quoten. Anhang V listet insbesondere die Tierarten von gemeinschaftlichem Interesse auf, deren Entnahme Gegenstand von Verwaltungsmaßnahmen sein kann. Dazu zählt grundsätzlich auch der Wolf, allerdings unterliegen aufgrund der nationalen Vorbehalte nur gewisse Populationen173 dieser Bestimmung. Damit sieht die FFH-Richtlinie grundsätzlich Entnahmemöglichkeiten von Wölfen vor, wenngleich diese Regelung für Österreich nicht anwendbar ist. Auch vom konservatori- schen Standpunkt aus gibt es keinen prinzipiellen Grund, warum Raubtierpopulationen nicht ein gewisses Maß an letaler Kontrolle tolerieren können oder nach demselben Jagd- system wie anderes Wild gemanaget werden können.174 Abweichungen (Art. 16 FFH-RL) Für Abweichungen auch von Art. 12 und 14 müssen gemäß Art. 16 Abs. 1 folgende drei Voraussetzungen erfüllt sein:175 • keine anderweitige zufriedenstellende Lösung (Einleitungssatz); und • keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands (Einleitungssatz); und weiters kommen hier in Betracht: • zum Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürli- chen Lebensräume (lit. a); oder • zur Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung (lit. b); oder 172 LCIE Grundsatzerklärung «Umsiedlungen als Methode zur Erhaltung der Großraubtiere»; LCIE, Leitlinien, 76. 173 Spanische Populationen nördlich des Duero, griechische Populationen nördlich des 39. Breitengrades, finni- sche Populationen innerhalb des Rentierhaltungsareals i.S. von § 2 des finnischen Gesetzes Nr. 848/90 vom 14. September 1990 über die Rentierhaltung, bulgarische, lettische, litauische, estnische, polnische und slowakische Populationen. 174 LCIE, Leitlinien, 28. Ein richtiges Management erfordere in diesen Fällen ein effektives Monitoring der Popu- lationsgröße, die Festlegung geeigneter Quoten und Jagdzeiten und eine sorgfältige Durchsetzung dieser Best- immungen. Linnell/Trouwborst/Fleurke, 132, betonen, dass gut reguliertes letales Management nicht automa- tisch im Widerspruch zu Erhaltungszielen steht. 175 Im Detail EK, Leitfaden Artenschutz, 60 ff. Die ersten beiden Voraussetzungen des Einleitungssatzes gelten für sämtliche in Abs. 1 genannten Fälle; EuGH Rs. C-88/19, Rn. 24; C-674/17, Rn. 29. Seite 35 | 84 • im Interesse der öffentlichen Sicherheit (lit. c); oder • aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Umweltfolgen (lit. c); oder • im Rahmen behördlicher Entnahmen (lit. e). Die Mitgliedstaaten legen hierzu der Europäischen Kommission alle zwei Jahre einen Bericht vor (Art. 16 Abs. 2). 4.1.3. Nationales Recht Basierend auf Art. 6 Berner Konvention bzw. Art. 14 i.V.m. Art. 12 FFH-RL können also auch in Österreich Wölfe völker- bzw. europarechtskonform entnommen werden, wenn die Voraussetzungen des Art. 9 Berner Konvention bzw. Art. 16 FFH-RL erfüllt sind. Die Aus- führung obliegt dabei dem nationalen Recht. Das in Art. 6 Berner Konvention bzw. Art. 12 FFH-RL vorgesehene Schutzsystem wird durch die Mitgliedstaaten eingeführt, indem sie die notwendigen Maßnahmen treffen. In Österreich wurden diese Artikel in den Landes-Jagdgesetzen bzw. Landes-Naturschutz- gesetzen umgesetzt. Auch für die Abweichungen gemäß Art. 9 Berner Konvention bzw. Art. 16 FFH-RL sind nationale Rechtsgrundlagen notwendig. Die aktuelle Rechtslage präsentiert sich wie folgt: • Bgld.: § 78 Abs. 4 JG (mit Bescheid176) • Krnt.: § 51 Abs. 4a (mit Verordnung) und § 52 Abs. 2a JG (mit Bescheid) • NÖ: § 3 Abs. 6 und 7 (mit Verordnung) und Abs. 8 (mit Bescheid) i.V.m. § 100a Abs. 1 und 3 JG (mit Bescheid), für den Wolf ausgeführt mit der Verordnung be- treffend Maßnahmen zum Schutz von Menschen und Abwendung von Schäden nach dem NÖ Jagdgesetz 1974177 • OÖ: § 48 Abs. 3, 5 und 6 JG (mit Bescheid) • Sbg.: § 104b Abs. 1 und 2 JG (mit Bescheid) und § 104c Abs. 1 und 2 JG (mit Verordnung) • Stmk.: § 49 Abs. 2 und 3 JG (mit Verordnung); § 17 Abs. 5-7 NSchG (mit Be- scheid oder Verordnung) • Tir.: § 52a Abs. 2 und 4 JG (mit Verordnung178); § 24 Abs. 5 NSchG (mit Be- scheid oder Verordnung) • Vlbg.: § 36 Abs. 5 JG i.V.m. § 27a Abs. 3 JVO (mit Bescheid); § 15 Abs. 6 NSchG i.V.m. § 12 Abs. 2 NSchV (mit Bescheid) • Wien: § 11 Abs. 2 und 4 NSchG (mit Bescheid) Unbestrittenermaßen können solche Ausnahmen nur in Einzelfällen erteilt werden.179 Da- bei muss in einer Einzelfallprüfung insbesondere festgestellt werden, ob die Entnahme einzelner Wölfe den Erhaltungszustand der Art beeinträchtigen würde oder nicht, so zum 176 Rechtsmittel der Umweltanwaltschaft und Umweltorganisationen werden in § 78 Abs. 8-10 Bgld. JG aus- drücklich geregelt. 177 LGBl. 80/2018. 178 Inklusive schriftliche Ermächtigung geeigneter Personen; § 52a Abs. 3 Tir. JG. 179 So auch Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 10. Seite 36 | 84 FFH-Recht der EU-Umweltkommissar in Beantwortung einer dementsprechenden Anfrage von Europaparlamentariern.180 Sind die Voraussetzungen erfüllt, können insbesondere Entnahmen durchgeführt werden. Für diese gelten im Burgenland, in Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol und Vorarlberg subsidiär die allgemeinen jagdrechtlichen Vorschriften. Nach diesen besteht für gewöhnlich eine Entnahmeermächtigung der Jagdausübungsbe- rechtigten aufgrund der Jagdgesetze, die meist in Jagdverordnungen samt Festlegung von Schuss- und Schonzeiten konkretisiert werden. Das gilt etwa für alle Haarraubtiere (und damit theoretisch auch den Wolf) (bspw. §§ 22 f. NÖ JVO). Für gewisse Wildarten gibt es darüber hinaus einen Abschussplan, der eine konkrete Anzahl von zu erlegenden Wildstücken festlegt (bspw. §§ 80 ff. NÖ JG) und der die Grundlage für Abschussverfü- gungen bildet181. Der Entnahmeakt beruht damit direkt auf den gesetzlichen und verord- nungsrechtlichen generellen Ermächtigungen, während bei der Abschussplanung eine Individualermächtigung mittels Bescheid hinzutritt182. In der Steiermark, in Tirol und Vorarl- berg gelten zusätzlich noch die naturschutzrechtlichen Ausnahmebestimmungen, in Wien ausschließlich diese. Die konkrete Umsetzung im Landes-Jagdrecht richtet sich z.T. danach, ob es sich um die Entnahme bestimmter Tiere oder eine (numerische) Bestandsregulierung mittels quantita- tiver Entnahmen handelt. 4.2. Art. 16 FFH-Richtlinie Im Folgenden konzentriert sich die Darstellung auf die FFH-Richtlinie. Für die Interpretati- on der Ausnahmetatbestände des Art. 9 Berner Konvention wird auf die Literatur183 ver- wiesen, wobei die europarechtlichen Auslegungen auch für diese von Bedeutung sind184. Gemäß EuGH185 obliegt es den Mitgliedstaaten, einen vollständigen gesetzlichen Rahmen zu schaffen, der Maßnahmen nach Art. 16 FFH-RL umfassen kann und «die tatsächliche und rechtzeitige Gewährung solcher Ausnahmen» ermöglicht. Dabei sind die EU- Mitgliedstaaten verpflichtet sicherzustellen, dass jeder Eingriff, der die geschützten Arten betrifft, nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt wird, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in der Richtlinie vorgese- henen Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird.186 Insgesamt muss eine mitgliedstaatliche Umsetzung von Art. 16 FFH-RL gemäß den Vor- gaben der EuGH-Rechtsprechung mit unbestreitbarer Verbindlichkeit vollständig und förmlich erfolgen.187 Die abschließend aufgezählten188 Ausnahmen sind restriktiv auszule- 180 EP, Antwort, Pkt. 2. 181 Einer Berufung gegen Abschussverfügungen kommt keine aufschiebende Wirkung zu (§ 81 Abs. 9 NÖ JG). 182 Beim Wolf erscheint eine Konzentration der Zuständigkeit bei der Landesregierung sinnvoll. Bei Zuständigkeit der Bezirkshauptmannschaften bräuchte es aufgrund der Mobilität des Wolfs u.U. gleich mehrere Verfahren und Bescheide verschiedener BHs. 183 Siehe Revised Resolution No. 2 (1993) on the scope of Articles 8 and 9 of the Bern Convention, adopted on 2 December 2011 (Fn. 26) mit dem Anhang «Interpretation of Articles 8 and 9 of the Bern Convention»; Schu- macher/Schumacher/Fischer-Hüftle, 19 ff.; Shine, 8 ff; Linnell/Trouwborst/Fleurke, 141 ff. sowie die verschie- denen Szenarien, 149 Box I. 184 Linnell/Trouwborst/Fleurke, 137 f. 185 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 55, 57 und 60; im rumänischen Fall habe es das nationale Recht nicht ermöglicht, binnen kurzer Zeit angemessen auf das Verhalten des Wolfs zu reagieren und die damit verbundenen Risiken frühzeitig zu minimieren. 186 EuGH Rs. C-342/05, Rn. 25; Rs. C-118/94, Rn. 23, 25 und 26. 187 Vgl. EK, Leitfaden Artenschutz, 57 ff. Siehe auch EuGH Rs. C-508/04, Rn. 112. 188 Tholen, 149. Seite 37 | 84 gen189 und müssen sich auf besondere Situationen beziehen190. Weiters wird darauf hin- gewiesen, dass durch die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes keine der Bedingungen der Ausnahmeregelung verdrängt oder in ihrer Bedeutung herabgesetzt wird, aber ihre Umsetzung entsprechend dem Gesamtziel der Richtlinie angepasst wer- den kann.191 Auf das umfangreiche Monitoring und die Berichterstattungspflichten gemäß Art. 16 Abs. 2 und 3 FFH-RL ist hinzuweisen.192 4.2.1. Keine anderweitige zufriedenstellende Lösung Zuvorderst verlangt Art. 16 Abs. 1 FFH-RL, dass es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt. Die Abweichung muss also zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich sein.193 Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, eine genaue und angemessene Begründung für diese Annahme darzutun.194 Dabei hat die Prüfung in Anlehnung an die Rechtspre- chung des EuGH zu Art. 9 Vogelschutzrichtlinie in drei Schritten zu erfolgen: Welche spe- zifische Situation gilt es zu regeln? Gibt es andere Lösungen? Wenn ja, sind sie als Lö- sung für die spezifische Situation, für die die Abweichung beantragt wird, geeignet?195 I.S. einer Alternativenprüfung196 ist jene Maßnahme auszuwählen, die am ehesten geeignet ist, den besten Schutz für die betreffende Art zu gewährleisten und gleichzeitig die Situa- tion zu lösen. Die Feststellung, dass eine andere zufriedenstellende Lösung besteht, müsse sich auf objektiv überprüfbare Umstände wie etwa wissenschaftliche und techni- sche Erwägungen stützen. Die letztlich gewählte Lösung sei auf das Maß zu beschrän- ken, das objektiv nötig ist, um der betreffenden Situation abzuhelfen. Insbesondere könne eine andere Lösung dann nicht als nicht zufriedenstellend bewertet werden, nur weil sie für die Begünstigten der Ausnahmegenehmigung größere Umstände verursacht oder von ihnen ein anderes Verhalten erfordert.197 Unter Beachtung des Verhältnismäßigkeits- grundsatzes (Art. 5 Abs. 4 EUV198) kann jedoch keine Alternative verlangt werden, die nicht erforderlich oder zumutbar ist, d.h. außerhalb jeder vernünftigen Relation zum Schutzinteresse steht.199 Im Ergebnis darf ein Rückgriff auf Abweichungen nach Art. 16 FFH-RL nur ein letzter Ausweg sein.200 In diesem Sinne lehnt etwa das Europäische Parlament letales Management mittels Ent- nahmen und/oder Bejagung ab, da es sich als ineffizient zur Reduzierung von Wolfsschä- den erwiesen habe, außer die Population wird dermaßen reduziert, dass dies nicht mehr den FFH-Vorgaben entspricht. Stattdessen werden der Einsatz von Präventivmaßnahmen und die Bereitschaft, kontraproduktive Bewirtschaftungsgewohnheiten zu ändern, empfoh- 189 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 25; C-674/17, Rn. 30; C-342/05, Rn. 25; C-508/04, Rn. 110; C-6/04, Rn. 111. Siehe auch Tholen, 147 m.w.N.; Trouwborst et al., 43. 190 EuGH Rs. C-247/85, Rn. 34, zur VogelschutzRL, insbesondere unter Angabe der Gründe, zeitlichen und örtlichen Umstände; C-674/17, Rn. 41, spricht von einer konkreten und punktuellen Anwendung, mit der konkre- ten Erfordernissen und besonderen Situationen begegnet wird; C-164/09, Rn. 25; C-60/05, Rn. 34. 191 Eine gültige Ausnahme kann nur dann gewährt werden, wenn sich die zuständigen nationalen Behörden vergewissert haben, dass alle Bedingungen, die für sämtliche genehmigten Ausnahmen gelten, erfüllt sind und dass die Gesamtheit der Ausnahmen nicht zu Auswirkungen führt, die gegen die Ziele im Ganzen verstoßen; EK, Leitfaden Artenschutz, 59 f. 192 Im Detail EK, Leitfaden Artenschutz, 72 f.; Tholen, 148 f. 193 Wirths, 219. 194 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 49; C-342/05, Rn. 31. 195 Siehe EK, Leitfaden Artenschutz, 65 f. 196 Die Alternativenprüfung im Rahmen des Art. 16 FFH-RL ist ebenso strukturiert wie jene im Rahmen der Na- turverträglichkeitsprüfung gemäß Art. 6 Abs. 4 FFH-RL; Hellenbroich, 80 m.w.N. 197 EK, Leitfaden Artenschutz, 66 unter Hinweis auf die Rechtsprechung. 198 Zu dessen verschiedenen Funktionen siehe Pache, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommen- tar EUV/GRC/AEUV, Art. 5 EUV, Rn. 134. 199 Hellenbroich, 81; Tholen, 153 m.w.N. Für die gleichlautende Voraussetzung nach Art. 9 Berner Konvention siehe Linnell/Trouwborst/Fleurke, 142. 200 So EK, Leitfaden Artenschutz, 66, unter Hinweis auf die Schlussanträge des Generalanwalts in der Rs. C- 10/96, Rn. 33. Seite 38 | 84 len, um soziale Toleranz und Koexistenz zu erreichen, selbst wenn andere Management- maßnahmen ergriffen werden, wie etwa Kompensationssysteme.201 Ist davon auszugehen, dass eine Koexistenz Weidehaltung – Wolf unbestritten ist (also eine «anderweitige Lösung» nicht einfach in der Einschränkung oder Aufgabe der Weide- haltung bestehen kann), drängen sich hier die Kompensation von Schäden und Herden- schutzaufwendungen auf. Was die Kompensation betrifft variieren in der Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten die Ent- schädigungsregelungen zwischen privater und öffentlicher Finanzierung sowie hinsichtlich Voraussetzungen und kompensationsfähiger Schäden.202 Ebenso ist auf die teilweise un- terschiedliche Praxis in den österreichischen Bundesländern hinzuweisen (siehe Pkt. 1.3.).203 Zu beachten sind auch die Bestimmungen der EU-Staatsbeihilfeleitlinien in Hin- blick auf die Entschädigung von Schäden durch Wölfe und andere Prädatoren.204 In der FFH-Richtlinie selbst sind Kompensationen nicht vorgesehen. Allgemein gilt, dass grund- sätzlich kein Rechtsanspruch auf eine staatliche Entschädigung für von freilebenden Tie- ren ausgehende Schäden an Nutztieren besteht. Doch steht die Auffassung dahinter, dass der Schutz von großen Beutegreifern der gesamten Gesellschaft obliegt und Ent- schädigungszahlungen einen wichtigen Beitrag zur Förderung von Koexistenz und Erhö- hung der Akzeptanz leisten können.205 Allerdings hält das Europäische Parlament fest, neuere Untersuchungen hätten gezeigt, dass eine Entschädigung allein weder gut für den Naturschutz noch sozial gerecht wäre.206 Auch im KOST- und Sbg. Wolfsmanagementplan wird betont, dass Kompensation und Prävention zwar voneinander unabhängig sind, aber einander ergänzen sollten.207 Insofern erscheint der (zumindest alleinige) Verweis auf eine wie auch immer ausgestaltete Kom- pensationspraxis kaum als anderweitige zufriedenstellende Lösung. 201 EP, Large Carnivore Management Plans, 42 f. 202 Zu einzelnen Regelungen vertieft Hackländer et al., 156 ff. und 237 ff. Für die Kosten der Entschädigung von Wolfsangriffen siehe Hackländer et al., 23 f. und 234 ff. Insgesamt vgl. LCIE Grundsatzerklärung «Anwendung von Kompensationen und ökonomischen Anreizsystemen zur Verminderung durch große Raubtiere verursachter ökonomischer Verluste», LCIE, Leitlinien, 81 f. Neben Kompensationszahlungen kommen demnach auch Versicherungssysteme, Risikoprämien oder Unterstützungs- gelder zur Subventionierung schadensvorbeugender Maßnahmen in Betracht. Die LCIE bezeichnet dabei die Kompensationszahlungen als am wenigsten wünschenswert. Für Deutschland Köpl, 135 ff. Für Schweden Schneider, 226, wo sich Ausgleichszahlungen nicht nach der Zahl gerissener Tiere bemessen sondern von der Anzahl der in einem Bezirk vorkommenden Beutegreifer abhängen, unabhängig davon, ob Schäden tatsächlich auftreten; damit werde die Rentierzucht dafür belohnt, Beutegreifer in ihren Weidegründen zu dulden, was sich toleranzsteigernd ausgewirkt habe. 203 Vgl. den Überblick über die Schadensregelungen in KOST, Wolfsmanagementplan, 14 f. 204 Im November 2018 wurde die Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014-2020, ABl. C 204/1, dahingehend geändert, dass die Kompensati- onsrate von bisher 80 % auf 100 % angehoben wurde. Überdies können die Mitgliedstaaten seitdem auch 100 % indirekter Kosten (insbesondere Veterinärkosten für die Behandlung verwundeter Tiere und Arbeitskosten auf- grund der Suche nach vermissten Tieren nach einer Attacke) übernehmen. Aber auch die Investitionskosten für die Prävention wie den Bau elektrischer Zäune oder die Anschaffung von Herdehunden können voll ersetzt werden; Bekanntmachung der Kommission zur Änderung der Rahmenregelung der Europäischen Union für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor und in ländlichen Gebieten 2014-2020, ABl. C 403/10. Siehe auch Heindl, 60; Höllbacher, 184. 205 Hackländer et al., 156 f.; BMU, Bericht, 52; zur Praxis in Deutschland Köck/Kuchta, 514 f. 206 EP, Large Carnivore Management Plans, 41. 207 KOST, Wolfsmanagementplan, 13; Pkt. 5.1 Sbg. Wolfsmanagementplan. Selbst wenn ein Kompensationsre- gime eine anderweitige zufriedenstellende Lösung bieten könnte, wäre diese nicht präventiv i.S. von lit. b betref- fend Schäden in der Tierhaltung; Trouwborst, JEL, 363. Seite 39 | 84 Zum Herdenschutz wird einerseits festgehalten, dass es viele erprobte und verlässliche Methoden gäbe,208 um die Schäden am Viehbestand auf ein sehr geringes Maß zu sen- ken, deren Einführung bei vielen Viehzuchtsystemen jedoch eine große und sehr teure Umstellung der landwirtschaftlichen Praxis erfordern würde, wenn dies in großem Maß- stab geschehen soll.209 Andererseits sei trotz unterschiedlichster Ansätze in den einzelnen Ländern zu beobachten, dass diese Lösungen immer nur bruchstückhaft erfolgreich seien und es nirgends ohne Konflikte und Verluste auf Seiten der Landwirtschaft ablaufe.210 Die Effektivität hänge dabei stets von den lokalen technischen und wirtschaftlichen Möglich- keiten ab.211 Ob ökonomische Hindernisse als Argument berücksichtigt werden können, sei eine offene Frage. Letztlich sei auf Ebene der Rechtssysteme der jeweiligen Mitglied- staaten zu bestimmen, was als zufriedenstellend betrachtet wird.212 Hier ist an jene Fälle zu denken, wo die Herdenschutzmaßnahmen zu keinen zufrieden- stellenden Ergebnissen führen. Dies wird dann der Fall sein, wenn sie schlecht bzw. nicht funktionieren, faktisch bzw. rechtlich nicht möglich, unzumutbar oder anderweitig nachtei- lig sind.213 > Herdenschutz funktioniert schlecht bzw. gar nicht: Die Gründe für Wolfsrisse trotz Herdenschutzmaßnahmen können viele verschiedene Ursachen haben. Letztlich wird meist argumentiert werden, dass die Maßnahmen verbessert wer- den müssen. > Herdenschutz ist faktisch nicht möglich: Eine faktische Unmöglichkeit kann auf- grund der topographisch-naturräumlichen Gestalt der Weide bzw. Alm vorlie- gen214 (z.B. lässt die Weitläufigkeit gar keine Zäunung zu). So ist bspw. die tech- nische Umsetzbarkeit von Herdenschutzzäunen insbesondere abhängig von Bodenbeschaffenheit, Geländerelief und Witterungsbedingungen, für einen flä- chendeckenden Einsatz von Herdenschutzhunden und Hirten bestehen momen- tan zu wenig Kapazitäten.215 > Herdenschutz ist rechtlich nicht möglich: Der faktischen Unmöglichkeit gleichzu- halten ist die rechtliche Unmöglichkeit von Herdenschutzmaßnahmen. Dies wird gegenwärtig insbesondere in Bezug auf die Haltung von Herdenschutzhunden und deren Konformität mit dem Tierschutzrecht diskutiert.216 Zu denken ist aber 208 Vgl. die Best practice Beispiele in EP, Large Carnivore Management Plans, 43 ff.: Herdenschutzhunde, Zäu- nung, Abschreckung, darüber hinaus auch Zucht autochthoner Rassen, Informationskampagnen und Stakehol- der-Beteiligung. Im Detail zu Herdenschutzmaßnahmen Hackländer et al., 138 ff.; Höllbacher, 175 ff. Siehe auch KOST, Wolfsmanagementplan, 15 f.; Pkt. 5.3 Sbg. Wolfsmanagementplan; für die Schweiz werden Herden- schutzmaßnahmen definiert, die aufgrund ihrer Subventionierung grundsätzlich als zumutbar erachtet werden (differenziert nach Regionen mit erstmaliger und bisher nachgewiesener Wolfspräsenz), BAFU, Konzept Wolf Schweiz, Anhang 6; allgemein Mettler, 27 ff.; Bütler/Tresch, 89 ff. 209 LCIE, Leitlinien, 30. Hackländer, 196 f., macht darauf aufmerksam, dass eine Rückkehr zu ursprünglichen Haltungsformen, wie sie noch in Teilen Europas mit ununterbrochener Wolfspräsenz betrieben wird, aufgrund der Arbeitskosten und geänderten Familienstrukturen (etwa Behirtung durch Kinder oder Großeltern) nicht mehr möglich sei. 210 Heindl, 53. Überdies würden Wölfe einfach auf benachbarte ungeschützte Standorte ausweichen; Mair, 77. 211 Hackländer, 199. Vgl. auch AGRIDEA, Machbarkeitsstudie Herdenschutz Tirol, 3, wonach auf einem Teil der untersuchten Tiroler Schafalmen die Umsetzung von Herdenschutz als technisch nicht machbar erachtet wird. 212 LCIE, Leitlinien, 30, noch unter Bezugnahme auf den Abschlussbericht der Arbeitsgruppe Artikel 12 «Beitrag zur Interpretation des strengen Artenschutzes – FFH-Richtlinie Artikel 12» (abschließende Version April 2005), heute EK, Leitfaden Artenschutz, 66. Nach AGRIDEA, Machbarkeitsstudie Herdenschutz Tirol, 3, müssen auch die sozio-ökonomischen Aspekte mitberücksichtigt werden. 213 Vgl. auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. a., wonach Herdenschutzmaßnahmen möglich, zumutbar und verhält- nismäßig sein müssen. 214 Heindl, 55. 215 Im Detail Hackländer et al., 22 f., 148 f., 153 und 252; in Bezug auf die fehlenden Zuchtstrukturen und Märkte für Herdenschutzhunde in Österreich Hinterseer/Niedermayr/Kapfer/Kantelhardt, 66. 216 So verlangt § 2 Abs. 7 i.V.m. Anlage 1 Z 1.2 der 2. Tierhaltungsverordnung, BGBl. II 486/2004, bei Hundehal- tungen im Freien zwingend Schutzhütten und Liegeplätze. Das wird als kritisch im Hinblick auf die praktische Umsetzbarkeit gesehen; Hackländer et al., 154; Höllbacher, 184; ebenso, was mit ungeeigneten Hunden pas- Seite 40 | 84 auch daran, dass der Einsatz von Herdenschutzhunden – vornehmlich aus tou- ristischen Gründen – privatrechtlich verboten wird.217 Ebenso werden arbeits- rechtliche Restriktionen angesprochen.218 > Herdenschutz ist unzumutbar: Von einer Unverhältnismäßigkeit (und damit indi- viduellen Unzumutbarkeit219)220 für den jeweiligen Halter wird dann auszugehen sein, wenn Schutzmaßnahmen (z.B. Zäunung221, Behirtung222) zwar faktisch möglich wären, aber einen unverhältnismäßig hohen personellen und finanziel- len Aufwand erfordern würden bzw. logistisch nicht umsetzbar sind.223 Oder aber sie ziehen finanziell weitreichende Haftungsfolgen (z.B. Tierhalterhaftung bei Zwischenfällen mit Herdenschutzhunden224) nach sich. Die Anwendung des Ver- hältnismäßigkeitsgrundsatzes (Art. 5 Abs. 4 EUV), wonach die unionalen Maß- nahmen inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträ- ge erforderliche Maß hinausgehen, ist dabei zu beachten.225 > Herdenschutz ist nachteilig: Hier ist an Fälle zu denken, in denen Herden- schutzmaßnahmen zwar faktisch, rechtlich und ökonomisch machbar wären, aber aufgrund anderer wichtiger Interessen (vgl. lit. c) nicht ohne gewichtige Nachteile durchgeführt werden können oder mit anderen nachteiligen Auswir- kungen verbunden sind.226 Zu denken ist an eine Zäunung, die aufgrund der Flä- chenausdehnung oder der großen Anzahl kleiner und kleinster Streuflächen dermaßen umfangreich gestaltet sein müsste, dass sie mit anderen öffentlichen Interessen wie dem Landschaftsschutz (Landschaftsbild), der Möglichkeit des freien Wildwechsels (inklusive z.B. der in Anhang V FFH-RL gelisteten Gem- se)227 bzw. der Wanderungskorridore geschützter Arten oder der ökologischen siert; Heindl, 56. Weiters könnte die Frage aufgeworfen werden, ob der Tatbestand der Tierquälerei gemäß § 5 Tierschutzgesetz (TSchG), BGBl. I 118/2004, verwirklicht wird, wenn Hunde Wolfsangriffen ausgesetzt werden. Für Heindl, 5, müsste es gesetzlich und gesellschaftlich akzeptiert sein, dass Herdenschutzhunde im Arbeitsein- satz von Wölfen getötet werden. Diese Fragen müssten weiter vertieft werden. Zu den Novellierungen betreffend Herdenschutzhunde im schweizerischen Tierschutzrecht siehe Bütler/Tresch, 79; zu den tierschutzrechtlichen Fragen aus deutscher Sicht Köpl, 121 ff. 217 Aus der Schweiz wird infolge von Bissattacken durch Herdenschutzhunde bereits von zeitlich eingeschränkter Beweidung und Verboten des Einsatzes von Herdenschutzhunden berichtet; Heindl, 53. So wurde im Urserental im Kanton Uri diskutiert, aus Rücksicht auf den Tourismus den Alppächtern mit Pachtvertrag den Einsatz von Herdenschutzhunden zu verbieten; vgl. etwa Urner Kantonsrat, Interpellation «Erhaltung der Lebensräume in den Berg- und Alpgebieten» vom 13. November 2019. 218 Köpl, 130 f.; Linnell/Trouwborst/Fleurke, 142. 219 Zu den Prüfschritten Geeignetheit, Erforderlichkeit und Proportionalität bzw. Angemessenheit (Unzumutbar- keit) siehe Pache, in: Pechstein/Nowak/Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, Art. 5 EUV, Rn. 140 ff. 220 So auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. 4. Vgl. auch Pkt. 5.3.1 Sbg. Wolfsmanagementplan betreffend eine vollständige oder teilweise Umzäunung von Almen in hochalpinem Gelände. In der Schweiz ist es an den Kanto- nen, die Frage der Zumutbarkeit von Herdenschutzmaßnahmen im Einzelfall und im Rahmen der Bundesvorga- ben zu klären; grundsätzlich erachtet das BAFU das Ergreifen der in Jagdverordnung und Vollzugshilfe be- schriebenen Maßnahmen aufgrund der Subventionierung grundsätzlich als zumutbar; BAFU, Vollzugshilfe Her- denschutz, 31. 221 Zu den hohen Anforderungen an wirkungsvolle Zäunungen (abgesehen vom Nachtpferch) siehe EP, Large Carnivore Management Plans, 43 f. 222 So wird in Pkt. 5.3.2 Sbg. Wolfsmanagementplan davon ausgegangen, dass ein effektiver Herdenschutz in Almgebieten durch Behirtung trotz Fördermaßnahmen erst ab einer Herdengröße von 500-800 Stück wirtschaft- lich verhältnismäßig ist. Zu den Vollkosten für den Einzelbetrieb Hackländer et al., 20 f. und 185 ff.; Hinter- seer/Niedermayr/Kapfer/Kantelhardt, 67 ff. 223 Zum Aufwand von Herdenschutzmaßnahmen in Deutschland Dumke, 109 ff. 224 Heindl, 57; Höllbacher, 184. Vgl. die Schweizer Praxisfälle bei Bütler/Tresch, 107 ff. Allgemein zum deut- schen Recht Köpl, 128 ff., zum schweizerischen Recht BAFU, Vollzugshilfe Herdenschutz, 11. 225 Vgl. die Parameter betreffend Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit von Herdenschutzmaßnahmen in Pkt. 5.3.5 Sbg. Wolfsmanagementplan: Betriebsstruktur, Risikoanalyse, mögliche bzw. zielführende Maßnahmen, erforderlicher einmaliger und laufender Arbeitsaufwand, erforderliche einmalige und laufende Aufwendungen, mögliche Fördermaßnahmen. 226 Vgl. Hackländer et al., 22 f. 227 Schachenhofer/Sieghartsleitner/Spinka/Walter, 151 f. Seite 41 | 84 Vernetzung (unerwünschte Fragmentierung der Landschaft) kollidieren würde.228 Oder an einen aus Herdenschutzgründen notwendigen Systemwechsel wie ge- meinsame Herden, der an den oft verbrieften alten Rechten (identitätsstiftende Weiderechte, Servitute und Almgemeinschaften) bzw. einer gewachsenen Ei- gentümerstruktur an den Flächen scheitern wird.229 Oder an Präventionsmaß- nahmen, die tierschutzfreundlichen Haltungsformen entgegenstehen.230 Ebenso können kleinräumigere negative ökologische Folgen beobachtbar sein, die teil- weise sehr differenziert auftreten, wie etwa das Beispiel der Gemeinde Fließ zeigt231. Zu denken ist aber auch an insbesondere intensiv genutzte Tourismus- gebiete, die durch umfangreiche Zäunungen und veränderte Wegführungen bzw. die Gefährdung durch Herdenschutzhunde an Attraktivität verlieren wür- den. Negative ökologische Einflüsse durch Nachtpferche wegen punktueller Nährstoffanreicherungen und durch Herdenschutzhunde auf insbesondere bo- denbrütende Vogelarten nach Anhang I Vogelschutzrichtlinie (Auerhuhn, Birk- huhn) finden Erwähnung.232 Überdies kann es zu unerwünschtem Einfluss auf die Schalenwildbestände kommen.233 Es dürfen also Fälle nicht ausgeblendet werden, in denen insbesondere aus faktischen, rechtlichen, verhältnismäßigen bzw. übergeordneten Gründen gar keine Herdenschutz- maßnahmen ergriffen werden können, was eine «anderweitige zufriedenstellende Lö- sung» vereitelt. Insgesamt ist darauf hinzuweisen, dass bei der Interpretation unbestimmter Gesetzesbe- griffe wie «keine anderweitige zufriedenstellende Lösung» gemäß Subsidiaritätsprinzip den Mitgliedstaaten ein Spielraum obliegt.234 Insofern wird es möglich sein, dass ein Mit- gliedstaat für bestimmte Gebiete bzw. Situationen zum Schluss kommen muss, dass al- ternative Maßnahmen zur Verhütung oder Verringerung von Schäden ebenso wie deren Ausgleich235 nach den obigen Ausführungen keine Alternative darstellen. 4.2.2. Keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands Dann erlaubt Art. 16 Abs. 1 FFH-RL eine mitgliedstaatliche Abweichung nur unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungs- gebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhal- tungszustand verweilen. Zu den komplexen Fragen, die diese Bewertung aufwirft siehe Pkt. 2.2.4. Dieser Gedanke findet sich auch in vergleichbaren artenschutzrechtlichen Bestimmungen, bspw. in Art. 9 Berner Konvention, wo die Ausnahme dem Bestand der betreffenden Po- pulation nicht schaden darf, oder in Art. 15 Abs. 4 Protokoll «Naturschutz und Land- schaftspflege» zur Alpenkonvention, wo das natürliche Gleichgewicht der betroffenen Arten insgesamt nicht gefährdet werden darf. 228 Für Trouwborst, RECIEL, 310, können Zäunungen sogar gegen Verpflichtungen aufgrund der FFH-RL und Berner Konvention verstoßen. Zu solchen Verstößen aufgrund der «Barrierewirkung» von Maßnahmen EuGH Rs. C-404/09, Rn. 166 f. und 188. 229 Vgl Hackländer et al., 22 f.; Heindl, 53 und 59. Für Bayern Köpl, 126 f.; für die Schweiz Mettler, 36. 230 Vgl. Köpl, 124. 231 In Fließ (Tirol) wurde mit großem Aufwand (rund 700 Arbeitsstunden, 20.000 € Gesamtkosten) auf einer Länge von rund 4,5 km ein Elektrozaun errichtet. Die Folge war nicht nur eine Verdrängung der Wolfsrisse son- dern Erosion im angestammten Weidegebiet oben am felsigen Grat, wo kein Zaun errichtet werden konnte; ORF Tirol, 1. November 2020. 232 Mair, 78 f. 233 Insbesondere Änderung der Raum-Zeit-Nutzung durch Stress, Hackländer et al., 16 und 86 ff. 234 LCIE, Leitlinien, 30. 235 Wie vom EU-Umweltkommissar gegen die Einrichtung regionaler «wolfsfreier Zonen» ins Feld geführt; EP, Antwort, Pkt. 1. Seite 42 | 84 4.2.2.1. Betrachtungsebene Die Kommission betont, dass der Erhaltungszustand einer Art in der jeweiligen biogeo- graphischen Region eines Mitgliedstaates, wie sie für die Berichtspflicht gemäß Art. 17 FFH-RL erhoben wird, eine wichtige Information sei, für eine angemessene Bewertung der Auswirkungen einer Ausnahme aber auf eine niedrigere Ebene als die der biogeogra- phischen Region abgestellt werden müsse.236 Sie schlägt dafür – in Auslegung von «Popu- lationen der betroffenen Art» – die (lokale) Population vor, allerdings müsse dieses Kon- zept an die jeweils zu schützende Art angepasst werden. So sei ausdrücklich die Tötung von einzelnen Großraubtieren, die große Lebensräume beanspruchen, «auf Populations- ebene (gegebenenfalls grenzübergreifend)» zu bewerten.237 Auch für den EuGH ist die Bewertung der Auswirkung einer Maßnahme bezogen auf das Gebiet einer lokalen Popu- lation im Allgemeinen erforderlich, um ihre Auswirkung auf den Erhaltungszustand in ei- nem größeren Rahmen zu bestimmen. Der Erhaltungszustand einer Population auf natio- naler oder biogeographischer Ebene hänge außerdem von der kumulierten Auswirkung der verschiedenen, die lokalen Gebiete betreffenden Ausnahmen ab.238 Auf Populationsebene (Europa) wird nach den Kriterien der FFH-Richtlinie der günstige Erhaltungszustand des Wolfs für die alpine biogeographische Region als jedenfalls er- reicht eingeschätzt,239 während dies für den Mitgliedstaat Österreich jedoch (noch) nicht gilt240 (im Detail siehe Pkt. 2.2.4.). Für die hier interessierende Prüfung der artenschutz- rechtlichen Ausnahmetatbestände des Art. 16 FFH-RL wird auf die offizielle Bewertung der europäischen Behörden auf Populationsebene abzustellen sein.241 Dies ergibt sich schon daraus, dass grenzüberschreitend agierenden Wölfen nur eine ebensolch grenz- überschreitende Bewertung gerecht werden kann. Dieser Ansatz entspricht auch – wie gezeigt (Pkt. 2.2.4.2.) – den zentralen behördlichen und literarischen Aussagen zur zu wählenden Ebene betreffend notwendige Maßnahmen, Management und Ausnahmen. Überdies macht die Europäische Umweltagentur darauf aufmerksam, dass Österreich einen so kleinen Teil der europäischen alpinen Population beherbergt, dass sie den EU alpinen Status nicht beeinflusst.242 236 EK, Leitfaden Artenschutz, 68. Die Ergebnisse einer solchen Bewertung auf niedrigerem Niveau seien dann der Situation in einem größeren (z.B. biogeographischen oder nationalen) Rahmen gegenüberzustellen, um ein Gesamtbild der Situation zu erhalten. 237 EK, Leitfaden Artenschutz, 68. Bei grenzüberschreitenden Populationen bzw. Arten, die bei ihren Wanderun- gen die Grenzen der EU überschreiten, ist soweit möglich ihr gesamtes natürliches Verbreitungsgebiet, ein- schließlich der Wanderungsgebiete außerhalb der EU, zu berücksichtigen. 238 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 59. Hingegen könne der Teil des natürlichen Verbreitungsgebiets, der sich auf Teile des Hoheitsgebiets eines Drittstaats erstreckt, der nicht an die Verpflichtungen zum strengen Schutz der Arten von Interesse für die EU gebunden ist, bei dieser Beurteilung nicht berücksichtigt werden; Rn. 60. Auf einem Gebiet, das die Grenze eines Drittstaates überschreitet, könne die Auswirkung einer Ausnahme auf den Erhal- tungszustand einer Population nicht beurteilt werden; Schlussanträge des Generalanwalts, Rn. 85 ff. 239 Hackländer, 205. 240 Scherling, 167; so bedeute das sporadische Auftreten einzelner Wölfe in Österreich und deren Verbleib über einige Tage bzw. in Einzelfällen über mehrere Wochen keinesfalls das Vorhandensein einer signifikanten Popu- lation. 241 Dies bei der alpinen Region hier schon aus rein praktischen Gründen, weil die österreichische Bewertung mit «unknown» nicht brauchbar erscheint. 242 So stellt die EEA-ETC/BD in einer Antwort vom 27. März 2020 an den Naturschutzbund Österreich, der sich im Zuge des Konsultationsprozesses, der in Vorbereitung der EU-Bewertungen stattgefunden hat, kritisch zur Bewertung der österreichischen Daten geäußert hat, fest: «furthermore Austria hosts such a small part of the EU Alpine population that it would not influence EU Alpine status.»; siehe https://nature-art17.eionet.europa.eu/ article17/species/summary/?region=ALP&period=5&subject=Canis+lupus, rechte Spalte unter 0/2. https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?region=ALP&period=5&subject=Canis+lupus https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17/species/summary/?region=ALP&period=5&subject=Canis+lupus Seite 43 | 84 4.2.2.2. Ausnahme Nach Art. 16 Abs. 1 FFH-RL ist der günstige Erhaltungszustand der Populationen in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet eine unabdingbare Voraussetzung für die Zulassung der dort vorgesehenen Ausnahmen.243 Die Gewährung von Ausnahmen für Arten, die nicht einen günstigen Erhaltungszustand aufweisen, wird in der Richtlinie nicht vorgesehen. Gleichwohl können für die Kommission beide Konzepte unter gewissen Voraussetzungen in die Auslegung und Umsetzung von Art. 16 Abs. 1 FFH-RL einbezogen werden, voraus- gesetzt die Verwirklichung des Ziels des günstigen Erhaltungszustands ist zu keinem Zeitpunkt gefährdet.244 Je ungünstiger sich jedoch der Erhaltungszustand einer Art und dessen Entwicklungstrend darstellen, desto weniger lassen sich Ausnahmebewilligungen rechtfertigen,245 ausgenommen bei außergewöhnlichen Umständen246. Dem schließt sich der EuGH an, wenn er darauf ausdrücklich Bezug nimmt und davon ausgeht, dass Ausnahmen zulässig sein können, wenn hinreichend nachgewiesen ist, dass sie nicht geeignet sind, den bestehenden ungünstigen Erhaltungszustand zu ver- schlechtern oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes zu behin- dern.247 Insofern könne die Tötung einer Reihe von Exemplaren für die betreffende Art neutral sein. Die ausnahmsweise Gewährung solcher Ausnahmen sei auch im Licht des Vorsorgeprinzips (Art. 191 Abs. 2 AEUV) zu beurteilen.248 In der Literatur wird in diesem Zusammenhang auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hingewiesen, vor dem ein Ausschluss von Ausnahmen mangels Erforderlichkeit nicht zu rechtfertigen sei, wenn sie auf den Erhaltungszustand – sei er auch (noch) nicht günstig – keinerlei negative Auswirkungen besitzen.249 So wurde bei den insgesamt drei genehmig- ten Entnahmen verhaltensauffälliger Wölfe in Deutschland im Zeitraum 2015-2017 rechts- konform trotz des ungünstigen Erhaltungszustands davon ausgegangen, dass aufgrund der positiv und dynamisch verlaufenden Bestandsentwicklung eine Verschlechterung des Populationszustandes nicht zu befürchten war.250 Auch die Leitlinien der LCIE verweisen in diesem Zusammenhang darauf, dass es nicht absolut notwendig sei, dass sich die Zielpopulation einer Art in einem günstigen Erhal- tungszustand befindet, damit eine Ausnahme genehmigt werden kann, aber dass nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit die Argumente unter diesen Umständen sehr stark und die Maßnahmen sehr begrenzt sein müssten, nebst genauer Überwachung der Aus- wirkungen.251 Insofern werden zwecks Erfassung aller möglichen nachteiligen Effekte Ma- nagementpläne auf Populationsniveau gefordert.252 Die Kommission empfiehlt als eine 243 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 55; C-342/05, Rn. 28; C-508/04, Rn. 115. 244 EK, Leitfaden Artenschutz, 69. 245 Vgl. Linnell/Trouwborst/Fleurke, 150. 246 Eingehend zu diesen «außergewöhnlichen Umständen» Steeck, 6, wenngleich der EuGH in C-342/05, Rz. 28, – entgegen Steeck – dieses Kriterium gar nicht aufgreift. 247 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 68; C-342/05, Rn. 29. Vgl. auch Steeck, 4 ff. sowie die Hinweise in Fn. 10; Wolf, ZUR, 334; Wolf, NuR, 465; Trouwborst, JEL, 360 f.; Trouwborst, EEELR, 95 f. Weiters die an diese Rechtspre- chung angepasste Regelung des deutschen Bundesnaturschutzgesetzes (§ 45 Abs. 7 Satz 2 BNatSchG); Köck/Kuchta, 511, sowie die gleichlautende Rechtsprechung des deutschen Bundesverwaltungsgerichts; Wolf, NuR, 467; Köpl, 140 f. m.w.N. 248 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 69. Siehe auch die Schlussanträge der GA Kokott vom 30.11.2006 – C-342/05, Rn. 51 ff., wo auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Bezug genommen wird. 249 Tholen, 154; Wolf, NuR, 465; Steeck, 8. 250 Köck/Kuchta, 515. 251 LCIE, Leitlinien, 31, unter Verweis auf die Schlussfolgerung der Arbeitsgruppe Artikel 12 «Beitrag zur Inter- pretation des strengen Artenschutzes – FFH-Richtlinie Artikel 12» (abschließende Version April 2005), heute EK, Leitfaden Artenschutz, 69 f. 252 So auch nachdrücklich Trouwborst, JEL, 360 f.: «The firmer the plan – i.e. the more likely it will ensure a favourable conservation status – the more room for the granting of derogations where these are desirable.» Zur Entwicklung solcher Managementpläne auf Populationsniveau in internationalen Fällen siehe LCIE, Leitlinien, 32 ff. Seite 44 | 84 Möglichkeit der Anwendung einer flexiblen und verhältnismäßigen Ausnahmeregelung die Aufstellung von Artenschutzplänen.253 Das entscheidende Kriterium für die Gewährung einer Ausnahme ist hier also, ob mit ihr schädliche Auswirkungen auf den Erhaltungszustand oder eben die Erreichung eines günstigen Erhaltungszustands auf sämtlichen Ebenen verbunden sind.254 «Mit anderen Worten: wenn eine Ausnahme erhebliche negative Auswirkungen auf die betreffende Po- pulation (oder die Entwicklungstendenzen dieser Population) oder auf Ebene der biogeo- graphischen Region in einem Mitgliedstaat hat, so sollte die zuständige Behörde keine Genehmigung für diese Ausnahme erteilen. Das Nettoergebnis einer Ausnahmeregelung sollte für eine Art immer neutral oder positiv sein.»255 Ist der Erhaltungszustand auf den verschiedenen Bewertungsebenen unterschiedlich, sei zunächst die Situation auf Popula- tionsebene zu berücksichtigen und dann die Auswirkung der Ausnahme auf die Populati- on im Kontext der biogeographischen Region. Zusammenfassend lassen sich gemäß Europäischer Kommission solche Ausnahmen leichter rechtfertigen, wenn • in einem Mitgliedstaat für eine Art (angemessene, wirksame und überprüfbare) Maßnahmen aufgestellt und wirksam durchgeführt werden, die den strengen Schutz der Art gewährleisten und einen günstigen Erhaltungszustand zum Ziel haben; • die Ausnahme diesen Maßnahmen nicht zuwiderläuft, ihre Wirkung beeinträchtigt oder neutralisiert; • die Auswirkungen der Ausnahme genauestens überwacht werden, um aus den Ergebnissen Lehren für die Zukunft zu ziehen.256 4.2.3. Erhaltung der natürlichen Lebensräume Die Ausnahmeregelung von Art. 16 Abs. 1 lit. a FFH-RL richtet sich gegen die Gefährdung wildlebender Tiere und Pflanzen sowie natürlicher Lebensräume durch die Wolfspräsenz. Nach Ansicht der Kommission zielt die Bestimmung auf die Verringerung negativer Aus- wirkungen einer geschützten Art auf insbesondere empfindliche, seltene, gefährdete oder endemische Arten und Habitate, wie sie z.B. in den Anhängen der FFH-RL enthalten sind, aber es dürfen auch andere Arten und Habitate nicht ganz außer Acht gelassen werden.257 Von den auf österreichischen Almen vorkommenden Lebensraumtypen nach FFH- Richtlinie sind die prioritären Lebensräume «Artenreiche montane Borstgrasrasen auf 253 EK, Leitfaden Artenschutz, 70. 254 Insofern scheint die Divergenz in der Lehre, ob Art. 16 Abs. 1 FFH-RL unter einem günstigen Erhaltungszu- stand den aktuellen Erhaltungszustand oder einen angestrebten Erhaltungszustand versteht, bedeutungslos; Steeck, 7 und die in Fn. 47 aufgeführten Nachweise. 255 EK, Leitfaden Artenschutz, 69. Steeck, 7 ff., befürwortet überdies die Berücksichtigung von Kompensations- leistungen (populationsfördernden Maßnahmen). Im Ergebnis sieht er hohe Hürden für eine Ausnahmegenehmi- gung: «Entweder der Vorhabenträger schafft es, durch Maßnahmen zu Gunsten der betroffenen Art insgesamt eine positive oder jedenfalls eine ausgeglichene Bilanz zu schaffen oder aber für das Vorhaben streiten außer- gewöhnliche Gründe, die über die in Art. 16 Abs. 1 FFH-RL genannten Gründe hinausgehen. Letzteres dürfte … nur selten der Fall sein.» 256 EK, Leitfaden Artenschutz, 70. Auf den Punkt betreffend Beschädigung oder Zerstörung von Fortpflanzungs- und Ruhestätten und entsprechende Ausgleichsmaßnahmen wird hier nicht eingegangen. 257 EK, Leitfaden Artenschutz, 61. Für eine restriktivere Auslegung fehlt jeglicher Hinweis im Wortlaut der Be- stimmung; Tholen, 150. Seite 45 | 84 Silikatböden»258 und «Alpine und subalpine Kalkrasen»259 z.T. an eine extensive Nutzung durch Beweidung gebunden oder können von dieser profitieren.260 Gleichwohl wird allgemein eine moderate Beweidung als Schlüsselfaktor für die Biodiver- sität von Almlandschaften angesehen.261 Letztlich würde eine Aufgabe bzw. Reduktion der Almwirtschaft eine Gefährdung natürlicher Lebensräume und alpiner biologischer Vielfalt bedeuten.262 Ob lit. a nur auf eine direkte Gefährdung durch die geschützte Art anwendbar ist oder auch – wie hier – indirekt über die Gefährdung landwirtschaftlicher Nutztiere mit daraus abgeleiteten negativen Folgen, mag hier offen bleiben. 4.2.4. Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung Die Ausnahmebestimmung von Art. 16 Abs. 1 lit. b FFH-RL spricht von Abweichungen zur Verhütung ernster Schäden insbesondere263 an Kulturen, Wäldern, Fischgründen und Gewässern, sonstigen Formen von Eigentum und in der Tierhaltung. Der Wildschadens- begriff wird damit nicht definiert, aber durch die Aufzählung verdeutlicht.264 Die von Groß- raubtieren verursachten Konflikte können für die LCIE in manchen Situationen durchaus sehr ernst sowie Kosten und Nutzen nicht gleich verteilt sein.265 Zunächst fällt auf, dass vom Wortlaut her ausdrücklich Präventivmaßnahmen zulässig sind, was als Ausfluss des Vorsorgeprinzips (Art. 191 Abs. 2 AEUV) deutbar ist.266 Diese Rechtfertigung ist dazu gedacht, ernsthaften Schäden vorzubeugen, nicht um auf bereits eingetretene Schäden zu reagieren.267 Weiters müssen «ernste» Schäden, also besonders qualifizierte Schäden drohen, hier insbesondere in der Tierhaltung. Allgemein wird sich die Einstufung eines Schadens als ernsthaft – als von «schwerwiegender Natur»268 – schwer definieren lassen und vom loka- len Akzeptanzniveau abhängen. • Zu Art. 9 Abs. 1 lit. a VogelschutzRL, die mit der «Abwendung erheblicher Schä- den an Kulturen, Viehbeständen, Wäldern, Fischereigebieten und Gewässern» eine nahezu gleichlautende269 Vorschrift enthält, hat der EuGH festgehalten, dass diese Abweichung das Vorliegen von Schäden «eines gewissen Umfangs» ver- langt.270 Bloße Belästigungen und normale wirtschaftliche Risiken sind ausdrück- lich nicht abgedeckt.271 • Zum in diesem Punkt gleichlautenden Art. 9 Berner Konvention gilt, dass Intensi- tät und Dauer der schädlichen Einwirkung sowie das Maß der verursachten Zer- störung oder Schädigung entscheidend sind.272 258 FFH-Code 6230. 259 FFH-Code 6170. 260 Hackländer et al., 32 f. und 384 f. 261 Hackländer et al., 385; Köpl, 124 f. 262 Vgl. auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. 1; Mair, 75 und 78 f. 263 Die Aufzählung ist nicht abschließend; so auch EK, Leitfaden Artenschutz, 81; Tholen, 150. 264 So zum nahezu gleichlautenden Wildschaden gemäß Art. 9 Berner Konvention Bütler, 46 f. 265 LCIE Grundsatzerklärung «Anwendung von Kompensationen und ökonomischen Anreizsystemen zur Ver- minderung durch große Raubtiere verursachter ökonomischer Verluste», LCIE, Leitlinien, 81. Die LCIE vertritt deshalb zusammen mit den Erhaltungszielen die Berücksichtigung von Belangen der sozialen Gerechtigkeit. Allgemein zur Bedeutung der Nutztiere als Beutetiere für Wölfe siehe Dumke, 105 f. 266 Siehe auch Fn. 248. 267 LCIE, Leitlinien, 29. So auch EuGH Rs. C-342/05, Rn. 40; EK, Leitfaden Artenschutz, 61; Tholen, 151. 268 LCIE, Leitlinien, 30. 269 Die Abweichung «ernste»/«erhebliche» Schäden besteht nur in der deutschen Sprachfassung, die englische Fassung bspw. spricht einheitlich von «serious damage». 270 EuGH Rs. C-247/85, Rn. 56; Tholen, 151. 271 EK, Leitfaden Artenschutz, 61. 272 Schumacher/Schumacher/Fischer-Hüftle, 30, unter Verweis auf die Resolution No. 2. Seite 46 | 84 • Der Deutsche Bundestag definiert «ernsthafte» Schäden dahingehend, dass sie gesamtwirtschaftliche Ausmaße annehmen oder zu einer Existenzbedrohung füh- ren.273 Hingegen geht die Novelle274 zum deutschen Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG)275 davon aus, dass der Schaden nicht die wirtschaftliche Existenz ge- fährden muss (wie in der deutschen Rechtsprechung teilweise verlangt wurde), womit auch den Hobbytierhaltern geholfen werden soll.276 Betreffend Tierhaltung sind folgende Argumente vorstellbar: Zunächst ist es naheliegend, auf ein bestimmtes Schadensausmaß abzustellen. So könn- te generell davon ausgegangen werden, dass ab einer bestimmten Anzahl gerissener Nutztiere bzw. einer monetär bezifferbaren Schadenssumme ein ernster Schaden vorliegt. Der Nachteil dieser Argumentation liegt darin, dass bei Ersatz der Schäden durch die öffentliche Hand (allenfalls durch eine Versicherung) rechtlich betrachtet letztlich gar kein Schaden vorliegt. Insofern besteht die Gefahr, dass Risse von Weidetieren nicht als erns- ter Schaden anerkannt werden. Dazu tritt das Risiko, dass ein definiertes (hohes) Scha- densausmaß nur selten oder gar nicht erreicht wird und große regionale Unterschiede bestehen können. Ohnehin erscheint es schwierig, ein drohendes Schadensausmaß prä- ventiv abzuschätzen.277 Eine andere Möglichkeit wäre die Ernsthaftigkeit nicht an einer bestimmten Risszahl son- dern an einer Wiederholung festzumachen. Schäden an Weidetieren könnten erst beim zweiten oder wiederholten Ereignis als ernst berücksichtigt werden. Allerdings kann sich auch hier die Problematik der Prognose eines drohenden wiederholten Angriffs stellen (zumindest in Bezug auf den zweiten Vorfall). Weitergehend könnte argumentiert werden, dass die Bedrohung durch den Wolf abgese- hen von allfälligen Rissen insofern zu ernsten Schäden führt, als die weitere Beweidung dadurch wesentlich erschwert wird und es zu indirekten betriebswirtschaftlichen Auswir- kungen kommen kann. Dazu zählen etwa Zuchtverlust am Betrieb, ungebührliche Beein- trächtigung des Wohlbefindens der Nutztiere, Mehraufwendungen in Betreuung und Ver- sorgung der (verbleibenden) Tiere am Heimbetrieb, Betreuung der Almweideflächen und Tiere während des Gefährdungszeitraums,278 geringere Fortpflanzungsraten durch Stress279, Unruhe in der Herde, Leistungseinbußen durch Abnahme der Fress- und Milchleistung bis hin zum Verwerfen280, bei vorzeitigem Abtrieb Verlust der Förderungen, Mehraufwendungen bei Betriebsmitteln und steigendes Parasiten- und Krankheitsproblem durch die starke Nutzung der Heimweideflächen. In letzter Konsequenz könnte eine Folge aber auch die Aufgabe der Weidehaltung sein. So sei durch die Wölfe einheitlich ein markanter Rückgang der Weidetierhaltung – in ers- ter Linie der Schafhaltung – zu verzeichnen, wobei Österreich betreffend davon ausge- gangen werden müsse, dass die Entwicklung aufgrund der vergleichsweise kleineren Betriebs- und Flächenstruktur der Alm- und Weidegebiete dramatischer ablaufen werde.281 Diese Gefahren werden entweder in einem weiten Sinne als «ernste Schäden in der Tier- 273 Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 5. Auch Wolf, ZUR, 335. 274 Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 04.03.2020, BGBl. I S. 440, Geltung ab 13.03.2020. 275 Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG), vom 29. Juli 2009, BGBl. I S. 2542. 276 In § 45 Abs. 7 Z 1 BNatSchG wurde die Wortgruppe «sonstiger erheblicher wirtschaftlicher Schäden» durch «sonstiger ernster Schäden» ersetzt. Dazu Deutscher Bundestag 19. Wahlperiode, Drucksache 19/10899 vom 14. Juni 2019, Erläuterungen zu Nummer 2, 9. 277 Auch die hohe Zahl an Tieren, die ohne Einwirkung von Wölfen jährlich während des Almsommers umkom- men bzw. verloren gehen, wird als Gegenargument vorgebracht werden können. 278 Land Sbg., Gutachten Tofernalm, 13. 279 Hackländer et al., 16. 280 Heindl, 58. 281 Heindl, 50 ff., zu den Überforderungsfaktoren, insbesondere der Nebenerwerbsbetriebe, 59. Seite 47 | 84 haltung» angesehen oder zusätzlich bzw. allenfalls allein auf lit. c (Pkt. 4.2.6.) abgestützt werden können.282 Der zweite mögliche Tatbestand von ernsten Schäden «an sonstigen Formen von Ei- gentum» ist wohl nicht einschlägig, da der Wolf kaum wirtschaftlich bedeutsame Schä- den, etwa an Zäunen oder Stalleinrichtungen, hervorrufen wird. 4.2.5. Interesse der öffentlichen Sicherheit Die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit (Art. 16 Abs. 1 lit. c FFH-RL) durch die Wolfs- präsenz erscheint grundsätzlich sehr unwahrscheinlich.283 Allenfalls vorstellbar wäre hier die Entfernung tollwütiger, aggressiver, scheuloser oder anderer bestimmter Individuen, die ein unerwünschtes Verhalten zeigen.284 Mittelbar könnte eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit allerdings auch in aufgrund der Aufgabe der Almbewirtschaftung u.U. verstärkt drohenden Naturgefahren oder im unter dem Wolfsdruck höheren Aggressionspotential von Rinderherden (als Gefährdung insbesondere gegenüber Touristen) gesehen werden (dazu Pkt. 4.2.6.). 4.2.6. Anderes überwiegendes öffentliches Interesse Art. 16 Abs. 1 lit. c FFH-RL sieht auch zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt, vor. Die Aufzählung ist nicht abschließend, verdeutlicht aber Gewicht und Bedeutung, welche den Ausnahmegründen zukommen muss.285 Dabei können nach An- sicht der Kommission nur von öffentlichen oder privaten Körperschaften geförderte öffent- liche Interessen gegen die Erhaltungsziele der Richtlinie abgewogen werden, die überdies meist nur dann überwiegend sein können, wenn sie langfristig sind.286 Die Einbeziehung solcher Interessen wird trotz der restriktiven Formulierung als Ausdruck der generellen Berücksichtigungspflicht des Art. 2 Abs. 3 FFH-RL angesehen.287 Als anderes überwiegendes öffentliches Interesse kommt hier in erster Linie das öffentli- che Interesse am Erhalt der Almwirtschaft in Betracht, das in zahlreichen Rechtsnor- men zum Ausdruck kommt288: 282 Zum Einfluss des Wolfs auf die Motivation, Almen nicht mehr zu bewirtschaften, Hackländer et al., 31 f. und 358 ff. 283 Siehe eingehend Trouwborst, JEL, 361 f.; in Schweden erfolgte im Zeitraum 2008-2018 nur eine Tötung eines Wolfes durch die Polizei wegen der Abwendung von Gefahren für Menschen (bei unsicherer Datenbasis), Schneider, 221 f. und Tabelle 4. Hingegen haben Wölfe in Frankreich vom 16.-19. Jahrhundert mehreren Tau- send Menschen, häufig Kindern und Jugendlichen, das Leben gekostet; Moriceau, 69 ff. Für Wolf, 335, könne heute, da von den (in Deutschland) lebenden Wölfen bisher keine Bedrohung menschlichen Lebens ausgegan- gen ist, eine Abweichung vom Tötungsverbot nicht auf die öffentliche Sicherheit gestützt werden; allenfalls wäre eine Tötung aus Gründen der Seuchenbekämpfung im Interesse der Volksgesundheit zulässig. 284 LCIE, Leitlinien, 30. Für Art. 9 Berner Konvention siehe Linnell/Trouwborst/Fleurke, 145. 285 Tholen, 151. Der Begriff der «zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses» ist so wie im Rahmen des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL auszulegen; Niederstadt/Krüsemann, 350. Allerdings hat sich – soweit er- sichtlich – auch dort der EuGH bislang nicht dazu geäußert. Zu den «anderen vorrangigen öffentlichen Belangen» in Art. 9 Berner Konvention zählen Linnell/Trouwborst/ Fleurke, 144 f., auch den Schutz von «rural interests». 286 EK, Leitfaden Artenschutz, 62. 287 Tholen, 151. 288 Insbesondere erkennt die Kommission allgemein an, dass viele traditionelle landwirtschaftliche Praktiken einen positiven Beitrag zur Schaffung und Erhaltung europäischer Habitate haben können; zum Zusammenhang Landwirtschaft und Art. 12 FFH-RL siehe EK, Leitfaden Artenschutz, 33 ff. Seite 48 | 84 • im internationalen Recht > UNESCO – immaterielles Kulturerbe:289 Das Übereinkommen zur Erhaltung des immateriellen Kulturerbes290 zählt u.a. auch Wissen und Praktiken im Umgang mit der Natur, wie bspw. traditionelles landwirtschaftliches Wissen, zum immateriellen Kulturerbe (vgl. Art. 2 Abs. 1 Übereinkommen). In den internationalen Verzeichnissen finden sich in der sog. Repräsentativen Liste des immateriellen Kulturerbes der Menschheit seit 2019 für Österreich (ne- ben Griechenland und Italien) auch die Wanderweidewirtschaft (Transhu- manz)291. In den nationalen Verzeichnissen findet sich für Österreich u.a. die Dreistufenlandwirtschaft im Bregenzerwald292, für Deutschland bspw. die hochalpine Allgäuer Alpwirtschaftskultur in Bad Hindelang293, die süddeut- sche Wander- und Hüteschäferei294 sowie die Tradition des Schäferlaufs in Markgröningen, Bad Urach und Wildberg295.296 > UNESCO – Biosphärenreservate:297 Dabei handelt es sich um Gebiete, die international im Rahmen des UNESCO-Programms «Der Mensch und die 289 Siehe https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/internationale-ebene. 290 BGBl. III Nr. 76/2009. 291 Gemäß der österreichischen UNESCO-Kommission wird die Wanderweidewirtschaft wie folgt beschrieben: «Die Transhumanz ist eine den Jahreszeiten folgende Alm- bzw. Weidebewirtschaftung; die Wanderschaft von begleiteten Herden (insbesondere Schafen, Kühen und Ziegen) entlang bestimmter Routen. Sie existiert in vielen Weltregionen, eine internationale Erweiterung dieses Elements ist durchaus realistisch. Die für Österreich bei dieser Einreichung relevante, seit Jahrhunderten durchgeführte Transhumanz, ist in den Ötztaler Alpen beheimatet und als besondere Form des Schafwandertriebs dokumentiert. Die Wanderungen – ausgehend von Südtirol nach Tirol und zurück – gelten als die einzige grenzüberschreitende Transhumanz in den Alpen, die über Gletscher führt. Über viele Generationen hinweg haben sich durch die Transhumanz soziale und kulturelle Beziehungen zwischen den Menschen „hüben und drüben“ der Berge entwickelt. Alte Rituale und Bräuche wie etwa das Festlegen der Weideplätze und die Zahl der Schafe, die Bezahlung oder der gemeinsame Kirchgang vor dem Übertrieb werden bis heute ausgeübt. Aus der Ur- und Frühgeschichtsforschung ist inzwischen gesi- chert, dass es die Schaftriebe über die zum Teil vergletscherten Jöcher seit mindestens 6000 Jahren gibt.»; https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/artikel/article/neuaufnahme-tradition-der-transhumanz-ist- immaterielles-kulturerbe-der-menschheit. 292 Diese wird wie folgt beschrieben: «Die Dreistufenlandwirtschaft ist eine Bewirtschaftungsform, die die Bre- genzerwälder Bäuer*innen bis heute verwenden, da das silofreie Futter aus den hofeigenen Flächen meist nicht ausreicht, um ihr Vieh ganzjährig zu versorgen. Im jahreszeitlichen Kreislauf ziehen die Familien im Spätfrühling mit dem Vieh zuerst auf das Vorsäss (niedrig gelegene Alm) und etwa Anfang Juli auf die Alpe. Mitte September kehren alle mit einem feierlichen Alpabtrieb wieder zurück zu den Heimbetrieben. Sie ist ein fester Bestandteil des Kulturerbes der Familien, die auf diese Weise ihre Höfe bewirtschaften. Aber auch für alle anderen Bewoh- ner*innen des Bregenzerwaldes ist die Dreistufenlandwirtschaft wichtig: einerseits wegen der regionalen kulina- rischen Produkte aus Milch und Käse, die durch diese traditionelle Bewirtschaftungsform erst möglich werden, und andererseits wegen der Feste und Bräuche (Alpaufzüge, Alpabtriebe, Alpmessen, Alpfeste, Käsemärkte, etc.), die in engem Zusammenhang mit der Dreistufenlandwirtschaft stehen. Nur durch den Verzicht auf gärende Futtermittel kann aus der Milch die so genannte Heumilch gewonnen werden, welche u.a. zur Herstellung der Bregenzerwälder Käsesorten unverzichtbar ist. Das Wissen um die Bewirtschaftung der Weideflächen mittels Dreistufenlandwirtschaft wird seit Generationen innerhalb der Bauernfamilien durch Vorzeigen, Vorleben und mündliche Überlieferung weitergegeben. Männliche Jugendliche aus der Familie oder aus dem Bekanntenkreis beginnen als „Pfister“ die Alpwirtschaft von den Erwachsenen zu lernen. Später werden aus diesen „Pfis- ter*innen“ dann Hirt*innen, Senner*innen oder Alpmeister*innen. Unmittelbar mit der Alpung verbunden, ist die Pflege und der Erhalt der Kulturlandschaft. Die regelmäßige Bealpung verhindert die Verbuschung und Verkrau- tung von Alpwiesen und Berghängen. Der Tritt der Kühe auf steilen Hanglagen kann zudem Hangrutschungen, Murenabgängen und Lawinen vorbeugen.»; https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/ oesterreichisches-verzeichnis/detail/article/dreistufenlandwirtschaft-im-bregenzerwald. 293 Siehe https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/ alpwirtschaftskultur. 294 Siehe https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/ schaeferei. 295 Siehe https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/ schaeferlauf. 296 In den jeweiligen Beschreibungen wird insbesondere auch auf folgende Punkte Bezug genommen: Beitrag zur Formung einer artenreichen Kulturlandschaft, Erhaltung der Biodiversität und Biotopvernetzung durch den Transport von Tier- und Pflanzenarten durch die Klauen und Wolle der Schafe, Erhalt historisch gewachsener Kulturlandschaften und Naturschutz, lebendige Tradition mit langer Kulturgeschichte. 297 Siehe https://en.unesco.org/biosphere. https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/internationale-ebene https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/artikel/article/neuaufnahme-tradition-der-transhumanz-ist-immaterielles-kulturerbe-der-menschheit https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/artikel/article/neuaufnahme-tradition-der-transhumanz-ist-immaterielles-kulturerbe-der-menschheit https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/oesterreichisches-verzeichnis/detail/article/dreistufenlandwirtschaft-im-bregenzerwald https://www.unesco.at/kultur/immaterielles-kulturerbe/oesterreichisches-verzeichnis/detail/article/dreistufenlandwirtschaft-im-bregenzerwald https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/alpwirtschaftskultur https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/alpwirtschaftskultur https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/schaeferei https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/schaeferei https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/schaeferlauf https://www.unesco.de/kultur-und-natur/immaterielles-kulturerbe/immaterielles-kulturerbe-deutschland/schaeferlauf Seite 49 | 84 Biosphäre» (MAB) nach Maßgabe internationaler Leitlinien298 für das Welt- netz der Biosphärenreservate anerkannt werden. Als Beispiel sei auf die UNESCO Biosphäre Lungau299 hingewiesen. Dort unterliegt die Kernzone, welche die natürlichen, naturnahen Ökosysteme des Biosphärenparks bzw. besonders schützenswerte Gebiete umfasst, dem Schutzstatus verschie- dener Schutzgebietskategorien gemäß Sbg. Naturschutzgesetz. Mit Aus- nahme extensiv traditioneller Nutzungsformen (pflegliche Almwirtschaft, Schafabtrieb, etc.) und einer nach ökologischen Kriterien ausgerichteten Wildstandbestandsregulierung (Jagd, Fischerei) darf dort keinerlei Nutzung erfolgen.300 Für solche Hervorhebungen der Almwirtschaft lassen sich zahl- reiche weitere Beispiele finden. > Alpenkonvention Protokoll «Berglandwirtschaft»: Die Ziele umfassen die Erhaltung und Förderung der standortgerechten und umweltverträglichen Berglandwirtschaft wegen ihres Beitrags u.a. zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen, zum Schutz vor den Naturgefahren, zur Wahrung der Schönheit und des Erholungswerts der Natur- und Kulturlandschaft sowie zur Kultur im Alpenraum (Art. 1). Die Landwirte sind aufgrund ihrer multi- funktionalen Aufgaben als wesentliche Träger der Erhaltung der Natur- und Kulturlandschaft anzuerkennen (Art. 4). Betriebe, die in Extremlagen eine Mindestbewirtschaftung sichern, sind besonders zu unterstützen (Art. 7 Abs. 1). Ausdrücklich sind traditionelle Kulturlandschaftselemente wie Al- men und deren Bewirtschaftung zu erhalten oder wiederherzustellen (Art. 8 Abs. 3). Überdies wird die standortgemäße flächengebundene Viehhaltung als ein die landschaftliche und kulturelle Eigenart prägendes Element her- vorgehoben, weshalb insbesondere die notwendigen land- und weidewirt- schaftlichen Strukturen zu erhalten sind (Art. 10). • im Europarecht > Gemeinsame Agrarpolitik: Im Rahmen der Ländlichen Entwicklung, der 2. Säule der GAP, werden mit der VO (EU) 1305/2013301 auch spezifische Fördermaßnahmen für die Alp- und Weidewirtschaft vorgesehen, umge- setzt mit dem Österreichischen Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums 2014 – 2020302 und mehreren nationalen Sonderrichtlinien. So sieht im Rahmen der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (Art. 28) die ÖPUL- Sonderrichtlinie303 insbesondere die Maßnahme «Alpung und Behirtung» (Pkt. 2.15) vor, während im Rahmen der Ausgleichzulage (Art. 31) die AZ- Sonderrichtlinie304 insbesondere auch auf Weideflächen auf Almen (Pkt. 1.7.3) abstellt. Weiters besteht die Möglichkeit, spezifisch Herdenschutz- maßnahmen in die nationalen Entwicklungsprogramme oder LIFE-Natur- Programme aufzunehmen.305 298 Art. 1, https://www.bfn.de/fileadmin/MDB/documents/themen/gebietsschutz/0506_leitlinien.pdf. 299 https://www.biosphaerenpark.eu/. 300 Siehe https://www.biosphaerenpark.eu/biosphaerenpark/zonierung-schutzgebiete/. 301 VO (EU) Nr. 1305/2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirt- schaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 347/487. 302 https://www.bmlrt.gv.at/land/eu-agrarpolitik-foerderungen/laendl_entwicklung/leprogramm.html. 303 Sonderrichtlinie für das Österreichische Programm zur Förderung einer umweltgerechten, extensiven und den natürlichen Lebensraum schützenden Landwirtschaft (ÖPUL 2015), BMLFUW-LE.1.1.8/0089-II/3/2014. 304 Sonderrichtlinie zur Gewährung von Zahlungen für aus naturbedingten oder anderen spezifischen Gründen benachteiligte Gebiete im Rahmen des Österreichischen Programms für ländliche Entwicklung 2014 – 2020 (Ausgleichszulage AZ), BMLFUW-LE.1.1.6/0001-II/3/2015. 305 Beispielhaft EK, Leitfaden Artenschutz, 38. Siehe auch https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/ species/carnivores/pdf/life_and_human_coexistence_with_large_carnivores.pdf. Seite 50 | 84 > FFH-Richtlinie: Für Finnland bezieht sich der Vorbehalt betreffend Wölfe in Anhang IV und V auf das Rentierhaltungsareal i.S. eines finnischen Geset- zes über die Rentierhaltung306. Wölfe der karelischen Population unterliegen dabei in den Rentierhaltungsgebieten dem Anhang V FFH-RL, außerhalb der Rentierhaltungsgebiete dem Anhang IV FFH-RL. «Wegen der Konflikte mit der Rentierhaltung wird die Anwesenheit von Wölfen im nördlichen Finnland nicht toleriert.»307 • im nationalen Recht > Almschutzgesetze: Die Kulturflächen- und Almschutzgesetze der Länder308 zielen auf Schaffung und Sicherstellung der rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen für eine geordnete bzw. leistungsfähige und umweltverträgliche Alm- und Weidewirtschaft ab (§ 1 Abs. 1 NÖ; § 1 Abs. 1 Z 1 OÖ; § 1 Tir.). Inhaltlich werden bspw. Alm- und Weidebücher, Almfeststellungen und Be- wirtschaftungsregime geregelt. Die Grundsätze des Almschutzes und der Almentwicklung enthalten insbesondere die Erhaltung der für die Almbe- wirtschaftung erforderlichen Weideflächen und deren Entwicklung i.S. einer zeitgemäßen Almwirtschaft (§ 3 Abs. 1 Z 1 OÖ). Der Eigentümer einer Alm hat, soweit es ihm wirtschaftlich zumutbar ist, für eine ordnungsgemäße und regelmäßige Ausübung des Almbetriebs zu sorgen (§ 4 Abs. 1 Tir.). Teilweise wird das Land zur Almförderung verpflichtet (§ 7 OÖ309; § 10 Tir.). > Landes-Landwirtschaftsgesetze: In den Landwirtschaftsgesetzen der Län- der310 werden z.T. ausdrücklich die Sicherung und Erleichterung der Alm- wirtschaft (§ 2 Abs. 2 lit. c Sbg.) oder die Erhaltung und Pflege der Alpen (§ 3 Abs. 2 lit. e Vlbg.) als Ziel normiert bzw. wird die Förderung der Alm- wirtschaft umfassend geregelt (§ 6a Krnt.; Almauftriebsprämien in § 17 Abs. 2 Z 2 NÖ; Alpungsprämien in § 14 Abs. 1 lit. b Sbg.; Beiträge zur Er- leichterung der Almbewirtschaftung und Sicherung des Almbesatzes in § 15 Abs. 3 lit. b Stmk.; Förderungen zur Aufrechterhaltung der Bewirtschaftung der Alpen in § 6 lit. g Vlbg.). Insgesamt zählen Erhaltung einer flächende- ckenden, wirtschaftlich gesunden und leistungsfähigen Landwirtschaft so- wie Erhaltung, Pflege und Gestaltung der Kultur- und Erholungslandschaft – Almwirtschaft und Almflächen eingeschlossen – zu den allgemeinen Zielen (vgl. § 1 lit. b und c Krnt.; § 2 Z 7 und 8 NÖ; § 1 Z 2 und 8 OÖ; § 2 Abs. 2 lit. d Sbg.; § 1 Z 2 und 3 Stmk.; § 3 Abs. 2 lit. c Vlbg.). Überdies finden sich zahlreiche Bezugnahmen auf die Berggebiete (bspw. § 2 lit. c Tir.). 306 Gesetz Nr. 848/90 vom 14. September 1990 über die Rentierhaltung (Reindeer Husbandry Act; https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1990/en19900848_20000054.pdf). § 2 grenzt das Rentierhaltungsgebiet ab, das im Wesentlichen die Provinz Lappland umfasst. § 3 verankert das Recht, Rentiere zu halten, ungeachtet von Eigentums- und Besitzrechten. 307 LCIE, Leitlinien, Anhang 1, 65 f. 308 NÖ: NÖ G zur Erhaltung der Weidewirtschaft in Niederösterreich, LGBl. 6630-0; OÖ: Oö. Alm- und Kulturflä- chenschutzgesetz, LGBl. 79/1999; Stmk.: Stmk. Almschutzgesetz 1984, LGBl. 68/1984; Tir.: Tir. Almschutzge- setz, LGBl. 49/1987. 309 Förderfähige Maßnahmen sind insbesondere Sicherung und Pflege des Almbodens, Auftrieb und Behirtung von Weidetieren, Ausstattung der Almen, Errichtung, Erhaltung und Verbesserung von Almgebäuden, Zäunen und sonstigen Anlagen. 310 Krnt.: Krnt. Landwirtschaftsgesetz (K-LWG), LGBl. 6/1997; NÖ: NÖ Landwirtschaftsgesetz, LGBl. 6100-4; OÖ: OÖ Landwirtschaftsgesetz 1994 (Oö. LWG 1994), LGBl. 1/1994; Sbg.: Sbg. Landwirtschaftsförderungsge- setz, LGBl. 16/1975; Stmk.: Stmk. Landwirtschaftsförderungsgesetz, LGBl. 32/2013; Tir.: Tir. Landwirtschafts- gesetz, LGBl. 3/1975; Vlbg.: Vlbg. G über die Förderung der Land- und Forstwirtschaft, LGBl. 44/2004. Das Bgld. Landwirtschaftsförderungsgesetz, LGBl. 59/1987, und Wr. Landwirtschaftsgesetz, LGBl. 15/2000, bleiben mangels Almen hier unberücksichtigt. Seite 51 | 84 Mit dem Erhalt der Weide- und Almwirtschaft sind weitere öffentliche Interessen ver- knüpft, die aus den zahlreichen Funktionen resultieren, die diese erfüllt: • Erhalt traditioneller Bewirtschaftungsformen und des kulturellen Erbes311; • Erhalt gefährdeter Tierrassen (z.B. seltene Schafrassen); • Weidehaltung als wesentliches Merkmal vieler Vermarktungsprogramme und Produktionslinien (z.B. Bio-Landbau)312; • Offenhaltung der Landschaft und Erhalt der Biodiversität313, da die Vergandung zum Verlust biologischer Vielfalt führt314; • Landschaftsschutz315; • Klimaschutz durch nachhaltiges Weidetiermanagement zur verbesserten Spei- cherung von CO2 316; • Attraktivitätsfaktor für den Tourismus317; • Schutz vor Naturgefahren: mangelnde Sicherung der Schneedecke gegen das Abrutschen auf den wegen Aufgabe der Beweidung langen Gräsern, Tiertritte auf steilen Hanglagen, gefährdete Erhaltung der Objektschutzwirkung von Schutz- und Bannwäldern aufgrund der Vertreibung des Rotwilds aus Fütte- rungseinstand oder Wintergatter318 (siehe auch Interesse der öffentlichen Si- cherheit Pkt. 4.2.5.). Insofern sind die öffentlichen Interessen an der Erhaltung in allen Bereichen zu finden, die Art. 16 Abs. 1 lit. c FFH-RL nennt: neben die wirtschaftlichen Aspekte tritt mit der Almkul- tur eine soziale Funktion sowie die Besorgung positiver Folgen für die Umwelt.319 Zwin- gende Gründe für das Überwiegen dieser öffentlichen Interessen werden insbesondere in der Aufgabe der Almwirtschaft zu sehen sein. Solcherart vulnerable Betriebe lassen sich nach verschiedenen Parametern identifizieren (siehe Pkt. 5.3.2.1.). 311 Mair, 76. 312 Heindl, 50. 313 Der 3. Erwägungsgrund FFH-RL weist ausdrücklich darauf hin, dass die Erhaltung der biologischen Vielfalt in bestimmten Fällen die Fortführung oder auch die Förderung bestimmter Tätigkeiten des Menschen erfordern kann. Zu denken ist etwa an Biotopvernetzung durch den Transport von Tier- und Pflanzenarten durch die Klau- en und Wolle der Schafe. 314 Vgl. auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. 1. Im Detail Hackländer et al., 378 ff. 315 Vgl. das Europäische Landschaftsübereinkommen, das auch den Schutz von Kulturlandschaften umfasst (siehe Art. 1 lit. a, Art. 5 lit. a); https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/176. Aller- dings ist Österreich als eines von sechs Europaratsmitgliedern dem Abkommen nicht beigetreten. In Sachsen wird eine Entnahme aus sonstigen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses ausdrücklich dann vorgesehen, wenn ein Wolf in einem Gebiet, in dem die Schaf- oder Ziegenhaltung für den Fortbestand bestehender schützenswerter Landschaften von erheblicher fachlicher Bedeutung ist, zumutbare Schutzmaßnahmen zweimal innerhalb von zwei Wochen überwindet und Schafe oder Ziegen reisst oder verletzt (§ 9 Abs. 1 Z 2 SächsWolfMVO). 316 Vgl. nur https://www.zukunftsraumland.at/veranstaltungen/9591; https://www.uibk.ac.at/public-relations/ presse/archiv/2017/914/. 317 Zu den möglichen Auswirkungen der Wolfspräsenz auf die Freizeit- und Erholungswirtschaft siehe Hacklän- der et al., 25 ff. und 325 ff. Weiters Mair, 79. 318 Vgl. Pkt. 7.1 Sbg Wolfsmanagementplan. 319 Vgl. auch ARGE ALP, Resolution, Pkt. 1. https://www.zukunftsraumland.at/veranstaltungen/9591;%20https:/www.uibk.ac.at/public-relations/presse/archiv/2017/914/ https://www.zukunftsraumland.at/veranstaltungen/9591;%20https:/www.uibk.ac.at/public-relations/presse/archiv/2017/914/ Seite 52 | 84 4.3. Vergrämung Für Vergrämungen von Wölfen kommen die Ausnahmetatbestände von Art. 16 lit. a-d i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. b FFH-RL in Betracht.320 Vergrämungsmaßnahmen bei Problemtie- ren gelten für gewöhnlich als milderes Mittel i.S. des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, bevor Entnahmen erfolgen können.321 Technische Vergrämungsmaßnahmen (Ton, Licht etc.) werden i.d.R. dort installiert, wo sich Wölfe für gewöhnlich bewegen (Wildwechsel), was bei Einzeltieren kaum Sinn macht und in Bezug auf die mögliche Verschreckung anderer Tiere wenig zielgerichtet erscheint. Individuelle Vergrämungsmaßnahmen (z.B. das Beschießen auffälliger Individuen mit Gummikugeln oder Leuchtraketen) hingegen können eine aversive Konditionierung322 bewirken, die sich schadensmindernd auswirken kann.323 Wie der Literatur zu entnehmen ist, erscheint aufgrund der bisherigen Erfahrungen erfolg- reiches Vergrämen i.d.R. schwierig324 und kann einer mehrmaligen intensiven Aktion im Laufe einiger Wochen/Monate bedürfen. Überdies ist eine schwierig durchzuführende Besenderung325 für das Auffinden verhaltensauffälliger Wölfe zur gezielten Vergrämung notwendig.326 Eine erfolgreiche Vergrämung kann jedoch letztlich das Problem lediglich auf andere, i.d.R. ähnlich strukturierte Almgebiete verlagern.327 Diese unerwünschte Folge, die zahlrei- chen Schwierigkeiten der konkreten Umsetzung und der beträchtliche Aufwand328 rechtfer- tigen es, diese Maßnahmenoption hier nicht weiterzuverfolgen. 4.4. Einzelentnahme Für die Entnahme bestimmter Wölfe («Problemwolf»329) kommen die Ausnahmetatbestän- de von Art. 16 lit. a-d i.V.m. Art. 12 FFH-RL in Betracht. Hingegen ist lit. e nicht anwendbar, da der EuGH für das Verhältnis von lit. e zu den lit. a- d klarstellt, dass lit. e keine allgemeine Rechtsgrundlage für die Genehmigung von Aus- nahmen von Art. 12 Abs. 1 FFH-RL darstellt, weil andernfalls den anderen Fällen des Abs. 1 und diesem strengen Schutzsystem die praktische Wirksamkeit genommen würde. Folglich könne sich das Ziel einer auf lit. e gestützten Ausnahme grundsätzlich nicht mit den Zielen der auf lit. a-d gestützten Ausnahmen überschneiden. Lit. e könne vielmehr nur 320 Vgl. die Aufhebung eines Bescheids der OÖ Landesregierung zur Durchführung von Vergrämungsmaßnah- men in Bezug auf Wolfssichtungen in der Marktgemeinde Liebenau wegen Unterlassung essentieller Sachver- haltsermittlungen; Landesverwaltungsgericht OÖ, LVwG-551386/2/KLe – 551387/2 vom 12.11.2018. 321 So sieht bspw. der Sbg. Wolfsmanagementplan, Pkt. 2.4 in Phase 3 möglicher Konflikte den Abschuss ein- zelner Wölfe, die erheblichen Schaden anrichten, vor, «falls andere zumutbare, gelindere Maßnahmen nicht zum Ziel führen». 322 Aversive Konditionierung bezeichnet eine Verknüpfung bestimmter Situationen mit negativen Erlebnissen wie Schmerzen oder Gefahr. 323 Pkt. 9 Sbg. Wolfsmanagementplan. 324 Nach Siebenhandl, 62, schlagen führende Wolfsexperten wie Kurt Kotrschral als gelindestes Mittel den Ab- schuss vor, weil Vergrämung v.a. im deutschsprachigen Raum keinen Erfolg zeige. Auch in der Schweiz werden Vergrämungsmaßnahmen nur im Notfall eingesetzt; Mettler, 30. 325 Im Detail siehe Pkt. 9 Sbg. Wolfsmanagementplan. Vgl. § 52a Abs. 1 Tir. JG. 326 KOST, Wolfsmanagementplan, 19; Pkt. 9 Sbg. Wolfsmanagementplan. 327 Hackländer, Gutachten Tofernalm, Zusammenfassende Betrachtung und Ausblick. 328 Hackländer, Gutachten Tofernalm, Pkt. 2. 329 Zur diesbezüglichen Terminologie des WWF siehe https://www.wwf.at/de/menu1126/subartikel4442/. Seite 53 | 84 dann als Grundlage für den Erlass einer Ausnahmeregelung dienen, wenn die anderen Bestimmungen nicht einschlägig sind.330 Europarechtlich hat der Mitgliedstaat dabei insbesondere zu gewährleisten, dass die all- fällige kumulative Wirkung einzelner Ausnahmegenehmigungen der Wahrung oder Wie- derherstellung des günstigen Erhaltungszustands nicht schadet.331 Was das nationale Recht betrifft (siehe Pkt. 4.1.3.), können individuelle Entnahmen be- stimmter schadenstiftender Wölfe i.d.R. auf Grundlage des Landesjagdrechts per Be- scheid von der Jagdbehörde verhängt werden (vgl. § 104b Abs. 4 Sbg. JG, wonach im Falle der Vermeidung ernster Schäden insbesondere an Viehbeständen und aus zwin- genden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses den Jagdausübungsberech- tigten von Amts wegen Aufträge u.a. zu Besenderung, Vergrämung und Abschuss erteilt werden können332; ähnlich § 100a Abs. 1 und 3 NÖ JG, wo bei Vorliegen eines im Anhang II unter Pkt. 4. der Verordnung betreffend Maßnahmen zum Schutz von Menschen und Abwendung von Schäden nach dem NÖ JG 1974 umschriebenen Verhaltens des Wolfs im Zusammenhang mit sachgerecht geschützten Nutztieren die Behörde bei Vorliegen aller Voraussetzungen gemäß § 100a Abs. 3 den Abschuss anzuordnen hat). Betreffend eine Definition von schadenstiftenden oder auffälligen Wölfen («Problemwolf») wird i.d.R. auf eine bestimmte Anzahl an Rissen oder die mehrmalige Überwindung von Zäunungen abgestellt.333 Insgesamt und über die für die Almwirtschaft schadenstiftenden 330 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 36 f. Der Entscheid ist auf Kritik gestoßen, weil er den Anwendungsbereich der Ausnahme nach lit. e nicht bereits im Ansatz eingrenzt, sondern erst über die weiteren Voraussetzungen dieser Ausnahme; vgl. URP 2019, 594. 331 EuGH Rs. C-674/17, Rn. 62. 332 Im Fall Tofernalm wurde die Ausnahmebewilligung zur Entnahme des Wolfes 59MATK der BH St. Johann im Pongau vom Landesverwaltungsgericht Sbg., 405-1/549/1/61-2020 vom 10.12.2020, aus formalen Gründen aufgehoben, weil die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheid Jagden bzw. Jagdinhabern ohne deren Antrag Ausnahmebewilligungen erteilt habe (die Agrargemeinschaft trat als Antragsteller auf), obwohl nach § 104b Abs. 4 JG jagdbehördliche Aufträge zu erteilen gewesen wären. (Im Übrigen macht das Gericht deutlich, dass auch sonst die Bestätigung des Abschussbescheids nicht möglich gewesen wäre, da der Prob- lemwolf das Gebiet bereits längst verlassen hatte.) 333 In Sbg. kann gemäß Tabelle 3 Sbg. Wolfsmanagementplan ein Antrag auf Ausnahmemaßnahmen gestellt werden, wenn ein - einzelner Wolf tötet oder verletzt 25 Nutztiere innerhalb von 1 Monat trotz zumutbarer Schutzmaß- nahmen oder in nicht schützbaren Bereichen; - einzelner Wolf tötet oder verletzt 35 Nutztiere innerhalb von 4 Monaten trotz zumutbarer Schutzmaß- nahmen oder in nicht schützbaren Bereichen; - einzelner Wolf tötet oder verletzt 15 Nutztiere innerhalb von 1 Monat trotz zumutbarer Schutzmaß- nahmen oder in nicht schützbaren Bereichen, nachdem im Vorjahr bereits Schäden durch Wölfe ver- zeichnet wurden; - einzelner Wolf überwindet mehrfach Zäunungen, die den Mindestanforderungen entsprechen. In NÖ findet sich eine Definition in Anhang II der VO betreffend Maßnahmen zum Schutz von Menschen und Abwendung von Schäden nach dem NÖ JG 1974, LGBl. 80/2018. In Bezug auf drohende landwirtschaftliche Schäden kann ein Abschuss verfügt werden, wenn ein oder mehrere Wölfe mindestens zweimal sachgerechten Nutztierschutz überwinden und darin gehaltene Nutztiere töten. Im KOST, Wolfsmanagementplan, 22, wird darauf abgestellt, ob der Wolf immer wieder sachgerecht geschützte Nutztiere tötet und stets einen Weg findet, den Schutz zu überwinden. Die Handlungsempfehlung bei ausblei- bendem Erfolg von sicheren Schutzmethoden und behördlicher Feststellung, dass keine andere zufriedenstel- lende Lösung vorhanden ist, lautet auf Entfernen des Tieres. Deutschland: In Bayern werden unter verhaltensauffälligen Wölfen insbesondere solche verstanden, die wieder- holt unerwünschtes Verhalten zeigen, indem sie adäquate Herdenschutzmaßnahmen überwinden, Nutztiere attackieren wo kein Herdenschutz möglich ist oder direkten Begegnungen mit Menschen nicht ausweichen. Dieses unerwünschte Verhalten wird i.d.R. wiederholt und teilweise mit steigender Intensität gezeigt; Bayeri- scher Aktionsplan 38 f. In Brandenburg wird das mindestens zweimalige Eindringen in denselben Weidetierbe- stand oder in verschiedene Weidetierbestände sowie das Reissen oder Verletzen von Nutztieren vorausgesetzt (§ 4 Abs. 2 BbgWolfV). In Sachsen wird auf die innerhalb von zwei Wochen erfolgende zweimalige Überwindung zumutbarer Schutzmaßnahmen und Risse oder Verletzungen von Schafen oder Ziegen abgestellt (§ 6 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 SächsWolfMVO). In Niedersachsen gilt die mindestens zweimalige Überwindung zumutbarer Schutzmaßnahmen und der Riss oder die Verletzung eines Weidetiers (§ 5 Abs. 1 NWolfVO). Schweiz: Bei Maßnahmen gegen einzelne schadenstiftende Wölfe können gemäß Art. 9bis Jagdverordnung (JSV; SR 922.01) die Kantone Abschussbewilligungen für einzelne Wölfe erteilen, wenn diese erheblichen Seite 54 | 84 Tiere hinaus ist für die Einstufung von Wölfen als verhaltensauffällig auf die Einschätzun- gen und Empfehlungen in Wolfsmanagementplänen334 (KOST335, Salzburg336) sowie auf die Verankerung in der NÖ «Wolfsverordnung»337 hinzuweisen.338 Der Umweg über eine eige- ne Gefährdungsausweisung qua Verordnung des Landes wie in Tirol (§ 52a Abs. 2 Tir. JG) erscheint nicht praktikabel.339 Verfahrensrechtlich kann die Entnahme per Bescheid im Fall der Wahrnehmung des Be- schwerderechts zu Verfahrensverzögerungen führen.340 Der EuGH spricht im Fall des sedierten Wolfs im Siedlungsgebiet – wenn auch in Bezug auf eine allfällige Sanktion – die Problematik an, dass das nationale Recht es nicht ermöglicht habe, binnen kurzer Zeit angemessen auf das Verhalten des Tieres zu reagieren und die damit verbundenen Risi- ken frühzeitig zu minimieren.341 4.5. Bestandsregulierung Für die Entnahme von Wölfen im Rahmen einer jagdrechtlichen Bestandsregulierung (Rudel) kommt der Ausnahmetatbestand von Art. 16 lit. e i.V.m. Art. 12 FFH-RL in Be- tracht. Die Richtlinie spricht davon, dass für bestimmte Arten Regulierungsmaßnahmen vorzusehen sind, wenn dies aufgrund ihres Erhaltungszustands gerechtfertigt ist (15. Er- wägungsgrund FFH-RL). In lit. e werden behördliche Entnahmen342 geregelt. Das betrifft die Erlaubnis unter stren- ger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß eine begrenzte und von den zustän- digen einzelstaatlichen Behörden spezifizierte Anzahl von Exemplaren bestimmter An- hang-IV-Tierarten zu entnehmen oder zu halten.343 Damit wird auf eine «sorgfältig regulier- te» Jagd abgezielt.344 Zu beachten sind dabei insbesondere die begrenzte Anzahl i.S. eines Schwellenwerts oder einer Menge345, die strenge Kontrolle, welche klare Genehmi- Schaden an Nutztieren anrichten. Ein solcher liegt vor, wenn im Streifgebiet eines einzelnen Wolfes entweder mindestens 35 Nutztiere innerhalb von vier Monaten getötet werden; mindestens 25 Nutztiere innerhalb eines Monats getötet werden; oder mindestens 15 Nutztiere getötet werden, nachdem im Vorjahr bereits Schäden durch Wölfe zu verzeichnen waren. 334 So legen die Wolfsmanagementpläne der deutschen Bundesländer konkrete Sachgründe dar, die ein Entfer- nen bzw. Vergrämen rechtfertigen können (Identifizierung von Problemwölfen); Köck/Kuchta, 511 und 515. 335 KOST, Wolfsmanagementplan, 18 ff. 336 Pkt. 9 Sbg. Wolfsmanagementplan. 337 NÖ VO betreffend Maßnahmen zum Schutz von Menschen und Abwendung von Schäden nach dem NÖ Jagdgesetz 1974, LGBl. 80/2018. 338 Vorstellbar wäre aber bspw. auch mit Verordnung Ausnahmen für Wölfe mit Risikoverhalten vorzusehen. Als solche könnten Wölfe definiert werden, die sich in einem bestimmten Umkreis von menschlichen Siedlungen oder weidenden Nutztieren aufhalten und auf Vergrämungsmaßnahmen nicht durch sofortige Flucht reagieren. 339 Im Bescheid der BH Innsbruck, IL-JA.SCH-75/1-2020 vom 10.11.2020, wurde ein Antrag von Bewirtschaftern auf Abschuss des Wolfes 87MATK zurückgewiesen, da die Bezirksverwaltungsbehörde nicht für die Verord- nungserlassung zuständig ist. 340 So urteilte im Fall Tofernalm über die Ausnahmebewilligung zur Entnahme des Wolfes 59MATK das Landes- verwaltungsgericht Sbg., 405-1/549/1/61-2020 vom 10.12.2020, erst 6 Monate nach Erlass des Entnahmebe- scheids und stellte dabei fest, dass der Problemwolf das Gebiet bereits längst verlassen hatte. 341 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 60. 342 Unter «Entnahme» sind sowohl der Fang als auch die Tötung von Exemplaren der betroffenen Art zu verste- hen; EuGH Rs. C-674/17, Rn. 32. 343 Epstein, RECIEL, 25, betont zurecht, dass die Möglichkeiten für nationale Behörden, die Jagd auf Anhang IV- Arten zu erlauben, begrenzt sind. 344 LCIE, Leitlinien, 30. 345 Diese Ausnahmen sollten folglich nicht gewährt werden, wenn die Gefahr besteht, dass sie in quantitativer und qualitativer Hinsicht (z.B. negative Einflüsse auf die Populationsstruktur) erhebliche negative Auswirkungen auf die betreffende Population haben; EK, Leitfaden Artenschutz, 63. Für den EuGH ist die Bedingung nicht erfüllt, wenn die in Abweichung gestattete Jagd nicht die Erhaltung der Bestände auf ausreichendem Niveau gewährleistet; vgl. zur Vogelschutzrichtlinie EuGH Rs. C-182/02, Rn. 17. Seite 55 | 84 gungen in Bezug auf bestimmte Personen, Orte, Zeiten und Mengen voraussetzt346, sowie die Selektivität als Abzielen der Maßnahme auf eine ganz bestimmte Art mit Ausnahme aller anderen Arten347. Dabei sollten im Rahmen eines Artenmanagement- /Artenschutzplans Entnahmen als Mittel vorgesehen werden, um die Population einer Art zu regulieren, ohne ihren günstigen Erhaltungszustand zu beeinträchtigen.348 Die Kommission vertrat in Bezug auf eine Anfrage zur Erlaubnis der Jagd auf Wölfe in Spanien 2003 die Auffassung, dass dort, wo Maßnahmenpläne aufgestellt wurden, um den günstigen Erhaltungszustand der Wolfspopulation sicherzustellen, Art. 16 eine aus- reichende Flexibilität ermögliche, um das erforderliche Populationsmanagement – ein- schließlich der Erlaubnis zu kontrollierten Jagdquoten – vorzunehmen.349 Insbesondere wird hinsichtlich der potentiellen Nutzen auf die Kontrolle durch Tötung bestimmter Tiere, die sich zu gewohnheitsmäßigen Räubern der Viehbestände entwickelt haben, und die Erhaltung der Scheu unter den Populationen zur Reduktion potentieller Konflikte verwie- sen.350 In diesem Sinne verlangt die LCIE verschiedene Voraussetzungen für die Jagd/Kontrolle durch Tötung bei Großraubtieren, insbesondere müsse sie Teil eines um- fassenden Managementplans sein und mit den nationalen und internationalen Normen übereinstimmen.351 Dabei schwebt der Kommission als Nachweis, dass sich die Jagd auf den Erhaltungszustand günstig auswirkt, ein angemessener Schutzplan, der auf die Wie- derherstellung eines günstigen Erhaltungszustands abzielt, vor352. Der EuGH hält im Zusammenhang mit den finnischen Wolfsabschüssen unmissverständ- lich fest, dass solchen Entscheiden eine Beurteilung des Erhaltungszustands der Art zu- grunde zu legen ist, eine genaue und angemessene Begründung zu liefern ist, weshalb es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gab, und die Wölfe genau bestimmt werden müssen, die ernste Schäden verursachen und geschossen werden dürfen.353 Weiters wird ein erheblicher Begründungsaufwand verlangt: insbesondere müssen die mit den Aus- nahmen verfolgten Ziele klar belegt und anhand wissenschaftlicher Daten nachgewiesen werden, Entnahmen müssen selektiv und im beschränkten Ausmaß erfolgen sowie einer strengen Kontrolle unterliegen.354 Auch die Anwendung von Höchstgrenzen zur Tötung einzelner Wölfe in Jagdmanage- mentgebieten steht für den EuGH nicht im Widerspruch zu Art. 16 Abs. 1 FFH-RL, wenn die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind.355 Jedoch könnten sich die innerhalb dieses Rahmens erteilten Abschussgenehmigungen nicht immer auf die Exemplare beziehen, die ernste Schäden verursachen, weil der Wolf im Allgemeinen ein Rudeltier sei. Insofern verlangt der EuGH auch bei Abschüssen aus Gründen der Prävention einen hinreichen- den Nachweis eines Zusammenhangs mit den einzelnen Tieren, die ernste Schäden ver- ursachen.356 Das Europaparlament hingegen steht einer letalen Kontrolle zur Minimierung von Raub- tierbefall kritisch gegenüber. So gebe es immer mehr Belege dafür, dass eine letale Popu- lationskontrolle nicht mit der ökologischen Integrität von Wolfspopulationen vereinbar und 346 EK, Leitfaden Artenschutz, 63. 347 EK, Leitfaden Artenschutz, 64. 348 EK, Leitfaden Artenschutz, 64. 349 Zitiert nach LCIE, Leitlinien, 31. 350 LCIE Grundsatzerklärung «Kontrolle durch Tötungen und die Jagd großer Raubtiere»; LCIE, Leitlinien, 71, Pkt. 4 und 5; zu den potentiellen Belastungen, 72. 351 LCIE Grundsatzerklärung «Kontrolle durch Tötungen und die Jagd großer Raubtiere»; LCIE, Leitlinien, 72, Pkt. 1. 352 EK, Leitfaden Artenschutz, 63; zur rechtskonformen Bejagung des Luchses in Lettland auf Grundlage eines entsprechenden Managementplans siehe 64 f. 353 EuGH Rs. C-342/05, Rn. 30 f. 354 So EuGH Rs. C-674/17, Rn. 70 ff. 355 EuGH Rs. C-342/05, Rn. 45. Siehe auch LCIE, Leitlinien, 28. 356 EuGH Rs. C-342/05, Rn. 40 ff. Seite 56 | 84 nicht unbedingt wirksam sei, um Angriffe auf Nutztiere zu reduzieren oder die menschliche Akzeptanz zu verbessern.357 Die Prädation von Nutztieren könnte durch ein bestimmtes Mass an Entnahmen sowohl auf Rudel- als auch auf Populationsebene reduziert werden, aber ein letales Management könne auch Angriffe auf Nutztiere verstärken, indem es die Sozialstruktur der Wölfe verschlechtere. Ausserdem würde das Ausmass der Entnahme, das notwendig wäre, um Schäden an Nutztieren zu begrenzen, die Lebensfähigkeit und ökologische Rolle von Wolfspopulationen gefährden. Folglich schienen effektive Entnah- men und Bejagungen nicht mit den Erhaltungsaufträgen der EU-Habitatrichtlinie und der Berner Konvention vereinbar zu sein, die von den Mitgliedsstaaten verlangten, ihre Wolfspopulationen in einem günstigen Erhaltungszustand zu halten.358 Insofern sollten sich für das Europaparlament die Bemühungen darauf konzentrieren, Angriffe auf Nutztie- re zu verhindern, und die Anwendung von Ausnahmeregelungen in Bezug auf Entnahme, Fang und Beseitigung von Arten des Anhangs IV FFH-RL sollte sehr kritisch bewertet und nur in Ausnahmefällen akzeptiert werden.359 Was das nationale Recht betrifft, erfolgen Beschränkungen der Jagd in zeitlicher Hinsicht durch Schonzeiten, in quantitativer Hinsicht durch Abschusspläne.360 So sieht das Landes- Jagdrecht bestimmte Schonzeiten i.d.R. in den Jagdverordnungen, die Festlegung von Abschussplänen durch entsprechende Verordnungen der Landesregierung oder durch jagdbehördliche Genehmigung vor. Im letzteren Fall werden die Abschusspläne von den Jagdausübungsberechtigten vorgelegt. Diese haben die tatsächlich erfolgten Abschüsse in einer Abschussliste zu verzeichnen und der Behörde vorzuweisen (siehe schon Pkt. 4.1.3.). Die Behörde kann überdies den Jagdausübungsberechtigten ohne Rücksicht auf Schonzeiten bestimmte Abschusspflichten auferlegen bzw. bei Nichterfüllung anderen Personen übertragen.361 4.6. Rechtsvergleich 4.6.1. Deutschland In Deutschland wurde 2020 mit einer Novelle362 zum Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) betreffend die Entnahmemöglichkeit von Wölfen nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Z 1 normiert, dass – wenn Schäden bei Nutztierrissen keinem bestimmten Wolf eines Rudels zugeordnet worden sind – der Abschuss von einzelnen Mitgliedern des Wolfsrudels in engem räumlichem und zeitlichem Zusammenhang mit bereits eingetretenen Rissereig- nissen auch ohne Zuordnung der Schäden zu einem bestimmten Einzeltier bis zum Aus- bleiben von Schäden fortgeführt werden darf.363 Im Zeitraum 2015-2021 wurden bislang 357 EP, Large Carnivore Management Plans, 40 m.w.N. sowie 52. 358 EP, Large Carnivore Management Plans, 40 f. m.w.N. sowie im Detail 53 ff. 359 EP, Large Carnivore Management Plans, 56. 360 Raschauer/Schilchegger, 377. 361 Raschauer/Schilchegger, 377. 362 Zweites Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes vom 04.03.2020, BGBl. I S. 440, Geltung ab 13.03.2020. 363 § 45a Abs. 2 BNatSchG. Dazu Deutscher Bundestag, 19. Wahlperiode, Drucksache 19/10899 vom 14. Juni 2019, Erläuterungen zu Nummer 3, 10: Grundsätzlich sei das schadensverursachende Tier selbst zu entneh- men. Nicht immer jedoch ließen sich bereits eingetretene Schäden durch genetische Untersuchungen einem bestimmten Tier eines Rudels eindeutig zuordnen. Auch könne der schadensverursachende Wolf bzw. die scha- densverursachenden Wölfe trotz eindeutiger genetischer Zuordnung bei Fehlen besonderer, leicht erkennbarer äußerer Merkmale (z.B. besondere Fellzeichnung) nicht in der Landschaft erkannt und von anderen Wolfsindivi- duen unterschieden werden. In diesem Fall sei zur Entnahme des schadensverursachenden Wolfes lediglich eine Anknüpfung über die enge zeitliche und räumliche Nähe zu bisherigen Rissereignissen möglich. Nach einer so begründeten Entnahme eines Einzeltieres müsse abgewartet werden, ob mit der Entnahme die Nutztierrisse aufhören bzw. soweit möglich mittels genetischer Untersuchung ermittelt werden, ob tatsächlich das schadens- verursachende Tier entnommen wurde. Wenn dies nicht der Fall sei, dürften sukzessive weitere Wölfe getötet Seite 57 | 84 sieben verhaltensauffällige Wölfe entnommen364, wobei davon vier Abschüsse unter dem neuen Rechtsregime im Jahr 2021 erfolgt sind365. Brandenburg hat 2018 eine «Verordnung über die Zulässigkeit von Ausnahmen von den Schutzvorschriften für den Wolf (BgbWolfV)»366 erlassen. Diese «Wolfsverordnung» beruht auf der naturschutzrechtlichen Erlaubnis des § 45 Abs. 7 Satz 4 BNatSchG und soll Ein- zelfallentscheidungen zu auffälligen Wölfen rechtlich und organisatorisch absichern. Demnach sollen Wölfe in Ausnahme zu den Verboten des § 44 BNatSchG verscheucht, vergrämt und getötet werden dürfen. Verscheuchen bedeutet dabei das vorübergehende Vertreiben oder Fernhalten eines Tieres, wenn es sich Menschen oder Weidetieren nä- hert, in geschlossene Orte eindringt oder sich in unmittelbarer Nähe aufhält (§ 1 Satz 1 BbgWolfV). Vergrämen i.S. eines dauerhaften Vertreibens setzt voraus, dass das Tier gegenüber Menschen ein «auffälliges» Verhalten zeigt (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BbgWolfV). Dazu werden Beispiele aufgelistet, denen gemeinsam ist, dass das Verscheuchen als mildeste Maßnahme erfolglos geblieben ist und eine räumliche Nähe zwischen Wolf und Mensch erreicht wird, die eine Gefährdung mit sich bringt (§ 2 Abs. 2 Satz 2 BbgWolfV). Tötung schließlich ist erlaubt, soweit ein Tier ein problematisches oder aggressives Ver- halten zeigt (§ 3 BbgWolfV). Ein problematisches Verhalten liegt dann vor, wenn eine Vergrämung erfolglos geblieben ist. Zeigt ein Tier aggressives Verhalten gegenüber Men- schen, so muss ein Verscheuchen oder Vergrämen nicht probiert werden. Zum Schutz vor wirtschaftlichen Schäden durch auf Weidetiere übergriffige Wölfe darf Tieren nachgestellt werden, sie dürfen auch getötet werden (§ 4 Abs. 1 BbgWolfV). Voraussetzung ist jedoch stets, dass der Wolf mehrfach in Weidetierbestände eingedrungen ist, die durch zumutba- re Maßnahmen vor solchem Eindringen geschützt wurden (§ 4 Abs. 2 BbgWolfV). Da nach dieser Regelung nur in Einzelfällen Maßnahmen gegen sog. auffällige Wölfe vorge- nommen werden können, wird sie als ausreichend differenziert beurteilt.367 Mittlerweile verfügen auch Niedersachsen368 und Sachsen369 über eine solche Wolfsverordnung. Die in Deutschland in 13 Bundesländern370 bestehenden Wolfsmanagementpläne, die auf dem Aktionsplan, der im Rahmen der Berner Konvention erarbeitet wurde, beruhen und rechtlich nicht verbindlich sind371, legen neben der Förderung von Präventionsmaßnahmen zum Herdenschutz oder von Entschädigungen für durch Wölfe verursachte Nutztierrisse auch ein Augenmerk auf die Akzeptanz durch die Bevölkerung. Ein weiterer essentieller Aspekt ist das Monitoring. Die Wolfsmanagementpläne werden nicht als statisch betrach- tet, sondern vielmehr als ein sich laufend fortentwickelnder Prozess.372 4.6.2. Frankreich Eine besondere Situation besteht in Frankreich, wo die Ausnahmemöglichkeiten von Art. 16 FFH-RL massiv in Anspruch genommen werden und pro Jahr europarechtskon- werden, bei denen die vorgenannten Bedingungen vorliegen. Dies könne im Einzelfall bis zu Entnahme des gesamten Rudels gehen. 364 https://www.dbb-wolf.de/totfunde/statistik-der-todesursachen («Management»). 365 Alle in Niedersachsen, https://www.nlwkn.niedersachsen.de/wolfsburo/tote_wolfe/tote-woelfe-in- niedersachsen-142406.html. 366 Vom 26. Jänner 2018; siehe https://bravors.brandenburg.de/verordnungen/bbgwolfv. 367 Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 10. 368 Niedersächsische Wolfsverordnung (NWolfVO) vom 20. November 2020, siehe http://www.voris. niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&query=WolfsV+ND&psml=bsvorisprod.psml&max=true&aiz=true. 369 Sächsische Wolfsmanagementverordnung (SächsWolfMVO) vom 15. Mai 2019; siehe https://www.revosax.sachsen.de/vorschrift/18173-Saechsische-Wolfsmanagementverordnung. 370 Brandenburg, Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein- Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Saarland, Sachsen, Thüringen, Sachsen-Anhalt (nicht die Stadtstaaten Berlin, Bremen, Hamburg). 371 Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 8. 372 Vgl. Deutscher Bundestag, Wolfsmanagementpläne, 4. Zu den wesentlichen Inhalten Siebenhandl, 81 ff. http://www.voris.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&query=WolfsV+ND&psml=bsvorisprod.psml&max=true&aiz=true http://www.voris.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&query=WolfsV+ND&psml=bsvorisprod.psml&max=true&aiz=true Seite 58 | 84 form 50 bis 60 Entnahmen erfolgen. Dies auf Basis eines Managementplans373, aufwendi- gen Monitorings und hoher Investitionen in den Herdenschutz374. Dennoch sind jährlich 10.000 bis 12.000 Risse zu verzeichnen375, ein europäischer Rekordwert. 92 % der Schä- den ereignen sich dabei in den Alpen und der Provence. Mehr als 90 % dieser erfolgrei- chen Attacken erfolgen in Betrieben, die die empfohlenen Schutzmaßnahmen ergriffen haben.376 Die Situation in Frankreich wird von EU-Experten denn auch als «hotspot» be- zeichnet.377 4.6.3. Schweden In Schweden wird das übergreifende Ziel des günstigen Erhaltungszustands festgelegt, indem die dafür notwendige Mindestbestandsgröße mit Hilfe populationsdynamischer Modellierungen, genetischer Berechnungen und politischer Erwägungen ermittelt wird. Dieser Referenzwert (2019: 300 Wölfe) stellt die Untergrenze für den Bestand in Schwe- den dar (und nicht etwa die vom Management angestrebte Anzahl Wölfe). Dieser nationa- le Referenzwert wird dann auf die einzelnen Provinzen, die einen reproduzierenden Be- stand von Wölfen beherbergen, aufgeteilt. Die jeweilige Provinzialregierung legt in der Folge die Zielsetzung für die regionale Bestandsgröße fest, also wie hoch über der Unter- grenze das Ziel für das Bestandsmanagement liegen soll.378 Sobald diese regionale Gren- ze überschritten wird, kann eine Lizenzjagd379 in der Provinz zugelassen werden.380 Wäh- rend die Europäische Kommission die Schutzjagd auf Wölfe für zulässig erklärt hat, steht die Lizenzjagd in der Kritik und ist Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens.381 Mit zunehmenden Populationen und Protesten seitens der Rentierzucht wurde 2013 überdies eine maximal tolerierbare Verlustziffer von 10 % der Winterherden festgelegt, wobei heute viele Rentierzuchtbezirke weit über dieser Grenze liegen.382 Alle anderen Bejagungen in EU-Mitgliedstaaten erfolgen in Ländern, die über entspre- chende Vorbehalte in den Anhängen II, IV bzw. V FFH-Richtlinie verfügen. Deshalb wird auf diese hier nicht weiter eingegangen. 4.6.4. Schweiz In der Schweiz383, die als Nicht-EU-Mitglied beim Wolfsschutz lediglich an die Berner Kon- vention gebunden ist, unterscheidet das nationale Jagdgesetz (JSG)384 zwischen Maß- nahmen gegen einzelne geschützte Tiere (Art. 12 Abs. 2 JSG) und Maßnahmen zur Re- 373 Siehe französischer Aktionsplan, 66 ff. 374 Das Budget für Herdenschutzmaßnahmen und Kompensationen von Schäden beträgt 30 Mio. € pro Jahr, ein erwachsener Wolf verursacht jährlich bis über 80.000 € Kosten; Meurte/Verté/Garde, 232 f. 375 Vgl. https://www.inrae.fr/en/news/wolves-and-livestock-farming-france-assessment-27-years-coexistence. Meurte/Verté/Garde, 233, gehen inklusive verschwundener Tiere von 15.000 Übergriffen aus. 376 Mit unterzeichnetem und umgesetztem Schutzvertrag; Meurte/Verté/Garde, 235. 377 Meurte/Verté/Garde, 232. 378 Im Detail Schneider, 218 ff. Siehe auch Schneider, Das Management von großen Beutegreifern in Schweden, in: Große Beutegreifer (Schriftenreihe des Landesjagdverbandes Bayern e.V., Bd. 23), Feldkirchen 2017, 97 ff. 379 Zu den Vorteilen der Lizenzjagd gegenüber der Schutzjagd siehe Schneider, 220. 380 Eine Lizenzjagd wurde erstmals 2010 durchgeführt und dann in fünf von den folgenden neun Jahren. 2012 und 2019 wurden keine Jagdbeschlüsse gefasst, 2013 und 2014 wurde die Jagd von Gerichtshöfen nach Klagen von Naturschutzverbänden gestoppt, 2016 und 2018 wurde die Jagd teilweise gestoppt; siehe Schneider, 221 f. und Tabelle 3. 381 Gegen Schweden läuft bereits seit 2011 (!) ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der Quotenjagd; Details bei Epstein, RECIEL, 26 ff.; Epstein, JEL, 223 ff.; Schneider, 227, geht davon aus, dass das Verfahren zurzeit ruht. Trouwborst, EEELR, 95, erwartet sich von einem allfälligen EuGH-Entscheid wichtige Aufschlüsse zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 lit. e FFH-RL. 382 Schneider, 226. 383 Siehe Norer/Preisig, 15 f.; Preisig, 54 ff.; Bütler/Tresch, 83 ff. 384 BG über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdgesetz, JSG) vom 20. Juni 1986 (SR 922.0). https://www.inrae.fr/en/news/wolves-and-livestock-farming-france-assessment-27-years-coexistence Seite 59 | 84 gulierung von Beständen geschützter Tierarten (Art. 12 Abs. 4 JSG). Erstere können – trotz des Schutzstatus – gegen einzelne Tiere angeordnet werden, die erheblichen Scha- den anrichten, zweitere kommen in Form der Bestandsverringerung in Betracht, wenn eine geschützte Tierart einen zu hohen Bestand aufweist, wodurch großer Schaden oder eine erhebliche Gefährdung entstehen. Das Wolfsmanagement wird auf Verordnungs- ebene in der Jagdverordnung (JSV)385 in Art. 9bis JSV (Maßnahmen gegen einzelne Wölfe) sowie Art. 4 und 4bis JSV (Bestandsregulierung) geregelt. • Maßnahmen gegen einzelne schadenstiftende Wölfe (Art. 9bis JSV) können unter den Voraussetzungen von Art. 12 Abs. 2 JSG bei erheblichen Schäden angeord- net werden. Die Kantone können demnach Abschussbewilligungen für einzelne Wölfe erteilen, wenn diese erheblichen Schaden an Nutztieren anrichten (siehe Fn. 333). • Maßnahmen zur Regulierung von Wölfen (Bestandsregulierung, Art. 4 und 4bis JSV) können die Kantone mit vorheriger Zustimmung des Bundesamts für Umwelt (BAFU) gemäß Art. 12 Abs. 4 JSG treffen, wenn eine geschützte Tierart insge- samt einen zu hohen Bestand aufweist, wodurch großer Schaden oder eine er- hebliche Gefährdung verursacht werden. Das ist dann der Fall, wenn die Tiere ei- ner bestimmten Art die Artenvielfalt gefährden, große Schäden an Wald, landwirt- schaftlichen Kulturen oder Nutztierbeständen verursachen, Menschen erheblich gefährden oder hohe Einbußen bei der Nutzung der Jagdregale durch die Kanto- ne verursachen. Bei der Bestandsregulierung unterliegen die Kantone mehreren Einschränkungen: So können lediglich befristete Maßnahmen zur Regulierung ge- troffen werden, die Maßnahmen unterliegen der vorherigen Zustimmung des BAFU und setzen voraus, dass vorgängig zumutbare Maßnahmen zur Schadens- verhütung ergriffen worden sind. Spezifisch zur Regulierung von Wölfen wird prä- zisiert, dass ein Abschuss von Wölfen aus einem Wolfsrudel zur Regulierung von Beständen geschützter Arten nur dann zulässig ist, wenn sich das Wolfsrudel im Jahr der Bestandsregulierung erfolgreich fortgepflanzt hat, wobei keine größere Zahl an Wölfen geschossen werden darf als die Hälfte der im betreffenden Jahr geborenen Jungtiere. Die Kantone bewilligten seit 2000 23 Abschüsse schadenstiftender Einzelwölfe (davon 9 ausgeführt) bzw. seit 2015 8 Bestandsregulierungen von Wölfen (davon 4 ausgeführt).386 Fazit: Vergrämungen und Entnahmen (Einzelentnahmen und Bestandsregulierung) kön- nen unter den Voraussetzungen des Art. 9 Berner Konvention und Art. 16 FFH-RL unter folgenden Voraussetzungen ausnahmsweise zulässig sein: - Keine anderweitige zufriedenstellende Lösung wird insbesondere dann vorliegen, wenn Herdenschutzmaßnahmen unzureichend wirken, faktisch oder rechtlich nicht möglich, nicht zumutbar bzw. nachteilig sind. - Keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands ist auch dann gegeben, wenn durch die Maßnahmen ein bestehender ungünstiger Erhaltungszustand nicht verschlechtert bzw. die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert wird. - Erhaltung der natürlichen Lebensräume und insgesamt einer alpinen Biodiversität kann durch die Aufgabe extensiver Weidewirtschaft gefährdet werden. 385 VO über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdverordnung, JSV) vom 29. Feb- ruar 1988 (SR 922.01). 386 Siehe https://www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Biodiversität > Fachinformation > Massnahmen > Arten > Grossraubtiere > Wolf. https://www.bafu.admin.ch/ Seite 60 | 84 - Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung kann sich nicht nur auf (zu definieren- de Ausmaße bzw. Zahlen von) Wolfsrisse(n) beziehen, sondern auch auf damit ver- bundene wesentliche Beweidungserschwernisse bis hin zur Aufgabe der Almwirt- schaft. - Anderes überwiegendes Interesse ist insbesondere das in internationalen, europäi- schen und nationalen Normen zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse am Erhalt der Alm- und Weidewirtschaft bzw. damit verknüpfter weiterer Interessen wie Erhalt traditioneller Bewirtschaftungsformen, Offenhaltung der Landschaft, Tourismus oder Naturgefahrenschutz. Vergrämungen sind bei Wölfen i.d.R. aufwendig, in ihrer Wirkung unzuverlässig und füh- ren zur Verlagerung der Probleme auf andere Gebiete. Einzelentnahmen von schadenstiftenden Wölfen müssen im Landesrecht entsprechend vorgesehen sein und können mittels Bescheid im Einzelfall behördlich vorgeschrieben werden. Bestandsregulierungen von Wolfsrudeln müssen im Landesrecht entsprechend vorgese- hen sein und können i.d.R. mittels Abschussplänen behördlich vorgeschrieben werden. 5. Zonierungen In Pkt. 5 werden verschiedene Zonierungskonzepte geprüft.387 Allgemein sind Zonen denkbar, in denen die Erhaltung von Wölfen vor menschlichen Interessen Vorrang hat, ebenso wie solche, in denen die Populationsdichte an menschliche Aktivitäten angepasst wird, einschließlich Gebiete mit geringer Dichte und Freihaltezonen, in denen Wölfe nicht geduldet werden.388 So gibt der Ständige Ausschuss der Berner Konvention den Vertragsparteien ausdrücklich verschiedene Zonierungsempfehlungen, namentlich (a.) Zonen, in denen der Wolf voll- ständig geschützt wird, (b.) Zonen, in denen ausgesuchte Wölfe im Rahmen eines Ma- nagementplans entfernt werden können, sowie (c.) Zonen, in denen der Wolf im Rahmen der aktuellen jagdrechtlichen Vorgaben bejagt werden kann.389 Auch der Wolf-Aktionsplan des Europarats schlägt ein Zonensystem vor.390 Überdies erwähnen die LCIE-Leitlinien im Zusammenhang mit der gesellschaftlichen und ökologischen Tragfähigkeit, dass durchaus Fallgestaltungen denkbar seien, in denen das Konfliktniveau durch Konzentration der 387 I.S. von Linnell et al., 166: «In effect, zoning can be viewed as different management practices in different areas to suit different local conditions.», zu den Vor- und Nachteilen von Zonierungen, 174 f. 388 Vgl. Linnell et al., 165 ff.; Trouwborst, RECIEL, 306 f. 389 Pkt. B.1. Recommendation No. 17 (Fn. 25). Im Anhang «Manifesto and Guidelines on Wolf Conservation of the Wolf Specialist Group of the International Union for the Conservation of Nature and Natural Resources» wird festgehalten, dass es Gebiete mit hohem landwirtschaftlichem Wert gibt, in denen es nicht wünschenswert ist, eine Wolfspopulation zu erhalten, Pkt. 10; jedes Land sollte Gebiete definieren, welche sich für die Existenz von Wölfen eignen, inklusive spezieller Regionen wo Wölfe den vollen Schutz erhalten, z.B. in Nationalparks, Reser- vaten oder speziellen Schutzgebieten. Daneben sollten auch Zonen definiert werden, in welchen die Wolfspopu- lation basierend auf ökologischen Prinzipien reguliert wird, um Nutzungskonflikte zu minimieren, Pkt. A.2.d. Siehe auch Pkt. 9 Manifesto. 390 Boitani, Action Plan, Kap. 4.2.: « … it would appear that zone management can be contemplated today. This would involve protecting the wolf totally in only a part of the territory, thereby alleviating the recurrent conflicts with farmers in the more severely hit areas. This would mean applying a number of measures, both preventive and reductive, including local removal of a few individuals». Und weiter: « … a core area and a surrounding buffer area will presumably be reserved for different level of wolf management and conservation actions. Outside these areas, the wolf will be removed when no other satisfying management policy can be implemented (article 16 of the Habitat Directive). This approach should allow for effective conservation of viable wolf populations even within multiple-use areas.» Ähnlich in den Aktionsplänen für Bär und Vielfraß; siehe Trouwborst, RECIEL, 315 f. Seite 61 | 84 Raubtiere auf ein begrenzteres Gebiet gesenkt wird.391 Die LCIE betont weiters in Interpre- tation der europarechtlichen Vorgaben, dass das günstige natürliche Verbreitungsgebiet (FRR) auch kleiner als das maximale potenzielle Verbreitungsgebiet für Arten mit großem Raumbedarf sein könne, was bedeute, dass die Länder in Fällen schwerer Konflikte das Recht hätten, Grenzen für die potenzielle Wiederbesiedlung zu setzen und ebenso Aus- nahmen zuzulassen, um unter bestimmten Umständen Kontrolle durch Tötung ausüben zu können.392 Die rechtliche Zulässigkeit solcher Zonierungslösungen kann im Detail komplex sein. Als Faustregel gilt, dass Zonen mit günstiger Behandlung von großen Beutegreifern im Ein- klang mit den rechtlichen Vorgaben stehen werden, während Zonen mit ungünstiger Be- handlung in verschiedenen Gebieten rechtlich kompatibel und in anderen rechtlich prob- lematisch sein können.393 In Österreich bestehen Lösungen über die Ausscheidung bestimmter Zonen insbesondere in der Wildökologischen Raumplanung (WÖRP)394, die sog. Freihaltezonen (Gebiete mit Bejagung) kennt.395 Insofern werden ein «Separationsmodell» und bei Zusammenleben von Mensch und Wildtier auf gleicher Fläche ein «Koexistenzmodell» unterschieden.396 Hackländer397 sieht die Möglichkeiten für eine europäische WÖRP oder auch eine WÖRP im Verbreitungsgebiet einer Teilpopulation aufgrund der Vorgaben der Berner Konvention und FFH-Richtlinie nur sehr eingeschränkt. Für Zwecke dieser Untersuchung werden im Folgenden «Wolfsschutzgebiete» (Pkt. 5.1.), «Wolfsfreie Zonen» (Pkt. 5.2.) und «Weideschutzgebiete» (Pkt. 5.3.) geprüft. 5.1. Wolfsschutzgebiete Als eine mögliche Vorgehensweise ist die Ausweisung von sog. Wolfsschutzgebieten («Wolfsruhezonen»398) zu prüfen, d.h. die Konzentration des (vollständigen) Schutzes des Wolfs auf bestimmte Territorien, in denen naturräumlich ideale Lebensbedingungen herr- schen und insbesondere aufgrund fehlender oder nur sehr extensiver menschlicher Nut- zung Konflikte unwahrscheinlich sind. Die FFH-Richtlinie kennt «besondere Schutzgebiete» und versteht darunter ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Schutzgebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhal- tungszustandes der insbesondere Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, 391 LCIE, Leitlinien, 20 f. 392 LCIE, Leitlinien, 24. 393 Trouwborst, RECIEL, 318. 394 Bei der Wildökologischen Raumplanung (WÖRP) handelt es sich um einen integralen, großräumigen Pla- nungsansatz mit dem Ziel einer dauerhaften Eingliederung heimischer Wildtierarten in die Kulturlandschaft in landeskulturell verträglicher Form (Lebensraumerhaltung für Wildtierarten sowie Vermeidung von Wildschäden in der Land- und Forstwirtschaft). Für großräumig lebende Wildtierarten besteht sie meist aus einer von Eigentums- und Bezirksgrenzen unabhängigen, landesweiten Basisplanung (Wildregionen, artspezifische Populationsareale, Kern-, Rand- und Freizonen, Wildkorridore) sowie aus wildregionsbezogenen Detailplanungen (z.B. zweckmäßi- ge Lage von Wildruhegebieten, Schwerpunktbejagungsgebieten, Überwinterungsmöglichkeiten für das Wild); Hackländer et al., 97 f. und Anhang 9 Erörterung Wildökologische Raumplanung (Reimoser/Hackländer) 416 ff.; Hackländer, 201 f.; Schlager, 345 ff. 395 Vgl. §§ 57 f. Sbg. JG und Sbg. Wildökologische Raumplanungsverordnung, LGBl. 89/1997, die Wildräume, Wildregionen und Wildbehandlungszonen unterscheidet. Freizonen bestehen bspw. für das in Anhang V FFH-RL gelistete Gamswild. 396 Hackländer et al., 97. 397 Hackländer et al., 17. 398 Schachenhofer/Sieghartsleitner/Spinka/Walter, 160. Seite 62 | 84 erforderlich sind, durchgeführt werden (Art. 1 lit. l FFH-RL). In der Folge haben die Mit- gliedstaaten für das ökologische Netz besonderer Schutzgebiete («Natura 2000») eine Liste von Gebieten vorzulegen, in der u.a. auch die in diesen Gebieten vorkommenden einheimischen Arten des Anhangs II aufgeführt sind (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 FFH-RL). Damit kommt das bekannte Prozedere in Gang, an dessen Ende die Ausweisung von Europa- schutzgebieten steht.399 Diese erfolgt in Österreich auf Stufe des Landesrechts mit zahlrei- chen Europaschutzgebietsverordnungen gemäß Naturschutzgesetzgebung. In den Bun- desländern, in denen der Wolf ausschließlich dem Jagdrecht unterliegt, müssten eigene Grundlagen in den Landes-Jagdgesetzen geschaffen werden. Mit dem Instrument der Schutzgebietsausweisung wird also das Gebiet abgegrenzt, für welches die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen nach Art. 6 FFH-RL fest- legen, die den ökologischen Erfordernissen der dort vorkommenden Arten nach Anhang II entsprechen (Art. 6 Abs. 1 FFH-RL). Demnach müssten eigentlich auch für die Erhaltung des Wolfs als prioritäre Tierart von gemeinschaftlichem Interesse des Anhangs II beson- dere Schutzgebiete ausgewiesen werden. In Österreich findet sich lediglich im FFH- Gebiet «Böhmerwald und Mühltäler» (AT3121000)400 der Wolf als nicht signifikante Art im Standarddatenbogen eingetragen.401 Jedoch erreichen Großraubtiere aufgrund ihrer teil- weise enormen Reviergrößen nie eine sehr große Dichte und lassen sich folglich nicht auf Schutzgebiete begrenzen.402 Deshalb wird für Tierarten, die große Lebensräume bean- spruchen, vorgesehen, dass diese Gebiete den Orten im natürlichen Verbreitungsgebiet dieser Arten entsprechen, welche die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlagge- benden physischen und biologischen Elemente aufweisen (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 FFH-RL). Aber auch allgemein gilt, dass der Artenschutz nach der FFH-Richtlinie nicht auf die Schutzgebiete beschränkt werden kann.403 Hingegen wendet das Nicht-EU-Mitglied Norwegen «ein strenges Zonensystem an, dass die Ausrottung der Wölfe in den Gebieten außerhalb dieser Zone vorsieht, wo Schäden als inakzeptabel betrachtet werden».404 Damit dürften solche Gebiete immerhin der Berner Konvention, an die auch Norwegen gebunden ist, entsprechen können. In Richtung von Wolfsschutzgebieten argumentiert Hackländer, wenn er vorschlägt, mit- tels Anpassung der Art. 12 und 16 FFH-RL die «natürlichen Verbreitungsgebiete» durch den neuen Begriff «in ausgewiesenen Schutzgebieten» zu ersetzen.405 Damit soll das Ziel erreicht werden, dass der strenge Schutz nur mehr in diesen ausgewiesenen Gebieten greift406. Eine solche Änderung des EU-Rechts wird als politisch einfacher als eine Ver- schiebung beim Schutzstatus (Pkt. 3.2.1.) bewertet und könnte auch damit argumentiert werden, dass die Berner Konvention nicht auf das natürliche Verbreitungsgebiet abstellt und eine klare Gebietsabgrenzung vorliegen würde, die nicht auf ein tagesaktuelles Ver- breitungsgebiet abstellt. Die Realisierungschancen sind wohl ähnlich einzuschätzen wie in Pkt. 3.2.1. 399 Siehe dazu bspw. Kratsch/Schumacher, 138 ff. 400 Verordnung der OÖ Landesregierung, mit der das Gebiet «Böhmerwald und Mühltäler» als Europaschutzge- biet bezeichnet wird, LGBl. 89/2010. 401 So hat etwa Deutschland für 32 Natura 2000-Gebiete (SACs) den Wolf (neben anderen Arten) als Schutzgut ausgewiesen; BMU, Bericht, 5. Allerdings gibt es außerhalb von Sachsen und Brandenburg in Deutschland keine speziellen Schutzgebiete, die explizit auch den Wolf als Schutzgut einbeziehen; Köck/Kuchta, 513. Allge- mein Trouwborst, RECIEL, 309. 402 LCIE, Leitlinien, 4. Linnell et al., 168, weisen darauf hin, dass sich existierende Schutzgebiete für große Beu- tegreifer als wenig relevant für deren Schutz erwiesen hätten; Trouwborst, JEL, 359, bezeichnet hier eine Schutzgebietsausweisung als ungenügend. 403 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 37. Der Gebietsschutzgedanke könnte jedoch perspektivisch an Bedeutung gewin- nen, wenn der Wolf wieder allgemein jagdbar wäre, weil dann durch die Ausweisung von Wolfsschutzgebieten Rückzugsräume gewährleistet werden könnten; Köck/Kuchta, 517. 404 LCIE, Leitlinien, Anhang 1, 67. 405 Hackländer, 203; Hackländer et al., 17 und 102 f. 406 Innerhalb würde der Schutz nach Anhang II und IV gelten, ausserhalb (nur) nach Anhang V. Seite 63 | 84 Fazit: Das Instrument der Schaffung von Schutzgebieten für geschützte Arten ist zentraler Bestandteil des FFH-Rechts. Beim Wolf als große Lebensräume beanspruchende Art sind jedoch nicht zwingend eigene Schutzgebiete auszuweisen. Vielmehr gilt der strenge Schutz im gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet und kann nicht auf bestimmte Zonen eingeschränkt werden. 5.2. Wolfsfreie Zonen Die Einrichtung sog. wolfsfreier Zonen («Wolfsfreihaltezonen»407) würde darauf abzielen, bestimmte Gebiete, in denen eine Koexistenz von Menschen und Wölfen besonders prob- lematisch erscheint, vor Wölfen und deren Ausbreitung zu bewahren408 bzw. nur geringe Bestände zu akzeptieren.409 In seiner Beantwortung einer Anfrage einer Gruppe von Europaparlamentariern betreffend Erklärung des Alpenraums bzw. Regionen, in denen alternativer Herdenschutz unmöglich ist, zu «wolfsfreien Zonen»410 hält der EU-Umweltkommissar fest, dass eine solche Ein- richtung u.a. aufgrund des rechtlichen Erfordernisses, Ausnahmen auf Einzelfallbasis zu prüfen411, nicht möglich sei412. Auch der Deutsche Bundestag hält fest, dass wolfsfreie Zo- nen als Gebiete, die von Wölfen freigehalten werden sollen und damit ihrer natürlichen Ausbreitung entgegenstehen, nur durch gegen Wölfe gerichtete Maßnahmen wie Vergrä- mung oder Bejagung erreicht werden könnten.413 Da aber Ausnahmen nach Art. 16 FFH- RL nur in Einzelfällen und unter den dort normierten Voraussetzungen erteilt werden könnten, würden präventive wolfsfreie Zonen den europarechtlichen Vorgaben weitge- hend widersprechen. Aus rechtlicher Sicht kommt Trouwborst414 bei eingehender Prüfung der Einrichtung natio- naler «exclusion zones (no-go zones)» und «low-density areas (LDAs)» in Hinblick auf Schutzziele und Vorschriften der Berner Konvention und FFH-Richtlinie zu lediglich mini- malen Gestaltungsmöglichkeiten. Bestehenden Zonierungen insbesondere in Schwe- den415, Norwegen und Frankreich, entsprechenden Forderungen im deutschsprachigen Alpenraum sowie De-facto-Zonen wird demnach eine Absage zu erteilen sein.416 407 Schachenhofer/Sieghartsleitner/Spinka/Walter, 160. 408 Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 4. So hatten sich im deutschen Bundesland Brandenburg bereits einige Gemeinden zu wolfsfreien Zonen erklärt. 409 Vgl. die Einrichtung solcher Zonen in Australien, mit denen Dingos von den hauptsächlichen Schafhaltegebie- ten erfolgreich ferngehalten wurden; Linnell et al., 168 f. 410 EP, Anfrage. 411 Dieses Kriterium wird zwar nicht ausdrücklich normiert, lässt sich aber insbesondere aus Art. 16 Abs. 3 FFH- RL ableiten, wonach die Berichte, welche die Mitgliedstaaten der Kommission alle zwei Jahre über die nach Abs. 1 genehmigten Ausnahmen vorzulegen haben, einzelfallbezogen zu verfassen sind. So müssen u.a. der Grund der Ausnahme, einschließlich der Art der Risiken sowie gegebenenfalls der verworfenen Alternativlösun- gen und der benutzten wissenschaftlichen Daten angegeben werden (lit. a) ebenso wie die zeitlichen und örtli- chen Umstände der Ausnahmegenehmigungen (lit. c). 412 EP, Antwort, Pkt. 1. 413 Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 10. 414 Trouwborst, RECIEL, 310 ff.; auch Trouwborst, EEELR, 98. 415 In Schweden zielt das Wolfsmanagement u.a. darauf ab, bestimmte Gebiete für die Rentierhaltung als wolfs- freie Zonen zu behandeln. Aus dem derzeit noch laufendem Vertragsverletzungsverfahren (Pkt. 4.6.3.) gehe hervor, dass die Kommission dies nur in Anhang-V-Mitgliedstaaten wie im finnischen Lappland aber nicht im schwedischen Lappland erlaubt; Trouwborst, EEELR, 99 m.w.H. 416 Während die slowakische Lösung als rechtlich kompatibel eingestuft wird; Trouwborst, RECIEL, 317 f. A.M. Köpl, 139 f. Seite 64 | 84 Darüber hinaus könnte das Ausscheiden größerer Freihaltezonen den genetischen Aus- tausch hindern, was gerade auf Österreich als Kreuzungsgebiet verschiedener Wolfspo- pulationen417 zutreffen könnte. Fazit: Allgemeine wolfsfreie Zonen sind aufgrund des Erfordernisses, Ausnahmen auf Einzelfallbasis zu prüfen, europarechtlich unzulässig. 5.3. Weideschutzgebiete Ein Bericht des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 2018 über die Lage und Zu- kunftsperspektiven der Schaf- und Ziegenhaltung418 betont, dass angesichts der deutlich gestiegenen Zahl der gerissenen Tiere Herdenschutzmaßnahmen an ihre Grenzen sto- ßen419 und spricht sich dafür aus, die einschlägigen Anhänge der Habitat-Richtlinie mit dem Ziel zu überprüfen, die Ausbreitung von Raubtieren in bestimmten Weideflächen zu kontrollieren und zu steuern420. Ausdrücklich wird die Einrichtung von Weideschutzgebie- ten gefordert, in denen eine Regulierung der großen Beutegreifer stattfinden kann, damit deren Rückkehr nicht zu Rückschritten bei der artgerechten Tierhaltung (Wanderschäfe- rei, Freilandhaltung) sowie bei der traditionellen Land- und Weidewirtschaft (Sommerwei- de in Hochlagen) führe421. Im Folgenden ist abzuklären, ob solche «Weideschutzgebiete» rechtskonform im gelten- den Recht verankert werden könnten und welche Voraussetzungen dabei gegeben sein müssten. 5.3.1. Konzept Wie in Pkt. 5.1. dargelegt sieht das Natura 2000-System – außer bei den Tierarten, die große Lebensräume beanspruchen – besondere Schutzgebiete vor, in denen die Schutz- maßnahmen zu ergreifen sind. D.h., das Konzept geht davon aus, dass diese Arten sich mehr oder minder standortgebunden schwerpunktmäßig in diesen Gebieten aufhalten und folglich allfällige Konflikte für gewöhnlich auf diese Gebiete beschränkt sind. Wenn also «Wolfsschutzgebiete» mit domizilierten Wölfen (deren natürliches Verbreitungsgebiet ident mit dem Schutzgebiet wäre) existieren würden, dann würden Konflikte mit der Wei- dehaltung vornehmlich nur in diesen Gebieten auftreten, Weidehaltung außerhalb dersel- ben wäre im Normalfall mangels Wolfspräsenz bzw. erlaubter Eingriffe konfliktfrei möglich. Exemplarisch wird auf die NÖ Biber-Verordnung 2019, die NÖ Fischotter-Verordnung und die ehemalige Krnt. Fischotter-Verordnung verwiesen, die von den Eingriffsmöglichkeiten ausdrücklich die Europaschutzgebiete, in denen Biber bzw. Fischotter als Schutzgegen- stand genannt sind, ausnehmen.422 Wenn aber nun für Wölfe die Gebietskulisse aus dem gesamten natürlichen Verbrei- tungsgebiet besteht, dann gibt es keine Weidehaltung, die nicht potentiell mit dem Wolf in 417 Hackländer et al., 73 f. 418 EP, Bericht Schaf- und Ziegenhaltung, in Rz. 96 ff. findet sich ein eigener Abschnitt über Raubtiere. 419 EP, Bericht Schaf- und Ziegenhaltung, Rz. 101. 420 EP, Bericht Schaf- und Ziegenhaltung, Rz. 97. 421 EP, Bericht Schaf- und Ziegenhaltung, Rz. 110. 422 § 1 Abs. 2 Z 3 NÖ Biber-VO 2019, LGBl. 97/2019; § 1 Abs. 3 Z 3 NÖ Fischotter-Verordnung, LGBl. 98/2019; § 3 Abs. 3 Krnt. VO betreffend die vorübergehende Ausnahme von der Schonzeit für den Fischotter, LGBl. 32/2018, außer Kraft getreten mit 3. Mai 2020 (vgl. § 9). Nach Medienberichten ist eine verschärfte Nachfolge- verordnung mit erweiterter Entnahmezahl, ausgedehntem Bejagungszeitraum und Jagdgebiet in Planung; https://kaernten.orf.at/stories/3060163/ vom 30. Juli 2020. https://kaernten.orf.at/stories/3060163/ Seite 65 | 84 Konflikt geraten kann, weil der Schutz überall dort besteht, wo dieses Tier auftritt.423 Darin ist eine Konfliktlage grundgelegt, die so nicht dem Normalfall von Natura 2000 entspricht. Es liegt also nahe, das Schutzgebietskonzept wie folgt gleichsam auf den Kopf zu stellen: Wenn es nicht möglich ist, die geschützte Tierart an abgegrenzte Schutzgebiete zu bin- den, die gleichsam Inseln innerhalb der Weidegebiete bilden, drängt sich eine umgekehrte Betrachtung auf. Hier ist das natürliche Verbreitungsgebiet der geschützten Tierart unbe- grenzt und angesichts der Anpassungsfähigkeit des Wolfs kommt praktisch das gesamte EU-Gebiet in Frage (vgl. Pkt. 2.2.3.)424, also könnten Weidegebiete als Inseln innerhalb der Verbreitungsgebiete des Wolfs definiert werden. 5.3.2. Ausweisung Wie gezeigt sieht die FFH-Richtlinie Schutzgebiete nur für den Schutz der Arten aber nicht für den Schutz vor den Arten vor.425 Eine Ausweisung von Weideschutzgebieten, wie sie hier untersucht wird, würde jedoch zum Ausdruck bringen, dass in diesen Territorien die Ausnahmebestimmungen des Art. 16 FFH-RL jedenfalls erfüllt werden und die dort vorge- sehenen Abweichungen möglich sind. 5.3.2.1. Kriterien Die Ausweisungskriterien für Weideschutzgebiete entsprechen den Ausnahmetatbestän- den des Art. 16 Abs. 1 FFH-RL. In diesen Gebieten • sind keine anderweitigen zufriedenstellenden Lösungen möglich (Pkt. 4.2.1.); • bewirken die zu ergreifenden Ausnahmemaßnahmen keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands (Pkt. 4.2.2.); und • ist mindestens einer der Tatbestände der lit. a-c (wie oben unter Pkt. 4.2.3.-4.2.6. umschrieben) erfüllt. Exemplarisch wird auf die NÖ Biber-Verordnung 2019 verwiesen, die auf Ziele von Art. 16 Abs. 1 lit. a-c Bezug nimmt426 und für Eingriffe erfolglose Präventionsmaßnahmen voraus- setzt427. Eine weitere Vergleichsquelle sind die NÖ Fischotter-Verordnung428 und die ehe- malige Krnt. Fischotter-Verordnung429. Biber und Fischotter zählen ebenfalls zu den euro- parechtlich geschützten Arten.430 Beide in Geltung stehenden NÖ-Landesverordnungen 423 Die Erhaltung des Wolfs und anderer Großraubtiere hängt von ihrer Präsenz sowohl in den Schutzgebieten als auch im Netzwerk der diese umgebenden multifunktionalen Habitate ab, die faktisch den größten Teil der europäischen Landschaften ausmachen. Auch wenn sich die Art als relativ anpassungsfähig erwiesen hat, führt ihre Anwesenheit in den vielfach genutzten modernen europäischen Landschaften unweigerlich zu einer Reihe von Konflikten mit menschlichen Interessen; LCIE, Leitlinien, 4. 424 Vgl. EuGH Rs. C-88/19, Rn. 49 ff. 425 Die Richtlinie sieht keinen Ausnahmetatbestand für eine (gewerbliche) land- oder forstwirtschaftliche Nutzung vor; EuGH Rs. C-508/04, Rn. 120; Tholen, 150. 426 Abwendung von Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit, Verhütung sonstiger erheblicher Nachteile in Bezug auf öffentliche Interessen, Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden und Schutz anderer wildle- bender Tiere und Pflanzen sowie natürlicher Lebensraumtypen (§ 1 Abs. 3 NÖ Biber-Verordnung 2019). 427 § 1 Abs. 4 NÖ Biber-VO 2019. 428 Die NÖ Fischotter-VO normiert als Ziel die Abwendung von Gefährdungen des öffentlichen Interesses an der Teichwirtschaft durch Maßnahmen zur Reduktion von Ausfraß an den von der Verordnung umfassten Teichan- lagen (§ 1 Abs. 4). 429 Die Krnt. Fischotter-VO normierte als Ziel insbesondere die Abwendung erheblicher Schäden an Fischge- wässern und den Schutz anderer wild lebender Tiere, insbesondere Fische und Pflanzen und deren natürlicher Lebensräume (§ 1). Voraussetzung war die Ermangelung einer anderen zufriedenstellenden Lösung (§ 1), bei Teichanlagen deren Nicht-Zäunbarkeit (§ 3 Abs. 1). 430 Biber (Castor fiber) in Anhang II, IV und V FFH-RL; Fischotter (Lutra lutra) in Anhang II und IV FFH-RL. Seite 66 | 84 beziehen sich auf das Gebiet bestimmter, in den Anlagen angeführter Gemeinden der kontinentalen biogeographischen Region. Keine anderweitige zufriedenstellende Lösung: Anknüpfend an die Feststellungen in Pkt. 4.2.1. kommt hier als Hauptkriterium für eine Gebietsauswahl zunächst die faktische Unmöglichkeit von Herdenschutzmaßnahmen, die sich vornehmlich aus der Topographie ergibt, in Betracht. Eine solche Feststellung kann umfangreichen Aufwand erfordern (sie- he die Situation in Bayern unter Pkt. 5.3.4.) und zu isolierten und kleinräumigen Lösungen führen, insbesondere wenn eine Betrachtung per m2 greift. Ansatz für eine großräumigere, pauschalisierte Betrachtung bietet die Unverhältnismäßig- keit von Herdenschutzmaßnahmen. Sind Schutzmaßnahmen aus Sicht der betroffenen Betriebe zwar faktisch möglich, aber wirtschaftlich oder logistisch nicht tragbar, werden diese Parameter431 zumindest für alle Betriebsflächen gelten. Spätestens mit der (ökologischen) Nachteiligkeit von Herdenschutzmaßnahmen sollte es möglich sein, größere zusammenhängende Gebiete, die sich im Idealfall auch naturräum- lich abgrenzen lassen, zu bestimmen.432 Die Unzumutbarkeit ist damit bei bestimmten vulnerablen Betrieben433 gegeben, die sich nach Kriterien wie Nebenerwerb434, Tiergattung, Herdenführung oder Weitläufigkeit der Weidefläche435 abgrenzen lassen. Die Beurteilung im Einzelfall könnte durch agronomi- sche Sachverständige oder nach dem Salzburger Modell durch örtlich zuständige (Prä- ventions)Berater bzw. abschließend durch den Wolfsbeauftragten des Landes erfolgen436. Keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands: Gestützt auf die europäi- sche Bewertung des Erhaltungszustands durch die EEA-ETC/BD (Pkt. 2.2.4.) muss für Maßnahmen, die auf Basis der Weideschutzgebiete gesetzt werden (siehe Pkt. 5.3.3.), sichergestellt werden, dass dadurch (a.) für den Wolf der alpinen Region der bestehende günstige Erhaltungszustand437 nicht beeinträchtigt und (b.) für den Wolf der kontinentalen Region der bestehende ungünstige Erhaltungszustand nicht verschlechtert bzw. die Wie- derherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert wird (siehe Pkt. 4.2.2.). Damit scheinen zumindest für die kontinentale biogeographische Region – den ungünstigen Erhaltungszustand des Wolfs auch weiterhin vorausgesetzt – derzeit nur Maßnahmen gegen einzelne Wölfe in Betracht zu kommen, die das unionsrechtlich vor- gegebene Ziel, den günstigen Erhaltungszustand zu erreichen, nicht tangieren, nicht aber bestandsdezimierende Abschussquoten.438 Tatbestände der lit. a-c: Für die hier in Frage kommenden Argumente wird auf Pkt. 4.2.3.-4.2.6. verwiesen. Zu beachten ist insbesondere, dass sich aufgrund der vulnerablen Strukturen in Weideschutzgebieten ein Schaden in der Tierhaltung schneller als «ernst» erweisen wird als anderswo (lit. b). Ebenso wird in Weideschutzgebieten das andere überwiegende öffentliche Interesse, insbesondere jenes am Erhalt der Almwirtschaft, stär- ker ausgeprägt sein (lit. c). 431 Vgl. die Parameter betreffend Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit von Herdenschutzmaßnahmen in Pkt. 5.3.5 Sbg. Wolfsmanagementplan. 432 Etwa orientiert an den Regionen mit erhöhtem Risiko eines Wolfsübergriffs; Hackländer et al., 131 ff. Dazu vgl. auch die Ausweisung der – rein technisch – «nicht schützbaren Weidegebiete» in Bayern, wo mehrere Weideflächen in räumlichem Zusammenhang bzw. größere Weidegebiete in einer zusammenfassenden Prüfung bewertet werden; Bayerischer Aktionsplan, 36. 433 Hackländer et al., 23 und 245 ff. 434 Siehe zum betrieblichen Risiko eines Wolfsangriffs (Risikomatrix), Hackländer et al., 19 f. und 129. 435 Hackländer et al., 116 ff. 436 Pkt. 5.3.5 Sbg. Wolfsmanagementplan. 437 Folgt man dieser Einstufung (siehe Pkt. 2.2.4.2.) nicht, gilt das unter b. Ausgeführte. 438 Wolf, NuR, 466. Seite 67 | 84 5.3.2.2. Einzelfallprüfung Wie bereits für die wolfsfreien Zonen gezeigt (Pkt. 5.2.), besteht das Hindernis für solch (präventive) Zonierungskonzepte im rechtlichen Erfordernis, Ausnahmen auf Einzelfallba- sis zu prüfen.439 Diese Vorgabe kann hier mit Blick auf die Ausweisungskriterien (Pkt. 5.3.2.1.) erfüllt wer- den. Die Ausweisung von Weideschutzgebieten wird nicht pauschal erfolgen, sondern auf Basis des Einzelfalls, abgestellt auf den jeweiligen Betrieb oder die jeweilige Alm bzw. die konkreten naturräumlichen Gegebenheiten. Sollen also in Weideschutzgebieten zum Schutz der Weide- und Almwirtschaft Ausnahmemaßnahmen gemäß Art. 16 insbesondere i.V.m. Art. 12 und 14 FFH-RL ergriffen werden, unterliegen diese wie vorgesehen einer Einzelfallprüfung. Der Unterschied zur Setzung solcher Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete liegt nur darin, dass das Vorliegen der Voraussetzungen bereits im Vorhinein geprüft wird. Noch ohne Aktualisierung durch einen Anwendungsfall wird die Prüfung gleichsam vorgezogen und i.S. eines antizipierten Expertengutachtens für die betreffen- den Gebiete durchgeführt, mit dem Inhalt, dass dort keine anderweitigen zufriedenstellen- den Lösungen möglich sind, eine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands nicht vorliegt und zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume / zur Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung / aus zwingenden Gründen überwiegender öffentlicher Inte- ressen (wie insbesondere Erhaltung der Weide- und Almwirtschaft) Ausnahmen nötig sind. Solche Ausweisungen sind zeitlich zu befristen bzw. in regelmäßigen Abständen auf allfäl- lige Veränderungen hin zu überprüfen.440 5.3.2.3. Zuständigkeit Gemäß nationaler Kompetenzordnung werden die Bundesländer für Ausweisungen sol- cher Weideschutzgebiete zuständig sein. Diese können im Wege von Verordnungen auf Basis entsprechend zu schaffender Ermächtigungen in den Landes-Jagdgesetzen bzw. Landes-Naturschutzgesetzen oder agrarrechtlichen Regelwerken (Almschutzgesetze, Landes-Landwirtschaftsgesetze) erfolgen. Betreffend territoriale Zuständigkeiten zur Anwendung von Ausnahmen nach Art. 16 FFH- RL hält die Kommission fest, dass eine solche Genehmigung unter Aspekten des Verhält- nismäßigkeitsprinzips «eine sorgfältige Untersuchung und Rahmenregelung auf nationaler Ebene und/oder Ebene der biogeographischen Region innerhalb des Mitgliedstaats» er- fordert. Die Behörde mit dem größten territorialen Überblick in einem Mitgliedstaat (und gegebenenfalls einem über die Grenzen hinausgehenden Überblick im Falle von grenz- überschreitenden Populationen) müsse somit bei der Anwendung des Verhältnismäßig- keitsprinzips die Führungsrolle übernehmen, auch wenn es sein könne, dass es dann in der Praxis auf regionaler oder lokaler Ebene zur Anwendung gelangt.441 Das zielt auf den ersten Blick darauf ab, dass in Österreich der Bund eine solche Funktion übernehmen müsste, die aber aufgrund der innerstaatlichen Kompetenzordnung wie ge- nerell im Natura 2000-Recht nur eine Koordinationsfunktion sein könnte. Allerdings wird ausdrücklich eingeräumt, dass je nach Verwaltungsstruktur des Mitgliedstaats auch regio- nale oder lokale Behörden in der Lage sind, die Auswirkungen von Ausnahmegenehmi- 439 EP, Antwort, Pkt. 1.; Deutscher Bundestag, Wolfsfreie Zonen, 10. So auch Trouwborst, RECIEL, 313. 440 So ist die NÖ Biber-Verordnung 2019 bis 30. Juni 2023 befristet (§ 6 Abs. 2). Vgl. auch die Vorgängerrege- lung Verordnung über Ausnahmen von Verboten für die besonders geschützte Art Biber (NÖ Biber-VO), LGBl. 30/2016 (§ 6). 441 EK, Leitfaden Artenschutz, 60. Seite 68 | 84 gungen über ihre eigenen administrativen Grenzen hinaus zu untersuchen.442 Insofern wird von den verordnenden Landesregierungen zu fordern sein, im Vorfeld eine Gesamt- bewertung einschließlich der Regelungen in insbesondere benachbarten Bundesländern (z.B. Größe und Anzahl dort verordneter Weideschutzgebiete) und Nachbarregionen vor- zunehmen. 5.3.3. Rechtsfolge An die Lage einer Weidefläche/Alm in einem Weideschutzgebiet können im Lichte der Voraussetzungen des Art. 16 FFH-RL verschiedene Konsequenzen geknüpft werden. Insbesondere ist hier nach den Auswirkungen auf die Durchführung von Herdenschutz- maßnahmen sowie die Vergrämungs-, Entnahme-, und Regulierungsmöglichkeit von Wöl- fen zu fragen. 5.3.3.1. Herdenschutzmaßnahmen Wie oben (Pkt. 5.3.2.1.) dargelegt wird für Flächen in Weideschutzgebieten davon ausge- gangen, dass bei diesen Herdenschutzmaßnahmen aus den erläuterten Gründen nicht durchführbar sind. Daraus folgt, dass diesen Bewirtschaftenden nicht der Vorwurf gemacht werden kann, sie hätten entsprechende Schutzmaßnahmen unterlassen. In diesen Gebieten kann also bspw. die Entschädigung von Wolfsschäden nicht an die Durchführung von Herden- schutzmaßnahmen geknüpft werden. In den meisten Ländern wird dafür nämlich eine fachgerechte Durchführung von Schutzmaßnahmen vorausgesetzt. Auch in Österreich wird empfohlen, Schäden nicht zu ersetzen, wenn empfohlene Maßnahmen nicht bzw. nicht fachgerecht umgesetzt werden.443 Gestützt wird dies durch die LCIE, die nachträgliche Kompensationszahlungen selbst bei Anforderungen an ein Mindestmaß effektiver Schadensminderungsmaßnahmen im Hal- tungssystem (Herdenschutzmaßnahmen) als wenig wünschenswert ansieht, ausgenom- men, wenn «für seltene und unvorhersehbare Ereignisse eine Reduzierung schwierig oder unmöglich ist».444 Dies sollte abgesehen von seltenen und unvorhersehbaren Ereig- nissen immer auch dann gelten, wenn Herdenschutzmaßnahmen nicht möglich sind. 5.3.3.2. Artenschutzausnahmen Zu untersuchen ist aber auch, was solche Weideschutzgebiete für die Ausnahmen vom Artenschutz gemäß Art. 12 und 14 FFH-RL bedeuten. Aus den obigen Ausführungen zu Vergrämung und Entnahme (Pkt. 4.2.) ergibt sich, dass auf Grundlage von Art. 16 Abs. 1 FFH-RL zu den beiden Voraussetzungen «keine anderweitige zufriedenstellende Lösung» und «keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands» noch die Erfüllung eines Tatbestands von lit. a-c für Einzelentnahmen bzw. lit. e für Bestandsregulierung hinzutre- ten muss. Ebenfalls oben ausgeführt wird die Notwendigkeit einer Einzelfallprüfung bei solchen Ausnahmemaßnahmen. 442 EK, Leitfaden Artenschutz, 60 Fn. 97. 443 Siehe Überblick bei Hackländer et al., 157. Für Österreich KOST, Wolfsmanagementplan, 13. Für Deutsch- land werden in Fördergebieten für Herdenschutzmaßnahmen präventive Schutzmaßnahmen vorausgesetzt, während außerhalb der etablierten Wolfsgebiete solche Schutzmaßnahmen grundsätzlich nicht Voraussetzung für Kompensationszahlungen sind; Köck/Kuchta, 515. Für die Schweiz sind nach der an der Urne gescheiterten Revision des Jagdschutzgesetzes (JSG) weiterhin Entschädigungszahlungen nicht an die Durchführung von Schutzmaßnahmen gebunden. 444 Vgl. LCIE Grundsatzerklärung «Anwendung von Kompensationen und ökonomischen Anreizsystemen zur Verminderung durch große Raubtiere verursachter ökonomischer Verluste», LCIE, Leitlinien, 82. Seite 69 | 84 Abweichungen Vergrämungsmaßnahmen, Einzelentnahmen («Problemwolf») bzw. Bestandsregulierun- gen (Rudel) sind bei Vorliegen dieser Voraussetzungen auch unabhängig von Weide- schutzgebieten überall möglich. Der Unterschied zu Weideflächen, die in Weideschutzge- bieten liegen, besteht jedoch darin, dass für diese die Voraussetzungen bereits vorgängig einzeln geprüft und als erfüllt befunden worden sind. Mit der Ausweisung (Pkt. 5.3.2.) sind die Art. 16-Kriterien bereits per definitionem gegeben. Insofern können die Maßnahmen unmittelbar gestützt auf die jeweilige Gebietsausweisungsverordnung durchgeführt wer- den. Vergrämung445: Der präventive Ansatz von Art. 16 Abs. 1 lit. b FFH-RL und das Verhält- nismäßigkeitsprinzip legen nahe, dass nicht alle Wölfe, die sich im Weideschutzgebiet aufhalten, vergrämt werden dürfen sondern nur jene, die sich in unmittelbarer Nähe von Nutztieren aufhalten. Einzelentnahme: Im Gegensatz zu einer (unzulässigen) «wolfsfreien Zone» dürfen Wölfe, die sich im Weideschutzgebiet aufhalten, nicht generell entnommen werden, sondern nur schadenstiftende Tiere. Vorauszusetzen ist eine behördliche Einstufung als «Problem- wolf». Letztere erfolgt, wenn das betreffende Tier die – bspw. in der Verordnung oder im Managementplan – definierten Parameter (z.B. eine gewisse Anzahl an Rissen in einem gewissen Zeitraum)446 erfüllt. Wegen der Problematik der erforderlichen Zurechnung zu einem bestimmten Einzeltier447 und dessen Identifikation ist ein enger räumlicher und zeit- licher Zusammenhang mit bereits eingetretenen Rissereignissen (wie in § 45 Abs. 7 Satz 1 Z 1 deutsches BNatSchG) zu verlangen. Bestandsregulierung: Haben sich bereits Rudel gebildet, muss die Verordnung definieren, welche Anzahl und Kategorie an Wölfen in welchen Zeiträumen unmittelbar entnommen werden darf. Exemplarisch448 wird auf die NÖ Biber-Verordnung hingewiesen, wonach im von der Verordnung umfassten Geltungsbereich insgesamt pro Jahr höchstens der durch- schnittliche jährliche Zuwachs des landesweiten Biberbestandes entnommen werden darf.449 Dort muss vor der Entnahme eine tagesaktuelle Information darüber eingeholt werden, dass die aufgrund der Verordnung höchstmögliche Entnahmemenge noch nicht ausgeschöpft ist. Ist das nicht der Fall, wird die Berechtigung zur Entnahme i.S. der Ver- ordnung ausgelöst.450 Dasselbe gilt für die NÖ Fischotter-Verordnung451, die überdies ein Eingriffskontingent von höchstens 50 Fischottern pro Kalenderjahr, aufgeteilt auf die be- troffenen Verwaltungsbezirke, vorsieht.452 Auch die Krnt. Fischotter-Verordnung sah eine 445 Sowohl in der NÖ Biber-Verordnung 2019 als auch in der NÖ Fischotter-Verordnung bzw. Krnt. Fischotter- Verordnung werden bzw. wurden keine vorgängigen Vergrämungen vorgesehen, mit Ausnahme der Biber- Entnahme außerhalb der kontinentalen biogeographischen Region. Dort wird noch eine Dokumentation gefor- dert, aus der hervorgeht, dass trotz zumindest einen Monat lang mehrmalig durchgeführter Dammentfernungen keine ausreichende Vergrämungswirkung erzielt werden konnte (§ 2 Abs. 3 letzter Satz NÖ Biber-VO 2019). 446 Zu möglichen Definition von «Problemwölfen» siehe oben Pkt. 4.4. 447 Vgl. EuGH Rs. C-342/05, Rn. 40 ff. 448 Vgl. für eine Regelung eines nicht europarechtlich geschützten Tieres bspw. die Sonderbestimmungen betref- fend den Kormoran in § 8 OÖ ArtenschutzVO, wo in Berücksichtigung fischereiökonomischer Interessen zum Schutz von gefährdeten Fischbeständen im Umkreis von 100 m bestimmter Gewässer und anerkannter Fisch- zuchtbetriebe Kormorane vertrieben sowie einzelne Exemplare bis insgesamt höchstens 10 % des landesweiten Gesamtbestands getötet werden dürfen. 449 § 2 Abs. 4 NÖ Biber-VO 2019. 450 § 5 Abs. 1 NÖ Biber-VO 2019. Die Information über den Stand des Entnahmemaßes erfolgt tagesaktuell über die Homepage des Landes NÖ unter http://www.noel.gv.at/biberkontingent. 451 § 5 Abs. 1 NÖ Fischotter-VO. Die Information über den Stand des Entnahmemaßes erfolgt tagesaktuell über die Homepage des Landes NÖ unter http://www.noel.gv.at/fischotterkontingent. 452 § 2 Abs. 2 NÖ Fischotter-VO. http://www.noel.gv.at/biberkontingent http://www.noel.gv.at/fischotterkontingent Seite 70 | 84 Entnahmehöchstzahl vor.453 Für ein Beispiel einer entsprechenden Bestandsregulierung beim Wolf siehe die Schweizer Regelung (Pkt. 4.6.4).454 Maßnahmensetzung Für die eigentliche Maßnahmensetzung (Vornahme der Vergrämung, Einzelentnahme, Bestandsregulierung) wird das im Jagdrecht vorgesehene Verfahren zur Anwendung kommen, allfällig sind entsprechende Regeln in den Gebietsausweisungsverordnungen festzulegen. Zuständigkeit: Naheliegend wird gemäß Jagdrecht die Befugnis zu Vergrämung, Entnah- me bzw. Regulierung den Jagdausübungsberechtigten in diesen Weideschutzgebieten zukommen. So verweisen etwa die NÖ Biber-Verordnung 2019 und NÖ Fischotter- Verordnung für diese Frage auf Personen, die entsprechende Kenntnisse über eine schmerzfreie Tötung nachweisen können, insbesondere auch Personen, die im Besitz einer gültigen Jagdkarte sind455.456 Die Krnt. Fischotter-Verordnung hingegen sah speziell geschulte Jagdschutzorgane sowie speziell geschulte jagdausübungsberechtigte Jäger vor.457 Durchführung: Die Durchführung der Maßnahmen wird unmittelbar gestützt auf die jewei- lige Gebietsausweisungsverordnung erfolgen. Im Gegensatz zu Vergrämung und Be- standsregulierung sind Einzelentnahmen noch an die Bestätigung als schadensstiftendes Tier («Problemwolf») durch ein sachkundiges Organ des Landes (z.B. den Wolfsbeauf- tragten458) als aufschiebende Bedingung gebunden. So sieht die NÖ Biber-Verordnung 2019 vor, dass Eingriffe nur nach Beurteilung des Zutreffens der einschlägigen Eingriffs- voraussetzungen durch ein sachkundiges Organ des Landes oder der Städte mit eigenem Statut erfolgen dürfen.459. Dokumentation: Weiters sind Vorschriften betreffend Dokumentation, Meldung und Be- weissicherung bzw. Monitoring vorzusehen.460 Bewertung Das nationale Jagd- und Naturschutzrecht kennt in Umsetzung der Ausnahmebestim- mungen Art. 9 Berner Konvention bzw. Art. 16 FFH-RL Eingriffe sowohl auf Basis von Verordnungen als auch von Bescheiden (Pkt. 4.1.3.).461 Dass dem Landesgesetzgeber dabei grundsätzlich beide Wege offenstehen, zeigen exemplarisch § 20 Abs. 4 und 6 NÖ NSchG und § 17 Abs. 5-7 Stmk. NSchG, wo in Umsetzung von Art. 16 FFH-RL jeweils ausdrücklich beide Möglichkeiten (Verordnung und Bescheid) vorgesehen werden. So wurde etwa der Biber in NÖ462 denn auch zunächst auf Basis zahlreicher Einzelbescheide entnommen, und dann – als aufgrund der gewonnenen Erfahrungen die Entnahmevo- 453 Die Entnahmehöchstzahl von Fischottern für Kärnten betrug 43 Stück pro Jahr (§ 3 Abs. 5 Krnt. Fischotter- VO). Laut Medienberichten soll die Zahl in einer neuen Verordnung auf 51 Stück erhöht werden; https://kaernten.orf.at/stories/3060163/ vom 30. Juli 2020. 454 Trouwborst, RECIEL, 314. hält folgende Vorgangsweise für europarechtlich konform: ein Mitgliedstaat bekun- det seine Absicht, den Wolfsbestand in solchen Zonen so tief wie das Anhang IV-Regime erlaubt zu halten und geht anschließend in die Art. 16-Prüfung, wenn einzelne Wölfe auftauchen. 455 § 4 Abs. 2 NÖ Biber-VO 2019; § 4 Abs. 2 NÖ Fischotter-VO. 456 Das deutsche BNatSchG sieht für die Entnahme von Wölfen vor, dass nach Möglichkeit die Jagdausübungs- berechtigten, soweit diese ihr Einverständnis hierzu erteilen, berücksichtigt werden (§ 45a Abs. 4). Linnell et al., 173, weisen darauf hin, dass eine Bejagung großer Beutegreifer durch lokale Jäger den größten konfliktreduzie- renden Effekt haben kann. 457 § 3 Abs. 1 und 2 Krnt. Fischotter-VO. 458 Vgl. KOST, Wolfsmanagementplan, 9 f. 459 § 2 Abs. 5 NÖ Biber-VO 2019. Weiters ist vor einem beabsichtigten Eingriff das Einvernehmen mit dem Grundeigentümer sowie dem Jagdausübungsberechtigten herzustellen (§ 2 Abs. 6 NÖ Biber-VO 2019). 460 Vgl. § 5 NÖ Biber-VO 2019; § 5 Abs. 2 und 3 NÖ Fischotter-VO; §§ 6 und 8 Krnt. Fischotter-VO. 461 Hinsichtlich jagdrechtlicher Verordnungen ist etwa auf § 51 Abs. 4a und § 52 Abs. 2a Krnt. JG, § 3 Abs. 6 und 7 NÖ JG, § 49 Abs. 2 und 3 Stmk. JG oder § 52a Abs. 2-4 Tir. JG hinzuweisen. 462 Der Biber stellt kein jagdbares Wild gemäß JG dar und ist ausschließlich im NSchG geregelt. Seite 71 | 84 raussetzungen hinreichend konkretisierbar waren – auf Basis der NÖ Biber-Verordnung 2019. Diese Verordnung enthält detaillierte und differenzierte Vorgaben und ist ebenfalls auf bestimmte Gebiete bezogen (negativ § 1 Abs. 2463; positiv § 2 Abs. 1464). Ebenso sieht das deutsche Bundesnaturschutzrecht die Zulassung von Ausnahmen im Einzelfall oder durch Rechtsverordnung vor (§ 45 Abs. 7 Satz 4 BNatSchG).465 Wie gezeigt (Pkt. 5.2., 5.3.2.2.) sieht das Europarecht für Abweichungen nach Art. 16 FFH-RL Einzelfallprüfungen vor. Diesem Erfordernis kann sowohl mit einer Grundlage in Verordnungs- als auch Bescheidform entsprochen werden. In beiden Fällen haben die Landesbehörden Ausnahmen entsprechend den Voraussetzungen des Art. 16 FFH-RL zu gestatten, womit die Wahl der nationalen Handlungsform in den Hintergrund rückt. Darin besteht kein Widerspruch zum Europarecht, der EuGH überlässt es i.d.R. den Mitglied- staaten die geeigneten nationalen Handlungsformen zu ergreifen, solange das EU-Recht korrekt umgesetzt wird.466 Hier werden die Voraussetzungen individuell antizipierend abgeklärt und bei Vorliegen die entsprechenden Gebiete mittels Verordnung ausgewiesen. Auf deren Grundlage erfolgt dann der Vollzug durch die Jagdausübungsberechtigten im Rahmen der (allfälligen) spezi- fischen Vorgaben der Verordnung (das wären z.B. bei Vergrämung: definierte Distanz zu Nutztieren; bei Einzelentnahme: bedingt mit der Beurteilung als schadensstiftender Wolf; Bestandsregulierung: Anzahl, Kategorien, Zeiträume). Bei den Weideschutzgebieten als besonders vulnerablen Zonen erscheint der Verord- nungsweg insofern geboten, als so der zeitlichen Dringlichkeit entsprochen werden kann. Gerade Einzelentnahmen sind schon aus Identifikationsgründen nur sinnvoll, wenn sie – wie gezeigt – in zeitlichem und räumlichem Zusammenhang mit den Schadensereignissen durchgeführt werden. Nur solange die Entnahme von schadensstiftenden Wölfen zeitnah vorgenommen werden kann, besteht die Chance, weitere ernste Schäden zu verhüten.467 Andernfalls wird das Entnahmeinstrument des Art. 16 i.V.m. Art. 12 FFH-RL durch das nationale Verfahren vorenthalten, sodass es de facto nicht möglich ist – entgegen dem EU-Recht – rechtskonforme Entnahmen durchzuführen. Für den EuGH468 hat das nationa- le Recht im Falle der Regelung von Maßnahmen nach Art. 16 FFH-RL denn auch die «rechtzeitige» Gewährung solcher Ausnahmen zu ermöglichen. Mit der Ausweisung von Weideschutzgebieten kann also ein, aufgrund der besonderen Schutzwürdigkeit der Weidewirtschaft in diesen Gebieten notwendiges rasches Agieren ermöglicht werden. Möglicherweise können damit auch künftige Konflikte minimiert wer- den, wenn Wölfe lernen, Viehbestände in Weideschutzgebieten zu meiden. 463 Die VO gilt nicht in Naturschutzgebieten, in den Nationalparken Donau-Auen und Thayatal sowie in den Europaschutzgebieten, in denen der Biber als Schutzgegenstand genannt ist. 464 Die Eingriffsmöglichkeiten bestehen u.a. nur im Zusammenhang mit Hochwasserschutzbauwerken, Eisen- bahn- und Aquakulturanlagen oder Ortsbereichen i.S. des NÖ Naturschutzgesetzes 2000 in denen öffentliche Einrichtungen vorhanden sind. 465 Vgl. Wolf, NuR, 466. 466 Siehe EuGH Rs. C-131/88, Rn. 6. 467 So betont das Landesverwaltungsgericht Sbg., 405-1/549/1/61-2020 vom 10.12.2020, im Fall Tofernalm, dass aufgrund der zeitlichen Verzögerungen eine Ausnahmebewilligung schon deshalb nicht erteilt werden könne, «weil schlicht der Wolf … nicht (mehr) anwesend ist.» 468 EuGH Rs. C-88/19, Rn. 57; im rumänischen Fall habe es das nationale Recht nicht ermöglicht, «binnen kur- zer Zeit» angemessen auf das Verhalten des Wolfs zu reagieren und die damit verbundenen Risiken «frühzeitig» zu minimieren, Rn. 60. Seite 72 | 84 5.3.4. Rechtsvergleich 5.3.4.1. Bayern Der bayerische Aktionsplan Wolf enthält den Auftrag, «nicht schützbare Weidegebiete» (sensible Gebiete) abzugrenzen.469 Die Nicht-Schützbarkeit konzentriert sich dabei auf die Möglichkeit von Zäunungen, andere Herdenschutzmaßnahmen wie insbesondere Her- denschutzhunde werden als im Kulturland unzumutbar außer Acht gelassen.470 In der Fol- ge wurde ein komplexes System von Kriterien471 entwickelt, nach denen auf Weiden ge- mäß INVEKOS die einzelnen Feldstücke eingestuft und dann zu größeren Einheiten (Na- turraum, politische Grenzen) zusammengefasst werden. Werden Weide- und Almflächen als solche nicht schützbare Weidegebiete ausgewiesen, was einem antizipierten Fach- gutachten entsprechen wird, hat das für die betroffenen Landwirte zwei Wirkungen: 1. Schadensausgleich: Entschädigungszahlungen für gerissene Nutztiere sind in Wolfsge- bieten grundsätzlich nach Ablauf einer Übergangsfrist an die Ergreifung von Herden- schutzmaßnahmen gebunden472, was dann hier nicht gefordert wäre. 2. Entnahmen473: Damit wird die Alternativenprüfung für Ausnahmen gemäß Art. 16 FFH-RL («keine ander- weitige zufriedenstellende Lösung») i.V.m. § 45 Abs. 7 BNatSchG als Sachverständigen- gutachten vorgezogen und der Entscheidungsprozess beschleunigt.474 5.3.4.2. Frankreich Der nationale französische Aktionsplan nennt die Ausweisung von Gebieten, in denen aufgrund der Art der Weidehaltung die Durchführung von Herdenschutzmaßnahmen schwierig ist («fronts de colonisation»). Diese Zonen werden per Präfekturerlass festge- legt. In diesen zielt das Management auf die Eindämmung der Expansion von Wölfen ab, in- dem die Voraussetzungen für Entnahmen gesenkt werden.475 So sind hier Abschüsse zur Verteidigung und jagdliche Abschüsse auch ohne Ergreifung von Herdenschutzmaßnah- men unter den Voraussetzungen des Pkt. 5.2 des Aktionsplans476 zulässig.477 469 Bayerischer Aktionsplan, 36: «Die Durchführbarkeit von Präventionsmaßnahmen muss dabei nicht für jeden landwirtschaftlichen Betrieb und hierbei insbesondere für jede Alm/Alpe einzeln geprüft werden, sondern es können mehrere Weideflächen in räumlichem Zusammenhang bzw. größere Weidegebiete in einer zusammen- fassenden Prüfung bewertet werden und als ‹nicht schützbare Weidegebiete› bezeichnet werden, wobei auf die konkreten Gegebenheiten einzugehen ist. Im Alpenraum werden möglichst schon vor einer Wolfspräsenz erste in dieser Hinsicht problematisch erscheinende Alm-/Alp-Bereiche auf ihre Präventionseignung hin geprüft.» Zu den aktuellen Entwicklungen siehe BLW, 26. März 2021, 61. 470 Bayerischer Aktionsplan, 31 ff. 471 Als Kriterien wurden insbesondere identifiziert: Hangneigung, Bodenbeschaffenheit, bestimmte Waldweiden, Wege, Gewässer, Einsprungmöglichkeiten, Feldstücksumfang (größer als 15 km) und -geometrie. 472 Bayerischer Aktionsplan, 30; Pkt. 4 Bayerische Ausgleichsregelung, wonach ein Schadensausgleich nur gewährt werden kann, wenn zuvor die angesichts der gegebenen und erkennbaren Schadenswahrscheinlichkeit angemessenen und zumutbaren Präventionsmaßnahmen ergriffen wurden. Für Wolfsrisse wird in der Folge differenziert, ob sich Wölfe in einem Gebiet dauerhaft aufhalten. 473 Die Tötung oder Verletzung von Nutztieren in nicht schützbaren Weidegebieten wird als unverhältnismäßig großer finanzieller und emotionaler Schaden und großer Schaden für die Akzeptanz von Wölfen eingeschätzt, weshalb bei Wiederholungsgefahr gegebenenfalls mit Entnahme vorgegangen werden kann; Bayerischer Akti- onsplan, 43 Tab. 13. Art.16 Abs.1 lit. e FFH-RL und damit eine Bestandsregulierung wurde bis dato nicht im Bayerischen Natur- schutzgesetz (BayNatSchG) vom 23. Februar 2011, GVBl. S. 82, umgesetzt. 474 Bayerischer Aktionsplan, 36: «Die Bewertung eines Gebiets als nicht schützbares Weidegebiet erleichtert die Alternativenprüfung im Einzelfall. Das Erfordernis einer Einzelfallentscheidung nach § 45 Abs. 7 BNatSchG bleibt unberührt. Daher besteht eine klare Abgrenzung zu pauschal ausgewiesenen ‹wolfsfreien Gebieten›, die rechtlich unzulässig wären.» 475 Französischer Aktionsplan, 42 und 70. 476 Differenziert nach Art des Abschusses und Zahl vorangehender Angriffe; Französischer Aktionsplan, 70. Seite 73 | 84 Fazit: Die Ausweisung von Weideschutzgebieten nach den Kriterien der Ausnahmetatbe- stände des Art. 16 FFH-RL erfolgt präventiv im Rahmen einer antizipierten Einzelfallprü- fung für die jeweiligen Betriebe bzw. Gebiete per Landesverordnung. Damit ist behördlich klargestellt, dass in diesen Gebieten Herdenschutzmaßnahmen nicht ausgeführt sowie Vergrämungs-, Einzelentnahme- und Bestandsregulierungsmaßnahmen nach den spezifi- schen Vorgaben der Verordnung ergriffen werden können. 477 Kritisch Trouwborst, RECIEL, 318, insbesondere in Bezug auf die Zonenabgrenzung und die Vereinbarkeit mit Anhang II FFH-RL. Seite 74 | 84 III. Ergebnisse I. Ausgangslage 1. Schutzstatus Der Wolf ist auf Ebene des internationalen Rechts insbesondere in der Berner Konvention geschützt. Deren (teilweise verschärfte) Umsetzung ins EU-Recht erfolgt mit der FFH- Richtlinie. In beiden Regimen verfügen einige Staaten (nicht Österreich) über historisch begründete Vorbehalte zugunsten einer Wolfsregulierung. Die Implementierung dieses strengen europarechtlichen Schutzsystems erfolgt im nationalen Recht durch die Landes- gesetzgebungen 1. ausschließlich im Jagdrecht, wo der Wolf entweder als (jagdbares) Wild mit ganzjähri- ger Schonzeit (Burgenland, Kärnten, Oberösterreich, Salzburg) oder als nicht jagdba- res Wild (Niederösterreich) gilt; 2. im Jagdrecht (wie unter 1.) und im Naturschutzrecht (Steiermark, Tirol, Vorarlberg); 3. ausschließlich im Naturschutzrecht (Wien). Wolfsmanagementpläne finden sich auf Ebene Bund und in Salzburg. 2. Begrifflicher Rahmen Zentrale Begriffe auf Ebene der (Berner Konvention und) FFH-Richtlinie sind jene der «Population», des «natürlichen Verbreitungsgebiets» und des «günstigen Erhaltungszu- stands». Letzterer erweist sich als Schlüsselbegriff in Hinsicht auf Abweichungen vom Wolfsschutz gemäß Art. 16 FFH-RL. Während die Bewertung des günstigen Erhaltungs- zustands von Wolfspopulationen in den verpflichtenden Landesberichten nach Art. 17 FFH-RL auf Ebene der biogeographischen Regionen innerhalb eines Mitgliedstaates er- folgt, sprechen viele Argumente dafür, die Bewertung bei den Ausnahmen von Art. 16 FFH-RL grenzüberschreitend auf Ebene der Population vorzunehmen. II. Gestaltungsmöglichkeiten 3. Schutzstatus Änderungen der übergeordneten Berner Konvention und der FFH-Richtlinie – insbesonde- re eine Verschiebung des Wolfs in den Anhängen oder die Anbringung eines österreichi- schen Wolf-Vorbehalts – sind rechtlich möglich, erscheinen aber aufgrund hoher formaler Hürden und notwendiger breiter politischer Mehrheitsfindung nicht empfehlenswert. 4. Vergrämung und Entnahme Vergrämungen und Entnahmen (Einzelentnahmen und Bestandsregulierung) können unter den Voraussetzungen des Art. 9 Berner Konvention und Art. 16 FFH-RL unter fol- genden Voraussetzungen ausnahmsweise zulässig sein: Seite 75 | 84 - Keine anderweitige zufriedenstellende Lösung wird insbesondere dann vorliegen, wenn Herdenschutzmaßnahmen unzureichend wirken, faktisch oder rechtlich nicht möglich, nicht zumutbar bzw. nachteilig sind. - Keine Beeinträchtigung des günstigen Erhaltungszustands ist auch dann gegeben, wenn durch die Maßnahmen ein bestehender ungünstiger Erhaltungszustand nicht verschlechtert bzw. die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert wird. - Erhaltung der natürlichen Lebensräume und insgesamt einer alpinen Biodiversität kann durch die Aufgabe extensiver Weidewirtschaft gefährdet werden. - Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung kann sich nicht nur auf (ein zu definie- rendes Maß von) Wolfsrisse(n) beziehen, sondern auch auf damit verbundene we- sentliche Beweidungserschwernisse bis hin zur Aufgabe der Almwirtschaft. - Anderes überwiegendes Interesse ist insbesondere das in internationalen, europa- rechtlichen und nationalen Normen zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse am Erhalt der Alm- und Weidewirtschaft bzw. damit verknüpfter weiterer Interessen wie Erhalt traditioneller Bewirtschaftungsformen, Offenhaltung der Landschaft, Tou- rismus, Naturgefahrenschutz und Erhaltung vitaler Wildbestände. Vergrämungen sind bei Wölfen i.d.R. aufwendig, in ihrer Wirkung unzuverlässig und füh- ren zur Verlagerung der Probleme auf andere Gebiete. Einzelentnahmen schadensstiftender oder verhaltensauffälliger Wölfe müssen im Landes- recht entsprechend vorgesehen und mittels Bescheid im Einzelfall behördlich vorge- schrieben werden. Bestandsregulierungen von Wolfsrudeln müssen im Landesrecht entsprechend vorgese- hen und allenfalls mittels Schuss- und Schonzeitenverordnungen oder Abschussplänen spezifiziert werden. 5. Zonierungen Das Instrument der Schaffung von Schutzgebieten für geschützte Arten ist zentraler Be- standteil des FFH-Rechts. Beim Wolf als große Lebensräume beanspruchende Art sind jedoch nicht zwingend eigene Schutzgebiete auszuweisen, vielmehr gilt der strenge Schutz im gesamten natürlichen Verbreitungsgebiet. Insofern sind Wolfsschutzgebiete und wolfsfreie Zonen europarechtlich unzulässig. Als rechtskonform wird hingegen eine Ausweisung von Weideschutzgebieten nach den Kriterien der Ausnahmetatbestände des Art. 16 FFH-RL beurteilt, die im Rahmen einer antizipierten Einzelfallprüfung für die jeweiligen Gebiete bzw. Betriebe durch Landesver- ordnung erfolgt. Damit ist behördlich klargestellt, dass in diesen Gebieten Herdenschutz- maßnahmen nicht ausgeführt sowie Vergrämungs-, Einzelentnahme- und Bestandsregu- lierungsmaßnahmen nach den spezifischen Vorgaben der Verordnung ergriffen werden können. Insbesondere wäre es damit möglich, verhaltensproblematische Wölfe von Her- den fernzuhalten bzw. zeitnah zu entnehmen. 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Trouwborst Arie, Living with Success – and with Wolves: Addressing the Legal Issues Raised by the Unexpected Homecoming of a Controversial Carnivore, EEELR 2014, 89 ff. Trouwborst Arie, Global large carnivore conservation and international law, Biodivers Conserv 2015, 1567 ff. Trouwborst Arie, Wolves not welcome? Zoning for large carnivore conservation and man- agement under the Bern Convention and EU Habitats Directive, RECIEL 2018, 306 ff. Trouwborst Arie/Boitani Luigi/Linnell John D.C., Interpreting «favourable conservation status» for large carnivores in Europe: how many are needed and how many are wanted?, Biodivers Conserv 2017, 37 ff. Wirths Volker, Naturschutz durch europäisches Gemeinschaftsrecht. Die Fauna-Flora- Habitat-Richtlinie und ihre Durchführung in der Bundesrepublik Deutschland, Baden- Baden 2001 Wolf Rainer, Der Wolf als streng geschützte Art und möglicher Gegenstand des Jagd- rechts, ZUR 2012, 331 ff. Wolf Rainer, Der Schutz des Wolfs im Lichte des europäischen Gemeinschaftsrechts, NuR 2014, 463 ff. Zimmermann Willi, Der Wolf im Fadenkreuz von Recht und Politik, in: Norer Roland (Hrsg.), Wolf und Herdenschutz als rechtliche Herausforderung, Tagungsband der 5. Lu- zerner Agrarrechtstage, Zürich/St. Gallen 2017, 145 ff. Seite 80 | 84 Materialien AGRIDEA, Machbarkeitsstudie Herdenschutz Tirol. Allgemeiner Teil, Dezember 2019 (zit. AGRIDEA, Machbarkeitsstudie Herdenschutz Tirol) Anfrage zur schriftlichen Beantwortung E-003629/2020 an die Kommission betreffend «Große Beutegreifer – Der Wolf in Tirol» gemäß Art. 138 der Geschäftsordnung durch Alexander Bernhuber (PPE), Simone Schmiedtbauer (PPE), Barbara Thaler (PPE), Her- bert Dorfmann (PPE) (zit. EP, Anfrage) Antwort von Virginijus Sinkevičius im Namen der Europäischen Kommission vom 7. Au- gust 2020, DE E-003629/2020 (zit. EP, Antwort) ARGE ALP, Resolution der Arbeitsgemeinschaft Alpenländer (ARGE ALP) zum Thema Gefährdung der traditionellen Land- und Almwirtschaft im alpinen Raum durch eine un- kontrollierte Rückkehr des Wolfes, verabschiedet von der 51. Konferenz der Regierungs- chefs der ARGE ALP am 30. September 2020 in Salzburg (zit. ARGE ALP, Resolution) Bayerisches Landesamt für Umwelt (LfU), Bayerischer Aktionsplan Wolf, Stand: März 2019 (zit. Bayerischer Aktionsplan) Bayerisches Staatsministerium für Umwelt und Verbraucherschutz (StMUV), Regelung zum finanziellen Ausgleich von durch Wolf, Bär oder Luchs verursachten Schäden (Aus- gleichsregelung Große Beutegreifer) vom 10. Dezember 2020, Az. 67b-U8644.11-2020/2- 26 (zit. Bayerische Ausgleichsregelung) Bundesamt für Umwelt (BAFU), Konzept Wolf Schweiz, Vollzugshilfe zum Wolfsmanage- ment in der Schweiz, Bern 2016 (zit. BAFU, Konzept Wolf Schweiz) Bundesamt für Umwelt (BAFU), Vollzugshilfe Herdenschutz. Vollzugshilfe zur Organisati- on und Förderung des Herdenschutzes sowie zur Zucht, Ausbildung und zum Einsatz von offiziellen Herdenschutzhunden (Umwelt-Vollzug Nr. 1902), Bern 2019 (zit. BAFU, Voll- zugshilfe Herdenschutz) Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMU), Bericht zur Lebensweise, zum Status und zum Management des Wolfes (Canis lupus) in Deutschland, Berlin 2015 (zit. BMU, Bericht) Deutscher Bundestag/Wissenschaftliche Dienste, Wolfsmanagementpläne der Bundes- länder, WD 5 - 3000 - 034/16, 2016 (zit. Deutscher Bundestag, Wolfsmanagementpläne) Deutscher Bundestag/Wissenschaftliche Dienste, Vereinbarkeit der Ausweisung «wolfs- freier Zonen» mit dem Naturschutzrecht, WD 7 - 3000 - 225/18, 2018 (zit. Deutscher Bun- destag, Wolfsfreie Zonen) Europäische Kommission (GD Umwelt), Leitfaden zum strengen Schutzsystem für Tierar- ten von gemeinschaftlichem Interesse im Rahmen der FFH-Richtlinie 92/43/EWG, Endgül- tige Fassung vom Februar 2007 (zit. EK, Leitfaden Artenschutz) Seite 81 | 84 Europäisches Parlament, Bericht über die derzeitige Lage und die Zukunftsperspektiven der Schaf- und Ziegenhaltung in der EU vom 13. März 2018 (2017/2117(INI)), A8- 0064/2018; https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0064_DE.html (zit. EP, Bericht Schaf- und Ziegenhaltung) Europäisches Parlament/Petitionsausschuss, Mitteilung an die Mitglieder betreffend Peti- tionen Nr. 0827/2020 und Nr. 1102/2020 vom 10. Februar 2021 (CM/1224582DE.docx, PE681.006v01-00) (zit. EP, Petitionen) European Commission, Assessment, monitoring and reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes & Guidelines, 2006 (zit. EC, Article 17 Guidelines 2006) European Commission, Note to the Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores, ENV.B.2 D/14591 vom 1. Juli 2008 (zit. EC, Note) European Parliament/Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Af- fairs/Directorate General for Internal Policies of the Union, Large Carnivore Management Plans of Protection: Best Practices in EU Member States, PE 596.844, February 2018 (zit. EP, Large Carnivore Management Plans) European Topic Centre on Biological Diversity (ETC/BD; compiled by Evans Doug- las/Arvela Marita), Assessment and reporting under Article 17 of the Habitats Directive: Explanatory Notes & Guidelines for the period 2007-2012, 2011 (zit. ETC/BD, Article 17 Guidelines 2011) Hackländer Klaus, Agrargemeinschaft Tofernalm, Großarl, Maßnahmen nach § 104b Sbg Jagdgesetz, Entnahme eines Wolfes, vom 7. Februar 2020 (zit. Hackländer, Gutachten Tofernalm) Initiative Großraubtiere für Europa (IUCN/SSC/LCIE), Leitlinien für Managementpläne auf Populationsniveau für Großraubtiere. Zusammengestellt von Linnell John/Salvatori Vale- ria/Boitani Luigi, Rom 2008 (zit. LCIE, Leitlinien) Koordinierungsstelle für den Braunbären, Luchs und Wolf (KOST), Wolfsmanagement in Österreich. Grundlagen und Empfehlungen, Wien 2012 (zit. KOST Wolfsmanagement- plan) Land Salzburg, Wolfsmanagement Land Salzburg, Februar 2019 (zit. Sbg. Wolfsma- nagementplan) Land Salzburg, Maßnahmen nach § 104b des Salzburger Jagdgesetzes 1993, Entnahme eines Wolfes; land- bzw. almwirtschaftliches Gutachten vom 30. Oktober 2019, GZ 20407- 23/71/2-2019 (zit. Land Sbg., Gutachten Tofernalm) Ministère de la Transition écologique et solidaire/Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Plan national d’actions 2018-2023 sur le loup et les activités d’élevage, Paris 2018 (auch englische Version verfügbar) (zit. französischer Aktionsplan) Obwexer Walter, Stellungnahme zu möglichen Änderungen der Habitat-Richtlinie betref- fend den Schutz einzelner wildlebender Tierarten vom 25. September 2018 https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0064_DE.html Seite 82 | 84 Wolf Specialist Group of the Species Survival Commission of the World Conservation Union (IUCN), Manifesto: Declaration of Principles for Wolf Conservation, Stockholm 1973, revised in 1983, 1996 and 2000 (zit. Manifesto) Seite 83 | 84 Zusammenfassung Die Studie versucht die rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten der Regulierung von Wolfs- beständen – insbesondere auf nationaler österreichischer Ebene – aufzuzeigen, um eine Koexistenz von Artenschutz und insbesondere Almwirtschaft zu ermöglichen. Änderungen des übergeordneten Völker- und Europarechts: Änderungen von Berner Konvention und FFH-Richtlinie – wie eine Abschwächung des Schutzstatus des Wolfs durch Verschiebung in den Anhängen, die Anbringung eines ös- terreichischen Wolf-Vorbehalts oder Textergänzungen insbesondere betreffend den güns- tigen Erhaltungszustand – sind rechtlich möglich, erscheinen aber letztlich aufgrund hoher formaler Hürden und notwendiger breiter politischer Mehrheitsfindung wenig realistisch. Vergrämungen und Entnahmen: Vergrämungen und Entnahmen (Einzelentnahmen und Bestandsregulierung) sind unter den restriktiven Ausnahmebestimmungen von Art. 9 Berner Konvention und Art. 16 FFH- RL im Einzelfall zulässig: - Herdenschutzmaßnahmen stellen keine anderweitige zufriedenstellende Lösung dar, wenn sie unzureichend wirken, faktisch oder rechtlich nicht möglich, nicht zumutbar bzw. nachteilig sind. - Für die Bestimmung des günstigen Erhaltungszustands von Wölfen ist grundsätzlich auf die Populationsebene abzustellen. Der Erhaltungszustand der für Österreich in Be- tracht kommenden Wölfe wird von der Kommission in der alpinen biogeographischen Region als «günstig», in der kontinentalen biogeographischen Region als «ungünstig» eingestuft. Eingriffe dürfen bei günstigem Erhaltungszustand diesen nicht beeinträchti- gen, bei ungünstigem Erhaltungszustand diesen nicht verschlechtern bzw. die Wieder- herstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindern. - Die Erhaltung der natürlichen Lebensräume würde durch Aufgabe der Almwirtschaft gefährdet werden. - Die Verhütung ernster Schäden in der Tierhaltung kann sich nicht nur auf ein bestimm- tes Maß von Wolfsrissen beziehen, sondern auch auf damit verbundene wesentliche Beweidungserschwernisse bis hin zur Aufgabe der Almwirtschaft. - Anderes überwiegendes Interesse ist insbesondere das in zahlreichen Normen zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse am Erhalt der Almwirtschaft bzw. damit ver- knüpfter weiterer Interessen wie traditionelle Bewirtschaftungsformen, Offenhaltung der Landschaft, Tourismus und Naturgefahrenschutz. Von den möglichen Maßnahmen kommen aktuell für Österreich v.a. Entnahmen einzelner Wölfe in Betracht. Diese müssen im Landesrecht entsprechend vorgesehen sein und werden im Einzelfall mittels Bescheid behördlich erteilt. Seite 84 | 84 Zonierungen (Weideschutzgebiete): Die Einrichtung von «Wolfsschutzgebieten» und «wolfsfreien Zonen» ist europarechtlich unzulässig. Als rechtskonform wird hingegen eine Ausweisung von «Weideschutzgebieten» mittels Landesverordnungen gemäß den Kriterien der oben genannten Ausnahmetatbestände des Art. 16 FFH-RL empfohlen. Dabei handelt es sich um besonders vulnerable Gebiete, in denen insbesondere Herdenschutzmaßnahmen nicht in Betracht kommen und die hier besonders erhaltenswerte Almwirtschaft gefährdet ist. Da mit der Ausweisung die Erfül- lung der Ausnahmevoraussetzungen einzelfallbezogen und antizipiert geprüft worden ist, können Vergrämungen, Einzelentnahmen und Bestandsregulierungen unmittelbar nach den Vorgaben der Gebietsausweisungsverordnungen ergriffen werden. Insbesondere wäre es so möglich, «Problemwölfe» von Herden fernzuhalten bzw. zeitnah zu entneh- men. Der Vorschlag der Einrichtung solch – räumlich begrenzter – Weideschutzgebiete versteht sich als Beitrag zu einem rechtskonformen und für alle Interessengruppen mittragbaren Wolfsmanagement und könnte ein wichtiges Signal an die Almbewirtschaftenden darstel- len.