H S W L U Z E R N C C F W Z e n t r a l s t r a s s e 9 C H — 6 0 0 2 L u z e r n T : 0 4 1 — 2 2 8 — 4 1 — 7 0 F : 0 4 1 — 2 2 8 — 4 1 — 7 1 E : c c f w @ h s w . f h z . c h W : w w w . c c f w . c h Dopingbekämpfung in der Schweiz – Mit Blick auf strafprozessrechtliche und polizeiliche (Zwangs-) Massnahmen Masterarbeit eingereicht am 16. April 2007 von Ivo Müller NDS MAS Forensik II/1 betreut von lic. iur. Roman Stocker, Amtsstatthalteramt Hochdorf Dr. phil. nat. Matthias Kamber, Bundesamt für Sport (BASPO) Foto: Grabstätte von Marco Pantani1 auf dem Friedhof von Cesenatico (Italien), von Walter Blättler 1 Ehemaliger italienischer Radprofi, starb am 14. Februar 2004 in Rimini, aus dem offiziellen Autopsiebe- richt wurde bekannt, dass Pantani an einer Überdosis Kokain starb. Der Italiener geriet beim Giro d Italia 1999 ebenfalls unter Dopingverdacht als er wegen eines zu hohen Hämatokritwertes (Hämatokritwert lie- fert Aufschluss über Erythrozytengehalt des Blutes und Wasserhaushalt des Patienten) vom Rennen dis- qualifiziert wurde. Die mögliche Einnahme der verbotenen Substanz Erythropoietin (EPO) konnte nicht bewiesen werden.; vgl. http//de.wikipedia.org/wiki/Marco_Pantani, besucht am 24. März 2007 "Wer den Radsport wie ich über alles liebt, wird feststellen müssen, dass trotz »Hubraum«-Begrenzung das PS-Tuning weitergeht. Es ist nicht mehr »mein« geliebter Radsport, jenen aus besseren Tagen." Willy Voet (Ex-Festina-Masseur) VORWORT Schon immer war der Mensch bestrebt, schneller zu rennen, weiter zu fahren und höher zu springen. Um dies erreichen und dem menschlichen Körper auch zumuten zu können, braucht es viel Talent, eine grosse Portion (Trainings-) Ehrgeiz und Fleiss, viel Unterstützung von verschiedenen Seiten und sicherlich auch Glück. Schon bald merkte der eine oder andere Sportler, dass die Pharmazie und Medizin hilfreiche Wissenschaften zur Steigerung der gewünschten Leistungen sein können. Heute ist es kaum mehr möglich an der sportlichen Spitze einer Sportart (v.a. Ausdauersportarten) zu stehen, ohne über entsprechendes Betreuungspersonal wie Sportärzte, Physiotherapeuten, Ernäh- rungswissenschaftler, Biomechaniker, Aerodynamiker, Servicetechniker usw. zu verfügen. Der einzelne Sportler und Athlet befindet sich also in einem Gefüge von Personen, die für die perfekte Leistung, die beste Position, das schnellste Material, die passende Ernährung etc. verantwortlich sind. Neben den angesprochenen (Betreuungs-) Personen spielen weitere Kreise im (Spitzen-) Sport eine nicht unerhebliche Rolle. Seien das die Geldgeber, also die Sponsoren, die Medien und sicherlich auch das sportbegeisterte Publikum und die Öffentlichkeit. Will die Gesell- schaft nicht immer schnellere und spektakulärere Rennen und Titelkämpfe? Dominieren nicht die doch fast heldenhaft erbrachten sportlichen Höchstleistungen anschliessend die Gazetten dieser Welt mit grossen Lettern? Sport nimmt in unserer heutigen Gesellschaft einen nicht unerheblichen Stellenwert im tägli- chen Leben ein. Viele gehen wöchentlich zu ihrem Vereins- oder Clubtraining, 'schalten' mit und im Sport von der täglichen Arbeit ab oder halten ihren Körper damit 'in Schuss'. Die Ende der Neunziger Jahre aufgekommene Fitness- und Wellness-Welle, mit auf entsprechenden Hochglanzmagazinen posierenden Beautys, auf Idealmasse durchtrainierte Körper, trug sein ihriges sicherlich auch noch dazu bei, dass viele heute ihre Körper stundenlang an geeigneten Geräten, Maschinen etc. 'quälen'. Sport und gerade eben auch erfolgreiche Sportler üben, vorallem auf Kinder und Jugendliche, eine nicht zu unterschätzende Vorbild- und Motivationsfunktion aus und das ist auch gut so. Dies ist jeweils deutlich vor oder nach grossen Sportereignissen in einem Land zu erkennen oder wenn wieder eine 'Grosse' oder ein 'Grosser' einer weltweit populären Sportart aus unse- rem kleinen Alpenland kommt. Dann tragen sich wieder hunderte oder tausende von Mädchen und Buben in die Vereinslisten der jeweiligen Sportart ein und die schulfreien Nachmittage und das Wochenende werden auf dem Sportplatz oder in der Turnhalle verbracht. Nicht selten sind dort ganze Familien dann beim wetteifern für den Sprössling anzutreffen. Gerade medial bekannte Sportgrössen sollten sich dieser Verantwortung, als Vorbild zu wirken, auch be- wusst sein und diese auch leben können. Doch schwebt seit Jahrzehnten über dem Spitzensport ein nicht zu unterschätzendes Damo- kles-Schwert namens Doping. Wenn wir in der Schweiz meinen, dies sei ein Problem des grossen, weiten und fernen Auslands und von Ländern wie den Vereinigte Staaten von Ame- rika, Deutschland, Russland, China usw., dann ist dies Augenwischerei und weit von der Rea- lität entfernt. Anzumerken und zu nennen wären da nur die in den letzten Jahren im Zusam- menhang mit Doping bekannt gewordenen Namen wie Alex Zülle, Laurent Dufaux, Oscar Camenzind, Brigitte McMahon usw. Die Liste würde sich noch eine Weile so weiterführen lassen. Sie alle wurden der Einnahme von verbotenen leistungssteigernden Substanzen, also des Dopingmissbrauchs überführt. Wie ist die Dopingbekämpfung in der Schweiz gesetzlich geregelt und welche Institutionen beteiligen sich daran? Ziel dieser Arbeit ist es, auf die gesetzlichen Grundlagen der Doping- bekämpfung einzugehen, strafprozessuale Möglichkeiten und Massnahmen aufzuzeigen und die Funktion und Aufgabe von Strafverfolgungsbehörden, Polizei und Zoll darzustellen. Bei meinen Betreuern dieser Master-Arbeit, im Rahmen meines MAS Forensics, möchte ich mich für die Unterstützung und Anregungen herzlich bedanken. Dies sind Herr lic. iur. Ro- man Stocker vom Amtsstatthalteramt Hochdorf und Herr Dr. phil. nat. Matthias Kamber, Lei- ter Dopingbekämpfung beim Bundesamt für Sport in Magglingen. Weiter möchte ich mich auch bei allen anderen bedanken, insbesondere dem Chef der Sicherheitspolizei der Kantons- polizei Luzern, den angeschriebenen Polizeikommandos, Swissmedic, den kontaktieren Straf- verfolger in der Schweiz, der Oberzolldirektion in Bern und dem Zollfahndungsdienst in Ba- sel, die mir entsprechendes, statistisches Zahlenmaterial, Inputs, Anregungen und Artikel zu diesem spannenden Thema zukommen liessen. Der letzte Dank gilt meiner Frau, die in den letzten Monaten, ja sogar Jahren, viele Stunden auf mich verzichten musste, als ich stundenlang in meinem Büro hinter verschlossener Türe über Büchern, Ordnern und Schriftstücken brütete. Emmenbrücke, im April 2007 Ivo Müller Dopingbekämpfung in der Schweiz I INHALTSVERZEICHNIS 1. Einleitung.....................................................................................................................12 1.1 Medienspiegel .......................................................................................................12 1.2 Nicht nur der Radsport..........................................................................................13 1.3 Herkunft des Begriffs Doping ................................................................................13 1.4 Entwicklung des Dopings ......................................................................................13 2. Grundlegende Ausführungen zum Thema Doping ......................................................14 2.1 Definition des Dopings..........................................................................................14 2.2 Europaratsübereinkommen ...................................................................................15 2.3 World Anti-Doping Agency ...................................................................................15 2.3.1 WADA - Code ..................................................................................................16 2.4 Die Schweiz...........................................................................................................17 3. Dopingkriminalität .......................................................................................................18 3.1 Einführung............................................................................................................18 3.2 Kontrolldelikt ........................................................................................................19 3.3 Schmuggel.............................................................................................................20 4. Das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport.....................................22 4.1 Einleitung .............................................................................................................22 4.2 Gesetzesrevision....................................................................................................23 4.3 Massnahmen gegen das Doping ............................................................................23 4.3.1 Dopingprävention..............................................................................................23 4.3.2 Dopinglisten......................................................................................................24 4.3.3 Verbotene Handlungen......................................................................................24 4.3.4 Kontrollen.........................................................................................................24 4.3.5 Strafbestimmung ...............................................................................................25 5. Die Dopingstrafbestimmung nach Art. 11f BGTS........................................................25 5.1 Allgemeine Ausführungen......................................................................................25 5.2 Mittel ....................................................................................................................28 5.3 Reglementierter Wettkampfsport ...........................................................................29 5.4 Zu Dopingzwecken ................................................................................................30 5.5 Tathandlungen ......................................................................................................31 5.5.1 Herstellen..........................................................................................................31 5.5.2 Einführen ..........................................................................................................32 5.5.3 Vermitteln .........................................................................................................33 5.5.4 Vertreiben .........................................................................................................33 5.5.5 Verschreiben .....................................................................................................34 5.5.6 Abgeben............................................................................................................35 5.5.7 Anwenden von Dopingmethoden.......................................................................36 5.6 Polizeiliche Anzeigen und Berichte........................................................................37 5.6.1 Grafik Polizeiliche Anzeigen und Berichte ........................................................38 5.7 Verurteiltenstatistik ...............................................................................................38 5.7.1 Grafik Verurteiltenstatistik ................................................................................38 Dopingbekämpfung in der Schweiz I 6. Massnahmen nach dem Gesetz über die Kantonspolizei (Luzern)................................39 6.1 Grundlagen des Gesetzes über die Kantonspolizei.................................................39 6.2 Einzelne Massnahmen ...........................................................................................40 6.2.1 Anhaltung und Identitätsfeststellung von Personen............................................40 6.2.2 Durchsuchung von Personen .............................................................................40 6.2.3 Durchsuchung von Sachen ................................................................................40 6.3 Observation ..........................................................................................................40 6.3.1 Definition..........................................................................................................40 6.3.2 Gesetzliche Grundlage im Kanton Luzern .........................................................41 6.4 Dopingermittlungen durch die Polizei ...................................................................42 7. Zwangsmassnahmen nach dem Gesetz über die Strafprozessordung des Kantons Luzern..........................................................................................................................43 7.1 Vorläufige Festnahme ...........................................................................................43 7.2 Vorläufige Verwahrung.........................................................................................44 7.3 Hausdurchsuchung................................................................................................44 7.3.1 Sportärzte..........................................................................................................46 7.4 Untersuchungshaft ................................................................................................47 7.5 Beispiel zur Anwendung des Polizeigesetzes und der Strafprozessordnung ............48 8. Andere Zwangsmassnahmen auf Bundesebene............................................................49 8.1 Dopingbekämpfung und die Möglichkeit der Telefonüberwachung? ......................49 8.1.1 Beispiel für die Anwendung der Zufallsfundregelung des BÜPF im Sinne der Dopingbekämpfung .......................................................................................................51 8.1.2 Polizeiaufgaben und BÜPF................................................................................51 8.2 Dopingbekämpfung und die Möglichkeit der Verdeckten Ermittlung? ...................52 8.3 Einziehung ............................................................................................................54 *** Dopingbekämpfung in der Schweiz II LITERATURVERZEICHNIS ALBRECHT Peter, Kommentar zum schweizerischen Strafrecht, Sonderband Betäubungsmit- telstrafrecht, Bern, 1995 BOHNENBLUST Peter / HAENNI Charles / GROSS Markus / STUDER Urs, Zu den neuen Doping- Strafbestimmungen, Expertise im Auftrag des Bundesamtes für Sport (BASPO), Biel, 2002 BRISACH Carl-Ernst et al., Planung der Kriminalitätskontrolle: Kriminalstrategie am Beispiel der Alltagskriminalität, der Rauschgiftkriminalität und der Organisierten Kriminalität, Stuttgart (D), 2001 CLASING Dirk, Doping und seine Wirkstoffe, verbotene Arzneimittel im Sport, Balingen (D), 2004 DONATSCH Andreas / FLACHSMANN Stefan / HUG Markus/ WEDER Ulrich, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Siebzehnte, überarbeitete Auflage 2006, Zürich, 2006 DOPINGINFO, Doping Hintergrundinformationen, CD-Rom, Magglingen, BASPO, 2002 FINGERHUT Thomas / TSCHURR Christof, Betäubungsmittelgesetz Kommentar, Zürich, 2002 HAENNI Charles, Doping - Rechtslage, Strafverfahren, Skriptum MAS Forensics II/1 CCFW HSW Luzern, Biel, 2006 HAENNI Charles, Verdeckte Ermittlung - Der schweizerische Gesetzgeber hat sich der ver- deckten Ermittlung angenommen, in 'Kriminalistik' 4/2005, Seite 248ff. HANSJAKOB Thomas, Das neue Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung, in ZStrR Band 122, 2004, Seite 97ff. HANSJAKOB Thomas, Kommentar zum Bundesgesetz und Verordnung über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, St. Gallen, 2002 HAUSER Robert / SCHWERI Erhard / HARTMANN Karl, Schweizerisches Strafprozessrecht, sechste, vollständig überarbeitete Auflage, Basel, 2005 HAUSHEER Heinz / AEBI-MÜLLER Regina E., Sanktionen gegen Sportler - Voraussetzungen und Rahmenbedingungen unter besonderer Berücksichtigung der Doping-Problematik, in ZBJV Band 137, 2001, Seite 337ff. HOFMANN Johannes, Menschenhandel Beziehungen zur Organisierten Kriminalität und Ver- suche der Strafrechtlichen Bekämpfung, Frankfurt am Main (D), 2002 JÖRGER Werner, Die Strafbarkeit von Doping nach dem Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport, Bern, 2006 KÖRNER Hans Harald, Wo viel Licht ist, ist auch Schatten, Ein Beitrag zur Glaubwürdigkeit der Dopingbekämpfung, in 'Kriminalistik' 1/2003, Seite 49f. KÖRNER Hans Harald, Dopingkriminalität, Mit der Taschenlampe im Dunkelfeld, in 'Krimina- listik' 2/2003, Seite 101f. KUNZ Karl-Ludwig, Kriminologie - Eine Grundlegung, 3., vollständig überarbeitete Auflage, Bern, 2001 METZGER Peter, Schweizerisches juristisches Wörterbuch - einschliesslich Versicherungs- recht mit Synonymen und Antonymen, Bern, 1996 THAMM Berndt Georg / FREIBERG Konrad, Mafia Global, Organisiertes Verbrechen auf dem Sprung in das 21. Jahrhundert, Hilden (D), 1998 VOET Willy, Gedopt - Der Ex-Festina-Masseur packt aus - Oder: Wie die Tour auf Touren kommt, Berlin, 1999 ZALUNARDO-WALSER Roberto, Verdeckte kriminalpolizeiliche Ermittlungsmassnahmen unter besonderer Berücksichtigung der Observation, 1998 *** Dopingbekämpfung in der Schweiz III ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS Art. Artikel BAG Bundesamt für Gesundheit BASPO Bundesamt für Sport (in Magglingen) BBl Bundesblatt BetmG Bundesgesetz vom 03. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe (Betäubungsmittelgesetz, SR 812.121) BfS Bundesamt für Statistik BGE Bundesgerichtsentscheid BGTS Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport vom 17. März 1972 (SR 415.0) Bst. Buchstabe BÜPF Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmelde- verkehrs (SR. 780.1) BVE Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung (SR 312.8) CCIS Call Center Information System DBA Dienst für Besondere Aufgaben (des UVEK) DK Disziplinarkammer für Dopingfälle von Swiss Olympic DKV Verordnung über die Mindestanforderungen bei der Durchführung von Dopingkontrollen vom 17. Oktober 2001 (Dopingkontrollverord- nung, SR 415.052.2) DMV Verordnung des VBS über Dopingmittel und -methoden vom 31. Oktober 2001 (Dopingmittelverordnung, SR 415.052.1) E Eidg. StPO Entwurf Schweizerische Strafprozessordnung (BBl 2006 1389) EKS Eidgenössische Sportkommission et al. und andere f./ff. und folgende (Seite/Seiten) FBDK Fachbereich Dopingbekämpfung des Bundesamtes für Sport FDB Fachkommission für Doping-Bekämpfung von Swiss Olympic FMG Fernmeldegesetz (SR 784.10) FMH Foederatio Medicorum Helveticorum HMG Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15.. De- zember 2000 (Heilmittelgesetz, SR 812.21) IOC International Olympic Comitee (Internationales Olympisches Komi- tee) lit. litera (Buchstabe) Dopingbekämpfung in der Schweiz III PolG Polizeigesetz (in dieser Arbeit ist damit das Gesetz über die Kantons- polizei Luzern gemeint, SRL Nr. 350) SOV Schweizerischer Olympischer Verband (Swiss Olympic) SR Systematische Rechtssammlung (Systematische Sammlung des Bun- desrechts) SRL Systematische Rechtssammlung Luzern StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (SR 311.0) StPO Strafprozessordung (in dieser Arbeit ist damit das Gesetz über die Strafprozessordnung des Kantons Luzern gemeint, SRL Nr. 305) UVEK Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation VBS Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport vgl. vergleiche WADA World Anti Doping Agency (Welt Anti-Doping Agentur) z.B. zum Beispiel ZG Zollgesetz vom 01. Oktober 1925 (SR 631.0) Ziff. Ziffer ZBJV Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins (Bern) ZStrR Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht (Bern) *** Dopingbekämpfung in der Schweiz IV KURZFASSUNG Am Ende des ausgehenden 19. Jahrhunderts wird der Begriff des Dopings erstmals in der eng- lischen Literatur verwandt. Etwa zur selben Zeit werden die ersten Missbräuche und sogar der erste Todesfall im Zusammenhang mit dem Konsum von leistungssteigernden Mitteln be- kannt. In den folgenden Jahrzehnten gibt es immer wieder Vorschläge um den Begriff des Dopings griffig zu definieren. Einige der wichtigsten Definitionen stammen vom Deutschen Sportärz- tebund, dem Komitee für ausserschulische Erziehung des Europarates und von der im Jahr 1999 gegründeten Welt-Anti-Doping-Agentur. Für die Schweiz kann als Definition des Begriffs Doping der Zweckartikel des Bundesgeset- zes über die Förderung von Turnen und Sport herangezogen werden. Somit wird Doping (in der Schweiz) als, der Missbrauch von Mitteln und Methoden zur Steigerung der körperlichen Leistungsfähigkeit im Sport verstanden. In der Schweiz begannen die ersten Diskussionen zum Thema Doping und Dopingbekämpfung in den 1960er Jahren. Hierzulande teilen sich Swiss Olympic und das Bundesamt für Sport die Verantwortung in Sachen Doping gemein- schaftlich. Die Organisationen setzen auf das bewährte Drei-Säulen-Konzept, Kontrollen und Sanktionen (Swiss Olympic), Information, Prävention und Forschung (Baspo). Im Sommer 1972 tritt in der Schweiz das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport in Kraft. Es hat zum Ziel, Turnen und Sport im Interesse der Entwicklung der Jugend, der Volksgesundheit und der körperlichen Leistungsfähigkeit zu fördern. Um diese Förderung zu garantieren muss der Bund verschiedene Massnahmen treffen. Eine dieser (neuen) Mass- nahmen ist, dass der Bund den Missbrauch von Mitteln und Methoden zur Steigerung der körperlichen Leistungsfähigkeit im Sport (Doping) bekämpft. Diese Massnahme trat im Janu- ar 2002, mit der gleichzeitigen Schaffung des neuen Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinalprodukte, in Kraft. Im neu geschaffenen Doping-Kapitel (Vb) des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport hat der Gesetzgeber die Punkte Dopingprävention, Dopinglisten, verbotene Handlungen, Kontrollen und die Strafbestimmung geregelt. Die entsprechende Doping-Strafbestimmung im genannten Bundesgesetz ist als Offizialdelikt und Vergehenstatbestand ausgelegt. Weiter ist die Strafbestimmung als Tätigkeits- und ab- straktes Gefährdungsdelikt ausgestaltet. Als geschütztes Rechtsgut der Doping-Strafnorm wird die Gesundheit des Wettkampfsportlers, die Persönlichkeit des Konkurrenten im sportli- chen Wettkampf und das Ansehen des Sports verstanden. Zur Erfüllung der Strafnorm aus subjektiver Sicht wird Vorsatz verlangt, wobei Eventualvorsatz ausreicht. Dieses tatbestandli- che Wissen des Täters muss sich auf die Verwirklichung einer der in der Strafnorm genannten Tathandlungen und weiterer objektiver Tatbestandsmerkmale beziehen. Dabei handelt es sich um die Tathandlungen des Herstellens, der Einfuhr, des Vermittelns, des Vertreibens, der Verschreibung und der Abgabe. Weiter ist die Anwendung von Methoden zu Dopingzwecken eine verbotene Tathandlung. Neben den eigentlichen Tathandlungen sind weitere Merkmale zur Erfüllung des objektiven Tatbestandes notwendig. Es sind dies die (verwendeten) Tatmit- tel (Substanzklassen gemäss Dopingmittelverordnung), die Bestimmung dieser Mittel für den reglementierten Wettkampfsport und die Verwendung zu Dopingzwecken. Gemäss Angaben des Bundesamtes für Statistik gab es seit in Kraft treten des genannten Bundesgesetzes 29 Verurteilungen (2003 - 2005). Alle Verurteilten waren Männer. Über die Hälfte dieser Verurteilungen betrafen Männer im Alter zwischen 25 und 44 Jahren. Betreffend den gesetzlichen Bekämpfungs-Möglichkeiten und Zwangsmassnahmen in Sachen Dopingkriminalität wurden mehrere Gesetze angesehen und ihre Tauglich- keit/Verwendbarkeit bei der Bekämpfung von Sachverhalten im Zusammenhang mit leis- tungssteigernden Mitteln und Methoden im Sport überprüft. Dopingbekämpfung in der Schweiz IV Gesetzliche Eingriffsmöglichkeiten können einmal die Polizeigesetze bieten. Vorallem grund- sätzliche Bestimmungen zur Anhaltung und Kontrolle von Personen und Fahrzeugen. Weiter auch die Vorschriften über die Durchsuchung von Personen, Sachen und Fahrzeugen. Diese Bestimmungen erachte ich als besonders wichtig, handelt es sich doch bei der Dopingkrimina- lität um ein typisches Kontrolldelikt. Deshalb braucht die Polizei, unter bestimmten Voraus- setzungen die (gesetzliche) Ermächtigung, verdächtige Fahrzeuge und Personen bei Kontrol- len einer entsprechenden Untersuchungen unterziehen zu können. Ein weiteres Mittel, das im Bereich Dopingkriminalität zur Anwendung gelangen kann, ist das polizeiliche Instrumenta- rium der Observation. Die gesetzlichen Regelungen zur Observation sind kantonal unter- schiedlich. Im Entwurf zur Eidgenössischen Strafprozessordung erfährt dieses Einsatzmittel eine einheitliche, gesetzliche Grundlage. Neben polizeigesetzlichen Massnahmen finden in der Bekämpfung des Umgangs mit leis- tungssteigernden Mitteln und Methoden im reglementierten Wettkampfsport auch die Zwangsmassnahmen nach kantonalem Strafprozessrecht Anwendung. Beleuchtet werden hier die vorläufige Festnahme, die Hausdurchsuchung und die Untersuchungshaft. Bei der Haus- durchsuchung stellen sich gerade bei der Beschlagnahme z.B. eines Trainingstagebuchs ge- wisse Fragen. Von weiterem Interesse im Zusammenhang mit Hausdurchsuchungen dürfte das Vorgehen bei Sportärzten darstellen. Dies mit Blick auf das Berufsgeheimnis und das Zeugnisverweigerungsrecht eines Sportmediziners. Weiter wird der Frage nachgegangen, welche verdeckten Überwachungsmassnahmen nach heute geltendem Bundesrecht im Bereich der Dopingbekämpfung zulässig sind. Weder im BÜPF noch im BVE ist der Doping-Straftatbestand als Katalogtat explizit genannt. Während es im BVE keine Möglichkeit gibt, Erkenntnisse betreffend strafbaren Dopinghandlungen in ein Strafverfahren einzubinden, kennt das BÜPF über die Zufallsfundregelung, die Vorausset- zungen, Erkenntnisse die zusätzlich zur vermuteten Straftat begangen werden, in einem Straf- verfahren zu verwenden. Das neu eingeführte Doping-Kapitel (Vb) im Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport kennt keine eigene Regelung über die Einziehung von Dopingmittel oder weiteren, entsprechenden Gegenständen. Daher gelangen die allgemeinen Regelungen der Einziehung im Sinne des Strafgesetzbuches zur Anwendung. Eine vom Autor durchgeführte Umfrage bei insgesamt 28 Schweizer Polizeikorps (26 Kanto- ne und die Städte Bern und Zürich) mit Bezug auf die Strafbestimmung betreffend Doping hat gezeigt, dass es sich bei einem Grossteil der erstellten Anzeigen und Berichte um Sachverhal- te straflosen Eigenkonsums, oder andere Handlungen zum straflosen Selbstdoping gehandelt hat. Oft gingen den Ermittlungen und Anzeigen Verdachtsmeldungen von Zollbehörden an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden voraus. *** Dopingbekämpfung in der Schweiz 12 1. Einleitung 1.1 Medienspiegel 'Alle Jahre wieder!' So könnte man bald titeln, wenn jeweils im Juli das grösste Radsporter- eignis, dass die Welt kennt in Frankreich, und mittlerweile auch in seinen Nachbarländern über die Bühne, respektive die Strasse geht oder eben besser gesagt rollt. Doch die Ereignisse in Sachen Doping im Frühsommer und Sommer 2006 im Radsport mach- ten auch Nicht-Radsportfans sicherlich nachdenklich. Tagelang waren die Sportseiten der Zeitungen voll mit Meldungen über Medikamente, Blutbeuteln, Sportärzte und Labore. TV- Stationen berichteten ebenfalls darüber. Schlagzeilen wie 'Ullrich und Basso unter Verdacht'2, 'Geschockte Tour sucht Normalität'3 oder 'Ullrich und die "dritte Person" '4 jagten sich tagelang durch die Medienlandschaft. Was war geschehen. Anfang 2006 erhält die spanische Polizei Hinweise darüber, dass es in Spa- nien ein Dopingnetzwerk geben soll. Im Rahmen dieser gestarteten 'Operation Puerto' werden Ende Mai 2006 ein Teamarzt und der Manager einer ProTour-Radsportequipe festgenommen. Es folgten Sicherstellungen von Dopingmitteln und Blutbeuteln. Ende Juni werden unzählige Profiradsportler genannt, die in diesen Skandal verwickelt sein sollen. Unter ihnen auch die damaligen Tour-Favoriten, der Italiener Ivan Basso vom dänischen Rennstall CSC und der in der Ostschweiz wohnhafte (ehemalige5) deutsche Radprofi Jan Ullrich vom Team T-Mobil. Alle diese auf der aufgetauchten Liste vorhandenen Radrennfahrer dürfen an der grössten Radsportveranstaltung, der Tour-de-France 2006, nicht teilnehmen6, 7. Doch wer glaubte, damit sei die Sache im Radsport-Sommer 2006 ausgestanden, täuschte sich gewaltig. Am 27. Juli gibt der (mittlerweile aufgelöste8) Schweizer Radrennsportstall Phonak bekannt, dass sein Kapitän und Tour-de-France-Sieger 2006, der US-Amerikaner Floyd Lan- dis, nach der 17. Etappe nach Morzine positiv auf Testosteron9 getestet wurde. Der Tour-Sieg 2 Neue Luzerner Zeitung, Freitag, 30. Juni 2006, Nr. 149, Seite 37 3 Neue Luzerner Zeitung, Montag, 03. Juli 2006, Nr. 151, Seite 18 4 Spiegel Online, 09. Juli, 16:32; besucht am 10.07.2006 auf http://www.spiegel.de/sport/sonst/0,1518;425810,00.html 5 Jan Ullrich erklärte am 26. Februar 2007 anlässlich einer Medienkonferenz im Hotel Intercontinental in Hamburg seinen Rücktritt vom aktiven Radrennsport. Zukünftig werde er als Berater, Werbeträger und Repräsentant des österreichischen Radsportteams 'Volksbank' tätig sein und sich der Nachwuchsförderung widmen wollen. Ullrich bestreitet bis heute, dies auch nochmals auf der genannten Pressekonferenz zu sei- nem Rücktritt, jemals illegale Mittel zur Leistungssteigerung genutzt zu haben; aus 'Jan Ullrich', Wikipe- dia, besucht am 02.03.2007, auf http://de.wikipedia.org/wiki/Jan_Ullrich 6 Dopingskandal Fuentes, Wikipedia, besucht am 17.07.2006, auf http://de.wikipedia.org/wiki/Dopingskandal_Fuentes 7 Anfang März 2007stellt die spanische Justiz ihre Ermittlungen in der 'Operation Puerto' ein. Spanische Medien zitieren aus dem untersuchungsrichterlichen Bericht, dass "im Gegensatz zu Frankreich und Italien beim Auffliegen des Falls in Spanien kein Gesetz in Kraft war, dass Doping-Praktiken unter Strafe gestellt hätte." Weiter hielt der Untersuchungsrichter fest, dass die vom Arzt Eufemiano Fuentes angewandten Praktiken der Eigenblut-Transfusion sowie die Beifügung von Substanzen wie EPO zum Blut keine ernste Gefahr für die Gesundheit der Athleten dargestellt hatten. Der Arzt könne daher nicht wegen Gefährdung der Gesundheit zur Rechenschaft gezogen werden; vgl. Neue Luzerner Zeitung, Montag, 13. März 2007, Nr. 59, Seite 18; vgl. auch http://de.wikipedia.org/wiki/Dopingskandal_Fuentes, besucht am 24. März 2007, Chronologie der Ereignisse Die während dem Bekannt werden, der Einstellung der 'Operation Puerto', an der Radrundfahrt Paris - Nizza teilnehmenden Radprofis protestierten mit einer Schweigeminute gegen diesen Entscheid. Die Rad- rennfahrer forderten den zuständigen Untersuchungsrichter auf, alle Möglichkeiten auszuschöpfen, um die Dopinganschuldigungen aufzuklären; vgl. Neue Luzerner Zeitung, Dienstag, 13. März 2007, Nr. 60 8 Am 17.08.2006 gibt Andy Rihs an einer Medienkonferenz bekannt, dass er das Phonak Cycling Team auf Ende 2006 auflöst; vgl. Neune Luzerner Zeitung, Mittwoch, 16. August 2006, Nr. 187, Seite 1 9 männliches Sexualhormon Dopingbekämpfung in der Schweiz 13 wurde dem ehemaligen 'Edel-Helfer' des siebenmaligen Tour-Siegers Lance Armstrong nach- träglich aberkannt. 1.2 Nicht nur der Radsport Das Dopingproblem ist aber nicht nur auf den Radsport beschränkt. Es ist jedoch nicht zu übersehen, dass gerade Ausdauersportarten stärker als z.B. technische Sportarten (z.B. Schies- sen) davon betroffen sind. Aus dem Annual Report 2004 zum Thema Dopingbekämpfung Schweiz, der gemeinsam von der Swiss Olympic Association und dem Bundesamt für Sport herausgegeben wurde, kann entnommen werden, dass es in der Schweiz für das Jahr 2004 neben positiven Dopingfällen im Radsport auch solche in den Sportarten American Football, Automobilsport, Behindertensport, Boxen, Fussball, Gewichtheben, Kickboxen, Rollhockey, Rugby, Snowboard, Tischtennis und Wasserball gab10. 1.3 Herkunft des Begriffs Doping Die Bezeichnung 'Doping' stammt aus dem 19. Jahrhundert. 1889 wird das Wort erstmals in einem englischen Lexikon erwähnt. Verstanden wurde darunter die bei Pferderennen zur An- wendung gelangte Mischung aus Opium11 und Narkotika. Der eigentliche Ursprung des Beg- riffs lässt sich aber bis in die Eingeborenensprache des südöstlichen Afrikas12 zurückverfol- gen. Die Eingeborenen verwendeten das Wort 'dop' und bezeichneten damit einen einheimi- schen schweren Schnaps der bei speziellen Feiern als Stimulans verwendet wurde13. 1.4 Entwicklung des Dopings Im folgenden Kapitel werden einige Eckdaten des Dopingmissbrauchs, der Dopingbekämp- fung und bekannte Fälle aufgelistet. Die Liste und Aufzählung der Skandale und Überführun- gen könnte noch um einiges mehr ergänzt werden. 1886 ist er erste Doping-Tote im Radsport zu beklagen14. Im Winter 1913 forderte der deut- sche Sportarzt Willner auf einer Veranstaltung, dass die Dopingfrage nicht länger ausser Acht gelassen werden dürfe. Er forderte eine internationale Regelung für das Verbot der Wirkstoffe Alkohol, Cola, Kokain, Koffein, Strychnin15 und Arsen bis zu den nächsten, sechsten Olympi- schen Sommer-Spielen 1916 in Berlin (diese fanden des Ersten Weltkriegs wegen nicht statt16)17. Drei Jahre zuvor gelingt einem russischen Wissenschaftler der erste Dopingnach- weis. 1955 werden in Italien im Radsport die ersten Dopingkontrollen durchgeführt18. An den 20. Olympischen Sommerspielen in München finden erstmals systematische Dopingkontrol- len statt. 1983 gelingt es erstmals, das heute bekannte 'EPO' (Erythropoietin, ein Peptidhor- mon19) synthetisch zu produzieren20. Einer der weltweit und medial bekannteste Dopingskan- dal ereignete sich 1988. Drei Tage nach seinem Sieg und Weltrekord an den 24. Olympischen Sommerspielen von Seoul (Südkorea) über 100 Meter, wird der kanadische Sprinter Benjamin 10 BASPO 2005, Annual Report 2004, Kapitel 3 'Kontrolltätigkeit', Seite 19f. 11 Unter Opium wird sowohl das rohe als auch das zubereitete Rohopium verstanden. Der Begriff Opium leitet sich vom griechischen Gott 'Opion' ab. Gemeint ist damit der eingetrocknete Saft der ausgewachse- nen, aber noch unreifen Kapsel des Schlafmohns. Das Opium enthält psychoaktive Alkaloide; vgl. FIN- GERHUTH, TSCHURR, Betäubungsmittelgesetz, 2002, Seite 69 12 die 'Kaffern', Bezeichnung für die Bantu-Völker Südafrikas, darunter fallen die Nguni, die Tonga und die Sotho-Tswana; vgl. BERTELSMANN TASCHEN-LEXIKON, Band 8, 1992, Seite 9 13 CLASING, 2004, Seite 17; auch BASPO, Dopingprävention, 2002, Kapitel 'Doping im Sport', Seite 1ff. 14 DOPINGINFO, Kapitel Doping - Schlagzeilen, 2002, Seite 1 15 giftiges Alkaloid eines indischen Baumes; vgl. Fremdwörter-Duden, Seite 400 16 vgl. Encarta 98, Enzyklopädie 17 CLASING, 2004, Seite 18 18 CLASING, 2004, Seite 24 19 DOPINGINFO, Kapitel Peptidhormone und analog wirkende Substanzen, Seite 1 20 DOPINGINFO, Kapitel Doping - Schlagzeilen, Seite 2 Dopingbekämpfung in der Schweiz 14 Sinclair 'Ben' Johnson der Einnahme des verbotenen Mittels Stanozolol überführt und disqua- lifiziert21. 1998 erschüttert ein Dopingskandal die Tour-de-France. Im Fahrzeug des 'Festina'-Betreuers, Willy Voet, werden bei einer Grenzkontrolle Unmengen Dopingpräparate gefunden22. In die- se Affäre sind auch die damaligen Schweizer Radprofis Alex Zülle, Laurent Dufaux und Ar- min Meier23 verwickelt24. Im Winter 2001 wird der nordische Skisport von einer Dopingaffäre betroffen. An ihrer Heim-Weltmeisterschaft in Lahti25 werden die finnischen Langlaufidole Mika Myllylä, Harri Kirvesniemi, Jari Isometsä, Janne Immonen, Virpi Kuitunen und Milla Jauho positiv auf das Präparat HES26 (Blutplasmaexpander) getestet. Die Langlauf-Staffeln der Männer (Sieg) und die der Frauen (zweiter Platz) werden disqualifiziert. Dieser Dopingfall mit weit reichenden Folgen für den Langlaufsport gilt bis heute als grösster Skandal in der Sportgeschichte Finn- lands27. 2. Grundlegende Ausführungen zum Thema Doping 2.1 Definition des Dopings Im Laufe der vergangenen Jahrzehnte gab es diverse Vorschläge um den Begriff Doping zu umschreiben. Eine der ersten Umschreibung war diejenige des Deutschen Sportärztebundes aus dem Jahr 1952. Darin heisst es: "Jedes Medikament - ob es wirksam ist oder nicht -, mit der Absicht der Leistungssteige- rung vor Wettkämpfen gegeben, ist als Doping zu Betrachten."28 1963 Definierte der Europarat (Komitee für ausserschulische Erziehung) in einer Resolution, anlässlich einer internationalen Konferenz über 'Doping bei Sportlern' den Begriff Doping folgendermassen: "Doping ist die Verabreichung einer auf welchem Wege auch immer eingeführten kör- perfremden Substanz (z.B. Anabolika, Stimulanzien29) oder physiologischen Substanzen in abnormen Mengen oder auf abnormalem Wege (Dopingmethoden30) an ein gesundes Individuum bzw. der Gebrauch durch dasselbe zum Zwecke einer künstlichen und unfai- ren Leistungssteigerung während der Wettkampfteilnahme. Gewisse psychologische Massnahmen zum Zwecke der Leistungssteigerung können als Doping angesehen wer- den."31 Die WADA hat in ihrem Code (ausführlich dazu vgl. Kapitel 2.3f.) den Begriff Doping in Art. 1 wie folgt definiert: "Das Vorliegen eines oder mehrerer der in Artikel 2.1 bis Artikel 2.8 festgelegten Ver- stösse gegen Anti-Dopingbestimmungen."32 21 DOPINGINFO, Kapitel Doping - Schlagzeilen, Seite 3; auch Wikipedia, auf http://de.wikipedia.org/wiki/Dopingmittel; besucht am 27.02.2006 22 VOET, 1999, Seite 12ff. 23 der ehemalige Radrennprofi ist heute Direktor der grössten Schweizer Landesrundfahrt, der 'Tour de Suis- se'; vgl. NEUE LUZERNER ZEITUNG, Samstag 29.07.2006, Nr. 174, Seite 35 24 DOPINGINFO, Kapitel Doping - Schlagzeilen, Seite 5 25 43. Nordische Skiweltmeisterschaften vom 15. bis 25. Februar 2001 26 Hydroxyethylstärke, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 5 der Liste der in allen Sportarten verbotenen Mittel 27 DOPINGINFO, Kapitel Doping - Schlagzeilen, Seite 7; vgl. auch Wikipedia, auf http://de.wikipedia.org/wiki/Nordische_Skiweltmeisterschaft_2001, besucht am 11.03.2007 28 CLASING, 2004, Seite 28; vgl. auch DOPINGINFO, Kapitel Doping im Sport, Seite 3 29 DOPINGINFO, Kapitel Doping im Sport, Seite 3 30 DOPINGINFO, Kapitel Doping im Sport, Seite 3 31 CLASING, 2004, Seite 28 32 Welt Anti Doping Code, deutsche Version, Seite 10; die einzelnen Anti-Dopingbestimmungen vgl. Kapitel 2.3.1 dieser Arbeit Dopingbekämpfung in der Schweiz 15 In der Schweiz kann der Zweckartikel des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport als Definition des Begriffs Doping herangezogen werden33. Dementsprechend ist darunter der "Missbrauch von Mitteln und Methoden zur Steigerung der körperlichen Leis- tungsfähigkeit im Sport" zu verstehen34. Ausführliche Erläuterungen zum genannten Bundes- gesetz im vierten Kapitel dieser Arbeit. 2.2 Europaratsübereinkommen Am 16. November 1989 schlossen die Mitgliedsstaaten des Europarates und weitere Länder (u.a. auch Australien und Kanada) in Strassburg (Frankreich) das 'Übereinkommen gegen Doping' ab. Ziel des Übereinkommens ist es, dass die Vertragsparteien im Hinblick auf die Verringerung und schliesslich die endgültige Ausmerzung des Dopings im Sport, innerhalb der Grenzen ihrer jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen, die für die Anwendung des Übereinkommens notwendigen Massnahmen ergreifen35. Das Abkommen trat für die Schweiz am 01. Januar 1993 in Kraft. Zurzeit (Stand 15. Februar 2005) gilt das Übereinkom- men für 46 Staaten. Als vorerst letztes Land trat Albanien am 01. Januar 2005 dem Vertrags- werk bei36. In Art. 4 des Übereinkommens sind die 'Massnahmen zur Einschränkung der Verfügbarkeit und Anwendung verbotener Dopingwirkstoffe und Dopingmethoden' genannt. Darin wird u.a. ausgeführt, dass die Vertragsparteien gegebenenfalls Gesetze, Vorschriften oder Verwal- tungsmassnahmen erlassen, um die Verfügbarkeit (einschliesslich der Bestimmung über die Kontrolle der Verbreitung, des Besitzes, der Einfuhr, der Verteilung und des Verkaufs) sowie die Anwendung verbotener Dopingwirkstoffe und -methoden im Sport und insbesondere ana- boler Steroide einzuschränken37. In Anlehnung an das Übereinkommen gegen Doping wurde am 12. September 2002 in War- schau (Polen) das Zusatzprotokoll zum Übereinkommen gegen Doping abgeschlossen. Einer der Hauptpunkte des Zusatzprotokolls ist es, dass die Vertragsparteien gegenseitig die Zu- ständigkeit der Anti-Doping-Organisationen der Sportverbände oder der nationalen Anti- Doping-Organisationen anerkennen38. Das Zusatzprotokoll trat für die Schweiz am 01. Febru- ar 2005 in Kraft. Bis heute (Stand 05. April 2005) ist das Zusatzprotokoll für 16 Länder in Kraft. 2.3 World Anti-Doping Agency Am 10. November 1999 wird im Rahmen der 'Ersten Weltkonferenz gegen das Doping' in Lausanne (Waadt) die World Anti-Doping Agency (Welt-Anti-Doping-Agentur), kurz WA- DA, gegründet. Dabei handelt es sich um eine privatrechtliche Stiftung gemäss Schweizer Recht39 mit Sitz in Lausanne40. Der Hauptsitz der Agentur befindet sich seit dem Jahr 2002 im 33 Art. 1 Bst. h Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport 34 JÖRGER, 2006, Seite 24 35 Art. 1 Übereinkommen gegen Doping, SR 0.812.122.1, Seite 2; vgl. auch Botschaft über das Zusatzproto- koll zur Konvention des Europarates gegen das Doping, BBl 2003 7753f. 36 SR 0.812.122.1, Seite 13f. 37 Art. 4 Ziff. 1 Übereinkommen gegen Doping, SR 0.812.122.1, Seite 3; vgl. auch Botschaft zum HMG, BBl 1999 3571 38 Art. 1 Zusatzprotokoll zum Übereinkommen gegen Doping, SR 0.812.122.12 39 JÖRGER, 2006, Seite 6 40 Handelsregistereintrag des Kantons Waadt (Registre du Commerce du canton de Vaude) der 'Agence mondiale antidopage', besucht auf: http://www.rcl.vd.ch/extrcomp.asp?nofed=CH-550-1003717-7, am 15.01.2007 Dopingbekämpfung in der Schweiz 16 kanadischen Montreal41. Als Stifter trat das Internationale Olympische Komitee (IOC) auf. Zweck der Stiftung ist es u.a.42: - sportethische Grundsätze eines dopingfreien Sports verbreiten und den Schutz der Ge- sundheit der Athleten sicherstellen - verbindliche Liste der im Sport verbotenen Substanzen und Methoden aufstellen und aktualisieren - Vornahme von Kontrollen ausserhalb der Wettkämpfe mit den zuständigen Sportver- bänden und nationalen Behörden koordinieren und soweit erforderlich selbst durch- führen - einheitliche Standards für die Dopinganalytik und die Akkreditierung von Kontrollla- bors einführen und ein Referenzlabor einrichten - Strafrahmen und Disziplinarmassnahmen bei Dopingverstössen harmonisieren - Aufklärungs- und Informationsprogramme im Kampf gegen Doping auflegen - Forschung auf dem Gebiet der Dopingbekämpfung unterstützen 2.3.1 WADA - Code Im Rahmen der obgenannten WADA-Zielsetzungen wurde am 05. März 2003 in Kopenhagen (Dänemark), anlässlich der 'Zweiten Weltkonferenz gegen Doping' der WADA-Code43 verab- schiedet. Das Welt-Anti-Doping-Programm und der WADA-Code haben zum Ziel44: - den Schutz des Grundrechts der Athleten auf Teilnahme an dopingfreiem Sport und somit weltweite Förderung der Gesundheit, Fairness und Gleichbehandlung der Athle- ten - die Sicherstellung harmonisierter, koordinierter und wirksamer Anti-Doping- Programme auf internationaler und nationaler Ebene zur Aufdeckung und Verhinde- rung von Verstössen gegen Anti-Doping-Bestimmungen sowie zur Prävention Der Grundgedanke des WADA-Codes ist darauf ausgerichtet, die wahren, mit dem Sport ur- sprünglich verbundenen Werte zu erhalten. Dieser wahre Wert wird häufig auch als 'Sports- geist' definiert. Dieser Geist zeichnet sich durch die Werte Ethik, Fairness und Ehrlichkeit, Gesundheit, Hochleistung, Charakter und Erziehung, Spass und Freude, Teamgeist, Einsatz- bereitschaft und Engagement, Anerkennung von Regeln und Gesetzen, Respekt gegenüber der eigenen Person und gegenüber anderen Teilnehmern, Mut und Gemeinschaftssinn und Solida- rität aus. Somit steht nach dem Verständnis des WADA-Codes Doping im grundlegenden Widerspruch zum Geiste des Sports45. Das Regelwerk des WADA-Codes ist weltweit das akzeptierte Dokument zur Bekämpfung des Dopingmissbrauchs. Es beinhaltet 24 ausführliche und teilweise kommentierte Artikel und einen begleitenden Anhang für Begriffsbestimmungen46. 41 Botschaft über das Zusatzprotokoll zur Konvention des Europarates gegen Doping, BBl 2003 7757; vgl. auch http://de.wikipedia.org/wiki/World_Anti-Doping_Agency, besucht am 15.01.2007 42 CLASING, 2004, Seite 41 43 Der Code ist das grundlegende und allgemeingültige Dokument, auf dem das Welt-Anti-Doping- Programm im Sport basiert. Zweck des Codes ist die Förderung der Anti-Doping-Anstrengungen durch die umfassende Harmonisierung der zentralen Elemente im Bereich Anti-Doping. Er soll detailliert genug sein, um eine vollständige Harmonisierung in den Bereichen zu erzielen, die einheitlich geregelt werden müssen, aber auch allgemein genug, um in anderen Bereichen eine flexible Umsetzung vereinbarter Anti- Doping-Grundsätze zu ermöglichen; vgl. Einleitung zum WADA-Code, unter: http://wada-ama.org (deut- sche Version des Codes, Seite 6), besucht am 15.01.2007 44 Welt Anti Doping Code, deutsche Fassung, Seite 6 45 Welt Anti Doping Code, deutsche Fassung, Seite 7f. 46 JÖRGER, 2006, Seite 7 Dopingbekämpfung in der Schweiz 17 Im Sinne dieser Arbeit und mit den in Kapitel vier und fünf folgenden Ausführungen zum Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport sind die in Art. 2 des WADA-Codes vorhandenen Bestimmungen 'Verstösse gegen Anti-Doping-Bestimmungen' von Interesse. Als Verstösse gegen die Anti-Doping-Bestimmungen gelten47: - 2.1 Das Vorhandensein eines verbotenen Wirkstoffes, seiner Metaboliten48 oder Marker in den Körpergewebs- oder Körperflüssigkeitsproben eines Athleten. - 2.2 Die Anwendung oder der Versuch der Anwendung eines verbotenen Wirk- stoffs oder einer verbotenen Methode. - 2.3 Die Weigerung oder das Unterlassen ohne zwingenden Grund, sich einer ange- kündigten Probenahme zu unterziehen, die gemäss anwendbaren Anti-Doping- Bestimmungen zulässig ist, oder ein anderweitiger Versuch, sich der Probenahme zu entziehen. - 2.4 Der Verstoss gegen anwendbare Vorschriften über die Verfügbarkeit des Ath- leten für Trainingskontrollen, einschliesslich versäumter Kontrollen und dem Ver- säumnis, die erforderlichen Angaben zu Aufenthaltsort und Erreichbarkeit zu machen. - 2.5 Unzulässige Einflussnahme oder versuchte unzulässige Einflussnahme auf ei- nen Teil des Dopingkontrollverfahrens. - 2.6 Besitz verbotener Wirkstoffe und verbotener Methoden - 2.7 Das Handeln mit verbotenen Wirkstoffen oder verbotenen Methoden49 - 2.8 Die Verabreichung oder versuchte Verabreichung von verbotenen Wirkstoffen oder verbotenen Methoden bei Athleten oder die Beihilfe, Unterstützung, Anleitung, Anstiftung, Verschleierung oder sonstige Tatbeteiligung bei einem Verstoss oder ei- nem versuchten Verstoss gegen Anti-Doping-Bestimmungen. Die WADA veröffentlicht so oft als nötig, jedoch mindestens einmal im Jahr (im Januar), die Liste der verbotenen Wirkstoffe und verbotenen Methoden. Die Listen werden den Mitglie- dern weitergegeben und auf dem Internetauftritt der WADA (www.wada-ama.org) allgemein- zugänglich veröffentlicht50. 2.4 Die Schweiz Bereits in den 1960er Jahren begannen in unserem Lande die ersten Diskussionen zum Thema Dopingbekämpfung. Die Schweiz war damals führendes Land, das verbandsübergreifende Massnahmen gegen Doping erarbeiten wollte. Aus den Verbänden heraus führte dies zu den 'Weisungen zur Bekämpfung des Dopings'. Diese blieben Jahrzehnte gleich. Lediglich die jeweiligen Dopinglisten wurden nach den Vorgaben des IOC übernommen51. In der Schweizer Dopingbekämpfung teilen sich zwei Organisationen die Verantwortung ge- meinschaftlich. Swiss Olympic ist, im Rahmen des verabschiedeten Drei-Säulen-Konzepts, mit der Fachkommission für Dopingbekämpfung (FDB) für die (in der Regel unangekündig- ten52) Dopingkontrollen und mit der Disziplinarkammer für Dopingfälle, für die erstinstanzli- che zentrale, verbandsübergreifende Sanktionierung der Sportler verantwortlich. Das Bundes- 47 Welt Anti Doping Code, deutsche Version, Seiten 10ff. 48 Stoffwechselprodukte, die bei einem biologischen Umwandlungsprozess erzeugt werden; vgl. WADA- Code, Anhang 1 'Begriffsbestimmungen', deutsche Fassung, Seite 56 49 JÖRGER führt aus, dass man entgegen der Formulierung des WADA-Codes eine Methode weder besitzen noch damit handeln kann. Gemeint sein dürften damit wohl Gegenstände zur Anwendung von Methoden wie etwa für das Blutdoping notwendige Geräte und Instrumente; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 7 50 Art. 4.1 WADA-Code, Welt Anti Doping Code, deutsche Version, Seite 15 51 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 8; vgl. auch Botschaft über das Zusatzprotokoll zur Konven- tion des Europarates gegen Doping, BBl 2003 7754 52 KAMBER, in CLASING, 2004, Seite 47 Dopingbekämpfung in der Schweiz 18 amt für Sport, BASPO, ist mit dem Fachbereich Dopingbekämpfung (FBDK) für die Bereiche Information, Prävention und Forschung zuständig53. Die Basis für dieses Drei-Säulen-Konzept findet sich im Dopingstatut von Swiss Olympic und im Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport54. In seinen Grundzügen ist das Dopingstatut heute noch in Kraft55. Abbildung 1 zeigt grafisch das heutige Drei-Säulen-Konzept der Dopingbekämpfung in der Schweiz auf. 56 Abbildung 1 3. Dopingkriminalität 3.1 Einführung "Die Dopingkriminalität ist international nicht nur ein boomender illegaler Markt, sondern hat nach bisherigen Erkenntnissen ein nicht überschaubares Dunkelfeld..."57 Das dem tatsächlich so zu sein scheint, zeigt der nachfolgend in Abbildung 2 wiedergegebene Zeitungsausschnitt aus Deutschland deutlich auf. 58 Abbildung 2 53 Botschaft über das Zusatzprotokoll zur Konvention des Europarates gegen Doping, BBl 2003 7755f. 54 DOPINGINFO, Annual Report 2004, Seite 8; ähnlich auch KAMBER in CLASING, 2004, Seite 45ff. 55 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 8 56 DOPINGINFO, 2002, Kapitel Dopingbekämpfung Schweiz, Seite 3 57 KÖRNER, 2003, Seite 101 58 Ärzte Zeitung, 13. Februar 2006; besucht am 17. Juli 2006 auf www.aerztezeitung.de/docs/2006/02/13/026a0407.asp?nproductid=4391&nartic... Verurteilt wegen Anabolika-Deals im Mafia-Stil KIEL (dpa). In einem der bundesweit größten Strafverfahren um illegalen Handel mit Dopingmit- teln hat das Kieler Landgericht am Freitag einen Ex-Bodybuilder zu siebeneinhalb Jahren Haft verurteilt. Außerdem muß der Mann 150 000 Euro an den Staat zahlen. Der 35jährige wird allerdings noch in diesem Monat in die Türkei abgeschoben und kommt dort auf den freien Fuß. Er hat schon einen Großteil seiner Strafe in ausländischer Untersuchungshaft abgesessen. Für Deutschland erhält er ein Einreiseverbot. Der Ex-Kraftsportler hatte vor Gericht zugegeben, von 1999 bis 2001 die Bodybuilder-Szene weltweit mit Anabolika versorgt zu haben (wir berichteten). Der Angeklagte habe den Vertrieb von hunderttausenden von Ampullen und Tabletten der mus- kelbildenden Dopingmittel "in straffer, Mafia-ähnlicher Struktur" organisiert, befand das Gericht. Dopingprävention K on tr ol le n & Sa nk tio ne n E rz ie hu ng & In fo rm at io n Fo rs ch un g BG Förderung Turnen & Sport Dopingstatut Swiss Olympic Dopingbekämpfung in der Schweiz 19 Die Autoren THAMM und FREIBERG zählen die illegale Produktion und Herstellung von Do- pingmittel (Aufputschmittel, Schmerzmittel, Beruhigungsmittel, künstliche Hormone und harntreibende Mittel) zu einem Deliktsbereich der 'Organisierten Kriminalität'59 des 20. Jahr- hunderts60. Diese Produktion soll einerseits für Nachfrager im Hochleistungs- und Spit- zensport und andererseits für Besucher und Kunden von Kraftsportstudios erfolgen. THAMM und FREIBERG erwähnen u.a. die Staaten der ehemaligen Sowjetunion als Hersteller entspre- chender Substanzen, wo der Zugriff auf Labore früherer sozialistisch-kommunistischer Hoch- leistungssportzentren bzw. auf die Pharmaindustrie vorhanden ist. Einerseits sollen die Produ- zenten auch auf jahrelange Erfahrung in der Dopinganwendung und andererseits auf entspre- chendes Personal zurückgreifen können61. 3.2 Kontrolldelikt Hinter einem des Dopingmissbrauchs überführtem Wettkampfsportler steht meist ein Heer von Betreuungs- und Bezugspersonen, die mehr oder weniger nahe mit dem Sportler zu tun haben. Seien dies Trainer, Sportärzte, Masseure, Pfleger, Manager, Sponsoren und viele wei- tere. Werden bekannte Sportgrössen des Dopingmissbrauchs überführt, wird in den Medien meist nur von ihnen gesprochen62. KÖRNER beschreibt, dass gerade "die Dopingmittel nicht nur von Drogenhändlern eingeschmuggelt und auf der Drogenszene verkauft, sondern auch von in der Öffentlichkeit stehenden Trainern, Managern, Sportärzten, Sponsoren und Apothe- kern63 beschafft, abgegeben und verabreicht werden". Weiter führt er aus, dass häufig mehre- re Personen vom Doping des Sportlers wissen und so eine 'Schicksalsgemeinschaft' bilden würden64, 65. Somit ist davon auszugehen, dass es im Bereich der Dopingkriminalität ein gros- ses Dunkelfeld66 gibt und nur sehr wenige Delikte verfolgt werden und so ins Hellfeld67 ge- langen. Bei der Dopingmittelkriminalität handelt es sich, ähnlich wie bei der Betäubungsmittelkrimi- nalität oder der Kriminalität im Umfeld des Nachtlebens, um sogenannte 'Kontrolldelikte'. Das heisst, dass weder die Empfänger noch die Vertreiber von Dopingmitteln ein Interesse an 59 nach Deutscher Lehre ist Organisierte Kriminalität, kurz OK: die von Gewinn- und Machtstreben be- stimmte planmässige Begehung von Straftaten, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit von erheblicher Be- deutung sind, bei denen mehr als zwei Beteiligte auf längere oder unbestimmte Dauer arbeitsteilig a) unter Verwendung gewerblicher oder geschäftsähnlicher Strukturen, b) unter Einflussnahme auf Politik, Medien, öffentliche Verwaltung, Justiz oder Wirtschaft zusammenwirken; vgl. KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Sei- te 226; nach HOFMANN kann die obige Umschreibung der Organisierten Kriminalität als 'offizielle' Beg- riffsbestimmung betrachtet werden, wurde doch der erarbeitete Definitionsansatz 1992 vom Deutschen Bundestag als sogenannte Praxisdefinition übernommen; vgl. HOFMANN, 2002, Seite 166; ähnlich auch die Autoren BRISACH et al., 2001, Seite 205f. 60 ähnlich auch das Robert-Koch-Institut, das in einer neuen Studie festhält, dass es "Strukturen wie beim illegalen Drogenhandel" gebe; vgl. DER SPIEGEL, Nr. 2 / 2007, Seite 186 61 TAMM, FREIBERG, 1998, Seite 196f. 62 KÖRNER, 2003, Seite 49 63 der WADA-Code spricht in diesem Zusammenhang von Athletenbetreuern und versteht darunter: Jeder Coach, Trainer, Manager, Vertreter, Teammitglied, Funktionär, sowie medizinisches Personal oder medi- zinisches Hilfspersonal, die mit Athleten, die an Sportwettkämpfen teilnehmen oder sich auf diese vorbe- reiten, zusammenarbeiten oder diese behandeln; vgl. WADA-Code Anhang 1 'Begriffsbestimmungen', deutsprachige Fassung, Seite 53 64 KÖRNER, 2003, Seite 49 65 KÖRNER bietet eine Auswahl von Fragen an, die ein dopender Sportler an sein 'beratendes' Umfeld haben kann; vgl. KÖRNER, 2003, Seite 101, in dieser Arbeit im Anhang 2 66 Als Dunkelfeld werden in der Regeln jene Kriminalitätsereignisse bezeichnet, die den Strafverfolgungsbe- hörden nicht offiziell zur Kenntnis gelangen und somit in den Kriminalstatistiken keinen Eingang finden; vgl. KUNZ, 2001, Seite 293; ähnlich KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 80 67 Als Hellfeld wird die amtlich bekannt gewordene und statistisch erfasste Kriminalität verstanden; vgl. KUNZ, 2001, Seite 294 Dopingbekämpfung in der Schweiz 20 der Strafverfolgung haben und somit keine Strafanzeigen eingereicht werden68. Dopingdelikte sind deshalb auch 'Kontrolldelikte', weil sie für deren Aufdeckung (Erhellung) von den Unter- suchungs- und Strafverfolgungsbehörden ein aktives, kontrollierendes Tun verlangen (z.B. Fahrzeugdurchsuchung an der Grenze auf der Suche nach verbotenen Dopingpräparaten). KÖRNER bezeichnet beim Einzelhandel mit Dopingmitteln Fitness-Studios, Trainingszentren, Wohnungen und Personenwagen als Tatorte69. 3.3 Schmuggel Innerhalb des Deliktsgebiets der Dopingmittelkriminalität ist die unerlaubte Einfuhr von ver- botenen Dopingmitteln, also der Schmuggel, genauer zu betrachten. Unter Schmuggel wird nach Deutscher Lehre die Ein- bzw. Ausfuhr von Waren und Devi- senwerten in ein bzw. aus einem Staatsgebiet unter Verletzung von Zollbestimmungen ver- standen70. Das bewusste Verstecken von Gegenständen, Waren, Sachen, Geldwerten, illegalen Substan- zen usw. für die nachfolgende Einfuhr über die Grenze, erschwert natürlich die Entdeckung des illegal einzuführen wollendes Guts erheblich. Nach Ansicht von JÖRGER zeugen Schmug- gel-Sachverhalte vom Ausdruck der kriminellen Energie. Sie sind daher bei einer allfälligen Verurteilung zu berücksichtigen und können bei der Strafzumessung von Bedeutung sein71. Von Wichtigkeit bei der Aufdeckung eines Schmuggels oder auch eines anderen Fundes von verbotenen deliktischen Dopingmitteln (z.B. anlässlich einer Hausdurchsuchung) ist deren Menge. Die z.B. versteckt über eine Grenze transportiere Dopingmittelmenge kann auf das Gefährdungspotential und die Absicht des Täters hinweisen72. Der Phantasie des Schmuggels sind keine Grenzen gesetzt und Schmuggler lassen ihre ganze Kreativität bei diesen Tatbeständen walten. Oft ist die Schmuggelbekämpfung nur auf Stich- proben beschränkt oder es ergeben sich Zufallsfunde. Es ist ein leichtes, verbotene Doping- mittel in harmlose Medikamenten- oder Nahrungsmittelverpackungen zu verstecken. Bei der Einreise ergeben sich daher nur selten Probleme mit den Zoll- und Grenzbehörden73. Da es sich beim Schmuggelgut 'Dopingmittel' durchaus nicht nur um kleinere Mengen han- deln kann, zeigt ein Aufgriff der Deutschen Polizei in Zusammenarbeit mit der Zollfahndung von Mitte Dezember 2006. Dabei wurden zwei Personen von einem Passanten auf einem Parkplatz beobachtet, die Kisten von einem Lastwagen in einen Lieferwagen umluden. Die verdächtige Wahrnehmung wurde der örtlich zuständigen Polizei gemeldet. Bei der anschlies- senden Personenkontrolle verhielt sich die Lieferwagenfahrerin nervös, was die handelnden Polizeibeamten veranlasste eine der umgeladenen Kartonkisten zu öffnen. Darin fanden die Polizisten mehrere Tausend Medikamentenblister mit anabolen Muskelaufbaupräparaten. Da die Einfuhr, Ausfuhr und der Verkauf der Ware in Deutschland verboten ist, wurde das zu- ständige Zollfahndungsamt für die weiteren Ermittlungen zugezogen. Die eingehenden Über- prüfungen förderten schlussendlich 25'600 Ampullen flüssiges Anabolika und 547'500 Tablet- ten zu Tage74. Im Bereich der Bekämpfung des Schmuggels von Dopingmitteln aber auch anderen illegalen Waren kommt den Zoll- und Grenzbehörden eine nicht unbedeutende Rolle zu. Im Zusam- 68 KÖRNER, 2003, Seite 51 69 KÖRNER, 2003, Seite 50 70 KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 270 71 JÖRGER, 2006, Seite 81 72 JÖRGER, 2006, Seite 146 73 KÖRNER, 2003, Seite 52 74 Medienmitteilung 'Grosse Menge Anabolika dank aufmerksamem Bürger sichergestellt' des Zollfahndung- samtes München vom 02.01.2007, auf http//www.zoll.de/f0_veroeffentlichungen/f0_sonstiges/x0_2007/k91_anabolika/inde..., besucht am 28.02.2007 Dopingbekämpfung in der Schweiz 21 menhang mit Befugnissen von Zoll- und Grenzbehörden spricht man auch von der sogenann- ten Revision oder dem Revisionsrecht. Dieses ist im Zollgesetz75 verankert und besagt, dass Personen, welche die Zollgrenze76 überschreiten und im Verdachte stehen, verbotene oder zollpflichtige Waren auf sich zu tragen, einer körperlichen Durchsuchung unterworfen werden können77. Das Revisionsrecht erfasst neben Personen auch Land-, Luft- und Wasserfahrzeuge, die nach Angaben der verantwortlichen Person weder verbotene noch zollpflichtige Waren enthalten78. In den Art. 53 'Körperliche Durchsuchung' und Art. 54 'Durchsuchung von Fahr- zeugen und Lasten' der Verordnung zum Zollgesetz79 sind weitere Detailausführungen zum Revisionsrecht enthalten. Die gesetzliche Regelung, dass die Zoll- und Grenzbehörden auch v.a im Bereich der Einfuhr von verbotenen Dopingmittel Kontrollen durchführen können, ist in Art. 8 der Dopingkon- trollverordnung80 festgehalten. Demnach obliegt die Kontrolle an der Grenze den Zollorga- nen81. Besteht nun bei der Einfuhr von entsprechenden Waren der Verdacht, dass es sich um Mittel zu Dopingzwecken handelt, sind die Organe des Zolls ermächtigt, die Waren zurück- zubehalten, die zuständigen Vollzugsbehörden zu orientieren und gegebenenfalls den Straf- verfolgungsbehörden Anzeige zu erstatten82. Die Eidgenössische Oberzolldirektion (OZD), Sektion Zollverfahren, teilte auf eine schriftli- che Anfrage die nachfolgenden Zahlen und Zusatzinformationen betreffend der Anwendung von Art. 8 DKV mit. Aus dem Jahre 2002 waren keine Dossiers mehr auffindbar. 2003 ergingen 31 Meldungen, 2004 90 Meldungen, 2005 84 Meldungen und 2006 21 Meldungen an Staatsanwaltschaften. Die Eidgenössische Zollverwaltung diene im Doping-Bereich als 'Mittel zum Zweck' indem sie die entsprechend angehaltenen verdächtigen Doping-Sendungen der zuständigen Staats- anwaltschaft mitteilten und die Sendungen bis zum Abschluss eines allfälligen Verfahrens, bzw. bis zum Entscheid der Staatsanwaltschaft zurückhielten. Die Sektion Zollverfahren teilte weiter mit, dass die oben genannten nominalen Schwankun- gen der Zahlenwerte nicht untersucht wurden. Die Stelle führte folgende Gründe an die zu diesen Schwankungen geführt haben können. Zum einen sei das Verkehrsaufkommen als Grund zu nennen, aber auch Kontrollschwerpunkte, Verkehrsverlagerungen, Sensibilisierun- gen und andere Gründe können zu Schwankungen führen. Auf den 01. Oktober 2006 wechselte nach Absprache mit dem BAG und Swissmedic das Kontrollregime durch die Zollstellen. Seither werden die im Bereich 'Doping' verdächtigen Sendungen als 'Heilmittel' behandelt und an Swissmedic gemeldet. Dort erfolgen eine Beur- teilung der Sachlage und die Entscheidung über das weitere Vorgehen. Durch die Zollstellen wurden somit ab dem 01. Oktober 2006 keine verdächtigen Sendungen mehr an die zuständi- gen Staatsanwaltschaften erstellt83. Von Swissmedic, Abteilung Zentrale Marktüberwachung, Pharm. Fachstelle Zoll und Straf- recht, konnte in Erfahrung gebracht werden, dass nach der Regimeänderung der Zollmeldun- gen noch keine Überweisung eines Doping-Sachverhalts an eine zuständige Staatsanwalt- schaft erfolgte. Die Änderung der Meldepraxis ist u.a. aus mehreren Gründen erfolgt. Zum 75 SR 631.0 76 Die Schweizerische Zollgrenze fällt, unter Vorbehalt einiger kleiner Ausnahmen, mit der politischen Lan- desgrenze der Schweiz zusammen; vgl. Art. 2 ZG 77 Art. 36 Abs. 5 ZG 78 Art. 36 Abs. 3 ZG 79 SR 631.01 80 SR 415.052.2 81 Art. 8 Abs. 1 DKV 82 Art. 8 Abs. 2 DKV 83 Oberzolldirektion, Sektion Zollverfahren, E-Mail vom 24. Januar 2007 Dopingbekämpfung in der Schweiz 22 einen handelt es sich bei Dopingmittel um Arzneimittel84 und zum anderen ist trotz einer Ein- stellung des Strafverfahrens wegen straflosem Eigendoping durch die Kantone, der Import von Heilmitteln gegeben85. Die Eidgenössische Zollverwaltung, Zollkreisdirektion Basel, Sektion Untersuchung, teilte auf eine Anfrage schriftlich mit, dass in ihrem Zuständigkeitsgebiet es in Sachen Doping ei- nen grösseren Fall gab. Es ist der einzige Fall, der der Zollfahndung Basel bekannt ist. Dabei hatte es eine in der Schweiz wohnhafte männliche Person unterlassen, in den Jahren 2001 und 2002 Anabolika enthaltende Medikamente mit einem Gesamtwert von knapp Fr. 110'000.- zur Zollbehandlung anzumelden, bzw. hat diese ohne Zollanmeldung in die Schweiz eingeführt86. Bei der zuständigen schweizerischen Strafuntersuchungsbehörde wurde ebenfalls ein Verfah- ren, u.a. wegen des Verdachts einer strafbaren Handlung im Sinne von Art. 11f BGTS gegen den oben erwähnten Mann eröffnet. Dies gestützt auf den vorgängig erwähnten Sachverhalt. Die Untersuchungsbehörde kam zum Schluss, dass sich der Mann wegen Widerhandlung ge- gen das Heilmittelgesetz und gegen das kantonale Gesundheitsgesetz schuldig gemacht hat (Verurteilung mittels Strafverfügung). Das Verfahren wegen des Verdachts auf strafbare Handlungen im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS wurde eingestellt. Der zuständige Untersu- chungsrichter führte zu dem Fall, respektive zu der Teileinstellung aus, dass es beim vorlie- genden Sachverhalt um einen grossen Eigenbedarf des Beschuldigten ging (Bodybuilder). Trotz Gerüchten um mögliche verbotene Weitergabehandlungen haben diese nicht rechtsge- nüglich bewiesen werden können. Er führte in einem persönlichen Gespräch dazu ergänzend aus, dass gerade die Begriffe Eigenkonsum, Dopingmittel und reglementierter Wett- kampfsport Probleme bei der Anwendung des betreffenden Gesetzes und in den Ermittlungs- handlungen dargestellt hätten87. 4. Das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport 4.1 Einleitung Am 27. März 1972 beschliesst die Bundesversammlung, auf der verfassungsmässigen Grund- lage des heutigen Art. 68 BV88, das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport einzuführen. Es tritt am 01. Juli 1972 in Kraft. Zweck des Bundesgesetzes ist es, Turnen und Sport im Interesse der Entwicklung der Jugend, der Volksgesundheit und der körperlichen Leistungsfähigkeit zu fördern. Dazu hat der Bund die folgenden Massnahmen zu treffen89: a. er erlässt Rahmenvorschriften für Turnen und Sport in der Schule; b. er leitet die Institution Jugend + Sport; 84 Produkte chemischen oder biologischen Ursprungs, die zur medizinischen Einwirkung auf den menschli- chen oder tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen werden, insbesondere zur Erkennung, Verhütung oder Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen; zu den Arzneimitteln gehören auch Blut und Blutprodukte; vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a HMG 85 Swissmedic, Abteilung Zentrale Marktüberwachung, Pharm. Fachstelle Zoll und Strafrecht, E-Mail und Telefonat vom 26. und 27. Februar 2007 86 Zollkreisdirektion, Sektion Untersuchung, Unterlagen vom 02. März 2007 (nicht öffentlich) 87 ASL..., vom 19. November 2003 (nicht öffentlich) und persönliches Gespräch mit dem damals zuständigen Untersuchungsrichter, vom 14. März 2007 88 Art. 68 BV 'Sport' (SR 101; vom 18. April 1999) 1 Der Bund fördert den Sport, insbesondere die Ausbildung. 2 Er betreibt eine Sportschule. 3 Er kann Vorschriften über den Jugendsport erlassen und den Sportunterricht an Schulen obligatorisch erklären. 89 Art. 1 des BG über die Förderung von Turnen und Sport. Dopingbekämpfung in der Schweiz 23 c. er unterstützt zivile Turn- und Sportverbände und weitere Sportorganisationen sowie die Durchführung von Sportanlässen; d. er unterstützt die sportwissenschaftliche Forschung; e. er leistet Beiträge an den Bau von nationalen Sportstätten; f. er unterhält am Bundesamt für Sport eine Eidgenössische Sportschule; g. er setzt eine Eidgenössische Sportkommission ein; h. er bekämpft den Missbrauch von Mitteln und Methoden zur Steigerung der körper- lichen Leistungsfähigkeit im Sport (Doping). 4.2 Gesetzesrevision Mit der Schaffung des neuen Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinalprodukte90 hat sich der Gesetzgeber entschlossen, durch den Anhang II Ziff. 1 des genannten Bundesgeset- zes, Massnahmen zur Dopingbekämpfung in das bestehende Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport91 aufzunehmen92. Somit trat am 01. Januar 2002 der neue Buchstabe h des Zweckartikels 1 und der neue Ab- schnitt Vb 'Massnahmen gegen das Doping' des Bundesgesetzes über die Förderung von Tur- nen und Sport in Kraft93. JÖRGER kürzt das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport mit 'SFG' (Sport- förderungsgesetz; als Kurztitel) ab. Dies aufgrund mangelnder Vorschläge durch den Gesetz- geber94. Im aktuellen 'BASLER KOMMENTAR' zum Heilmittelgesetz von EICHENBERGER et al. wird für dasselbe Bundesgesetz die Bezeichnung 'BGTS' verwendet95. In den nachfolgenden Ausführungen wird für das Bundesgesetz über die Förderung von Tur- nen und Sport die Abkürzung BGTS des Basler Kommentars verwendet. 4.3 Massnahmen gegen das Doping Im neuen Kapitel Vb des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport finden sich fünf Zweckartikel die sich mit Massnahmen gegen das Doping befassen. Es sind dies die Art. 11b bis Art. 11f BGTS. 4.3.1 Dopingprävention Art 11b Dopingprävention Der Bund fördert die Dopingprävention durch Ausbildung, Information, Beratung, Dokumentation und Forschung. Die Präventionsmassnahmen sind Kernpunkte bei der Revision des BGTS gewesen und des- halb werden ihnen grosse Stellenwerte eingeräumt. Die Arbeit der Dopingprävention wurde so gesetzlich verankert. Sie wurde breit abgestützt, d.h. es wird Informationsmaterial herge- stellt, Ausbildung und Beratung betrieben und geforscht (z.B. Stärkung der eigenen Fähigkei- ten der Sporttreibenden als Alternative zum Doping, z.B. Trainings- und Regenerationsme- thoden96)97. 90 SR 812.21, Kurztitel Heilmittelgesetz, Abkürzung HMG 91 SR 415.0 92 JÖRGER, 2006, Seite 1; vgl. auch BBl 1999 3569f. 93 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 6; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 19 94 JÖRGER, 2006, Seite 1 95 EICHENBERGER et al., im Basler Kommentar zum Heilmittelgesetz, 2006, Seite XIII (Abkürzungsverzeich- nis) und Seite 728 96 Botschaft zum HMG, BBl 1999 3570 97 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 6 Dopingbekämpfung in der Schweiz 24 4.3.2 Dopinglisten Art. 11c Dopinglisten 1 Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport listet durch Verordnung die Mittel und Methoden auf, deren Verwendung in bestimm- ten Sportarten als Doping gilt. 2 Es berücksichtigt bei der Festlegung die internationale Entwicklung. Die Verordnung des VBS über Dopingmittel und -methoden, kurz Dopingmittelverordnung98, enthält zum grössten Teil die vom IOC und der WADA veröffentlichte offizielle Dopingliste. Alle wichtigen Mittel und Methoden sind in der Verordnung berücksichtigt. Der Unterschied der beiden Listen ist die offene Struktur der vom IOC und der WADA herausgegebenen Liste die teilweise mit dem Wortlaut "...und andere Wirkstoffe mit ähnlicher chemischer Struktur oder ähnlicher(n) biologischer(n) Wirkung(en)"99 ergänzt wird100. Art. 11c BGTS in Verbindung mit der Dopingmittelverordnung, respektive deren Anhang, bestimmen, welche Mittel und Methoden zur Anwendung im Sinne von Art. 11f BGTS verbo- ten sind und somit als Doping nach Art. 1 lit. h BGTS gelten101. Durch den Erlass auf Stufe Verordnung ist es dem delegierten Departement möglich, flexibel auf neue Dopingmittel oder Dopingmethoden zu reagieren102. 4.3.3 Verbotene Handlungen Art. 11d Verbotene Handlungen Verboten ist: a. das Herstellen, Einführen, Vermitteln, Vertreiben, Verschreiben und Abgaben von Mitteln zu Dopingzwecken; b. das Anwenden von Methoden zu Dopingzwecken an Dritten Wie aus dem Zweckartikel zu entnehmen ist, ist der Konsum von Mitteln zu Dopingzwecken durch den Athleten nach dem BGTS nicht verboten. Die bei Gesetz verbotenen Handlungen zielen daher eher auf das Umfeld des sich dopenden Sportlers ab, das durch die privatrechtli- chen Sportsanktionen nicht erfasst ist. Der fehlbare Sportler wird weiterhin von der Diszipli- narkammer für Dopingfälle (erstinstanzlich) sanktioniert103. Sollte aber ein Athlet eine der obgenannten verbotenen Handlungen begehen, ist auch er nach dem BGTS strafbar104. 4.3.4 Kontrollen Art. 11e Kontrollen 1 Nationale Sportorganisationen, der zuständige Dachverband und Trägerschaften sportlicher Veranstaltungen, die im Rahmen dieses Gesetzes gefördert werden, sind verpflichtet, in ihrem Bereich für die notwendigen Dopingkontrollen zu sorgen. 2 Der Bund kann die zuständigen Kontrollorgane für die Dopingkontrollen finanziell unterstützen. 3 Der Bundesrat regelt die Mindestanforderungen an die Kontrollen sowie deren Ü- berwachung. Bei Nichterfüllen dieser Mindestanforderungen können die Bundsbeiträ- ge nach Art. 10 Abs. 1105 gekürzt oder verweigert werden. 98 SR 415.052.1 (Stand am 31. Januar 2006) 99 vgl. die aktuelle 'Liste der verbotenen Wirkstoffe und Methoden (Doping-Liste)', einzusehen unter www.dopinginfo.ch 100 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 7 101 Art. 1 DMV 'Gegenstand' und Art. 2 DMV 'Doping'; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 23 102 Botschaft zum HMG, BBl 1999 3571 103 vgl. Kapitel 2.4 dieser Arbeit 104 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 7 105 Art. 10 Abs. 1 BGTS 1 Der Bund unterstützt den Schweizerischen Olympischen Verband und ihm angeschlossene Turn- und Sportverbände, soweit diese im Sinne des Gesetzeszwecks tätig sind. Er leistet angemessene Beiträge, hilft Dopingbekämpfung in der Schweiz 25 Die Absicht des Bundes bei der Schaffung dieses Zweckartikels war es, das die Dopingkon- trollen weiterhin in der Verantwortung der Verbände liegt und es nicht staatliche Dopingkon- trollen in dem Sinne geben soll. Er unterstützt die kontrollierenden Organe aber finanziell und legt gleichzeitig in einer Verordnung über die Mindestanforderungen bei der Durchführung von Dopingkontrollen, kurz Dopingkontrollverordnung106, gewisse Standards fest. Der Ge- setzgeber delegiert in Art. 3 DKV die Einhaltung dieser Normen und Vorgaben an die Eidge- nössische Sportkommission ESK107. 4.3.5 Strafbestimmung Art. 11f Strafbestimmung 1 Wer Mittel zu Dopingzwecken herstellt, einführt, vermittelt, vertreibt, verschreibt oder abgibt oder Methoden zu Dopingzwecken an Dritte anwendet, wird mit Gefäng- nis108 oder mit Busse bis zu 100 000 Franken bestraft. 2 Die Strafverfolgung ist Sache der Kantone. Ausführliche Erläuterungen zu der Dopingstrafbestimmung sind im nachfolgenden Kapitel fünf zu finden. 5. Die Dopingstrafbestimmung nach Art. 11f BGTS 5.1 Allgemeine Ausführungen Beim Straftatbestand von Art. 11f BGTS handelt es sich um ein Offizialdelikt109. Somit ist die Strafverfolgung von Amtes wegen anzuheben110 und die entsprechenden Abklärungen von Polizei und Strafverfolgungsbehörden an die Hand zu nehmen (Offizialmaxime)111, 112. Einen formellen Strafantrag ist dazu nicht nötig113. Gelangen weder die Polizei noch die zuständigen Untersuchungsbehörden in Kenntnis von verdächtigen Sachverhalten im Sinne von Art. 11f BGTS, ist jedermann berechtigt, eine straf- bare Handlung anzuzeigen114. Bei einem bestehenden Verdacht kann auch bloss eine Meldung an die Strafuntersuchungsbehörden oder die Polizei gemacht werden, worauf ein polizeiliches Ermittlungsverfahren durchgeführt werden kann. Als Anzeige- oder Meldeerstatter von Do- pingvergehen können Sportfunktionäre, Sportverbände115, Sportvereine116, Sportler, Zollbe- bei der fachlichen Ausbildung von Hauptlehrkräften und kann Lehrkräfte für besondere Aufgaben zur Ver- fügung stellen. 106 SR 415.052.2 107 BASPO, Broschüre 'Doping Prävention', Seite 7; vgl. auch Botschaft zum HMG, BBl 1999 3571 108 Im Zuge der Revision des allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches wurden am 01. Januar 2007 auch die neuen Strafdrohungen in Kraft gesetzt. Im Sinne von Art. 333 Abs. 2 lit. b StGB 'Anwendung des allge- meinen Teils auf andere Bundesgesetze' lautet die neue Strafdrohung von Art. 11f Abs. BGTS "...wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft." Nach den Ausführungen von WEDER, in DO- NATSCH et al., 2006, Seite 451, ist der (neue) Umrechnungsschlüssel von Art. 333 Abs. 2 StGB auf all jene zahlreichen Erlasse des Bundesrechts anwendbar, deren Strafbestimmungen im Rahmen der Revision des allgemeinen Teils des StGB nicht ausdrücklich an das neue Sanktionensystem angepasst wurden. WEDER führt weiter aus, dass im Hinblick auf die herausragende praktische Bedeutung nur die Strafdrohungen des SVG, des ANAG und des BetmG angepasst worden sind. 109 JÖRGER, 2006, Seite 150 110 § 1 StPO LU 'Verfolgung von Amtes wegen' 111 HAUSER, SCHWERI, 2005, Kapitel 47 und 73.06, Seite 213f. und 376 112 § 51 StPO LU 'Pflicht zur Anzeige' 113 JÖRGER, 2006, Seite 150 114 § 50 StPO LU 'Recht zur Anzeige' 115 JÖRGER, 2006, Seite 150 116 JÖRGER, 2006, Seite 150 Dopingbekämpfung in der Schweiz 26 hörden117, Swissmedic118, das Bundesamt für Sport119, 120, Medienleute aber auch Strafunter- suchungsbehörden und Staatsanwaltschaften in Frage kommen121. Die ausführenden Bestimmungen des allgemeinen Teils des Schweizerischen Strafgesetzbu- ches finden auf den Straftatbestand von Art. 11f Abs. 1 BGTS Anwendung, weil in diesem selbst keine entsprechenden Bestimmungen aufgestellt sind122. Der Straftatbestand von Art. 11f Abs. 1 BGTS ist als Vergehenstatbestand ausgelegt. Dies geht aus der Strafandrohung "wird mit Gefängnis oder mit Busse bis zu 100 000 Franken bestraft"123 und in Verbindung mit Art. 10 Abs. 3 StGB hervor124. Weiter geht aus Art. 22 Abs. 1 StGB hervor, dass bei Verbrechen oder Vergehen auch der Versuch strafbar ist125. Auch die Gehilfenschaft in Sinne von Art. 25 StGB ist strafbar126. Als Voraussetzung zur Anwendung der Gehilfenschaft gilt das vorsätzliche Hilfe leisten bei einem Verbrechen oder Vergehen127. Dass es sich beim Tatbestand von Art. 11f BGTS um ein Vergehen handelt, ist auch vom pro- zessrechtlichen Aspekt her von Bedeutung. So sind Zwangsmassnahmen, z.B. der Haft128 und der Hausdurchsuchung129 zulässig. Auf Massnahmen und Zwangsmassnahmen wird in den folgenden Kapiteln sechs und sieben näher eingegangen. BOHNENBLUST et al. definieren in ihrer Expertise die 'körperliche Integrität130 der Wettkampf- sportler' als geschütztes Rechtsgut der Doping-Strafnorm131. JÖRGER kritisiert in seiner Dissertation132 die Definition von BOHNENBLUST dahingehend, dass die dopingspezifischen Schutzaspekte der Strafbestimmung in dieser Rechtsgutdefinition gänzlich fehlen. Es könne nicht nur um den Gesundheitsschutz gehen. In einer Analyse kommt er zum Schluss, dass nach seiner Ansicht die folgende Kurzdefinition des Rechtsguts 'Gesundheit des Wettkampfsportlers133, Persönlichkeit des Konkurrenten im sportlichen Wett- kampf134 und Ansehen des Sport'135 passend ist. Ähnliche Ausführungen macht die Botschaft 117 Art. 8 Abs. 2 DKV 118 JÖRGER, 2006, Seite 150 119 JÖRGER, 2006, Seite 150 120 Gemäss dem Leiter Fachbereich Dopingbekämpfung beim Bundesamt für Sport erstattet dieses bei den zuständigen Strafverfolgungsbehörden nur dann Strafanzeige, wenn ein Sportler auf 'schwere' Dopingmit- tel (z.B. EPO oder Anabolika) positiv getestet wird; vgl. KAMBER, Telefonat vom 07.03.2007, nach Mail- Anfrage 121 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 28 122 Art. 333 Abs. 1 StGB 'Anwendung des allgemeinen Teils auf andere Bundesgesetze' 123 Gemäss neuer Konzeption dürfte die Strafdrohung "...wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geld- strafe bestraft." lauten; vgl. Kapitel 4.3.5 dieser Arbeit, respektive die Ausführungen in der entsprechenden Fussnote 124 Art. 10 StGB 'Verbrechen und Vergehen' (auszugsweise) 3 Vergehen sind Taten, die mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bedroht sind. 125 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 9; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 102ff. 126 BOHNENBLUST et al, 2002, Seite 9, vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 114f. 127 Gehilfenschaft ist jeder kausale Beitrag, der eine ihm in den groben Umrissen bekannte strafbare Tat för- dert, so dass sich diese ohne Mitwirkung des Gehilfen anders abgespielt hätte, nicht aber, dass sie dann ü- berhaupt unterblieben wäre; vgl. DONATSCH, in DONATSCH et al., 2006, Seite 87 128 § 80 StPO LU 'Haftgründe' v.a. Abs. 2 129 § 120 StPO LU 'Hausdurchsuchung' 130 Makellosigkeit, Unbestechlichkeit; vgl. Fremdwörter-Duden, 1998, Seite 188 131 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 14; vgl. auch HAENNI, 2006, Seite 8, der gestützt auf BOHNENBLUST zum selben Ergebnis kommt 132 JÖRGER, 2006, Seite 51 133 Die Doping-Strafnorm bezweckt den Schutz der Gesundheit des einzelnen Sportlers mit Bezug zum reg- lementierten Wettkampfsport in mittelbarer Weise; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 41 134 Den Anspruch des ungedopten Sportlers auf die Achtung durch den Konkurrenten im sportlichen Wett- kampf (Sportethos); vgl. JÖRGER, 2006, Seite 47 135 Begründend in der 'Transferwirkung' des Spitzensports für die Gesellschaft; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 49 Dopingbekämpfung in der Schweiz 27 zum HMG. Darin werden zum neuen Zweckartikel Art. 1 lit. h BGTS die Gründe aufgezählt die für ein Verbot von Doping sprechen. Die Botschaft nennt den 'Schutz der Gesundheit', die 'Erhaltung der Chancengleichheit im sportlichen Wettkampf' und die 'Förderung eines ethisch vertretbaren Sports zur Erhaltung eines positiv prägenden Jugendsports'136. Art. 11f Abs. 1 BGTS ist als Tätigkeits-137 und abstraktes Gefährdungsdelikt138 ausgestaltet. Das heisst, dass für die Vollendung des objektiven Tatbestandes weder die Verletzung noch die konkrete Gefährdung des geschützten Rechtsguts vorausgesetzt wird. BOHNENBLUST et al. schildern in ihrer Expertise das Fallbeispiel, dass jemand an einem Grenzübergang mit einer grösseren Menge von Dopingmitteln die zu Dopingzwecken geeignet sind, erwischt wird und es deshalb möglich ist, grundsätzlich ein Strafverfahren zu eröffnen, ohne dass die Vorberei- tung weiterer deliktischer Handlungen wie z.B. die Abgabe der Mittel an Athletinnen und Athleten abgewartet werden müsste139. In Bezug der Auslegung als Tätigkeitsdelikt heisst dies, dass ein Handlungserfolg, z.B. die Leistungssteigerung, der über eine der in Art. 11f Abs. 1 BGTS aufgeführten Handlungen hinausgeht, nicht nötig ist um den Tatbestand zu erfüllen140. Betreffend der Ausgestaltung als abstraktes Gefährdungsdelikt kann gesagt werden, dass die Dopingstrafnorm von Art. 11f Abs. 1 BGTS nicht nur unmittelbar gefährliche Handlungen (z.B. die Abgabe von Mitteln usw.) sondern auch mittelbar gefährliche Handlungen (z.B. Vermittlung von Mitteln) als strafbar erklärt141. Wie bereits vorgängig ausgeführt, handelt es sich beim Art. 11f BGTS um einen Vergehens- tatbestand. Weil im genannten Strafartikel zur Frage der Schuld nichts ausdrücklich bestimmt ist142, ist deshalb (nur) vorsätzliches Handeln zur Erfüllung des subjektiven Tatbestandes strafbar. Fahrlässige Handlungen sind nicht strafbar143. Zur Erfüllung des subjektiven Tatbe- standes von Art. 11f Abs. 1 BGTS reicht der Eventualvorsatz144 aus145. 136 Botschaft zum HMG, BBl 1999 3570; ähnlich auch HAUSHEER und AEBI-MÜLLER die ausführen, dass auf der Ebene des organisierten Sports das Doping insbesondere die Chancengleichheit im sportlichen Wett- bewerb, die sportliche Fairness, den Schutz der Gesundheit der einzelnen Sportler sowie das Interesse des Publikums an 'sauberem' Leistungssport betrifft. Weiter ist die Dopingproblematik auch für staatliche Ver- antwortungsträger nicht ohne Interesse, dies insbesondere wegen der 'Vorbild-, Leit- und Animierungs- funktion' des Leistungssports, vgl. HAUSHEER, AEBI-MÜLLER in ZBJV, Band, 137, 2001, Seite 343 137 Bei (schlichten) Tätigkeitsdelikten wird eine bestimmte Handlung als solche mit Strafe bedroht. Der Tat- bestand ist mit der Vornahme der Handlung erfüllt, ein äusserlicher Erfolg ist nicht erforderlich; vgl. METZGER, 1996, Seite 582 138 Bei abstrakten Gefährdungsdelikten wird ein Verhalten mit Strafe bedroht, das in der Regel eine erhöhte Möglichkeit der Verletzung des betreffenden Rechtsguts schafft, unabhängig davon, ob im Einzelfall tat- sächlich eine Gefahr geschaffen wurde; vgl. METZGER, 1996, Seite 232 139 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 10; die dazu weiter ausführen, dass es auf der anderen Seite zu Beweis- problemen kommen kann, je weiter entfernt der Zugriff der Strafverfolgungsbehörden von der konkreten Verwendung der Mittel erfolgt. Es wird somit schwieriger den Nachweis zu erbringen, dass die inkrimi- nierte Handlung zu verbotenen Dopingzwecken erfolgte. 140 JÖRGER, 2006, Seite 52 141 JÖRGER, 2006, Seite 53 142 Art. 12 Abs. 1 StGB 143 Botschaft zum HMG, BBl 1999 3572; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 91 144 Art. 12 Abs. 2 Satz 2 StGB Vorsätzlich handelt bereits, wer die die Verwirklichung der Tat für möglich hält und in Kauf nimmt. Betreffend ausführlichen Erläuterungen zum Eventualvorsatz verweise ich auf die bekannte einschlägige Literatur und die entsprechende Rechtssprechung des Bundesgerichts hin; vgl. auch BOHNENBLUST et al. die in ihrer Expertise zu den neuen Doping-Strafbestimmungen allgemeine Ausführungen zum Eventual- vorsatz machen. 145 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 18, die Autoren führen aus, dass, in Ermangelung eines präzisierenden Zusatzes im Straftatbestand, wie etwa des Begriffs 'wissentlich', davon auszugehen ist, dass der Eventual- vorsatz zur Erfüllung des Tatbestandes genügt; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 93 Dopingbekämpfung in der Schweiz 28 Das tatbestandliche Wissen des Täters muss sich auf die Verwirklichung zumindest einer der Tathandlungen (z.B. Herstellen, Einführen usw.146) und der weiteren objektiven Tatbestands- merkmale beziehen. Dies sind das Tatmittel (Eignung der verwendeten Mittel bzw. der ange- wandten Methode für den Dopinggebrauch)147 und dessen Bestimmung für den reglementier- ten Wettkampfsport148. Zusätzlich ist das vorsätzliche Wissen nötig, dass es sich um (ein) Mittel oder (eine) Methode(n) gemäss den Verbotenen Handlungen im Sinne von Art. 11c BGTS handelt, die im Anhang der Dopingmittelverordnung aufgelistet sind und dass diese zur Verwendung im reglementierten Wettkampfsport bestimmt sind149. Der tatbestandliche Wille erfüllt sich darin, dass der Täter die tatbestandsmässige Handlung in Kenntnis ihrer objektiven Merkmale (Mittel oder Methoden und deren Bestimmung für den reglementierten Wettkampfsport) vollzieht150. In Art. 11f Abs. 2 BGTS wird ausgeführt, dass die Strafverfolgung in Sachen Doping- Vergehen Sache der Kantone ist151. In den Art. 336 und 337 StGB wird definiert, welche strafbaren Handlungen unter die Bundesgerichtsbarkeit fallen, respektive ihr unterstehen. Die Handlungen in Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS sind darin nicht enthalten. Neben Abs. 2 von Art. 11f BGTS weist auch Art. 338 StGB die Strafverfolgungskompetenz in Sachen Doping- bekämpfung den Kantonen zu. Darin wird festgehalten, dass die kantonalen Behörden nach den Verfahrensbestimmungen der kantonalen Gesetzte die unter das StGB fallenden strafba- ren Handlungen verfolgen und beurteilen, soweit sie, wie bereits vorher erwähnt, nicht der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen. Dieser Grundsatz gilt auch für die in anderen Bundesge- setzen, z.B. dem Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport, vorgesehenen strafbaren Handlungen, deren Verfolgung den Kantonen zugewiesen wird152. 5.2 Mittel Beim Begriff der Mittel handelt es sich um ein objektives Tatbestandsmerkmal153. Welche Mittel als Mittel zu Dopingzwecken im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS gelten, ist in der Dopingmittelverordnung, gestützt auf Art. 11c BGTS festgelegt. Mittel, die einer der folgenden Substanzklassen angehören, gelten im reglementierten Wett- kampfsport, gemäss Art. 3 DMV 'Verbotene Mittel', als unerlaubte Dopingmittel: - Anabolika154 - Hormone und verwandte Substanzen155 - Beta-2-Agonisten156 146 vgl. Kapitel 5.5 dieser Arbeit 147 vgl. Kapitel 5.2 dieser Arbeit 148 vgl. Kapitel 5.3 dieser Arbeit 149 JÖRGER, 2006, Seite 92 150 JÖRGER, 2006, Seite 93 151 vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 7 152 JÖRGER, 2006, Seite 151, mit Verweisen auf BGE 122 IV 93 f. und BGE 125 IV 171 153 JÖRGER, 2006, Seite 54; mehr zum ebenfalls objektiven Tatbestandsmerkmal der 'Methoden zu Doping- zwecken' sind aus dem Kapitel 5.3.7 zu entnehmen 154 Als Anabolika werden Hormone bezeichnet, die den Stoffwechsel in Richtung Aufbau beeinflussen. In die Gruppe der Anabolika fallen vor allem die Steroidhormone (z.B. Testosteron). Andere anabol wirkende Substanzen sind z.B. Peptidhormone oder Insulin; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Anabolika, Seite 1 155 Die Substanzklasse der Peptid- oder Glykoproteinhormone sind körpereigene Botenstoffe, die Informatio- nen von einem übergeordneten Steuerzentrum (z.B. Hirn) auf Zielorgane (z.B. Drüsen) weiterleiten. Die meisten der unter dieser Klasse genannten Substanzen wirken auf den hormonellen Regelkreis. Eines der bekanntesten Hormone ist das Erythropoietin, kurz EPO. Dieses wird natürlich in der Niere gebildet und regelt die Bildung der roten Blutkörperchen (Erythrozyten) im roten Knochenmark. Im Sport wird EPO zur Erhöhung der Sauerstofftransportfähigkeit eingesetzt, was einer besseren Ausdauerleistung entspricht; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Peptidhormone und analog wirkende Substanzen, Seite 1 und Erythropoietin (EPO), Seite 1ff. Dopingbekämpfung in der Schweiz 29 - antiöstrogen wirkende Substanzen - Diuretika157 und andere maskierende Substanzen - Stimulanzien158 - Narkotika159 Im Anhang zur Dopingmittelverordnung sind die einzelnen verbotenen Mittel (und Metho- den) aufgeführt. Dabei ist der Anhang zur Dopingmittelverordnung in drei Abschnitte unter- teilt. Erstens, die 'Liste der in allen Sportarten verbotenen Mittel', zweitens, die 'Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden' und drittens, die 'Liste der in bestimmten Sportarten verbotenen Mittel'. Die Aufzählung der Mittel im Anhang zur Dopingmittelverordnung ist abschliessend und so- mit sind nur die im Anhang und den Listen genannten Mittel verboten160. 5.3 Reglementierter Wettkampfsport Aus den relevanten Artikeln des Bundesgesetzes über die Förderung von Turnen und Sport geht nicht hervor, für welche Sportarten Doping verboten ist. Lediglich in Art. 11c BGTS wird von 'bestimmten Sportarten'161 gesprochen, woraus geschlossen werden kann, dass der Einsatz von Mitteln und Methoden zu Dopingzwecken im Sport nicht generell verboten ist162. In der Dopingmittelverordnung wird in Art. 3 und 4 der Begriff des 'reglementierten Wett- kampfsports' genannt, bei dem die Anwendung von Mitteln und Methoden zu Dopingzwecken verboten ist. Daneben wird in der Liste III des Anhangs zur Dopingmittelverordnung eine Reihe von Sportarten und Disziplinen aufgezählt, in denen zusätzlich sogenannte Betablo- cker163 im Wettkampf164 (teilweise auch ausserhalb) verboten sind. Dabei handelt es sich v.a. 156 Beta-2-Agonisten sind Substanzen, die eine stimulierende Wirkung auf Beta-2-Rezeptoren im Körper haben. Sie wirken erweiternd auf Bronchien und werden therapeutisch gegen Asthma eingesetzt. In hohen Dosen wirken sie aber stimulierend und auch wachstumsstimulierend; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel, Substanzen, Beta-2-Agonisten, Seite 1 157 Diuretika sind Substanzen, welche die Ausscheidung von Urin fördern. Dies einerseits durch die Förde- rung der Durchblutung der Nieren (Erhöhung der Filtrationsrate) und andererseits, indem sie die Resorpti- on von Flüssigkeit im Nebennierenkanal herabsetzen. Diuretika sind nicht direkt leistungsfördernd. Sie werden einerseits eingenommen um andere verbotene Substanzen vor dem Urintest auszuschwemmen und andererseits durch die entwässernde Wirkung einen Gewichtsverlust bei Sportarten mit Gewichtsklassen zu erreichen; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Diuretika 158 Stimulanzien sind Wirkstoffe, die eine erhöhte allgemeine, zentrale und periphere Aktivität des Körpers hervorrufen. Sie beseitigen das Gefühl von Müdigkeit und Abgespanntheit und erhöhen die Konzentrati- ons- und Leistungsfähigkeit. Dies führt zu einer kurzfristigen Steigerung der körperlichen Leistung und zu einer Stimmungsaufhellung; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Stimulanzien, Seite 1 159 Substanzen dieser Wirkstoffklassen sind sehr starke Schmerzmittel, auch Opiate oder Narkoanalgetika genannt. Die opioidhaltigen Schmerzmittel vom Morphintyp wirken auf spezielle Rezeptoren im zentralen Nervensystem. Narkotika werden in Sportarten eingesetzt, bei denen Schmerzen entstehen können (z.B. Kampfsportarten); vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Narkotika, Seiten 1f. 160 JÖRGER, 2006, Seite 56; vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 11; vgl. auch Botschaft zum HMG, BBl 1999 3571 161 JÖRGER spricht in diesem Zusammenhang von den 'Doping-Sportarten' und meint damit Sportarten, die von den SOV-Mitgliederverbänden und -vereinen unter deren internationalen Dachverbänden vertreten werden. Nur bei jenen Sportarten gelten die auf den Listen befindlichen Mitteln und Methoden als Doping. Für Nichtmitgliedssportarten des SOV gelten die Dopingregelungen nicht; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 65 162 JÖRGER, 2006, Seite 63; vgl. auch BOHNENBLUST et al, 2002, Seite 11 163 Betablocker sind Beruhigungsmittel, die die Wirkung von Stresshormonen verhindern. Vorallem bei der Behandlung des Bluthochdrucks gelangen sie zur Anwendung. Im Sport werden Betablocker v.a. dort missbräuchlich eingenommen, wo überwiegend koordinative Fähigkeiten gefragt sind; vgl. DOPINGINFO, 2002, Kapitel Substanzen, Betablocker, Seite 1 164 Ein Wettkampf ist ein Kampf um beste sportliche Leistungen. Es messen mehrere Sportler ihre Leistungen gegeneinander. Dies kann im direkten Vergleich oder aber bei einer grösseren Menge von Sportlern durch einen Ausschied in Vorrunden geschehen. Der Sieger geht dann im Finale aus den Besten der Vorrunden hervor (Turnierform), vgl. Wikipedia, auf http://de.wikipedia.org/wiki/Wettkampf, besucht am 24.02.2007 Dopingbekämpfung in der Schweiz 30 um Sportarten bei denen Konzentration und innere Ruhe eine Rolle spielen z.B. Motorsport, Schiesssport165 usw.166. JÖRGER kommt zum Schluss, dass es für die Erfüllung des Merkmals des 'reglementierten Wettkampfsports' zum einen, einen Leistungsvergleich unter Sportlern braucht und diese an- dererseits wieder in Verbindung zu einem von einem SOV-Mitgliederverband organisierten Sportanlass stehen müssen. Diese Verkettung ist dann gegeben, wenn der betroffene Sportler sich von einem solchen (von einem SOV-Mitgliederverband organisierten) Sportanlass erholt (Regeneration), vorbereitet167 (Training) oder an einem solchen teilnimmt168. Dies bedeutet, dass es sich bei dem Sportanlass nicht nur um einen Spitzen- oder Berufssportanlass handeln muss (z.B. Tour de Suisse), sondern dass es sich auch um einen Breiten- und Freizeitsportan- lass handeln kann (z.B. Volkslauf, der von einem SLV-Mitgliedsverein organisiert wird)169. Werden Sportanlässe von einer Organisation oder Institution durchgeführt die nicht Mitglied des SOV ist (z.B. Bodybuilding), fällt die Anwendbarkeit der Doping-Strafnorm von Art. 11f BGTS weg170. Für die Anwendung des Begriffs des 'reglementierten Wettkampfsports' muss der Sportler nicht über eine Sportlizenz des SOV oder eines dem SOV angeschlossenen Mitgliederver- bands verfügen. Das Vorhandensein einer Lizenz ist ein Indiz für die Teilnahme an reglemen- tiertem Wettkampfsport, jedoch kein Beweis dafür. Das heisst also, dass ein Sportler, der über keine Sportlizenz verfügt, nicht automatisch, nicht unter die Strafbarkeit der Dopingstrafnorm im Sinne von Art. 11f BGTS fällt171. 5.4 Zu Dopingzwecken Der Gesetzgeber schränkt den Anwendungsbereich von Art. 11f Abs. 1 BGTS mit der Be- grifflichkeit 'zu Dopingzwecken' weiter ein. Das heisst, dass nicht jede Verwendung der in Art. 1 ff. DMV genannten Mittel und Methoden im Rahmen des reglementierten Wett- kampfsports den objektiven Tatbestand erfüllt. Die (strafbare) Anwendung der Mittel und Methoden muss ergänzend 'zu Dopingzwecken' erfolgen172. Der Täter muss mit seinem Han- deln das Doping 'bezwecken' wollen. Somit ist der Bestimmungsweck oder das Ziel, die Ver- wendung der Mittel oder Methoden zu Dopingzwecken, ebenfalls mitentscheidend für die Erfüllung von Art. 11f BGTS. Werden Dopingmittel zu einem anderen als zu Dopingzwecken verwendet, z.B. bei medizinischen Notfällen oder Krankheiten, welche keinen unerlaubten direkten oder indirekten leistungssteigernden Effekt auf eine reglementierte Wettkampftätig- keit hat, ist dies nicht strafbar173. Die Begrifflichkeit 'zu Dopingzwecken' wird auch als besonderes subjektives Tatbestands- merkmal bezeichnet174. Zur Erfüllung des subjektiven Tatbestandes ist also mindestens die (besondere) Eventualabsicht des Tatbestandsmerkmals 'zu Dopingzwecken' erforderlich175. 165 im Schiesssport sind Betablocker auch ausserhalb des Wettkampfs verboten; vgl. Dopingmittelverordnung, Seite 7 166 Wird einem Leichtathleten Betablocker verabreicht, ist dies nicht im Sinne von Art. 11f BGTS i.V.m Art. 3 Abs. 2 (Anhang Liste III) strafbar, da die Sportart (und der internatonale Verband, im Falle eines Leicht- athleten die IAAF) nicht genannt ist. Wird aber das selbe Präparat einem Bogenschützen verabreicht, ist die Strafbarkeit im Sinne von Art. 11f BGTS gegeben, da die Sportart, respektive die Verwendung des Mittels generell (auch ausserhalb des Wettkampfs) im Bogenschiesssport (FITA, IPC) verboten ist, vgl. Dopingmittelverordnung, III. Liste der in bestimmten Sportarten verbotenen Mittel 167 Gemäss JÖRGER ist die erfolgte Anmeldung für einen entsprechenden Sportanlass als Indiz für die Vorbe- reitung auf den Wettkampf zu sehen; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 66 168 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 11; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 67 169 JÖRGER, 2006, Seite 64 170 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 11; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 66 171 JÖRGER, 2006, Seite 67 172 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 11; vgl. auch HÄNNI, 2006, Seite 8 und JÖRGER, 2006, Seite 94 173 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 11f. 174 JÖRGER, 2006, Seite 99 Dopingbekämpfung in der Schweiz 31 5.5 Tathandlungen Art. 11f Abs. 1 BGTS zählt die verbotenen Tathandlungen abschliessend auf176. Es handelt sich um sechs Handlungen (Herstellen, Einführen, Vermitteln, Vertreiben, Verschreiben und Abgeben) im Umgang mit Dopingmitteln und der Anwendung von Methoden zu Dopingzwe- cken an Dritte177. Da das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport gleichzeitig mit dem neuen Heilmittelgesetz178 eingeführt wurde, sind die Begriffsbestimmungen gemäss Art. 4 HMG, aber auch die gebräuchlichen Bestimmungen des Betäubungsmittelgesetztes zur Auslegung der einzelnen Tathandlungen des Art. 11f BGTS heranzuziehen179. Zu den Tathandlungen eines gleich vorweg. Der (Eigen-) Konsum von Dopingmitteln oder - methoden bleibt straflos180. Wie aus der obigen Einleitung zu den nachfolgend einzelnen Tat- handlungen entnommen werden kann, wird in Art. 11f Abs. 1 BGTS auf den Tatbestand des Erwerbs und den 'Auffangtatbestand' des Besitzes181 verzichtet. Das heisst somit, dass der Erwerb182 und der blosse Besitz von Dopingmitteln, ähnlich wie der Konsum, straflos bleibt183. BOHNENLUST et al. führen aber aus, dass der Besitz von Dopingmitteln ein Indiz für die nachfolgend genannten strafbaren Handlungen darstellen kann. Dies z.B. als Hinweis im Zusammenhang mit bereits geschehenen verbotenen Handlungen (Herstellen, Einführen). Der Besitz kann jedoch auch Anlass zur Vermutung geben, er diene der Vorbereitung von künfti- gen verbotenen Tathandlungen (Vermitteln, Vertreiben, Verschreiben oder Abgeben)184. 5.5.1 Herstellen Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. c HMG wird unter 'Herstellen' "sämtliche Arbeitsgänge der Heilmit- telproduktion von der Beschaffung der Ausgangsmaterialien über die Verarbeitung bis zur Verpackung und Auslieferung des Endproduktes sowie die Qualitätskontrollen und die Frei- gaben" verstanden185. Im Sinne des geltenden Betäubungsmittelrechts ist unter 'Herstellen' "alle zur Erzeugung von Betäubungsmitteln (mit Ausnahme der Gewinnung) geeigneten Verfahren" zu verstehen186. Dabei soll es im BtmG im Wesentlichen um die Fabrikation, d.h. die Produktion und Verar- beitung von Betäubungsmitteln gehen187. BOHNENBLUST et al. kommen in ihrer Expertise zu den neuen Doping-Strafbestimmungen zum Schluss, dass in Anlehnung an das BetmG, unter dem Begriff des 'Herstellens' im Sinne 175 JÖRGER, 2006, Seite 100; vgl. auch HÄNNI, 2006, Seite 10 176 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 14; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 84 177 JÖRGER, 2006, Seite 81 178 SR 812.21 179 JÖRGER, 2006, Seite 68; vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 14f. 180 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 12 181 anders im Betäubungsmittelgesetz wo der Besitz strafbar ist und er voraussetzt, dass der Herrschaftswille und die Herrschaftsmöglichkeit gegeben sind; vgl. FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 124 182 JÖRGER, 2006, Seite 87 183 sofern diese Handlungen nicht als Versuchs- oder Gehilfenschaftshandlungen zu einer nach Art. 11f Abs. 1 BGTS strafbaren Tathandlung zu qualifizieren sind; vgl. JÖRGER, 2006, Seite 87 184 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 15; die dazu noch ergänzend ausführen, dass die Frage zu klären ist, ob sich ein Zusammenhang zwischen dem Besitz und verbotenen Tathandlungen rechtsgenüglich beweisen lässt; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 108 185 EICHENBERGER et al. umschreiben in ihrem Kommentar zum HMG, dass unter den heilmittelrechtlichen Begriff des 'Herstellens' auch Tätigkeiten erfasst werden, die im normalen Sprachgebrauch nicht ohne wei- teres als 'Herstellen' gelten und meinen damit z.B. Arbeiten wie Abpacken, Etikettieren oder Ausliefern; vgl. EICHENBERGER et al, 2006, Seite 58 186 ALBRECHT, 1995, Seite 51 187 FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 117 Dopingbekämpfung in der Schweiz 32 von Art. 11f Abs. 1 BGTS "die Verfahren, die zur Produktion der im Anhang zur Dopingmit- telverordnung genannten Mittel geeignet sind" zu verstehen ist188. JÖRGER stimmt diesem Wortlaut mehrheitlich zu und versteht seinerseits unter 'Herstellen' "alle Arbeitsgänge der Produktion von Mitteln gemäss Dopingmittelverordnung samt An- hang". Darunter fallen Arbeitsschritte die der Tathandlung des Vertriebs vorausgehen z.B. anfertigen, bearbeiten, erzeugen, gewinnen, umwandeln, verarbeiten oder zubereiten189. Die herrschende Meinung im Betäubungsmittelrecht besagt, dass für die Vollendung des Tat- bestands kein Endprodukt geschaffen werden muss190. Ein einzelner Herstellungsvorgang genügt zur Vollendung des Delikts191. Grundsätzlich ist der sich selbst dopende Sportler von der Strafbarkeit nach Art. 11f BGTS ausgenommen (Eigengebrauch / Selbstdoping192)193. Stellt der Athlet Dopingmittel her, die zu Dopingzwecken für Dritte bestimmt sind, fällt er wieder unter die Strafbarkeit von Art. 11f Abs. 1 BGTS194. 5.5.2 Einführen Der Begriff der Einfuhr wird im Heilmittelgesetz nicht definiert. Durch die Lehre wurde der Begriff des Einführens im Betäubungsmittelrecht definiert, weshalb auch diese hier zur Aus- legung des Einführens im Sinne von Art. 11f BGTS zur Anwendung gelangen kann195. Demnach ist Einführen 'jedes tatsächliche Verbringen von (Betäubungs-)Mittel aus dem Aus- land in das Schweizerische Zollgebiet'196. In ihrer Expertise kommen BOHNENBLUST et al. zum Schluss, dass 'Einführen' das tatsächliche Überführen von Dopingmitteln aus dem Ausland in die Schweiz bedeutet197 und dass dies auch dann gegeben ist, wenn der Grenzübertritt bei einer Grenzabfertigungsstelle erfolgt, die aufgrund von Abkommen, auf ausländischem Staatsgebiet liegt. Somit ist nicht erforderlich, dass die Dopingmittel tatsächlich auf Schweizer Staatsgebiet sind, sondern der Fund von Do- pingmittel an einer Grenzübergangsstelle genügt. Der Täter selbst muss beim Verbringen der Dopingmittel über die Grenze nicht mitwirken198. Es ist auch Täter, wer sich die Mittel in die Schweiz verbringen lässt199. Darunter ist vorallem der Post- und Kurierversand zu verstehen. Ähnlich wie beim 'Herstellen' ist beim 'Einführen' von Dopingmitteln zum ausschliesslichen Eigenkonsum durch den Athleten, Straflosigkeit gegeben. Führt dieser die Mittel aber auch (neben dem Selbstdoping) zum Zwecke weiterer Handlungen, z.B. der Abgabe, ein, ist die Tathandlung des 'Einführens' nach Art. 11f Abs. 1 BGTS erfüllt200. Auf die Besonderheiten des Einfuhrschmuggels wurde bereits in Kapitel 3.3 dieser Arbeit eingegangen. 188 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 15 189 JÖRGER, 2006, Seite 69 190 FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 118 191 BOHNENBLUST et al. 2002, Seite 15 192 JÖRGER, 2006, Seite 71 193 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 16 194 JÖRGER, 2006, Seite 70 195 JÖRGER, 2006, Seite 79 196 FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 119; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 79 197 gleich ALBRECHT, 1995, Seite 53, im Sinne des Betäubungsmittelrechts 198 BOHNENBLUST et al, 2002, Seite 16; vgl. auch zum Betäubungsmittelrecht FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 119 199 JÖRGER, 2006, Seite 79 200 JÖRGER, 2006, Seite 80 Dopingbekämpfung in der Schweiz 33 5.5.3 Vermitteln Der Begriff des Vermittelns wird im Heilmittelgesetz nicht definiert. Deswegen kann auch hier wieder auf die Lehre und den Ausführungen zum Betäubungsmittelrecht zurückgegriffen werden. ALBRECHT führt aus, dass die Tathandlung des 'Vermittelns' (im BetmG) von der Struktur her eine typische Gehilfenschaft im Sinne von Art. 25 StGB aufweist, die vom Ge- setz her aber als selbstständige Tat erwähnt sei201. Sie umfasst Handlungen, welche den illega- len Dopingmittelverkehr zwischen Anbietern und Abnehmern202 fördern203, 204. Als Vermitt- lungshandlung im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS kann man das Herstellen von Kontakten zwischen Anbietern und Abnehmern zählen. Im Betäubungsmittelrecht ist es notwendig, dass der Vermittler, wenn auch nur in groben Zügen, Kenntnis über Art und Umfang der (Drogen-) Geschäfte hat, die er fördert. Ein blosser Hinweis auf 'einschlägige' Lokale in der Szene stellt daher (regelmässig) noch keine Vermittlung dar205. Mehrfache Vermittlungshandlungen oder gar Gewerbsmässigkeit sind nicht erforderlich206. Eine einmalige Handlung genügt207. Auch der Dopingmittel vermittelnde Sportler macht sich nach Art. 11f Abs. 1 BGTS strafbar. Davon ausgeschlossen sind einzig die dem Eigen- oder Selbstdoping dienenden Vermitt- lungshandlungen208. Ist in dieser Handlung der Athlet Abnehmer und nimmt er weitere straf- bare Tathandlungen nach Art. 11f vor (z.B. Abgabe an einen anderen Wettkämpfer) ist dies strafbar. Ist aber in diesem Geschäft der Athlet nur ein Abnehmer zum Selbstdoping, bleibt diese Handlung straflos209. 5.5.4 Vertreiben Das Heilmittelgesetz definiert 'Vertreiben' als die entgeltliche oder unentgeltliche Übertra- gung oder Überlassung eines Heilmittels mit Ausnahme des Abgebens210. Nach Ansicht von JÖRGER kann diese Definition auch für die Tathandlung des Vertreibens von Dopingmitteln im Sinne von Art. 11f BGTS herangezogen werden211. Der Vertrieb erfasst Übertragungs- und Überlassungshandlungen auf der Zwischenstufe zwischen den verbotenen Handlungen der Herstellung und der Abgabe von Mitteln zu Dopingzwecken212, 213. Vertreibt ein Sportler Mittel zu Dopingzwecken z.B. durch Verkauf an einen anderen Athle- ten, unterliegt dieser derselben Strafbarkeit wie die anderen Personen im Umfeld des sich dopenden Sportlers214. 201 ALBRECHT, 1995, Seite 54; vgl. auch FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 121 202 Als Abnehmer kommen sowohl Personen in Frage, die Dopingmittel zum straflosen Eigengebrauch ver- wenden wollen, aber auch solche, die ihrerseits damit wiederum strafbare Tathandlungen vorzunehmen gedenken; vgl. BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 17 203 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 16; vgl. auch JÖRGER, 2006, Seite 76 204 ALBRECHT definiert die Tathandlung des 'Vermittelns' im Sinne des BetmG folgendermassen: 'Förderung des illegalen Verkehrs durch die Herstellung von Kontakten zwischen Personen, die Betäubungsmittel ver- äussern, und solchen, welche diese Stoffe erlangen wollen', in ALBRECHT, 1995, Seite 54; vgl. auch FIN- GERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 121, mit Verweis auf ALBRECHT; nach Ansicht von JÖRGER ist das Ver- schaffen von 'Connections' offenbar auch in der vom 'Schwarzhandel' geprägten Dopingszene üblich, vgl. JÖRGER, 2006, Seite 77 205 ALBRECHT, 1995, Seite 54 206 ALBRECHT, 1995, Seite 55 207 JÖRGER, 2006, Seite 76; vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seiten 16f. 208 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 17 209 JÖRGER, 2006, Seite 77 210 Art. 4 Abs. 1 lit. e HMG; vgl. auch Botschaft zum HMG, BBl 1999 3490, damit sind Vorgänge, unabhän- gig der ihnen zu Grunde liegenden Rechtsgeschäfte gemeint 211 JÖRGER, 2006, Seite 71 212 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 17 213 Im Sinne des HMG dürfen sowohl verwendungsfertige als auch nicht verwendungsfertige Arzneimittel wie Wirkstoffe, Zwischenprodukte usw. vertrieben werden, vgl. EICHENBERGER et al., 2006, Seite 61 214 JÖRGER, 2006, Seite 72 Dopingbekämpfung in der Schweiz 34 Nach Ansicht von JÖRGER sind die Haupterscheinungsformen des Vertreibens im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS der Kauf, Tausch und die Schenkung von Mitteln zu Dopingzwecken. Davon dürfte der Kauf, respektive Verkauf, der Hauptanwendungsfall sein. Dazu zählen auch Verkaufsbemühungen die persönlich, telefonisch, schriftlich per Post oder über das Internet erfolgen. Zum Vorgang des Veräusserns zählt ebenfalls das Liefern von Dopingmitteln215, 216. Auf welche Art die Lieferung erfolgt, also durch persönliche Abgabe, Postzustellung oder Transporteurlieferung usw. spielt keine Rolle. Vertriebskanäle für das Vertreiben entsprechender Mittel dürften vorallem in Sportanlagen, Fitness-Studios, Bodybuilding-Center und Hotels, in denen Athleten und entsprechende Um- feldpersonen übernachten, vorhanden sein217. 5.5.5 Verschreiben Der Begriff des 'Verschreibens' ist im Heilmittelgesetz nicht definiert. Auch bei der Tathand- lung des 'Verschreibens' wird das Betäubungsmittelrecht wieder herangezogen. Der Begriff des 'Verschreibens' wird im Schweizerischen Betäubungsmittelgesetz nicht direkt, sondern durch den synonymen Begriff des 'Verordnens' verwendet218. Darunter wird die persönliche Anweisung an den Apotheker verstanden, an eine bestimmte Person ein bestimmtes (Betäu- bungs-) Mittel auszuhändigen219. Bei der Tathandlung des 'Verschreibens' geht es um die Ausstellung von Rezepten, also um eine Tätigkeit, die grundsätzlich nur Medizinalpersonen vorbehalten ist. Die Verordnung über die Medizinalpersonen des Kantons Luzern220 definiert als Medizinalpersonen die Berufsgruppen der Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Apotheker221. JÖRGER führt aus, dass sich die Strafnorm von Art. 11f BGTS nicht nur an Medizinalpersonen richtet. Auch die Rezeptausstellung, also das Verschreiben von Mitteln zu Dopingzwecken, durch dazu eigentlich nicht berechtigte Personen wie z.B. medizinisches Hilfspersonal, Kran- kenpfleger, Drogist oder Physiotherapeut fällt unter die Strafbarkeit von Art. 11f BGTS222, 223. Stellt eine Medizinalperson ein Rezept aus und bleibt es im Herrschaftsbereich der ausstellen- den Person, ist der Tatbestand noch nicht erfüllt. Es braucht die willentliche Entäusserung der Verschreibung224. 215 ähnlich die 'Rekurskommission für Heilmittel', nach deren Auffassung ist auch die Auslieferung von Arz- neimitteln eine Vertriebshandlung, vgl. EICHENBERGER et al., 2006, Seite 61 216 Die Botschaft zum HMG äusserte sich dahingehend, dass die Einfuhr und Ausfuhr oder die Abgabe von Heilmitteln nicht zum Vertrieb gehören, vgl. BBl 1999 3490 217 JÖRGER, 2006, Seite 73 218 ALBRECHT, 1995, Seite 172 219 FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 122 220 Verordnung über die Medizinalpersonen vom 17. Dezember 1985 (SRL 805), gestützt auf § 2 Abs. 2 des Gesetzes über das Gesundheitswesen (Gesundheitsgesetz) vom 29. Juni 1981 221 § 1 Vo über die Medizinalpersonen (SRL 805) 222 JÖRGER, 2006, Seite 78 223 BOHNENBLUST et al. gehen in ihrer Expertise davon aus, dass mit dem unberechtigten Ausstellen von Re- zepten durch nicht berechtigtes medizinisches Hilfspersonal in der Regel weitere strafbare Handlungen wie z.B. Verstösse gegen kantonale Gesundheitsgesetze oder Urkundendelikte gegeben sind, vgl. BOHNEN- BLUST et al., 2002, Seite 17 224 JÖRGER, 2006, Seite 78 Dopingbekämpfung in der Schweiz 35 Ärzte stellen nach Ansicht von JÖRGER die 'Schaltstellen' der Dopingmittelversorgung dar. Sie werden von Athleten und dem Umfeld in kriminelle Handlungen verwickelt und durch Re- zeptausstellungen zur illegalen Beschaffung von Mitteln zu Dopingzwecken missbraucht.225 Die Verbindung der Schweizer Ärztinnen und Ärzte FMH hat in ihre Standesordnung am 25. April 2002 den Art. 33bis 226 mit der Marginalie 'Doping und Sportmedizin' aufgenommen. Darin heisst es u.a: "Die Verschreibung, Abgabe und Überwachung von Doping im Wett- kampfsport ist im Rahmen der ärztlichen Tätigkeit unzulässig. Arzt und Ärztin verhindern soweit wie möglich auch bei anderen Sporttreibenden einen Medikamentenmissbrauch227."228 5.5.6 Abgeben Die Abgabe im Sinne des Heilmittelgesetzes wird in Art. 4 Abs. 1 lit. f als die entgeltliche oder unentgeltliche Übertragung oder Überlassung eines verwendungsfertigen229 Heilmittels für die Verwendung durch den Erwerber oder die Erwerberin sowie für die Anwendung an Drittpersonen oder Tieren definiert230. Nach Ansicht von EICHENBERGER et al. ist unter dem Begriff der 'Anwendung' im Sinne des HMG und den entsprechenden Verordnungen, die selbstständige Entscheidung zur Verabreichung eines Arzneimittels231 und das Tragen der Verantwortung dafür, zu verstehen232. In betäubungsmittelrechtlicher Sicht wird unter dem Begriff der Abgabe die unentgeltliche Übertragung der eigenen Verfügungsgewalt über das Betäubungsmittel an eine andere Person verstanden233. Nach Ansicht von BOHNENBLUST et al. ist die betäubungsmittelrechtliche Defi- nition des Begriffs der Abgabe für die Dopingstrafbestimmungen zu eng. Dies mit Blick dar- auf, dass nur die unentgeltliche Abgabehandlung erfasst wäre, währenddessen die schwerwie- gendere Handlung der entgeltlichen Abgabe straflos bliebe. 225 JÖRGER, 2006, Seite 79 226 Art. 33bis 'Sportmedizin und Doping' Standesordnung FMH 1 Die Überwachung und der Schutz der Gesundheit von Sporttreibenden stehen bei jeder sportmedizini- schen Tätigkeit von Ärzten und Ärztinnen um Vordergrund. Diese sind sich des Spannungsverhältnisses bewusst, das zwischen dem Grundsatz "nicht schaden" und der zu respektierenden Eigenverantwortlichkeit des oder der Sporttreibenden entstehen kann. 2 Die Verschreibung, Abgabe und Überwachung von Doping im Wettkampfsport ist im Rahmen der ärzt- lichen Tätigkeit unzulässig. Arzt und Ärztin verhindern soweit wie möglich auch bei andern Sporttreiben- den einen Medikamentenmissbrauch. 3 Einzelheiten sind in der Richtlinie für die ärztliche Betreuung von Sportlern und Sportlerinnen geregelt (Anhang 5 der Standesordnung FMH). 227 Der Begriff des Medikamentenmissbrauchs wurde in Analogie zum Dopingbegriff in die Standesordnung FMH eingefügt. Dabei soll es darum gehen, dass die in die Sportlerbetreuung involvierten Ärztinnen und Ärzte den Medikamentenmissbrauch zu verhindern oder zumindest einzuschränken versuchen sollten. Die Medikamentenabgabe an Gesunde, gerade Sporttreibende, sollte daher sehr kritisch betrachtet werden. Die Medikation von behandlungsbedürftigen Wettkampfsportlern soll restriktiv und nach Konsultation der ak- tuellen Dopinglisten erfolgen, vgl. SCHWEIZERISCHE ÄRZTEZEITUNG 2001; 82: Nr. 31, Seite 1643 228 Standesordnung FMH vom 30. April 2003, Seite 11 229 anders als die Begriffsdefinition des 'Vertreibens' im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. e HMG, wo auch der Vertrieb von Zwischenprodukten zulässig ist 230 Nicht unter die Abgabehandlung fällt nach der Botschaft zum HMG die Verschreibung, respektive Aus- stellung eines Rezepts, von Heilmitteln durch eine dazu berechtigte Medizinalperson, vgl. BBl 1999 3491 231 Im Sinne des HMG werden unter dem Begriff Arzneimittel Produkte chemischen oder biologischen Ur- sprungs, die zur medizinischen Einwirkung auf den menschlichen oder tierischen Organismus bestimmt sind oder angepriesen werden, insbesondere zur Erkennung, Verhütung oder Behandlung von Krankheiten, Verletzungen und Behinderungen verstanden. Zu den Arzneimitteln gehören auch Blut und Blutprodukte; vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a HMG 232 EICHENBERGER et al., 2006, Seite 62 233 ALBRECHT, 1995, Seite 55; ähnlich auch FINGERHUTH, TSCHURR, sie beschreiben, dass die Tathandlung des Abgebens im unbefugten und unentgeltlichen Einräumen der Verfügungsgewalt seitens des Täters an einen anderen durch körperliche Überlassung von Betäubungsmitteln besteht, vgl. FINGERHUTH, TSCHURR, 2002, Seite 123 Dopingbekämpfung in der Schweiz 36 Deshalb wird, ähnlich wie im HMG, unter der Tathandlung des 'Abgebens' im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS das entgeltliche oder unentgeltliche Überlassen oder Übertragen eines Do- pingmittels für die Verwendung durch die erwerbende Person oder für die Anwendung an Drittpersonen verstanden234. Die Abgabe von Mitteln zu Dopingzwecken ist eine Tathandlung, die entweder auf jene der Herstellung oder des Vertriebs erfolgt. Die Unterscheidung zwischen Vertrieb und Abgabe besteht darin, dass bei der letzteren, also der Abgabe, die erwerbende Person das Dopingmit- tel nicht mehr weitergibt, sondern selbst verwendet und konsumiert oder zumindest dazu die Absicht hat. Der Verwendungszweck, also der Erwerb zum Eigenkonsum oder der Erwerb zur Weitegabe, ist somit entscheidend, ob es sich um die Tathandlung des Vertriebs oder der Ab- gabe handelt235. Gibt ein Sportler Mittel zu Dopingzwecken an andere Athleten ab, fällt er ebenfalls unter die Strafbarkeit von Art. 11f BGTS wie die anderen, bereits erwähnten Personen im Sportlerum- feld z.B. Sportärzte, Apotheker, Fitnessstudio-Betreiber, Trainer oder weiteres Betreuungs- personal236. 5.5.7 Anwenden von Dopingmethoden Die Dopingmittelverordnung definiert, gestützt auf Art. 11c BGTS, in Art. 4 DMV, welche Methoden im reglementierten Wettkampfsport zur Anwendung verboten sind. Danach sind die folgenden Methoden verboten: a. Erhöhung der Transportkapazität für Sauerstoff237 b. chemische und physikalische Manipulation238 c. Gendoping239 Der Begriff des Anwendens im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS kann unterschiedliches be- deuten. Es kommt darauf an, welche der oben genannten verbotenen Methoden zur Anwen- dung gelangt. Anwenden bedeutet z.B. die Verabreichung von Blut, Blutprodukten, Produkten welche die Sauerstoffaufnahme, den Sauerstofftransport oder die Sauerstoffabgabe künstlich erhöhen. Dabei ist zwischen der Verabreichung im Zusammenhang mit der Anwendung von Methoden zu Dopingzwecken und der Verabreichung von Dopingmitteln zu unterscheiden240. Letzteres fällt, wie bereits in Kapitel 5.3.6 dieser Arbeit beschrieben, unter die Abgabe- Tathandlung. Mit dem Gesetzeswortlaut "...an Dritte anwendet,..." bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass die Anwendung von Methoden zu Dopingzwecken nur an Drittpersonen, also an jeder 234 BOHNENBLUST et al., 2002, Seiten 17f.; ähnlich JÖRGER, der aber die Textpassage 'oder für die Anwen- dung an Drittpersonen' in seiner Definition weglässt, sonst aber zum gleichen Schluss wie BOHNENBLUST et al. kommt, vgl. JÖRGER, 2006, Seite 74 235 JÖRGER, 2006, Seite 74 236 JÖRGER, 2006, Seite 75 237 A) Blutdoping, einschliesslich der Verwendung von autologem, homologem und heterologem Blut oder Produkten auf der Basis von roten Blutzellen, unabhängig von deren Herkunft, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 1 lit. a, der Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden B) Künstliche Erhöhung der Sauerstoffaufnahme, des Sauerstofftransports oder der Sauerstoffabgabe durch Perfluorane, Efaproxial und modifizierte Hämoglobinpräparate, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 1 lit. b, der Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden 238 A) Verfälschung oder versuchte Verfälschung mit dem Ziel, die Integrität und Gültigkeit einer während einer Dopingkontrolle genommenen Probe zu verändern. Es sind dies namentlich: die Katheterisierung, der Austausch und die Veränderung der Urinprobe, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 2 lit. a der Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden B) Intravenöse Infusionen, mit Ausnahme von gerechtfertigten akuten medizinischen Behandlungen, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 2 lit b, der Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden 239 Nicht medizinisch indizierte Verwendung von Zellen, Genen, Bestandteilen von Genen oder der Modulati- on der Genexpression, die potenziell die sportliche Leistung erhöhen können, vgl. Anhang zur DMV, Ziff. 3, der Liste der in allen Sportarten verbotenen Methoden 240 JÖRGER, 2006, Seite 82 Dopingbekämpfung in der Schweiz 37 Person, respektive an jedem Sportler mit Bezug zum reglementierten Wettkampfsport, straf- bar ist. Dies bedeutet, dass die Anwendung von Dopingmethoden an sich selbst, sprich das sogenannte 'Selbst- oder Eigendoping' straflos ist241. Als Täter kommt auch der Wettkampfsportler in Frage, dies wenn der z.B. einem andern Ath- leten bei der physikalischen Manipulation einer Dopingprobe hilft. 5.6 Polizeiliche Anzeigen und Berichte In der Polizeilichen Kriminalstatistik242 des Bundesamtes für Polizei werden keine angezeig- ten Doping-Sachverhalte nach dem Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport aufgeführt243. Aufgrund dessen wurden alle kantonalen Polizeikommandi der Schweiz und jene der Städte Bern und Zürich mit der Bitte angeschrieben, für den Verfasser dieser Arbeit, entsprechendes statistisches Zahlenmaterial zu erheben und zur Verfügung zu stellen244. Die Korps wurden gebeten, zwischen Strafanzeigen im Sinne von Art. 11f BGTS und Berichten zum selbigen Straftatbestand zu unterscheiden. Weiter wurden die Korps gebeten, die jeweiligen Fälle kurz zusammenfassend zu schildern. Von den Total 28 angeschriebenen Korps gingen von 23 Rückmeldungen ein. Dies entspricht einem prozentualen Rücklauf von 82,1 Prozent. Aus den Antworten der Korps kann zuerst einmal entnommen werden, dass es sich bei allen Verdächtigen, Beschuldigten und Beteiligten, ausser in drei Fällen245, um Männer handelt. Weiter ist ersichtlich, dass der grössere Teil davon die Schweizerische Staatsangehörigkeit besitzt. Ebenso kann gesagt werden, dass es sich bei einem grossen Teil der erstellten Anzei- gen und Berichte um Sachverhalte von (offensichtlich) straflosen Einfuhrhandlungen zum Eigenkonsum gehandelt hat. Oft gingen den Anzeigen und Berichten, Meldungen des Zolls über verdächtige Sendungen / Lieferungen an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden vor- aus. Einige der beteiligten Personen gaben auch an, Bodybuilding, Fitness- und Kraftsport zu betreiben. Details und Kurz-Ausführungen zu den jeweils gemeldeten Anzeigen und Berichten können aus den entsprechenden Fussnoten im Anhang 3.1 dieser Arbeit entnommen werden. 241 JÖRGER, 2006, Seite 83; vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 18 242 KUNZ führt aus, dass die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) die von der Polizei als Straftat bearbeiteten Vorgänge sowie die ermittelten Tatverdächtigen erfasst; vgl. KUNZ, 2001, Seite 240; ähnlich auch KILLI- AS, nach dessen Ansicht eine polizeiliche Kriminalstatistik grundsätzlich über die von der Polizei entge- gengenommenen Strafanzeigen informiert, vgl. KILLIAS, 2002, Seite 51; vgl. auch KRIMINALISTIK LEXI- KON, 1996, Seiten 185ff. 243 Inhaltsverzeichnis Polizeiliche Kriminalstatistik 2005, Seite 9, einsehbar unter http://www.fedpol.admin.ch/etc/medialib/data/kriminalitaet/statistik/kriminalitaet.Par.2006.File.tmp/PKS %202005.pdf (vorsätzliche Tötungsdelikte, Körperverletzungen, Veruntreuung, Diebstahl, Fahrzeugdieb- stahl, Raub, Betrug, Erpressung, Drohung, Nötigung, Freiheitsberaubung und Entführung, Geiselnahme, Vergewaltigung, andere strafbare Handlungen gegen die sexuelle Integrität, Brandstiftung, strafbare Vor- bereitungshandlungen, Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte, Geldwäscherei und mangelnde Sorgfalt bei Finanzgeschäften und Melderecht, entwichene Personen, vermisste Personen und polizeilich bekannt gewordene Selbsttötungen) 244 Zum besseren allgemeinen Verständnis wurden die relevanten Gesetzestextpassagen aus der SR den Schreiben beigelegt. Den französisch sprechenden Kantonen und dem Kanton Tessin wurden die Auszüge auf Französisch und in Italienisch zugesandt. 245 vgl. Anhang 3.1 Dopingbekämpfung in der Schweiz 38 5.6.1 Grafik Polizeiliche Anzeigen und Berichte 10 1 1 16 4 1 14 6 17 4 1 11 7 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2002 2003 2004 2005 2006 Anzeigen Berichte davon erwähnte Frauen 246 Abbildung 3 5.7 Verurteiltenstatistik Da bekanntermassen die Dopingstrafnorm in der Schweiz erst seit wenigen Jahren in Kraft ist, sind die Zahlen in Sachen Verurteiltenstatistik247 noch nicht so aussagekräftig, wie dies bei anderen Bundesgesetzen zu sehen und auch möglich ist. Im Rahmen einer Anfrage248 hat das Bundesamt für Statistik die nachfolgenden Zahlen von strafrechtlichen Verurteilungen im Sinne von Art. 11f Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport ab dem Jahr 2002 mitgeteilt249, 250. 5.7.1 Grafik Verurteiltenstatistik 6 12 11 0 2 4 6 8 10 12 2003 2004 2005 2006 Verurteilungen gesamt davon Männer bis 24 Jahren 25 bis 44 Jahre 251 Abbildung 4 Obwohl erst wenige Verurteilungen nach Art. 11f BGTS ergangen sind, zeigt die obige Grafik auf, dass die Doping-Vergehen bis heute ausschliesslich von Männern begangen, respektive 246 Die genauen Zahlenwerte und ergänzenden Ausführungen zum gelieferten Zahlenmaterial der angeschrie- benen Polizeikorps können aus dem Anhang 3.1 dieser Arbeit entnommen werden. 247 auch Strafverfolgungsstatistik genannt, vgl. KUNZ, 2001, Seite, 240f. 248 Mail-Anfrage vom 06. November 2006, an das BfS, Herrn Daniel Fink 249 Mail-Antwort vom Donnerstag, 09. November 2006, durch Herrn Steve Vaucher, BfS Die Verurteiltenzahlen für das Jahr 2006 liegen gemäss BfS nicht vor Ende August 2007 vor, Mail- Antwort vom Montag, 26. März 2007, durch Herrn Steve Vaucher, BfS 250 Gemäss Art. 3 Abs. 1 Ziff. 9 der Mitteilungsverordnung (SR 312.3) teilen die kantonalen Behörden sämtli- che Urteile, Strafbescheide der Verwaltungsbehörden und Einstellungsbeschlüsse mit, die u.a. auch nach dem Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport ergangen sind. Dies dem Bundesamt für Sport (BASPO). 251 © Office fédéral de la statistique, Statistique des condamnations pénales, Etat de la banque de données au 30-8-2006 Dopingbekämpfung in der Schweiz 39 nur Männer verurteilt worden sind. Es wird interessant sein, diese Entwicklung in der Zukunft und über eine längere Zeitspanne zu beobachten. Um eine verlässliche Aussage z.B. dahinge- hend machen zu können, dass Doping-Vergehen vorwiegend 'Männer'-Delikte sind, sind die Zahlen noch zu wenig aussagekräftig. Ein Vergleichszeitraum von zehn Jahren wird sicher eine exaktere Aussage und Interpretation vorhandener Zahlen zulassen. 6. Massnahmen nach dem Gesetz über die Kantonspolizei (Luzern) Einleitend zu diesem und auch den beiden nachfolgenden Kapiteln über Massnahmen und Zwang252 soll kurz ausgeführt werden, dass das Prinzip der Verhältnismässigkeit253 beim staatlichen Handeln zu beachten ist. Dieses ist verfassungsmässig in Art. 5 BV niederge- schrieben und definiert, dass staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhält- nismässig sein muss254. Weiter gibt auch Art. 36 Abs. 3 der BV vor, dass die Einschränkun- gen von Grundrechten ebenfalls verhältnismässig sein müssen. 6.1 Grundlagen des Gesetzes über die Kantonspolizei Am 27. Januar 1998 beschloss der Grosse Rat255 des Kantons Luzern gestützt auf die Staats- verfassung von Luzern256 ein 'Gesetz über die Kantonspolizei'257, 258 einzuführen. Das Gesetz trat am 01. Januar 1999 in Kraft. Es enthält neben einführenden allgemeinen Ausführungen, gesetzliche Grundlagen zum polizeilichen Handeln, gemeindepolizeilichen Aufgaben und die Organisation und dienstrechtliche Vorschriften über die Kantonspolizei. In Paragraph 1 Abs. 1 PolG LU ist die polizeiliche Generalklausel niedergeschrieben. Abs. 2 lit. b sagt, dass die Kantonspolizei Aufgaben der Sicherheits-, Kriminal- und Verkehrspolizei wahrnimmt, die sich aus bundesrechtlichen und kantonalen Gesetzeserlassen ergeben. In lit. c sind die Aufgaben nach den Vorschriften der Strafprozessordung des Kantons Luzern zusätz- lich erwähnt. Paragraph 49 StPO LU ist die generelle Handlungsklausel der Polizei im Untersuchungsver- fahren, respektive bei der Einleitung der Strafverfolgung. In Abs. 1 wird festgehalten, dass die Polizei die ersten Erhebungen vorzunehmen, die Spuren einer strafbaren Handlung festzustel- len und zu sichern sowie alle dringenden Massnahmen zu treffen hat, um den Täter zu ermit- teln und zu ergreifen und das entfremdete Gut sicherzustellen. Weitere Ausführungen zur Strafprozessordnung und Doping sind im nachfolgenden Kapitel sieben enthalten. Zusammenfassend kann zur Einleitung zum Polizeigesetz gesagt werden, dass die Polizei ebenfalls Aufgaben im Bereich der Dopingbekämpfung wahrnimmt, da es sich, wie bereits in Kapitel 4.3 erwähnt, bei den Massnahmen gegen das Doping um ein (neu) eingefügtes Kapitel im Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport handelt 252 Zwangsmassnahmen sind Verfahrenshandlungen der Strafbehörden, die in Grundrechte der Betroffenen eingreifen und die dazu dienen Beweise zu sichern, die Anwesenheit von Personen im Verfahren sicherzu- stellen und die Vollstreckung des Entscheides zu gewährleisten; vgl. Art. 193 E Eidg. StPO 253 Geeignetheit, Erforderlichkeit, Zumutbarkeit 254 auch im Gesetz über die Kantonspolizei (Luzern) ist unter § 5 'Grundsatz' festgehalten, dass die Polizei ihre Aufgaben u.a. unter Beachtung der Verhältnismässigkeit erfüllt 255 Kantonsparlament 256 SRL Nr. 1 257 SRL Nr. 350 258 in der Folge der Einfachheit halber abgekürzt PolG LU genannt Dopingbekämpfung in der Schweiz 40 6.2 Einzelne Massnahmen 6.2.1 Anhaltung und Identitätsfeststellung von Personen In Paragraph 9 des PolG LU wird die Kantonspolizei mit der Kompetenz ausgestattet, im Rahmen von Fahndungsmassnahmen, zur Gefahrenabwehr oder zur Durchsetzung der Rechtsordnung Personen anzuhalten259. Sie darf nachfolgend abklären ob nach der angehalte- nen Person, den Fahrzeugen oder Sachen die sich im Gewahrsam der Person gefahndet wird oder die Rechtsordnung verletzt haben. Abs. 2 von Paragraph 9 PolG LU verpflichtet u.a. angehaltene Personen, in Gewahrsam be- findliche Sachen vorzuzeigen und dazu auch Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen. Als weitere Möglichkeit ist in Abs. 3 von Paragraph 9 des PolG LU festgehalten, dass die Polizei, sollte die Identität der angehaltenen Person vor Ort nicht sicher oder nur mit erhebli- chen Schwierigkeiten festgestellt werden können oder sie verdächtigt ist, unrichtige Angaben zur Person zu machen, diese auf den Polizeiposten führen kann260. HAUSER et al. bezeichnen die Anhaltung auch als vorprozessuales Institut, dass im Dienste der Verbrechensaufklärung und Verbrechensbekämpfung steht261. 6.2.2 Durchsuchung von Personen Paragraph 14 PolG LU erlaubt es der Polizei, unter bestimmten Voraussetzungen, Personen zu durchsuchen. Diese Durchsuchungsart wird von HAUSER et al. als Zwangsmassnahme an- gesehen262. Im Rahmen der Bekämpfung der Doping-Kriminalität ist besonders Abs. 1 lit. c von Bedeu- tung. Die Bestimmung erlaubt es handelnden Polizisten bei bestehendem begründendem Ver- dacht, dass Personen Sachen in Gewahrsam haben, die von Gesetzes wegen sichergestellt werden müssen zu durchsuchen. 6.2.3 Durchsuchung von Sachen Neben der Durchsuchung von Personen stattet Paragraph 15 des Polizeigesetztes die Han- delnden mit der Kompetenz aus Fahrzeuge und andere Sachen zu durchsuchen. Dabei wird direkt auf Paragraph 14 PolG LU263 Bezug genommen264. Eine Sach- und Effektendurchsuchung ist auch gegenüber nicht angeschuldigten Personen zulässig, sofern ernsthafte Anhaltspunkte bestehen, dass beschlagnahmefähige Sachen (z.B. verbotene Dopingmittel) vorhanden sein könnten. Die Sachendurchsuchung geht weniger weit als die Hausdurchsuchung. Mit der Zwangsmassnahme der Sachendurchsuchung soll die Vor- aussetzung gegeben sein, möglicherweise aufgefundene Beweismittel durch Beschlagnahme sicherstellen zu können265. 6.3 Observation 6.3.1 Definition Die An- und Verwendung von Observationsmassnahmen sind heute eine der wichtigsten Mit- tel in der polizeilichen Ermittlungs- und Aufklärungsarbeit zur Verfolgung von Vergehen und Verbrechen. ZALUNARDO-WALSER führt aus, dass die Observation eine der wichtigsten, ver- 259 auch Identitäts-, Passantenkontrolle oder Sistierung genannt, vgl. HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, 2005, Kapitel 68.23, Seite 333 260 ähnlich auch Art. 214 'Polizeiliche Anhaltung' VE Eidg. StPO 261 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.23, 2005, Seite 333 262 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.18, 2005, Seite 352 und Kapitel 70.28, Seite 356 263 vgl. Kapitel 6.2.2 dieser Arbeit 264 Paragraph 15 Abs. 1 lit. a PolG LU 265 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.8f., 2005, Seite 351 Dopingbekämpfung in der Schweiz 41 deckten polizeitaktischen Massnahmen überhaupt darstellt, die aus dem polizeilichen Alltag nicht mehr wegzudenken ist266. In der einschlägigen Literatur gibt es unzählige Definitionen und Beschreibungen des Begriffs der Observation. Das KRIMINALISTIK LEXIKON bezeichnet u.a. die Observation als die systematische, unauffäl- lige, meist mit Mitteln der Konspiration267 vorgenommene Beobachtung von Personen und Sachen268. HAUSER et al. bezeichnen die Observation als das gezielte Beobachten von Vorgängen an öf- fentlichen und allgemein zugänglichen Orten. Nach ihrer Ansicht geht es bei der Observation darum, Beweise für eine strafbare Handlung zu erlangen, wobei die Tätigkeit für die verdäch- tigte Person nicht erkennbar sein soll269. Nach ZALUNARDO-WALSER hat sich in der Bundesverwaltung die nachfolgende Definition durchgesetzt. So versteht die Landesregierung unter Observation die Beobachtung einer Per- son und Feststellung ihrer Bewegungen für die Dauer ihres Aufenthaltes im öffentlichen Raum270. 6.3.2 Gesetzliche Grundlage im Kanton Luzern Im Kanton Luzern gibt es weder in der Strafprozessordnung noch im Gesetz über die Kan- tonspolizei einen eigentlichen Gesetzesartikel der die Tätigkeit der Observation umschreibt und gesetzlich definiert. Jedoch kann die polizeiliche Tätigkeit der Observation in der StPO unter den Paragraphen 49 'Polizei' subsumiert werden. Im genannten Paragraphen wird die eigentliche Aufgabe der Po- lizei im Straf- und Untersuchungsverfahren umschrieben. Darin wird u.a. ausgeführt, dass die Polizei die ersten Erhebungen vorzunehmen, Spuren einer strafbaren Handlung festzustellen und zu sichern, sowie alle dringenden Massnahmen zu treffen hat, um den Täter zu ermitteln und zu ergreifen und das entfremdete Gut sicherzustellen271. Weiter kann auch das kantonale Polizeigesetz als rechtliche Grundlage der Observation im Kanton Luzern herangezogen werden. Hier kann die Aufgabe und Tätigkeit der polizeilichen Überwachung unter den Paragraphen 1 'Aufgaben' des Polizeigesetzes subsumiert werden. Darin heisst es, dass die Kantonspolizei für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu sorgen und durch Information und andere geeignete Massnahmen zur Prä- vention beizutragen hat272. Im Weiteren sind in Abs. 2 von Paragraph 1 PolG LU einige polizeiliche Aufgaben, die sich aus dem eidgenössischen und kantonalen Recht ergeben, besonders genannt. Darunter u.a. die der Kriminalpolizei, von der die Observation wieder ein Teilgebiet ist273. Mit der Einführung einer einheitlichen eidgenössischen Strafprozessordnung274 wird auch auf diesem Wege die Observation gesamtschweizerisch auf eine gleiche gesetzliche Grundlage gestellt. Im achten Kapitel 'Geheime Überwachungsmassnahmen' des Entwurfes zur Schwei- 266 ZALUNARDO-WALSER, 1998, Seite 40 267 verdeckte Zusammenarbeit zum Erreichen eines geheimen Ziels; vgl. KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 168 268 KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 38 269 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.23, 2005, Seite 332 270 ZALUNARDO-WALSER, 1998, Seite 47 271 § 49 Abs. 1 StPO LU 'Polizei' 272 § 1 Abs. 1 PolG LU 273 § 1 Abs. 2 lit. b PolG LU 274 BBl 2006 1389 Dopingbekämpfung in der Schweiz 42 zerischen Strafprozessordung275 wird in Art. 281 ausgeführt, welche Voraussetzungen für den Einsatz dieser Überwachungsmassnahme gegeben sein müssen276. Somit kann aus den oben gemachten Ausführungen zum Thema Observation zusammenfas- send gesagt werden, dass der Einsatz dieser verdeckten, polizeilichen Überwachungsmass- nahme, zur Bekämpfung der Dopingkriminalität, respektive zur Verfolgung von strafbaren Handlungen im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS (zumindest im Kanton Luzern) grundsätzlich zulässig ist277. Es ist jedoch zu erwähnen, dass die Observation auch ihre Grenzen hat und die Möglichkeiten teilweise eingeschränkt sind. Dies ist unter anderem dann gegeben, wenn z.B. nicht gleichzei- tig zur Personen- und Fahrzeugüberwachung auch eine Überwachung der verwendeten Kom- munikationsmittel stattfinden kann278. 6.4 Dopingermittlungen durch die Polizei Wie bereits mehrfach in den einzelnen Tathandlungen zum Dopingstraftatbestand nach dem Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport ausgeführt, wird zur Definition der einzelnen strafbaren Handlungen u.a. auch das Betäubungsmittelgesetz herangezogen. Dies lässt aus meiner Sicht den Schluss zu, dass polizeiliche Ermittlungshandlungen im Be- reich Dopingbekämpfung am ehesten durch Ermittlerinnen und Ermittler von Betäubungsmit- telgruppen und Dezernaten der jeweiligen Kriminalpolizeien durchgeführt werden sollten. Weiter lässt dies sich u.a. damit ergänzend begründen, dass entsprechend strafbare Handlun- gen, teilweise im selben oder ähnlichen Umfeld stattfinden und darin befindliche Personen, weder im Doping- noch im Drogenmilieu, Meldungen und Anzeigen bei Polizei und Strafver- folgungsbehörden erstatten. Beide Milieu's erfordern somit ähnliche Ermittlungshandlungen und kriminalpolizeiliche Vorgehensweisen. Bei der Kantonspolizei Zürich werden Dopingermittlungen z.B. durch das Dezernat Gewer- bedelikte der Sicherheitspolizei-Spezialabteilung getätigt. Ermittlungen im Dopingbereich durch Polizistinnen und Polizisten von Fachgruppen und Dezernaten die sich mit Delikten gegen Leib und Leben befassen, sind auch nicht abwegig, da es bei der Bekämpfung von Do- pingvergehen nach Art. 11f Abs. 1 BGTS u.a. auch um den Schutz der Gesundheit von Wett- kampfsportlern geht (geschütztes Rechtsgut)279. 275 BBl 2006 1475 276 Art. 281 E Eidg. StPO 1 Die Staatsanwaltschaft und, im Ermittlungsverfahren, die Polizei können Personen und Sachen an all- gemein zugänglichen Orten verdeckt beobachten und dabei Bild- und Tonaufzeichnungen machen, wenn: a. auf Grund konkreter Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass Verbrechen oder Vergehen begangen worden sind; und b. die Ermittlungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismassig erschwert würden. 2 Hat eine von der Polizei angeordnete Observation zwei Wochen gedauert, so bedarf ihre Fortsetzung der Genehmigung durch die Staatsanwaltschaft. 277 ähnlich lic. iur. D. BUSSMANN, Chef Kriminalpolizei Luzern, der ausführt, dass der Observationseinsatz im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Dopingkriminalität (Art. 11f BGTS) grundsätzlich möglich ist. Zu beachten wären neben den konkreten Umständen, ob das Einsatzmittel Observation sachlich gerechtfer- tigt, verhältnismässig und unumgänglich ist, vgl. Mail-Antwort vom 26.03.2007 278 ausführlich zum Thema Dopingbekämpfung und Telefonüberwachung, vgl. Kapitel 8.1 dieser Arbeit; vgl. auch HAENNI, 2005, Seite 249, der ausführt, dass die Überwachung des Fernmeldeverkehrs und die Mass- nahme der verdeckten Ermittlung oft parallel eingesetzt werden müssen 279 vgl. Kapitel 5.1 dieser Arbeit Dopingbekämpfung in der Schweiz 43 Ermittlungen im Bereich Dopingkriminalität setzen spezialisiertes Wissen280 bei Polizei und Strafverfolgungsbehörden voraus. Dieses soll garantieren, dass (echte) Dopingverfahren er- folgreich zu Ende geführt werden können281. 7. Zwangsmassnahmen nach dem Gesetz über die Strafprozess- ordung des Kantons Luzern Grundsätzlich setzt das Eingreifen von Strafverfolgungsbehörden einen genügenden An- fangsverdacht282 voraus. Dieser genügende Anfangsverdacht kann in Bezug auf Dopingstraf- taten auf verschiedene Art und Weise zu Stande kommen (Meldung Zollorgane, Informatio- nen von Vertrauenspersonen usw.)283. Als Verdacht wird die Vermutung bezeichnet, dass sich ein Sachverhalt in bestimmter Weise ereignet hat284. 7.1 Vorläufige Festnahme Im Kanton Luzern kann die Polizei einen Verdächtigen vorläufig festnehmen, wenn Gefahr im Verzug285 ist und ein Haftgrund286 vorzuliegen scheint oder wenn Massnahmen des Amtsstatthalters (Untersuchungsrichter) gemäss § 78 StPO LU287 dringlich vorzunehmen sind288. In der Deutschen Kriminalistik-Lehre wird als Festnahme die Freiheitsentziehung bis zur richterlichen Entscheidung definiert289. Mit diesem Gesetzesartikel der vorläufigen Fest- nahme ist gewährleistet, dass in dringenden Fällen ein Verdächtiger auch ohne Haftbefehl vorübergehend in Gewahrsam genommen werden kann290. Im Kanton Luzern darf die vorläu- fige Festnahme maximal 24 Stunden dauern. Auf die vorläufige Festnahme folgt entweder die Verhaftung oder die Freilassung291. Neben der Massnahme der Vorläufigen Festnahme nach StPO verfügt die Polizei noch über das Institut des Polizeigewahrsams nach § 16 PolG LU292. Diese rechtliche Grundlage zur Festhaltung hat eher vorbeugenden Charakter und dient der Gefahrenabwehr, als der Herbei- führung oder Einleitung eines Strafverfahrens. 280 z.B. über Sport allgemein, einzelne Sportarten, Trainingsmethoden und Ernährung, Grundkenntnisse über Medizin, Chemie, Betäubungs- und Heilmittel aber auch Kenntnisse, Fertigkeiten und Methoden im Be- reich Schmuggel und grenzüberschreitende Kriminalität usw. 281 BODMER Chr., lic. iur., Abteilungsleiter Staatsanwaltschaft II ZH, Abt. OK, verantwortlich für Dopingfälle im Kanton ZH, Mail-Antwort vom 16. März 2007; BODMER sieht weitere Verbesserungsmöglichkeiten bei der Dopingbekämpfung durch den Wegfall der jetzigen kantonalen Strafverfolgungskompetenz (Art. 11f Abs. 2 BGTS), stärkeren Druck auf die Verbände (Informationen von 'Innen') und die zusätzliche Strafbar- keit des Eigenkonsums. 282 zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für das Vorliegen einer verfolgbaren Straftat; vgl. KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 321; ähnlich auch HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 41.4, 2005, Seite 177f., zum hinreichenden Tatverdacht als Prozessvoraussetzung 283 HAENNI, 2006, Seite 13; weitere Ausführungen betreffend Erkenntnisse über einen verdächtigen Sachver- halt in Kapitel 5.1 'Allgemeine Ausführungen' dieser Arbeit 284 KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 340 285 wenn zu befürchten ist, der Verdächtige mache sich davon oder versuche die Spuren der Tat zu verwi- schen; vgl. HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.20, 2005, Seite 332 286 § 80 StPO LU 'Haftgründe', auf die einzelnen Haftgründe wird im folgenden Kapitel 7.3 noch näher einge- gangen 287 § 78 StPO LU 'Massnahmen' 288 § 52 Abs. 1 StPO LU 'Vorläufige Festnahme' 289 KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 107 290 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.20, 2005, Seite 332 291 § 52 Abs. 2 StPO LU, vgl. auch HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.22, 2005, Seite 332 292 Gesetzestext, vgl. Anhang 1 dieser Arbeit Dopingbekämpfung in der Schweiz 44 7.2 Vorläufige Verwahrung Die StPO des Kantons Luzern sieht in Paragraph 55 vor, dass wenn Gefahr im Verzug ist, die Polizei Gegenstände, die als Beweismittel von Bedeutung sein können oder die sonst nach kantonalem oder Bundesrecht für die Einziehung in Betracht kommen, in vorläufige Verwah- rung nehmen oder sonst sichern kann293. Das Institut der Vorläufigen Verwahrung dient somit u.a. als mögliche Voraussetzung zur gerichtlichen Einziehung294. Eine ähnliche Möglichkeit sieht der Entwurf zur Eidgenössischen Strafprozessordung in Art. 262 Abs. 3 vor. Dieser besagt, dass bei Gefahr im Verzug die Poli- zei (oder auch Private) Gegenstände und Vermögenswerte zuhanden der Staatsanwaltschaft oder der Gerichte vorläufig sicherstellen können. 7.3 Hausdurchsuchung Im Kanton Luzern ist die Hausdurchsuchung grundsätzlich in den Paragraphen 120f. StPO geregelt. Darin wird u.a. ausgeführt, dass die Durchsuchung einer Wohnung oder anderer Räume (z.B. Geschäftslokale, Fabrikanlagen usw.) für die Nachforschung nach dem Täter, zur Sicherung von Spuren eines Verbrechens oder Vergehens (z.B. Blutflecken, Fingerabdrü- cken, Fussspuren usw.) und zur Beschlagnahme von Gegenständen zulässig ist295. Weiter wird bei einer Hausdurchsuchung geforscht nach Beweismitteln wie Korrespondenzen, Buch- haltungen, elektronischen Datenträgern und Verträgen, sowie nach Gegenständen, welche einzuziehen sind296. Die Hausdurchsuchung wird als eingreifenste Form der Durchsuchung angesehen (z.B. im Gegensatz zur Durchsuchung der Person oder der Sache297). Für diese Zwangsmassnahme muss ein hinreichender Tatverdacht vorliegen und es muss die Wahrscheinlichkeit gegeben sein, dass am Ausführungsort der Durchsuchung der Beschuldigte oder beschlagnahmefähige Gegenstände anzutreffen sind298. In der Deutschen Kriminalistik wird in diesem Zusammen- hang auch von der sogenannten Auffindungsvermutung gesprochen299. Diese Vermutung muss mindestens durch gesicherte kriminalistische Erfahrungstatsachen begründet sein, braucht aber nicht unbedingt durch konkrete Tatsachen gestützt zu sein. Dies lässt die Mög- lichkeit zu, auch bei einer nicht beschuldigten Person eine Hausdurchsuchung durchzufüh- ren300. Im Zusammenhang mit Hausdurchsuchungen und der Dopingkriminalität ist auch die Rege- lung der Zufallsfunde301 in Betracht zu ziehen, respektive nicht ausser Acht zu lassen. Gerade bei angeordneten Hausdurchsuchungen im Betäubungsmittel- und Nachtlebenmilieu (z.B. Türsteher) dürfte es nicht unüblich sein, ab und zu Produkte und Präparate (z.B. Anabolika) zu finden, die grundsätzlich unter den Begriff der unerlaubten Dopingmittel im Sinne von Art. 293 ähnlich HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.27, 2005, Seite 346, die ausführen, dass u.a. Beweis- mittel und Deliktsgegenstände, wenn sofortiges Handeln geboten ist, durch die Polizei (u.U. auch durch Private) behändigt werden können. Die polizeiliche (oder die private) Wegnahme ist eine provisorische Massnahme, weil die Gegenstände der Untersuchungsbehörden abzuliefern sind, welche über die Be- schlagnahme oder die Freigabe entscheidet. 294 weitere Ausführungen betreffend Einziehung, vgl. Kapitel 8.3 'Einziehung' dieser Arbeit 295 § 120 Abs. 1 StPO LU 'Hausdurchsuchung' 296 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.10, 2005, Seite 351 297 vgl. die Kapitel 6.2.2 und 6.2.3 dieser Arbeit 298 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.10f., 2005, Seite 351f. 299 KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 82 300 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.12, 2005, Seite 352; vgl. auch KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 82 301 Werden bei Gelegenheit der Hausdurchsuchung Gegenstände gefunden, die zwar in keiner Beziehung zu der (laufenden) Untersuchung stehen, aber auf die Verübung einer anderen Straftat hindeuten, so spricht man von Zufallsfunden; vgl. KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 82 Dopingbekämpfung in der Schweiz 45 11c BGTS in Verbindung mit Art. 3 DMV fallen. Nach Ansicht der Autoren SCHWERI et al. ist die Sicherstellung eines zufällig, bei einer gesetzeskonform angeordneten Hausdurchsu- chung, aufgefundenen Gegenstandes zulässig, wenn dieser auf ein anderes als das abzuklä- rende Delikt hindeutet302. Als abzuklärendes Delikt würde beim Fund von Anabolika u.a. eine strafbare Handlung im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS im Raum stehen. In der StPO des Kantons Luzern ist keine Regelung betreffend Zufallsfunden vorhanden. Im Entwurf zur Eid- genössischen Strafprozessordung sind die Zufallsfunde unter Art. 242 geregelt. Der Wortlaut ist ähnlich den Ausführungen von SCHWERI et al und besagt, dass zufällig entdeckte Spuren oder Gegenstände, die mit der abzuklärenden Straftat nicht in Zusammenhang stehen, aber auf eine andere Straftat hinweisen, sichergestellt werden. Über das weitere Vorgehen, betreffend der mit einem Bericht übermittelten Gegenstände entscheidet die Verfahrensleitung303. Steht ein Sportler oder eine Betreuungsperson im Sportlerumfeld unter Verdacht, eine strafba- re Handlung im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS begangen zu haben, ist bei der Hausdurch- suchung zu bedenken, dass auch die durch den Verdächtigten benutzten Räumlichkeiten und Behältnisse in entsprechenden (auswärtigen) Sportstätten durchsucht werden (z.B. persönli- cher Schrank, Garderobenfach usw.)304. Nach Möglichkeit sollte dieser Umstand durch ent- sprechende polizeiliche Vorabklärungen erhoben und in der Verfügung festgehalten werden. Gerade auch im Bereich der Verfolgung von Dopingkriminalität sind neben eigentlichem De- liktsgut (z.B. Dopingmittel wie EPO) und weiteren Beweismitteln für strafbare Handlungen nach Art. 11f Abs. 1 BGTS, gerade Adressen, Notizmaterial und weitere persönliche Auf- zeichnungen (z.B. 'Trainingstagebücher') von Interesse. Nach dem Entwurf der Eidgenössi- schen StPO dürfen u.a. Gegenstände bei der beschuldigten Person oder einer Drittperson be- schlagnahmt werden, wenn diese u.a. voraussichtlich als Beweismittel gebraucht werden oder einzuziehen sind305. Dieser Grundsatz wird jedoch eingeschränkt, indem u.a. nicht beschlag- nahmt werden dürfen, die persönlichen Aufzeichnungen und Korrespondenz der beschuldig- ten Person, wenn ihr Interesse am Schutz der Persönlichkeit das Strafverfolgungsinteresse überwiegt306, 307. Ähnlicher Auffassung ist das Schaffhauser Obergericht in einer von HAUSER et al. zitierten Fundstelle die besagt, dass Tagebücher und persönliche Korrespondenzen mit Rücksicht auf den Schutz der Privatsphäre308 gegen den Willen des Berechtigten nur beschlagnahmt werden dürfen, wenn die Interessen an der Strafverfolgung überwiegen, d.h. nur bei schweren Delik- ten309. 302 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.12a, 2005, Seite 352 303 BBl 2006 1461 304 Auf einem ausgestellten Hausdurchsuchungsbefehl müssen möglichst genau die zu durchsuchenden Räum- lichkeiten und die zu suchenden Beweismittel angegeben sein, damit wird gewährleistet, dass sich die Massnahme nur auf Gegenstände erstreckt, die zur Aufklärung der Straftat von Bedeutung sind, vgl. HAU- SER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.26, 2005, Seite 356 305 Art. 262 'Grundsatz' E Eidg. StPO, vgl. BBl 2006 1467 306 Art. 263 Abs. 1 lit. b 'Einschränkungen' E Eidg. StPO, vgl. BBl 2006 1668 307 HANSJAKOB führt u.a. mit Verweis aus, dass die herrschende Praxis zu Tagebuchentscheiden davon aus- geht, dass Geheimhaltungs- und Strafverfolgungsinteresse gegeneinander abzuwägen sind, die Lehre je- doch bei Tagebüchern ein striktes Verwertungsverbot verlangt. Seiner Meinung nach ist diese Frage, da es allenfalls um Interessenabwägungen geht, von einem Sachrichter zu klären (sodass, mit Bezug auf das BÜPF, deliktsrelevante Informationen aus Überwachungen, die den Intimbereich betreffen, bei den Akten bleiben sollten), vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 200 308 Art. 8 EMRK 'Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens' und Art. 13 BV 'Schutz der Privatsphäre' 309 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.2a, 2005, Seite 341 und Kapitel 70.21, Seite 353, wo die ge- nannten Autoren weiter ausführen, dass u.a. Tagebücher und Korrespondenzen, vielfach private oder ge- schäftliche Geheimnisse enthalten, deshalb muss ihnen eine besondere Behandlung zuteil werden. Dopingbekämpfung in der Schweiz 46 Neben der eigentlichen Hausdurchsuchung besteht im Kanton Luzern noch die gesetzliche Grundlage der 'Polizeilichen Hausdurchsuchung in dringenden Fällen'310. Diese Form der Durchsuchung dürfte aber im Bereich der Bekämpfung des Missbrauchs von Mitteln und Me- thoden zu Dopingzwecken eher nebensächlich sein, sind doch entsprechende Ermittlungsver- fahren meist planbar und beruhen auf Anzeigen von anderen Amtsstellen (z.B. Zollbehörden, Swissmedic, Swiss Olympic) und Dritten311. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass auch einmal in einem solchen Fall Eile geboten und Gefahr im Verzug ist. 7.3.1 Sportärzte Von wieder etwas grösserer Praxisrelevanz dürfte das Thema Sportärzte und Hausdurchsu- chung sein. Von Interesse bei einer Hausdurchsuchung in einer Sportarztpraxis wären v.a. die entsprechenden Krankenakten und Aufzeichnungen im Zusammenhang mit der Betreuung von Athleten und Sportlern. Ärzte, sowie noch einige andere Personen- und Berufsgruppen, stehen jedoch unter dem Berufsgeheimnis im Sinne von Art. 321 StGB. Dieses gesteht ihnen zu, Tatsachen die ihnen bei der Erfüllung ihrer beruflichen Aufgaben anvertraut werden oder die sie bei dieser Gelegenheit wahrnehmen geheim zu halten312. Ein Arzt ist somit eine zum Zeugnisverweigerungsrecht verpflichtete Amts- und Berufsperson313. Somit dürfen Akten von zeugnisverweigerungsberechtigten Sportärzten nicht beschlagnahmt werden314. Ergeben sich aufgrund verschiedener Hinweise und Abklärungen Verdachtsmomente, dass gegen einen Sportarzt Anschuldigungen im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS bestehen, so kann sich dieser nicht auf das Beschlagnahmeprivileg berufen wenn die Massnahme für die Abklärung des Delikts wichtig ist315. Die getroffenen Untersuchungshandlungen sind so vor- zunehmen, dass Geheimnisse so weit als möglich gewahrt werden316. Praktisch könnte man bei der Hausdurchsuchung bei einem angeschuldigten Sportarzt den (örtlich) zuständigen Amtsarzt/Ärztin oder Kantonsarzt/Ärztin (ev. auch IRM-Arzt/Ärztin) beiziehen. Somit wäre eine erste fachliche Sichtung verdächtiger Akten, Unterlagen, Gegenstände und Medikamente gleich vor Ort möglich und relevantes kann von unbedeutendem für das Ermittlungs- und Strafverfahren ausgeschieden werden. Vorallem durch die Sichtung vorhandener Akten und darin enthaltene Patientenaufzeichnungen, durch eine beigezogene Berufsperson (z.B. in Per- son des Amtsarztes) die ebenfalls unter dem Berufsgeheimnis steht, wären die Untersu- chungshandlungen so durchzuführen, dass nicht benötigte (Patienten-)Geheimnisse gewahrt bleiben317. Die Autoren HAUSER et al. führen aus, dass dem (angeschuldigten) Akteninhaber vorher die Möglichkeit eingeräumt werden muss, sich zum Inhalt der Dokumente zu äussern, womit eine Lektüre abgewendet werden kann318. Sie sagen weiter, dass eine summarische 310 § 56 StPO LU 311 vgl. Kapitel 5.1 dieser Arbeit 312 REHBERG, 1999, Seite 388f.; vgl. auch Erwägung 5c von BGE 101 Ia 10, wo festgehalten wird, dass nach dem Wortlaut von Art. 321 StGB Geheimnisse geschützt sind, welche einem Arzt infolge seines Berufes anvertraut worden sind oder die er in dessen Ausübung wahrgenommen hat. Der Inhalt der geheim zu hal- tenden Tatsachen ist nicht streng auf das Medizinische beschränkt. 313 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.6, 2005, Seite 341 314 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.5, 2005, Seite 341 315 BGE 101 Ia 10, Erwägung 5a mit Verweis auf weitere Autoren; Nach herrschender Lehre geht dort, wo der Arzt selbst Angeschuldigter ist, das Interesse an der Strafverfolgung vor. Der Arzt kann sich nicht unter Berufung auf seine Geheimhaltungspflicht der Beschlagnahme von in seinem Besitz befindlichen Akten widersetzen; vgl. auch BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 37, mit Verweis auf die bundesgerichtliche Recht- sprechung, dass sich eine angeschuldigte Medizinalperson nicht unter Berufung auf die Schweigepflicht einer Beschlagnahme von Akten widersetzen kann; als Schranke des Berufgeheimnisses gilt das Rechts- missbrauchsverbot, dazu BGE 130 II 193 und 126 II 495 (rechtshilfeweise Entsiegelung und Durchsu- chung von Dokumenten und elektronischen Daten in einer Anwaltskanzlei und einem Anwalt) 316 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel, 69.10, 2005, Seite 342 317 vgl. ähnlich auch Art. 246 Abs. 2 E Eidg. StPO 318 vgl. auch Art. 246 Abs. 1 E Eidg. StPO Dopingbekämpfung in der Schweiz 47 Prüfung vorhandener Akten allerdings nicht zu umgehen sein wird, weil, wie bereits vorgän- gig ausgeführt, nur so eine Trennung vom unwesentlichen Inhalt möglich ist.319 Der Umfang der beweisrelevanten Dokumente und Unterlagen kann so auf ein vernünftiges Minimum re- duziert werden, denn ein Sportarzt betreut meist neben Sportlern auch noch weitere Patienten. Eine andere Möglichkeit im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips wäre auch, von entspre- chend beschlagnahmten Dossiers Kopien zu erstellen und die Originale zur Weiterbetreuung der Sportler, der angeschuldigten Medizinalperson wieder auszuhändigen320. Wird bei angeschuldigten Sportärzten z.B. in deren Praxis eine Hausdurchsuchung durchge- führt, gibt es nur wenige offensichtlich konkrete Beweise, die auf strafbare Handlungen im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS hinweisen. Nach Ansicht von KAMBER wäre bei einer sol- chen Durchsuchung auf vorhandenes Blut (Blutbeutel) und auf entsprechende Medikamente zu achten, hier v.a. auf grössere Mengen von 'schweren' Dopingmittel wie 'EPO' oder Anabo- lika. Andererseits ist das Vorhandensein einer 'Hämoglobin-Zentrifuge' in einer Sportarztpra- xis üblich und nicht als konkreten Hinweis auf ein Dopingdelikt zu werten321. 7.4 Untersuchungshaft Die Untersuchungshaft oder auch nur Haft ist im Kanton Luzern unter den Paragraphen 80ff. StPO geregelt. Abs. 1 besagt, das der Angeschuldigte in der Regel in Freiheit bleibt. Als grundlegende Voraussetzung zur Anordnung von Haft ist nötig, dass der Angeschuldigte ei- nes Verbrechens oder Vergehens dringend verdächtigt322 wird und zusätzlich eine der folgen- den Bedingungen ergänzend zutrifft323: - begründete Fluchtgefahr - mangelnde Ausweisung über die Identität - Umstände, die befürchten lassen, dass der Angeschuldigte den Untersuchungszweck gefährden werde (Kollusion, Verdunkelung) - konkrete Hinweise für die Annahme bestehen, dass der Angeschuldigte weitere straf- bare Handlungen begehen werde (Fortsetzung, Wiederholung) Die StPO gibt den Strafverfolgungsbehörden weiter die Möglichkeit, jemand in Haft zu neh- men oder darin zu halten, wenn jemand mit der Ausführung eines Gewaltverbrechens (schwe- re Straftat) im Sinne von Art. 260bis Abs. 1 StGB324 droht. Ergänzend müssten konkrete Hin- weise für dessen Ausführung vorliegen (Ausführungsgefahr)325. Da strafbare Dopingsachver- halte keine Gewaltverbrechen im Sinne des erwähnten StGB-Artikels sind, fällt diese in der Luzerner StPO gegebene Möglichkeit weg. Da es sich beim Straftatbestand von Art. 11f BGTS um einen Vergehenstatbestand handelt, ist die strafprozessrechtliche Zwangsmassnahme der Haft, respektive Untersuchungshaft, unter Berücksichtung aller Voraussetzungen für die Anordnung dieser Massnahme, gegeben. 319 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 70.21, 2005, Seite 353 320 vgl. auch Art. 246 Abs. 3 E Eidg. StPO; ähnlicher Meinung auch HAUSER et al. die ausführen, dass jede Beschlagnahme dem Verhältnismässigkeitsprinzip unterliegt und diese in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Tat und zur Stärke des Tatverdachts stehen und für die Ermittlungen notwendig sind. Die Autoren nennen ebenfalls die Prüfung der Möglichkeit, ob nicht die Anfertigung von Fotokopien genügen, HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.3, 2005, Seite 341 321 KAMBER, Telefonat vom 07. März 2007, nach Mail-Anfrage 322 Es müssen konkrete (sachliche / bestimmte) Anhaltspunkte für das Vorliegen einer Straftat und die Täter- schaft bestehen; vgl. HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 68.09, 2005, Seite 328 323 § 80 StPO LU 'Haftgründe' 324 Strafbare Vorbereitungshandlungen nach Art. 260bis StGB sind Vorsätzliche Tötung (Art. 111), Mord (Art. 112), Schwere Körperverletzung (Art. 122), Raub (Art. 140), Freiheitsberaubung und Entführung (Art. 183), Geiselnahme (Art. 185), Brandstiftung (Art. 221) und Völkermord (Art. 264) 325 § 80 Abs. 3 StPO LU Dopingbekämpfung in der Schweiz 48 Ein Telefonat mit HAENNI326, einem Mitautor der bereits mehrfach erwähnten Expertise327 zu den neuen Dopingstrafbestimmungen ergab, dass ihm persönlich kein Fall bekannt ist, wo das Zwangsmittel der Untersuchungshaft in einem Doping-Sachverhalt angeordnet wurde328. 7.5 Beispiel zur Anwendung des Polizeigesetzes und der Strafprozess- ordnung An folgendes fiktive Beispiel ist etwa zu denken, bei dem die gesetzlichen Bestimmungen des Polizeigesetzes und der Strafprozessordnung des Kantons Luzern zur Anwendung gelangen könnten. In der Stadt X findet eine internationale Sportveranstaltung im Bereich des Ausdauersports statt. Dies ist durch die regionale Medienberichterstattung bekannt. Auch die Athleten- Unterkünfte sind teilweise bekannt. Nachts um 0200 Uhr fällt einer Polizeipatrouille ein Per- sonenwagen mit ausländischen Kontrollschildern auf, der offensichtlich einer Mannschaft A dieser Ausdauersportveranstaltung zuzuordnen ist. Die Funktionäre entschliessen sich zu ei- ner Verkehrskontrolle im Sinne der polizeilichen Generalklausel. Der Fahrer Z ist alleine un- terwegs. Sie überprüfen die Fahrzeug- und Personaldokumente und stellen dabei ein nervöses und eiliges Verhalten des Lenkers fest. Aufgrund des äusseren Erscheinungsbildes des Chauf- feurs (z.B. Bekleidung einer Mannschaft/Nation) nehmen die Polizeifunktionäre an, dass es sich um einen Offiziellen und/oder Betreuer der Mannschaft A handeln könnte. Sie bitten den Mann aufgrund seiner Nervosität auszusteigen und den Kofferraum seines Fahrzeugs zu öff- nen329. Dabei stellen sie eine Kühlbox fest. Darin befinden sich entsprechende Mengen der (verbotenen) Arzneimittel 'Eprex®'330 und 'Norditropin®'331. Aufgrund des verdächtigen Me- dikamentenfundes und der äusseren Erscheinung des Dazugehörens zu einer offiziellen Sportmannschaft (offizielles Fahrzeug, Fahrzeuglenker ist nicht der Sportler, womit reiner, strafloser Eigenkonsum nicht denkbar ist, Mannschaft nimmt bekanntlich an der entsprechen- den Sportveranstaltung teil332) besteht ein genügender Anfangsverdacht gegen Z, hinsichtlich einer strafbaren Widerhandlung nach Art. 11f Abs. 1 BGTS. Die vorläufige Festnahme des Verdächtigen ist (nach § 52 StPO LU) möglich, da angenommen werden muss, dass die auf- gefundenen Medikamente verwendet werden und somit Gefahr im Verzug vorzuliegen scheint. Ebenfalls scheint ein Haftgrund (nach § 80 StPO LU) gegeben zu sein, denn bei der Dopingstrafbestimmung handelt es sich um ein Vergehenstatbestand und ergänzend dazu scheinen mögliche Kollusionshandlungen innerhalb einer Sportmannschaft als gegeben, re- spektive können vorausgesetzt werden (z.B. entsorgen von weiteren verbotenen Substanzen die sonst bei einer möglichen Hausdurchsuchung aufgefunden würden). Da bereits eine Kühl- box mit verdächtigem Inhalt im Auto des Angehaltenen gefunden wurde, besteht der Ver- dacht, dass sich im Fahrzeug weitere Gegenstände befinden, die sicherzustellen sind. Deshalb sind das Fahrzeug und darin befindliche Sachen (nach § 15 PolG LU) zu durchsuchen. Die bei der Kontrolle festgestellte Kühlbox, samt Inhalt, ist (nach § 55 StPO LU) durch die Polizei vorläufig in Verwahrung zu nehmen. Die sichergestellten und in Verwahrung genommenen 326 HAENNI Charles, Staatsanwalt, Staatsanwaltschaft I Berner Jura - Seeland 327 BOHNENBLUST et al., Zu den neuen Doping-Strafbestimmungen, Expertise im Auftrag des Bundesamts für Sport (BASPO), 2002 328 HAENNI, Telefonat vom 08.03.2007, nach Mail-Anfrage 329 Paragraph 9 Abs. 2 PolG LU, vgl. Kapitel 6.2.1 dieser Arbeit 330 Produkt (Erythropoietin alpha) der Firma Janssen-Cilag, Arzneimittel zu Dopingzwecken im Sport, das vor Licht geschützt und gekühlt (zwischen zwei und acht Grad Celsius) gelagert werden muss; KAMBER, Mail, 08. Januar 2007 331 Produkt (rekombinantes humanes Wachstumshormon) der Firma Novo Nordisk, Arzneimittel zu Doping- zwecken im Sport, das vor Licht geschützt und gekühlt (zwischen zwei und acht Grad Celsius) gelagert werden muss; KAMBER, Mail, 08. Januar 2007 332 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 22 Dopingbekämpfung in der Schweiz 49 Arzneimittel sind möglichst geeignet zu lagern, damit keine Wertminderung eintritt. Dies müsste in einem nur für die Polizei zugänglichen Kühlschrank oder Kühlraum geschehen. Nach der vorläufigen Festnahme des Fahrzeuglenkers ist mit diesem eine ausführliche Befra- gung durchzuführen. Daneben sollten die aufgefundenen und sichergestellten Substanzen ei- ner entsprechenden laboratorischen Untersuchung zugeführt werden. BOHNENBLUST et al. führen im Anhang zu ihrer Expertise aus, dass gestützt auf die Angaben eines geständigen Betreuers (in diesem Beispiel der Fahrer Z) sich sodann die Ermittlungen auch auf weitere Funktionäre und Fahrer erstrecken und diese durch entsprechende Haus- durchsuchungen in den Unterkünften (z.B. Hotelzimmer), Fahrzeugen usw. der Angehörigen der konkreten Mannschaft (in diesem Beispiel das Team A) eingeleitet würden333. Der hinrei- chend konkrete Verdacht für Zwangsmassnahmen muss sich gegen das Umfeld von teilneh- menden Sportlern richten334. Dieser wäre mit der Anhaltung des Betreuers Z gegeben. Beste- hen genügende Verdachtsmomente, die besagen, dass ein gesamtes Team (z.B. Mannschaft A) systematisch Dopingmittel missbraucht, wären entsprechende Durchsuchungshandlungen in Unterkünften und Fahrzeugen einer kompletten Mannschaft denkbar und auf verdächtige Dopingmittel und -methoden zu durchsuchen und diese sicherzustellen335, 336. Für eine entsprechende und spezifische, polizeiliche Kontrolle aber auch für Ermittlungen im Dopingbereich bieten sich u.a. die Internetseiten des Bundesamtes für Sport (www.dopinginfo.ch) und das Arzneimittel-Kompendium der Schweiz unter der Internetseite www.kompendium.ch an. Über die erste hier aufgeführte Seite des Bundesamtes für Sport, gelangt man zur Schweizer Medikamentendatenbank, wo aktualisiert abgeklärt und angefragt werden kann, ob ein Medikament im Sport verboten ist337. Von entsprechenden Medikamen- ten können über die Internetseite des Kompendiums weitere Hintergrundinformationen abge- rufen werden338. 8. Andere Zwangsmassnahmen auf Bundesebene Im achten Kapitel werden die gesetzlichen Bestimmungen und Möglichkeiten beleuchtet, ob bei (Verdacht) auf Widerhandlungen gegen das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport, im Zusammenhang mit Doping, die Telefonüberwachung und der Einsatz von ver- deckten Ermittlern zulässig ist. Auch auf die Einziehung, im Rahmen von Doping-Vergehen, wird am Schluss dieses Kapitels eingegangen. 8.1 Dopingbekämpfung und die Möglichkeit der Telefonüberwachung? Am 01. Januar 2002 trat in der Schweiz das Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in Kraft339. Das Gesetz gilt für Strafverfahren des Bundes als auch für solche eines Kantons340. 333 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 33 (Anhang) 334 Bestehen gegen die betroffenen Sportler keine Verdachtsmomente auf eine strafbare Handlung im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS, sind diese als Auskunftspersonen polizeilich zu befragen. Möglicherweise können sie auch als Zeugen (unter Hinweis auf Art. 307 StGB 'Falsches Zeugnis') untersuchungsrichterlich befragt werden. Ist die Stellung des Sportlers im Verfahren unklar, sollte dieser ebenfalls als Auskunfts- person einvernommen werden; vgl. BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 33 (Anhang) und § 91 Abs. 3 StPO LU 335 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 34 (Anhang) 336 Weitere Beispiele zu strafprozessualen Überlegungen im Anhang 2 der Expertise von BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 32ff. 337 http://www.dopinginfo.ch/de/index.php?option=com_staticxt&staticfile=index.php 338 http://www.kompendium.ch/Search.aspx?lang=de 339 SR 780.1, kurz BÜPF, verfassungsmässige Grundlagen in Art. 92 BV 'Post- und Fernmeldewesen' und Art. 123 BV 'Strafrecht' 340 Art. 1 BÜPF 'Geltungsbereich' Dopingbekämpfung in der Schweiz 50 Die Voraussetzungen für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs sind in Art. 3 BÜPF festgehalten. Dabei müssen für die Anordnung einer Überwachung folgende Voraus- setzungen erfüllt sein: a. bestimmte Tatsachen begründen den dringenden Verdacht341, die zu überwachende Person habe eine in Absatz 2 oder 3 genannte strafbare Handlungen begangen oder sei daran beteiligt gewesen342 und343 b. die Schwere der strafbaren Handlung rechtfertigt die Überwachung344 und c. andere Untersuchungshandlungen sind erfolglos geblieben oder die Ermittlungen wä- ren ohne die Überwachung aussichtslos oder unverhältnismässig erschwert345, 346 d. zur Verfolgung einer im Deliktskatalog aufgeführten Straftaten Der Deliktskatalog nach Abs. 2 und 3 von Art. 3 BÜPF enthält strafbare Handlungen gegen das Strafgesetzbuch, gegen das Militärstrafgesetz, gegen das Kriegsmaterialgesetz, gegen das Atomgesetz, gegen das Umweltschutzgesetz, gegen das Güterkontrollgesetz und gegen das Betäubungsmittelgesetz347. Das BÜPF nennt in seinen Voraussetzungen, respektive dem Deliktskatalog das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport nicht348. Somit ist die Überwachung im Sinne der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes ausgeschlossen. Im BÜPF wurde durch Art. 9 die Voraussetzung geschaffen, dass unter gewissen Umständen Zufallsfunde349 verwendet werden können. Dabei muss klar zwischen Erkenntnissen über Straftaten gegen die verdächtigte Person und Erkenntnissen über Straftaten gegen Dritte un- terschieden werden. In Abs. 1 können jene Erkenntnisse gegen die verdächtigte (angeschuldigte) Person350 ver- wendet werden, wenn im Rahmen einer Überwachung andere strafbare Handlungen als die in der Überwachungsanordnung genannten bekannt werden und diese Straftaten: a. zusätzlich zur vermuteten Straftat begangen werden; oder351 341 gemäss HANSJAKOB muss die Schwelle für die Anordnung von Überwachungsmassnahmen tiefer sein als bei Verhaftungen, jedoch muss der Verdacht dringender sein als für die Anordnung einfacherer Zwangs- massnahmen wie z.B. der Hausdurchsuchung, vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 104f. 342 Art. 3 Abs. 1 lit. a BÜPF 343 kumulative Erfüllung der Voraussetzungen von Abs. 1 des Art. 3 BÜPF, vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 103 344 Art. 3 Abs. 1 lit. b BÜPF 345 Art. 3 Abs. 1 lit. c BÜPF 346 Subsidiarität, vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 113 347 SR-Fundstellen können aus den entsprechenden Fussnoten des Kapitels 8.2 dieser Arbeit entnommen wer- den 348 Ebenfalls nicht genannt wird das BGTS in Art. 268 E StPO 'Voraussetzungen' für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, vgl. BBl 2006 1470f. 349 Zufallsfunde stammen aus dem rechtmässigen Einsatz strafprozessualer Zwangsmassnahmen. Sie sind dadurch charakterisiert, dass sie aus verdachtsgesteuerten (also verdachtsgestützten und -orientierten) Un- tersuchungshandlungen stammen, aber mit diesem Verdacht nichts zu tun haben; in HANSJAKOB, 2002, Seite 202f., nach NATTERER Judith, Die Verwertbarkeit von Zufallsfunden aus der Telefonüberwachung im Strafverfahren, Bern, 2001 350 auch bei der Eröffnung eines Verfahrens gegen unbekannte Täterschaft möglich, wo die Personalien der Zielperson noch nicht bekannt waren, diese Zielperson in der Regel aber individualisiert werden kann (z.B. durch den verwendeten Namen oder die Stimme), in HANSJAKOB, 2002, Seite 204 351 Der Entwurf zur Eidgenössischen Strafprozessordnung sieht in der Zufallsfundregelung bei der Überwa- chung des Post- und Fernmeldeverkehrs eine restriktivere Regelung als jene des Art. 9 BÜPF vor. Nach Art. 277 E Eidg. StPO (Gesetzestext vgl. Anhang 1.2 dieser Arbeit) wäre eine Zufallsfundregelung im Sin- ne von Art. 9 Abs. 1 lit. a BÜPF (zusätzlich zur vermuteten Straftat begangen werden) nicht mehr möglich. Die zulässige Verwendung von Erkenntnissen über andere als Katalogtaten (BGTS nicht erwähnt) wird ausgeschlossen, auch wenn diese zusätzlich zu einer Katalogtat begangen worden sind, vgl. BBl 2006 1251, auch HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 28. März 2007. Die Zufallsfundregelungen betreffend Tele- Dopingbekämpfung in der Schweiz 51 b. die Voraussetzungen für eine Überwachung nach diesem Gesetz (BÜPF) erfüllen Absatz 2 gibt der Strafverfolgungsbehörde die Möglichkeit, Erkenntnisse über Straftaten einer (Dritt-) Person zu verwenden, die in der Anordnung keiner Straftat verdächtigt wird. Dazu muss aber vor der Einleitung weiterer Ermittlungen bei der zuständigen Genehmigungsbehör- de die Zustimmung eingeholt werden. Diese Zustimmung kann erteilt werden, wenn die Vor- aussetzungen für eine Überwachung gemäss BÜPF gegeben sind. Wie bereits im Kapitel 7.3.1 ausgeführt, besteht bei Ermittlungen im Bereich der Dopingkri- minalität die Möglichkeit, mit Berufsgeheimnissen, v.a. von Sportärzten, konfrontiert zu wer- den. Art. 4 Abs. 3 BÜPF (und teilweise auch Art. 8 Abs. 3 und 4 BÜPF) regelt die Vorge- hensweise, sollten entsprechende Überwachungen angeordnet werden, oder im Rahmen von Telefonüberwachungen werden Berufsgeheimnisse erkannt 352. 8.1.1 Beispiel für die Anwendung der Zufallsfundregelung des BÜPF im Sinne der Do- pingbekämpfung Im Rahmen von polizeilichen Vorabklärungen und Erkenntnisgewinnungen wird der Ange- schuldigte A verdächtigt, mit Betäubungsmitteln, z.B. Kokain, im Sinne von Art. 19 Ziff. 2 BetmG, also dem 'schweren Fall', zu handeln. Die Voraussetzungen zur Anordnungen von Überwachungsmassnahmen gemäss Art. 3 BÜPF wären gegeben. Bei dieser angeordneten und zulässigen Überwachung stellt sich nun heraus, dass der Ange- schuldigte A, neben seinen Drogengeschäften, einen schwunghaften Handel mit Mitteln zu Dopingzwecken betreibt (Zufallsfund im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. a BÜPF). Die ursprüng- lich angeordneten verdeckten Massnahmen ergeben, dass der Angeschuldigte A Mittel aus dem Ausland bezieht und diese hier an reglementierte Wettkampfsportler weiterverkauft, er sich also im Sinne von Art. 11f Abs. 1 BGTS strafbar macht. Der in der Anordnungsverfü- gung aufgeführte Tatbestand von Art. 19 Abs. 2 BetmG kann zur Anklage gebracht werden. Somit können die im Zusammenhang mit der Telefonüberwachung erlangten Erkenntnisse im Strafverfahren wegen einer Tathandlung nach Art. 11f Abs. 1verwendet werden. Die Überwachung des A ergibt weiter, dass eine Drittperson B, die in keiner Anordnung einer Straftat verdächtigt wird, ebenfalls an den Drogenhandelsgeschäften von A im Sinne von Art. 19 Ziff. 2 BetmG beteiligt ist. Ebenfalls wird gleichzeitig bekannt, dass B dieselben Handels- geschäfte mit Dopingmitteln betreibt wie A. Der Zufallsfund des Drogenhandels bei B ist gemäss Art. 9 Abs. 2 BÜPF verwertbar, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind. Sind diese erfüllt, steht der Verwendung der Erkenntnisse zu den Handelsgeschäften mit Dopingmitteln nichts mehr im Wege. Diese würden dann wiederum als Zufallsfunde im Sinne von Art. 9 Abs. 1 lit. a gelten. 8.1.2 Polizeiaufgaben und BÜPF Sind die gesetzlichen Voraussetzungen für die Verwendung von Zufallsfunden (andere straf- bare Handlungen) nach BÜPF nicht gegeben, gibt es trotzdem Möglichkeiten, ohne Bewilli- gungsverfahren nach BÜPF, im Bereich der Dopingkriminalität die Kommunikationsverbin- dungen der einzelnen Beteiligten mit anderen Mitteln und Möglichkeiten (wenn auch nur in beschränkter Form) zu ermitteln353. fonüberwachung und verdeckter Ermittlung wurden im Entwurf zur Eidgenössischen Strafprozessordung angeglichen, vgl. BBl 2006 1257. Für die Dopingbekämpfung hiesse dies also, dass keine Zufallsfunde aus der Telefonüberwachung, betreffend strafbaren Doping-Tathandlungen, mehr verwendet werden dürften. 352 ausführlich dazu, HANSJAKOB, 2002, Kommentare zu den Art. 4 und 8 353 die Möglichkeit des Zugriffs auf öffentlich zugängliche Verzeichnisse wie CD-Rom's oder Internetseiten werden hier ausgeklammert Dopingbekämpfung in der Schweiz 52 Die Anbieter von Fernmeldediensten sind verpflichtet u.a. den Kantons- und Stadtpolizeien zur Erfüllung von Polizeiaufgaben gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b BÜPF Daten über bestimm- te354 Fernmeldeanschlüsse zu liefern. Dies dürfte vorallem die Mobiltelefonanschlüsse betref- fen. Sie müssen folgende Informationen liefern: a. Name, Adresse und, sofern vorhanden, Beruf der Teilnehmerin oder des Teilneh- mers355 b. Adressierungselemente nach Art. 3 Bst. f des Fernmeldegesetzes356, 357 c. Art der Anschlüsse358 Wer innerhalb der erwähnten Polizeidienststellen für die Anfragen zuständig ist, ist im BÜPF nicht geregelt. Die Daten können beim DBA359 des UVEK mittels Gesuch abgerufen werden. Wer z.B. von der Polizeibehörde die Daten beim Dienst abrufen kann, ist diesem namentlich zu melden und nur denjenigen möglich360, 361. Eine Auskunftsanfrage beim Dienst über die Basisinformationen der Teilnehmeranschlüsse gemäss Art. 14 Abs. 1 lit. a - c (z.B. Rufnummer Festnetz) kostet (Stand 20. April 2004) vier Franken362. Die Abfrage erfolg über eine passwortgeschützte Internetseite (www.ccis.admin.ch) beim Dienst für Besondere Aufgaben. 8.2 Dopingbekämpfung und die Möglichkeit der Verdeckten Ermittlung? Am 01. Januar 2005 trat in der Schweiz das Bundesgesetz über die Verdeckte Ermittlung vom 20. Juni 2003 in Kraft363. Es gilt sowohl für Strafverfahren der Kantone und auch für jene des Bundes364. Der Gesetzgeber bezweckt beim Bundesgesetz über die Verdeckte Ermittlung, mit Angehöri- gen der Polizei, die nicht als solche erkennbar sind (Ermittlerin oder Ermittler), in das krimi- nelle Umfeld einzudringen und damit beizutragen, besonders schwere Straftaten aufzuklä- ren365, 366. Das BVE kennt in Artikel 4 zur Anordnung der Verdeckten Ermittlung ähnliche nachfolgende Voraussetzungen wie das BÜPF:367 354 der Wortlaut 'bestimmte' Fernmeldeanschlüsse weist darauf hin, dass Suchanfragen, die eine unbestimmte Anzahl von Anschlüssen betreffen, wie z.B. alle Abonnenten in einer bestimmten Gemeinde usw. unzuläs- sig sind; vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 266 355 Art. 14 Abs. 1 lit. a BÜPF 356 Art. 14 Abs. 1 lit. b BÜPF 357 Art. 3 Bst. f FMG (Fernmeldegesetz, SR 784.10) f. Adressierungselemente: Kommunikationsparameter sowie Nummerierungselemente, wie Kennzahlen, Rufnummern und Kurznummern; 358 Art. 14 Abs. 1 lit. c BÜPF; mitzuteilen ist, ob es sich um einen analogen oder digitalen Festanschluss oder um einen Mobilanschluss handelt; vgl. HANSJAKOB, 2002, Seite 268 359 Der Dienst für Besondere Aufgaben (DBA) ist dem UVEK (Generalsekretariat) administrativ unterstellt. Er koordiniert die Ausführung der Überwachungsmassnahmen und leitet die Anordnungen der Strafverfol- gungsbehörden an die Anbieterinnen von Post- und Fernmeldediensten weiter. 360 HANSJAKOB, 2002, Seite 268 361 Bei der Kapo LU ist der Workflow geregelt, d.h. dass es bei der Kripo eine beschränkte Anzahl von User gibt, die entsprechende Auskünfte einholen können. Die User-Berechtigung ist über den Operativen Dienst der Kripo einzuholen; vgl. Mail-Antwort von Rüttimann F., C Op D Kripo LU, vom 12. Februar 2007 362 http://www.admin.ch/ch/d/sr/780_115_1/a2.html; Art. 2 der Vo über die Gebühren und Entschädigungen für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, SR 780.115.1 363 SR 312.8, kurz BVE; verfassungsmässige Grundlage in Art. 123 BV 'Strafrecht' 364 Art. 2 BVE 'Geltungsbereich' 365 Art. 1 BVE 'Zweck' 366 ähnlich KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 340; 'von Beamten des Polizeidienstes, die unter einer ihnen verliehenen, auf Dauer angelegten, veränderten Identität (Legende) tätig sind, vorgenommene Ermittlun- gen' 367 vgl. Kapitel 8.1 dieser Arbeit Dopingbekämpfung in der Schweiz 53 a. bestimmte Tatsachen den Verdacht368 begründen, besonders schwere Straftaten369 sei- en begangen worden oder sollen voraussichtlich begangen werden und370 b. andere Untersuchungshandlungen erfolglos geblieben sind, oder die Ermittlungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden371 c. zur Verfolgung einer im Deliktskatalog aufgeführten Straftat372 Der Deliktskatalog umfasst (zusammengefasst) Straftaten gegen das Strafgesetzbuch373, das Militärstrafgesetz374, das Kriegsmaterialgesetz375, das Atomgesetz376, das Betäubungsmittel- gesetz377, das Güterkontrollgesetz378, das Bundesgesetz zum Haager Adoptionsübereinkom- men und über Massnahmen zum Schutz des Kindes bei internationalen Adoptionen379 und das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer380. Das BVE nennt in seinen Voraussetzungen, respektive dem Deliktskatalog das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport nicht. Somit ist die Verdeckte Ermittlung im Sinne der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes ausgeschlossen. Es bleibt die Frage zu klären, wären Erkenntnisse in Sachen Massnahmen gegen das Doping in einem Verfahren zu verwenden, die als Zufallsfunde im Sinne von Art. 21 BVE von der verdeckten Ermittlerin oder dem verdeckten Ermittler (bei einer verdeckten Ermittlung im Strafverfahren381) festgestellt wurden, verwertbar? Das Gesetz (Art. 21 Abs. 1 BVE) verpflichtet die Ermittlerin oder den Ermittler, im Rahmen ihrer ordnungsgemässen Auftragserfüllung, beim Erkennen von anderen strafbaren Handlun- gen als die in der Anordnungsverfügung aufgeführten, diese seiner Führungsperson382 (meist Polizeioffizier) mitzuteilen. Es besteht somit eine Meldepflicht des verdeckten Ermittlers aller von ihm festgestellten strafbaren Handlungen gegenüber seiner Führungsperson. Die Ver- wendung der durch die verdeckte Ermittlung gewonnenen Erkenntnisse ist jedoch nur zuläs- sig, wenn weiterhin der Verdacht auf eine Straftat besteht, gegen die auch eine verdeckte Er- 368 Die Schwelle des Verdachts liegt bei Verdeckten Ermittlungen tiefer als bei Überwachungsmassnahmen im Sinne des BÜPF. HANSJAKOB begründet dies damit, dass das BVE Strukturermittlungen ausserhalb ei- nes Strafverfahrens ermöglicht, bei Verdachtslagen also, die nicht ausreichen würden, ein Strafverfahren zu eröffnen (HANSJAKOB in ZStrR, 2004, S. 100f). Weiter ergäbe sich aus Art. 4 BVE, dass sich der Ver- dacht nicht gegen eine bestimmte Person richten muss und dass er sich nicht auf bereits begangene, son- dern auch auf bloss geplante Straftaten beziehen darf, vgl. HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 27. Dezember 2006 369 Nach HANSJAKOB ist zur Prüfung der Verhältnismässigkeit im Sinne von 'besonders schwere Straftaten' immer in zwei Schritten vorzugehen. Zuerst ist zu prüfen, ob es sich bei der konkreten Tat um eine Kata- logtat nach Art. 4 Abs. 2 BVE handelt. Danach ist als zweiter Schritt bei Delikten nach Art. 4 Abs. 2 BVE mit grosser Bandbreite (z.B. Art. 139 StGB 'Diebstahl' oder Art. 160 StGB 'Hehlerei') zusätzlich zu prüfen, ob es sich innerhalb der Deliktskategorie um ein besonders schweres Delikt, also um einen besonders schweren Diebstahl oder eine besonders schwere Hehlerei handelt. Gewisse Straftaten aus dem Deliktska- talog (z.B. Art. 112 StGB 'Mord') sind immer im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a 'besonders schwer', vgl. HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 27. Dezember 2006 370 Art. 4 Abs. 1 lit. a BVE 371 Art. 4 Abs. 1 lit. b BVE; Subsidiaritätsprinzip 372 Art. 4 Abs. 2 BVE 373 Art. 4 Abs. 2 lit. a BVE; SR 311.0 374 Art. 4 Abs. 2 lit. b BVE, SR 321.0 375 Art. 4 Abs. 2 lit. c BVE; SR 514.51 376 Art. 4 Abs. 2 lit. d BVE; SR 732.0 377 Art. 4 Abs. 2 lit. e BVE; SR 812.121 Im BetmG sind dies die Art. 19 Ziff. 1 zweiter Satz und Ziff. 2, Art. 20 Ziff. 1 zweiter Satz 378 Art. 4 Abs. 2 lit. f BVE; SR 946.202 379 Art. 4 Abs. 2 lit. g BVE; SR 211.221.31 380 Art. 4 Abs. 2 lit. h BVE; SR 142.20 381 HANSJAKOB, ZStrR, 2004, Seite 112 382 Art. 11 BVE Dopingbekämpfung in der Schweiz 54 mittlung angeordnet werden könnte383. Da aber strafbare Handlungen gegen das Bundesgesetz über die Förderung von Turnen und Sport nicht im Deliktskatalog nach Art. 4 Abs. 2 aufge- führt sind, können die gewonnenen Erkenntnisse betreffend den Zufallsfunden nicht verwen- det werden384. Jedoch ist das zuständige Polizeikommando, respektive die Führungsperson verpflichtet, ge- mäss Art. 12 BVE Erkenntnisse die sich aus den Berichten des verdeckten Ermittlers betref- fend einem Verbrechen oder Vergehen ergeben, der zuständigen Behörde zu melden und an- zuzeigen385. Die Verwendung der Erkenntnisse gegen den Angeschuldigten durch die Straf- verfolgungsbehörden sind aber ausgeschlossen, weil, wie bereits vorgängig erwähnt, es sich beim Doping-Straftatbestand nicht um eine Katalogtat handelt386, 387. HAENNI vertritt die Meinung, dass Zufallsfunde bei der verdeckten Ermittlung auch dann ver- wendet werden dürfen, wenn es sich nicht nur um Zufallsfunde als Katalogtaten bei der in der Anordnungsverfügung genannten Person handelt. Die Norm von Art. 21 BVE sei dahinge- hend zu verstehen, dass immer dann, wenn bei einem Verfahrensende eine Straftat bewiesen ist, zu deren Verfolgung eine verdeckte Ermittlung hätte angeordnet werden können, die Zu- fallsfunde auch in Bezug auf alle übrigen Straftaten, der in der Anordnungsverfügung genann- ten Person, verwertet werden dürfen. Weiter führt der genannte Autor aus, dass auch gegen nicht in der Anordnungsverfügung genannte Personen Zufallsfunde verwertet werden können, wenn gegen sie auch eine verdeckte Ermittlung angeordnet werden könnte. Nach der Auffas- sung von HAENNI dürfen nicht nur Katalogtaten aufgegriffen werden, sondern bei Verdacht auf eine Katalogtat können ebenfalls die Erkenntnisse in Bezug auf andere Straftaten verwen- det werden388. Somit könnten, aufgrund der von HAENNI vertretenen Meinung, Zufallsfunde aus verdeckten Ermittlungen die strafbare Doping-Sachverhalte betreffen, verwendet werden, wenn eine anordnungsfähige Straftat bewiesen ist. Ähnlich wäre, nach Meinung von HAENNI, die Verwendung von Zufallsfunden geregelt, wenn es um Zufallsfunde einer nicht in der An- ordnungsverfügung genannten Person handelt. Hier müsste ebenfalls der Verdacht auf eine Katalogtat bestehen, dass Erkenntnisse in Bezug auf andere Straftaten (z.B. Doping- Strafbestimmung) verwendet werden dürfen. 8.3 Einziehung Die Artikel 11b bis Art. 11f von Kapitel Vb des Bundesgesetzes über die Förderung von Tur- nen und Sport enthalten keine gesetzlichen Bestimmungen zum oder über den Einzug von Dopingmitteln oder weiteren Gegenständen für die Anwendung von Dopingmethoden. Von daher gelangen die üblichen allgemeinrechtlichen Grundlagen der Einziehung389 im Sin- ne von Art. 69 StGB 'Sicherungseinziehung'390 zur Anwendung391. 383 Art. 21 Abs. 2 BVE 384 ähnlich Art. 295 E StPO 'Zufallsfunde', BBl 2006 1480, vgl. Gesetzestext im Anhang 1.2 385 Art. 12 Abs. 1 Satz 1 BVE 386 vgl. HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 27. Dezember 2006; ähnlich auch HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 75.30a, 2005, Seite 388 387 Auf die Frage, ob ein Scheinkauf von Dopingmitteln, ähnlich wie im Bereich des Drogenkleinhandels ('Ameisenhandel') auch möglich wäre, kann hier im Rahmen dieser Arbeit nicht näher eingegangen wer- den. 388 HAENNI, in Kriminalistik, Nr. 4/2005, Seite 252; anderer Meinung HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 28. März 2007 389 Das KRIMINALISTIK LEXIKON definiert den Einzug als, der in einem Strafverfahren von einem Gericht als Strafe oder (Sicherungs-) Massnahme angeordnete Entzug des Eigentums an Gegenständen (Sachen oder Rechten), die mit einer Straftat in Verbindung stehen; vgl. KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 89 390 Gesetzestext vgl. Anhang 1.3 dieser Arbeit 391 Die Revision des Allgemeinen Teils des StGB führte zu keiner materiellen Änderung gegenüber alt Art. 58 StGB; vgl. HANSJAKOB, SCHMITT, SOLLBERGER, 2004, Seite 75; Einzig der Wortlaut "Der Richter..." wur- de durch "Das Gericht..." ersetzt. Dopingbekämpfung in der Schweiz 55 Die Sicherungseinziehung von Mitteln zu Dopingzwecken, der Herstellung von Dopingmittel dienenden Gegenständen oder der zur Anwendung von Dopingmethoden verwendeten Gerät- schaften ist ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person möglich392. Die allgemeinen Ausführungen zur Sicherungseinziehung besagten, dass zunächst eine An- lasstat vorausgesetzt wird393. Diese muss objektiv und subjektiv tatbestandsmässig und rechts- widrig im Sinne von Art. 11f. BGTS sein394. Die erforderliche Voraussetzung der Anlasstat und der Zusammenhang zu einem Delikt wird, wie bereits oben ausgeführt, dadurch einge- schränkt, dass ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person auch Gegenstände eingezogen werden können, die zu einer Straftat bestimmt waren395. Weiter ist die Siche- rungseinziehung auch dann anzuordnen, wenn die Täterschaft unbekannt bleibt oder im Aus- land gehandelt hat. Kommen Gegenstände, die als Beweismittel396 von Bedeutung sein können oder sonst nach kantonalem oder Bundesrecht für die Einziehung in Betracht, so kann im Kanton Luzern der Besitzer aufgefordert werden, diese herauszugeben oder jederzeit zur Verfügung zu halten397. Zeugnisverweigerungsberechtigte Personen sind nicht verpflichtet, Gegenstände, die im Zu- sammenhang mit dem abzuklärenden Sachverhalt im Zusammenhang stehen und über den sie das Zeugnis verweigern könnten, herauszugeben398. Wird die Herausgabe der Gegenstände verweigert oder ist deren Inhaber nicht bekannt, kann der zuständige Untersuchungsrichter die Beschlagnahme399 anordnen400, 401. Die Beschlagnahme ist eine Massnahme die verhindern soll, dass der Beschuldigte die Einziehung vereiteln kann, indem er Sachen veräussert oder sonst wie beiseite schafft402. Zusammenfassend kann für den Kanton Luzern gesagt werden, dass der Einziehung, sowohl die Beschlagnahme, als auch die (bereits erwähnte403) vorläufige Verwahrung vorausgehen. *** 392 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 27; vgl. auch HAENNI, 2006, Seite 12, mit Verweis auf BOHNENBLUST et al. 393 HUG in DONATSCH et al., 2006, Seite 157 394 BOHNENBLUST et al., 2002, Seite 27 395 HUG in DONATSCH et al., 2006, Seite 158; ähnlich auch HANSJAKOB, Mail-Antwort vom 27. Dezember 2006, nach dessen Ansicht die Beschlagnahme von Dopingmitteln auch dann zulässig ist, weil eine Ein- ziehung auch dann möglich ist, wenn sich niemand strafbar macht. 396 Beweismittel sind bewegliche und unbewegliche Sachen, die unmittelbar oder mittelbar für die Tat oder ihre Umstände Beweis erbringen können. Es genügt eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass das Beweisob- jekt unmittelbar oder mittelbar mit der strafbaren Handlung in Zusammenhang steht, vgl. HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.2, 2005, Seiten 340f.; vgl. auch KRIMINALISTIK LEXIKON, 1996, Seite 45, demnach Beweismittel Mittel zum Nachweis von Fakten und Ereignissen sind, die im Strafprozess die Tatsachen und Erfahrungssätze, die den Richter in seiner Überzeugungsbildung bestimmen, nachweisen sollen. 397 § 114 Abs. 1 StPO LU 398 § 114 Abs. 3 StPO LU 399 Die Beschlagnahme bezieht sich auf die Sicherstellung von Gegenständen, wie Urkunden, Verbrechens- werkzeuge und Verbrechenserlös. Dabei handelt es sich um eine Zwangsmassnahme, durch welche Sachen der freien Verfügung einer Person entzogen und der Verfügungsherrschaft des Staates zu bestimmten Zwecken unterworfen werden. Die Beschlagnahme ist schon bei blossem Verdacht deliktischen Handelns möglich, weil zum Zeitpunkt ihrer Anordnung noch gar nicht sicher feststeht, ob eine Straftat begangen worden sei, vgl. HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.1, 2005, Seite 340 400 § 115 Abs. 1 StPO LU; vgl. auch HAUSER, SCHWERI HARTMANN, Kapitel 69.29, 2005, Seite 347 401 gesetzliche Regelungen in Sachen Beschlagname im Entwurf zur Eidgenössischen Strafprozessordung (BBl 2006 1467) vgl. Anhang 1.2 dieser Arbeit 402 HAUSER, SCHWERI, HARTMANN, Kapitel 69.18, 2005, Seite 344 403 vgl. Kapitel 7.2 dieser Arbeit Dopingbekämpfung in der Schweiz 56 ANHÄNGE Anhang 1 Anhang 1.1 Ausschnitt aus dem Gesetz über die Kantonspolizei (SRL Nr. 350) § 14 Durchsuchung von Personen 1 Die Polizei kann eine Person durchsuchen, wenn a. dies nach dem Umständen zum Schutz der Polizeibeamtin oder des Polizeibeamten oder einer dritten Person erforderlich scheint, b. Gründe für ein polizeiliches Festhalten nach diesem oder einem andern Gesetz gege- ben sind, c. der begründete Verdacht besteht, dass sie Sachen in Gewahrsam hat, die von Gesetzes wegen sichergestellt werden müssen, d. dies zur Identitätsfeststellung notwendig ist, e. sie sich erkennbar in einem die freie Willensbetätigung ausschliessenden Zustand be- findet und die Durchsuchung zu ihrem Schutz erforderlich ist. 2 Mit Ausnahme der Durchsuchung nach Waffen dürfen weibliche Personen nur von Frauen, männliche Personen nur von Männern durchsucht werden. § 15 Durchsuchung von Sachen 1 Die Kantonspolizei kann Fahrzeuge und andere Sachen durchsuchen, wenn a. sie von einer Person mitgeführt werden, die gemäss § 14 durchsucht werden darf, b. der Verdacht besteht, dass sich in ihnen eine Person befindet, die widerrechtlich fest- gehalten wird oder die in Gewahrsam zu nehmen ist, oder c. der Verdacht besteht, dass sich in ihnen ein Gegenstand befindet, der sicherzustellen ist. 2 Die Massnahme wird wenn möglich in Gegenwart der Person vorgenommen, welche die Sachherrschaft ausübt. Ist diese Person abwesend, soll eine Vertreterin oder ein Vertreter oder eine Zeugin oder ein Zeuge beigezogen werden. § 16 Polizeigewahrsam 1 Die Kantonspolizei kann Personen vorübergehend in Gewahrsam nehmen, wenn a. sie sich oder andere ernsthaft und unmittelbar gefährden, b. dies zur Verhinderung oder der unmittelbar bevorstehenden Begehung einer Straftat oder zur Verhinderung der Fortsetzung einer erheblichen Straftat erforderlich ist, c. dies zur Sicherstellung des Vollzugs einer durch die zuständige Instanz angeordneten Wegweisung, Ausweisung, Landesverweisung oder Auslieferung erforderlich ist 2 Die in Gewahrsam genommene Person ist über den Grund dieser Massnahme in Kenntnis zu setzen, sobald sie ansprechbar ist. 3 Die Person darf nicht länger als unbedingt notwendig in polizeilichem Gewahrsam gehalten werden, höchstens jedoch 24 Stunden. Dopingbekämpfung in der Schweiz 57 Anhang 1.2 Ausschnitt aus dem Entwurf der Schweizerischen Strafprozessordnung 5. Titel: Zwangsmassnahmen 7. Kapitel: Beschlagnahme Art. 262 Grundsatz (auszugsweise) 1 Gegenstände und Vermögenswerte einer beschuldigten Person oder einer Drittperson kön- nen beschlagnahmt werden, wenn die Gegenstände und Vermögenswerte voraussichtlich: a. als Beweismittel gebraucht werden; b. ... c. ... d. einzuziehen sind. 2 ... 3 Ist Gefahr im Verzug, so können die Polizei und auch Private Gegenstände und Vermö- genswerte zuhanden der Staatsanwaltschaft oder der Gerichte vorläufig sicherstellen. Art. 263 Einschränkungen (auszugsweise) 1 Nicht beschlagnahmt werden dürfen: a. Unterlagen aus dem Verkehr der beschuldigten Person mit ihrer Verteidigung; b. persönliche Aufzeichnungen und Korrespondenz der beschuldigten Person, wenn ihr Interesse am Schutz der Persönlichkeit das Strafverfolgungsinteresse überwiegt; c. ... 2 ... 3 Macht eine berechtigte Person geltend, eine Beschlagnahme von Gegenständen und Ver- mögenswerten sei wegen eines Aussage- oder Zeugnisverweigerungsrechts oder aus anderen Gründen nicht zulässig, so gehen die Strafbehörden nach den Vorschriften über die Siegelung vor. Art. 264 Herausgabepflicht (auszugsweise) 1 Die Inhaberin oder der Inhaber ist verpflichtet, Gegenstände und Vermögenswerte, die be- schlagnahmt werden sollen, herauszugeben. Ausgenommen sind die beschuldigte Person und, im Umfang ihres Verweigerungsrechts, Personen, die zur Aussage- oder Zeugnisverweige- rung berechtigt sind. 2 ... 3 Zwangsmassnahmen sind nur zulässig, wenn die Herausgabe verweigert wurde oder anzu- nehmen ist, dass die Aufforderung zur Herausgabe den Zweck der Massnahme vereiteln wür- de. 8. Kapitel: Geheime Überwachungsmassnahmen 1. Abschnitt: Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs Art. 277 Zufallsfunde 1 Werden durch die Überwachung andere Straftaten als die in der Überwachungsanordnung aufgeführten bekannt, so können die Erkenntnisse gegen die beschuldigte Person verwendet werden, wenn zur Verfolgung dieser strafbaren Handlungen eine Überwachung hätte ange- ordnet werden dürfen. Dopingbekämpfung in der Schweiz 58 2 Erkenntnisse über Straftaten einer Person, die in der Anordnung keiner strafbaren Handlung beschuldigt wird, können verwendet werden, wenn die Voraussetzungen für eine Überwa- chung dieser Person erfüllt sind. 3 In den Fällen der Absätze 1 und 2 ordnet die Staatsanwaltschaft unverzüglich die Überwa- chung an und leitet das Genehmigungsverfahren ein. 4 Aufzeichnungen, die nicht als Zufallsfunde verwendet werden dürfen, sind von den Verfah- rensakten gesondert aufzubewahren und nach Abschluss des Verfahrens zu vernichten. 5 Für die Fahndung nach gesuchten Personen dürfen sämtliche Erkenntnisse einer Überwa- chung verwendet werden. 5. Abschnitt: Verdeckte Ermittlung Art. 295 Zufallsfunde 1 Ergebnisse aus einer verdeckten Ermittlung, die auf eine andere als die in der Anordnung genannte Straftat hindeuten, dürfen verwendet werden, wenn zur Aufklärung der neue ent- deckten Straftat eine verdeckte Ermittlung hätte angeordnet werden dürfen. 2 Die Staatsanwaltschaft ordnet unverzüglich die verdeckte Ermittlung an und leitet das Ge- nehmigungsverfahren ein. Dopingbekämpfung in der Schweiz 59 Anhang 1.3 Ausschnitt aus dem Ersten Buch, Erster Teil: Verbrechen und Vergehen, des Strafge- setzbuches 5. Einziehung Art. 69 Sicherungseinziehung 1 Das Gericht verfügt ohne Rücksicht auf die Strafbarkeit einer bestimmten Person die Ein- ziehung von Gegenständen, die zur Begehung einer Straftat gedient haben oder bestimmt wa- ren oder die durch eine Straftat hervorgebracht worden sind, wenn diese Gegenstände die Si- cherheit von Menschen, die Sittlichkeit oder die öffentliche Ordnung gefährden. 2 Das Gericht kann anordnen, dass die eingezogenen Gegenstände unbrauchbar gemacht oder vernichtet werden. Dopingbekämpfung in der Schweiz 60 Anhang 2 Für den Dopingmittelmissbrauch benötigen Athleten eine Vielzahl von Berater und Helfer die sie mit Tipps und Tricks beim Konsum von verbotenen leistungssteigernden Mitteln und Me- thoden unterstützen. KÖRNER zählt einige dieser von Sportlern gestellten Fragen auf404: - Welche Mittel rufen bei meinem Körper welche Wirkungen und Nebenwirkungen hervor? - Wie können indizierte Dopingmittel durch wirksame nicht indizierte Substanzen er- setzt werden, bzw. chemisch so abgewandelt werden, dass sie nicht mehr unter die Verbotsliste fallen? - Wie bekomme ich bei einem geringen Entdeckungsrisiko wo, wann, welche Doping- mittel, und wo lagere ich diese Mittel? - In welcher Dosierung setze ich die Mittel wie, wo, wann und wie lange ein und recht- zeitig wieder ab? - Wie vermeide ich gesundheitliche Risiken und Schäden? - Wie verhindere ich den Nachweis eingenommener Mittel? - Wo bekomme ich Reinigungsmittel her, die meine Körperflüssigkeiten oder Haare von indizierten Stoffen reinwaschen? - Wie erhalte ich rechtzeitig Nachricht, so dass sich Trainingskontrollen405 als nicht überraschend bzw. erfolglos erweisen? - Wer hält wo für mich rechtzeitig warmes Fremdurin bereit bzw. wie befestige ich die Behältnisse an meinem Körper? - Wie kann ich erkennbare körperliche Veränderungen behandeln und verschleiern? - Wie kann ich ungewöhnliche Leistungssteigerungen bzw. Leistungssprünge überzeu- gend erklären? - Wie kann durch Gemeinschaftsabreden eine absolute Verschwiegenheit der Helfer und Mitwisser garantiert werden? - Wie erläutere ich im Falle der Entdeckung meine angebliche Ahnungslosigkeit und verlagere die Verantwortung auf Dritte? - usw... 404 KÖRNER, 2003, Seite 101 405 Dopingkontrollen, die nicht im Zusammenhang mit einem Wettkampf erfolgen; vgl. WADA-Code, An- hang 1 'Begriffsbestimmungen', deutsche Version, Seite 58 Dopingbekämpfung in der Schweiz 61 Anhang 3 Schreiben an 28 Polizeikommandi der Schweiz und nachfolgende Antworten (Anhang 3.1) Dopingbekämpfung in der Schweiz 62 Anhang 3.1 Anfragen an die Kommandos der Schweizer Kantonspolizeien und der Städte Bern und Zürich betreffend der Anzahl Anzeigen nach Art. 11f Korps 2002 2003 2004 2005 2006 Bemerkung AG 1406 3407 3408 3409 1410 Antwort-Schreiben vom 08. Januar AI 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 06. Januar 2007 AR 0 1411 0 0 0 Antwort-Mail vom 11. Januar 2007 BE 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 19. Januar 2007 BL BS 406 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1942, Arzt, verschreiben des Medikaments 'Genotropin' trotz Wissen darum, dass Patient (zweiter Beanzeigter in diesem Fall) Mit- tel zu Dopingzwecken verwendet; und in der Schweiz wohnhafter italienischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1966, Einfuhr von 'Genotropin' über Stassenzollamt, Kontrolle durch Zoll wegen Verdacht Weitergabehandlungen, Bodybuilder, gab an, nur Eigenkonsum betrieben zu haben 407 Fall A: Schweizer Staatsangehörige (w), Jahrgang 1965, via Internet in den USA Anabolika zum Eigengebrauch bestellt, Kontrolle der Paketsendung durch das Zollinspek- torat Basel, kein Verdacht auf Handel mit dem Medikament Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1960, Einfuhr von Medikamenten zur Gewichtssteigerung, Eigenkonsum, betreibt weder Spitzensport noch Bodybuilding Fall C: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1961, Einfuhr von einem in den USA bestellten Anabolikum zum Eigenkonsum, Sendung durch den Zoll kontrolliert und beschlagnahmt, betreibt kein reglementierten Wettkampfsport 408 Fall A: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1965, Verdacht, Dopingmittel in Thailand bestellt und illegal einzuführen, Postsendung durch das Zollinspektorat Zürich kontrolliert, weitere Dopingmittel bei der Hausdurchsuchung gefunden, gab an, zwischen 1999 - 2001 aktiv als Bodybuilder an Wettkämpfen teilgenommen und verbotene Substanzen eingenommen zu haben Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1969, zu Dopingzwecken via Internet im Ausland verschiedene Substanzen (u.a. Winstrol Depot, Nandrolone Decanoate) bestellt, kein polizeilicher Handel mit Dopingmittel nachweisbar Fall C: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1947, Einfuhr von 60 Tabletten Stimulanzien aus Kanada, Kontrolle der Paketsendung durch das Zollinspektorat Zürich, Handel nicht vorgesehen, jedoch vereinzelte Weitergaben zur Probe an Kollegen 409 Fall A: Schweizer Staatsangehörige (w), Jahrgang 1953, und Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1956, Einfuhr von 600 Kapseln DHEA (anaboles Steroid) auf dem Postweg aus Schweden, Kontrolle der Postsendung durch das Zollinspektorat Zürich, DA Post, gaben an, das DHEA von einer Heilpraktikerin aus Deutschland aufgrund gesundheitlicher Beschwerden (Wechseljahrprobleme) verschrieben bekommen zu haben, kein Betreiben von wettkampfmässigem Leistungssport Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1944, versuchte Einfuhr von über das Internet bestellten Medikamenten aus dem Ausland (u.a. 15 Tabletten Clenbuterol NIHFI 0,02mg), gab an, Medikamente zum Eigengebrauch bestellt zu haben (Gewichtsabnahme und keine Verwendung als Dopingmittel) Fall C: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1963, bestellte via Internet-Forum 50 Ampullen 'Testosterone Enantate' zum Eigengebrauch, Kontrolle Briefpostsendung durch Zollinspektorat Zürich, gab an, trotz jahrelangem Fitnesstraining den Muskelaufbau fördern zu wollen 410 Schweizer Staatsangehöriger; Jahrgang 1975, versuchte Arzneimittel und pharmazeutische Präparate (Testoviron Depot und Clenbuterol) aus Thailand via Luftweg (Post) in die Schweiz einzuführen, Kontrolle der Sendung durch das Zollinspektorat Zürich, gab an, für Eigengebrauch gekauft und kommerzieller Handel nie betrieben zu haben, gleichzeitige Beanzeigung wegen Widerhandlung gegen Art. 87 Abs. 1 lit. a HMG 411 Schweizer Staatsangehöriger, 43-jährig, Berufsunteroffizier, ehem. Spitzensportler, beteuerte bei den Einvernahmen, früher "sauber" gewesen zu sein, Sicherstellung von im Internet bestellten Dopingmitteln (Oxabol, Testobol, DHEA-25 und Animal Stak) durch Zollinspektorat Basel und zuständigkeitshalber an die Kapo AR weitergeleitet Dopingbekämpfung in der Schweiz 63 FR 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 25.01.2007 GE 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 13. März 2007 GL 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 19. Januar 2007 GR 0 0 0 2412 0 Antwort-Mail vom 08. Januar 2007413 JU LU 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 03. Januar 2007 NE 0 6414 3415 3416 3417 Antwort-Mail vom 16. Januar 2007 412 insgesamt drei beanzeigte Personen wegen Anabolika 413 teilt einleitend mit, dass es leider nicht sehr viele Fälle sind; 1999 hat die Kapo GR eine Person wegen Anabolika beanzeigt 414 Fall A: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1972, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Chiasso abgefangen, bestellt über das Internet, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler seit 1 ½ Jahren Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1974, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Chiasso abgefangen, bestellt über das Internet, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall C: Französischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1962, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Zürich abgefangen, Bestellauftrag über einen Freund, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall D: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1982, schwacher Grad von Verkehr mit Anabolika, Nachforschungen über Vermittlungen hinsichtlich anaboler Produkte in einem Fitness-Studio, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall E: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1975, schwacher Grad von Verkehr mit Anabolika, Untersuchung im Suchtstoff-Milieu hat zur Aufdeckung von Kauf und Verkauf von Anabolika geführt, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall F: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1978, Untersuchung im Suchtgift-Milieu hat zur Aufdeckung von Kauf und Verbrauch von Anabolikum geführt, Eigenkon- sum als Fitness- und Kraftsportler 415 Fall A: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1982, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Basel abgefangen, bestellt über das Internet, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1979, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Basel abgefangen, bestellt über das Internet, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall C: Afghanischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1985, Kauf und Besitz von Anabolikum, Kauf in der Stadt Biel von einem unbekannten Verkäufer, bei einer Verhaftung erfasstes Produkt, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Bemerkung: Die in der obigen Fussnote aufgeführten Fälle D bis F sind durch die Kapo NE für die Jahre 2003 und 2004 erfasst (jeweils selbes Aktenzeichen für beide Jahre pro Fall). Auf eine Erfassung für das Jahr 2004 habe ich verzichtet. Weitere Angaben dazu teilte die Kapo NE nicht mit. 416 Fall A: Französischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1974, Einfuhr von Anabolika, Produkt am Zoll von Basel abgefangen, bestellt über das Internet, Eigenkonsum als Fit- ness- und Kraftsportler Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1971, bei einer Durchsuchung aufgefundenes, anaboles Produkt, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall C: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1955, schwacher Grad von Verkehr mit Anabolika, die Funktion als Heimdirektor missbraucht um Anabolika zu bestellen, das für einige ernst erkrankte Patienten bestimmt war, mit dem Ziel sie aufzuputschen und es weiter, ohne medizinische Absicht weiterzuverkaufen 417 Fall A: Türkischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1981, schwacher Grad von Verkehr mit Anabolika, im Rahmen anderer Vergehen festgestellte Anabolikumkäufe bei Reisen in die Türkei, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Fall B: Syrischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1976, Umgang mit Anabolika, Anabolika bei einer Intervention in dessen Appartement entdeckt, Eigenkonsum als Fitness- und Kraftsportler Dopingbekämpfung in der Schweiz 64 NW 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 08. Januar 2007 OW 0 0 0 0 0 Antwort-Fax vom 08. Januar 2007 SBE418 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 30. Januar 2007 SG 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 17. Januar 2007 SH 1419 0 0 2420 0 Antwort-Schreiben vom 19. Januar 2007 SO 0 0 0 1421 2422 Antwort-Schreiben vom 17. Januar 2007 SZ 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 20. Januar 2007423 SZH424 0 2425 1426 1427 0 Antwort-Mail vom 12. Januar 2007428 TG 1429 0 0 1430 3431 Antwort-Mail vom 04. Januar 2007432 TI Fall C: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1980, Umgang mit Anabolika, Anabolika bei einer Durchsuchung in dessen Appartement entdeckt, Eigenkonsum als Sport- ler 418 Stadtpolizei Bern 419 Deutsche Staatsangehörige (w), Jahrgang 1975, wft. in Deutschland, Einfuhr von Anabolika beim Zollamt Bargen (SH), nicht angemeldet, wettkampfmässige Bodybuilde- rin, vom Sportarzt verschrieben, Verfahren eingestellt 420 Fall A: Deutscher Staatsangehöriger, Jahrgang 1974, wft. in der Schweiz, Verdacht Handel mit Anabolika von unbekannter Herkunft, wettkampfmässiger Bodybuilder Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1973, wft. in der Schweiz, Einfuhr von Medikament ('Naposim') aus Österreich, bzw. Deutschland (Bestellung Internet), gab gesundheitliche Probleme an 421 Beanzeiger (m), Jahrgang 1975, Bestellung von Testosteron zum Eigengebrauch (3 Monate) von Deutschland via Internet, keine Wettkampfteilnahme, bei der Einfuhr Kontrolle des Pakets beim Zollinspektorat Basel 422 Fall A: Beanzeigter (m), Jahrgang 1968, versuchte Einfuhr per Post eines pflanzlichen Mittels (Sirup) aus Tschechien (Frau), Bestellung über Internet für seinen lungen- kranken Vater, gab an, nicht auf die Anbieteradresse geachtet und lediglich um ein Muster gebeten zu haben Fall B: Beanzeigter (m), Jahrgang 1959, seit 30 Jahren hobbymässiger Bodybuilder, bestellte via Internet das Mittel zum Eigengebrauch, nachdem er in einer einschlägigen Zeitschrift für Bodybuilder entnommen habe, dass das Mittel in den USA verboten sei, dass das Mittel in der Schweiz auch verboten sei, habe er dem entsprechenden Arti- kel nicht entnehmen können, keine Veranstaltungs- und Wettbewerbsteilnahme mit anderen Personen, kein Vereinsmitglied 423 teilt mit, dass ein bekanntes Verfahren eines Wettkampfsportlers direkt über das zuständige Bezirksamt und nicht über die Polizei lief 424 Stadtpolizei Zürich 425 Fall A: Schweizer Staatsangehörige (w), Jahrgang 1972, versuchte Einfuhr per Post von Anabolika zwecks Bodybuilding, bestellt im Internet Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1974, versuchte Einfuhr per Post von Anabolika, unbekannten Zwecks, bestellt im Internet 426 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1976, versuchte Einfuhr per Post von Anabolika aus Thailand, zwecks Bodybuilding 427 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1974, versuchte Einfuhr per Post von Anabolika aus Thailand, zwecks Bodybuilding 428 teilt einleitend mit, dass durch die Stapo ZH in der obgenannten Zeitspanne nur wenige Fälle erfasst sind 429 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1977, aufgrund einer Sicherstellung beim Zoll in Genf nach Bestellung in den USA, Eigenkonsum 430 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1986, wegen Einfuhr von Doping und Belieferung eines Fitnesscenters 431 Fall A: Anzeigen gegen zwei Schweizer Staatsangehörige mit den Jahrgängen 1986 und 1976 wegen Handel mit Doping und Verkauf in Fitness-Center Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1975, nach Anzeige von 'Swissmedic' aufgrund von Sicherstellungen von Testosteron und Stanozolol (beides sogenannte 'anabole Steroide'; vgl. DOPINGINFO, Kapitel Anabole Steroide, Seite 1ff.) am Flughafen Zürich 432 teilt einleitend mit, dass die Kapo TG 'relativ' wenig Fälle zu bearbeiten hatte Dopingbekämpfung in der Schweiz 65 UR 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 02. Januar 2007 VD VS 0 2433 1434 1435 0 Antwort-Schreiben vom 12. Januar 2007436 ZG 0 1437 1438 0 0 Antwort-Schreiben vom 12. Januar 2007439 ZH 7440 2441 5442 3443 2444 Antwort-Schreiben vom 01. Februar 2007445 Total 10 16 14 17 11 433 Fall A: Handel von Anabolika zwischen den Jahren 2001 und 2003 Fall B: Verkauf von Anabolika zwischen 1998 und 2003 434 Versuch zur Einfuhr von Steroid Ananboltabletten zum Eigengebrauch 435 im Rahmen eines Fitnesscenters für ca. 100'000.- (Verkaufspreis) Anabolika festgestellt 436 die Kapo VS teilt mit, dass sie im Jahre 2001 ebenfalls eine Anzeige wegen Verkauf von Anabolika im Rahmen eines Fitness Shops erstellt hat 437 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1966, Einfuhr von vier Postsendungen aus Thailand von insgesamt 4000 Tabletten Dianabol (anaboles Steroid) zum Eigengebrauch (Einnahme der Präparate zur Steigerung seines Wohlbefindens, damit er mit möglichst geringem Trainingsaufwand ein Maximum an körperlicher Leistung / Aussehen er- reichen kann), in Thailand ca. sFr.66.- pro / 1000 Tabletten bezahlt 438 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1984, Einfuhr von 1000 Tabletten 'Anabol Tablets Methandienoe' zum Preis von 230 Euro, via Internet im Ausland bestellt, für den Eigengebrauch, beabsichtigte die Wirkung des Präparats zu testen 439 Zuger Polizei teilt ergänzend mit, dass eine Nachfrage beim Untersuchungsrichteramt Zug ergab, dass bei der genannten Untersuchungsstelle diesbezüglich direkt Anzeigen eingereicht wurden 440 6 Schweizer, 1 Ausländer; davon wohnhaft in der Schweiz 6 Personen und eine in Polen; Jahrgänge 1946 - 1978; bei fünf kein reglementierter Wettkampfsport im Sinne des fraglichen Bundesgesetzes, bei einem keine Angaben; Bestellart: 4 über Internet, 1 Telefon; Einfuhr: 3 Briefpost, 3 Luftpost, 1 persönlich; Herkunft: 1 Slowenien, 3 USA, 1 Polen, 1 Belgien, 1 Unbekannt; Verwendung: 1 Weitergabe, 4 Eigengebrauch, 1 keine Angaben; keine Gewerbsmässigkeit 441 2 Schweizer; Jahrgänge 1968 und 1972; kein reglementierter Wettkampfsport (Kraftsport/Bodybuilding); Bestellart: Internet; Einfuhr: Brief- und Luftpost; Herkunft: USA; Verwendung: Eigengebrauch; keine Gewerbsmässigkeit 442 5 Schweizer, 1 Deutscher; alle in der Schweiz wohnhaft; Jahrgänge 1965 - 1980; Sportart: Kraftsportler, Bodybuilding, Bikerennen; Bestellart: 4 Internet, 1 durch Kollegin; Einfuhr: Brief- und Luftpost; Herkunft: 2 Thailand, 1 USA, 1 Deutschland, 1 Unbekannt; Verwendung: Eigengebrauch; keine Gewerbsmässigkeit 443 2 Schweizer; Jahrgänge: 1973 und 1974; Sportart: 2 Kraftsport/Muskelaufbau und 1 Bodybuilding; Bestellart: Internet; Einfuhr: Brief- und Luftpost; Herkunft: 1 China, 1 Thailand, 1 Holland; Verwendung: Eigengebrauch; keine Gewerbsmässigkeit; Bemerkung: 1 Fall noch nicht rapportiert, Handel 444 2 Schweizer, 1 Tunesier, 1 Dominikaner, 1 Italiener; alle in der Schweiz wohnhaft; Jahrgänge 1965 - 1983; Sportart: Bodybuilding; Bestellart: Internet, 2 in der Schweiz erworben; Verwendung: 2 Handel, Eigengebrauch; Eigengebrauch: 3 nein, 2 bestritten 445 die Kapo ZH teilt einleitend mit, dass sie keine eigentliche Dopingstatistik führt. Die von ihr mitgeteilten Zahlen und Auswertungen berufen sich lediglich auf den Such- begriff 'Bundesgesetz über die Förderung von Turen und Sport'. Unter dem Suchbegriff 'Anabolika' sind in der Zeitspanne von 2002 bis 2007 ca. 180 Dokumente im Sys- tem der Kapo ZH abgelegt. Diese wurden nicht gesichtet, weshalb die Aussagekraft der übermittelten Tabelle nicht abschliessend ist. Dopingbekämpfung in der Schweiz 66 Anfragen an die Kommandos der Schweizer Kantonspolizeien und der Städte Bern und Zürich betreffend der Anzahl Berichte nach Art. 11f Korps 2002 2003 2004 2005 2006 Bemerkung AG 0 0 2446 0 1447 Antwort-Schreiben vom 08. Januar 2007 AI 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 06. Januar 2007 AR 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 11. Januar 2007 BE 0 1448 1449 1450 0 Antwort-Mail vom 19. Januar 2007451 BL BS FR 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 25.01.2007 GE 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 13. März 2007 GL 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 19. Januar 2007 GR 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 08. Januar 2007 JU LU 1452 1453 2454 2455 1456 Antwort-Mail vom 03. Januar 2007 446 Fall A: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1980, Fitnessinstruktor, Vollzugsbericht über koordinierte Hausdurchsuchung i.S. BGTS, Sicherstellung von Computer Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1970, Vollzugsbericht über Hausdurchsuchung wegen dringendem Verdacht Widerhandlung HMG und BGTS, Sicherstel- lungen von mehreren Computern 447 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1979, Vollzugsbericht über den Fund eines verdächtigen weissen Pulvers anlässlich einer Verkehrskontrolle, Analyse ergab, dass es sich um das Dopingmittel 'Ephedrin' handelte 448 Slowakischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1975, Import von 50 Schachteln 'Spiropent comprimidos' in einer an den Angeschuldigten adressierten Postsendung, verkehrte in Bodybuilding-Kreisen, bestritt den Tatbestand, ist inzwischen wieder in sein Heimatland zurückgekehrt 449 (Verdacht 03.12.2004) Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1973, kam während des Trainings im Fitness-Studio zu einer Adresse in Wien (A) wo dieser via Internet verschiedene Male die Dopingmittel 'Testex Elmu Prolongatum', 'Sinstrol', 'Anabol Tablets', 'Clomipen' zum Eigengebrauch bestellte 450 (Verdacht 10.05.2005) identische Person wie am 03.12.2004 451 Die Kapo BE teilt einleitend mit, dass generell in Berichtsform rapportiert wurde in allen Fällen wurden die Tatverdächtigen anhand der verdächtigen Postsendungen ermittelt daneben verzeichnete die die Kapo BE folgende Tatbestände gegen das Heilmittelgesetz: 2003 - 1 Tatbestand; 2004 - 4 Tatbestände; 2005 - 3 Tatbestände und 2006 - 1 Tatbestand 452 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1978, Verdacht des Handels mit Dopingmitteln usw. 453 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1953, Einfuhr von Dopingmittel (Biosteron) via Postsendung über den Flughafen Zürich-Kloten aus Polen, gab an, die Zulassungs- pflicht des Präparats abklären zu wollen 454 Fall A: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1976, Einfuhr (Postsendung, Zollamt Zürich) von 51 im Internet bestellten Ampullen 'Testosteron Propionat 50mg' von Griechenland, Eigengebrauch als Kraftsportler Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1976, Sportmasseur, Einfuhr (Postsendung, Zollamt Zürich) von 50 im Internet bestellten Ampullen 'Testosteron Enanthate 250mg' von Griechenland, Eigengebrauch als Bodybuilder 455 Fall A: Türkischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1971, wft. in der Schweiz, Einfuhr (Postsendung, Zollamt Basel) von im Internet bestelltem Testosteron aus Deutschland, Eigengebrauch als Kraftsportler Dopingbekämpfung in der Schweiz 67 NE 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 16. Januar 2007 NW 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 08. Januar 2007 OW 0 0 0 0 0 Antwort-Fax vom 08. Januar 2007 SBE457 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 30. Januar 2007 SG 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 17. Januar 2007 SH 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 19. Januar 2007 SO 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 17. Januar 2007 SZ 0 0 0 1458 0 Antwort-Schreiben vom 20. Januar 2007 SZH459 0 0 0 0 2460 Antwort-Mail vom 12. Januar 2007 TG 0 0 0 0 0 Antwort-Mail vom 04. Januar 2007 TI UR 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 02. Januar 2007 VD VS 0 2 1 0 0 Antwort-Schreiben vom 12. Januar 2007 ZG 0 0 0 0 0 Antwort-Schreiben vom 12. Januar 2007 ZH 0 0 0 0 3 Antwort-Schreiben vom 01. Februar 2007 Total 1 4 6 4 7 Fall B: Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1979, Einfuhr (Briefpostsendung, Zollamt Zürich) aus Tschechien von 10 Blisterverpackungen à 10 Tabletten 'Clenbuterol NIHFI 2.02mg', anlässlich einer Hausdurchsuchung 91 Tabletten 'Stanabol Tablet' (10mg Stanozolol) aufgefunden, lediglich besitzt und nicht konsumiert zu haben, Fitness- Sportler 456 Schweizer Staatsangehöriger, Jahrgang 1980, Radrennprofi, anlässlich einer Hausdurchsuchung werden verbotene Dopingpräparate 'Primobolan' (Ampulle, Anabolikum), bestreitet den Konsum, will nur besitzt haben 457 Stadtpolizei Bern 458 Leumundsbericht über eine 'Privatperson', die von Zollbehörden beschuldigt wurde, via Internet Dopingmittel bestellt zu haben, Angeschuldigter gab bei der Befragung zu verstehen, dass es sich nicht um verbotene Substanzen gehandelt und er diese lediglich für den Privatgebrauch als Kraftsportler bestellt hätte, unbekannter Verfahrensaus- gang 459 Stadtpolizei Zürich 460 Fall A: Italienischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1978, Sicherstellung von Anabolika anlässlich einer Hausdurchsuchung, bestellt im Internet, zwecks Bodybuilding Fall B: Tunesischer Staatsangehöriger, Jahrgang 1983, Sicherstellung von Anabolika in einen Personenwagen anlässlich einer Verkehrskontrolle, gekauft in Zürich

Herr Max Renggli Law Clinic HS 21 Renggli AG St. Georgstrasse 2 6210 Sursee Universität Luzern Rechtswissenschaftliche Fakultät Ladina Mathys Ena Emma Willi Lalo Rashidi Manuel Ursprung Luzern, 28. November 2021 Rechtsgutachten Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung II Management Summary Bau- und raumplanungsrechtliche Aspekte Bei den im Rahmen der Geschäftsidee von mySaess geplanten Tiny Houses handelt es sich tendenziell um baubewilligungspflichtige Bauvorhaben. Es spielt dabei keine Rolle, ob ein Tiny House bewegt werden kann oder nicht. Eine Baubewilligungsfreiheit ist jedoch nicht per se auszuschliessen. Wird von einer bundesrechtlichen Baubewilligungsfreiheit ausgegangen, zeigen sich kantonale Unterschiede. Im Kanton Luzern ist ein grundsätzlich baubewilligungsfreies Tiny House nach höchstens einem Monat; im Kanton Bern nach drei oder sechs Monaten und im Kanton Graubünden ausserhalb gewisser Zeiträume und Gebiete baubewilligungspflichtig. Bestehen Zweifel an der Baubewilligungspflicht, empfiehlt es sich, ein Baugesuch einzureichen oder mit der betreffenden Gemeinde den Austausch zu suchen. Wird ein Baugesuch eingereicht, hat das Tiny House den Anforderungen der Zonenkonformität und der Erschliessung zu genügen sowie weitere Voraussetzungen zu erfüllen. Aufgrund der untersuchten Bestimmungen wird folgendes festgehalten: Der Standort eines Tiny Houses hat im Rahmen der ordentlichen Baubewilligung grundsätzlich innerhalb der Bauzone zu liegen. Ein Tiny House kann im Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen autark realisiert werden. Es wird aufgrund der Zweitwohnungsgesetzgebung empfohlen, die Tiny Houses beweglich zu realisieren. Für die nötige Planungssicherheit wird empfohlen die MuKEn anzuwenden. Können einzelne Tiny Houses nicht mittels einer ordentlichen Baubewilligung bewilligt werden, so besteht die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung innerhalb und ausserhalb der Bauzone. Mit der Ausnahmebewilligung innerhalb der Bauzone kann unter Umständen von einzelnen Bestimmungen der kantonalen und kommunalen Gesetzgebung abgewichen werden. Ausserhalb der Bauzone kann eine Ausnahmebewilligung für Tiny Houses in unmittelbarer Nähe eines landwirtschaftlichen Hofs erteilt werden. Die durch mySaess vermittelten Übernachtungsmöglichkeiten müssen zwingend mit agrotouristischen Angeboten verbunden werden (z.B. Bed & Breakfast, Arbeiten im Stall etc.). Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung III Vertrags- und sozialversicherungsrechtliche Aspekte Die mySaess kann das Vertragsverhältnis zwischen ihr und den einzelnen Landwirten nicht frei ausgestalten, denn sobald eine vertragliche Vereinbarung die Merkmale eines gesetzlichen Vertragstyps erfüllt, muss die mySaess die entsprechenden rechtlichen Bestimmungen berücksichtigen und auch gegen sich geltend lassen. Insofern sprechen wir der mySaess die Empfehlung aus, das Verhältnis mit dem Landwirt aktiv vertraglich zu regeln, um so ihren eigenen Interessen bestmöglichst nachzukommen. Nach Würdigung aller rechtlichen Tatsachen raten wir der mySaess zum Abschluss eines Mietvertrages nach Art. 253 ff. OR betreffend die Gebrauchsüberlassung eines Teils des Grundstückes des Landwirts sowie zum Abschluss eines Einzelarbeitsvertrages i.S.v. Art. 319 ff. OR hinsichtlich der Arbeiten, die im Zusammenhang mit den Über- nachtungen im Tiny House stehen. Das Eingehen eines Miet- und eines Arbeitsver- hältnisses gibt der mySaess Rechtssicherheit, zumal sie durch den Abschluss dieser beiden Verträge künftige rechtliche Risiken minimieren bzw. vermeiden kann. Ausser- dem schafft eine vertragliche Regelung der mySaess den Vorteil, dass sie bei einem allfälligen säumigen Verhalten des Landwirts gewisse Rechtsbehelfe erheben kann. Unseres Erachtens erscheint es aus Gründen der Rechtssicherheit als sinnvoll, wenn der Landwirt die entsprechenden Verträge über die auf seinem Hof angebotenen Aktivitäten selbständig und unabhängig von der mySaess mit den Gästen abschliesst. Wenn sich die mySaess jedoch für das Vorgehen entscheidet, diese Verträge in eigener Person zu vermitteln bzw. abzuschliessen, sollte sie mit dem Landwirt einen Agenturvertrag nach Art. 418a ff. OR eingehen. Im Bereich der Alters- und Hinterlassenenversicherung, der Unfallversicherung, der beruflichen Vorsorge sowie der Arbeitslosenversicherung hat allein der Abschluss eines Einzelarbeitsvertrages zwischen der mySaess und dem Landwirt sozialversicherungs- rechtliche Konsequenzen. Die mySaess untersteht als Arbeitgeberin des Landwirts der Alters- und Hinterlassenenversicherung und ist folglich AHV-beitragspflichtig. Des Weiteren wird die mySaess im Rahmen der Unfallversicherung dazu verpflichtet, für den Landwirt als ihren Arbeitnehmer eine Unfallversicherung abzuschliessen. Betreffend die berufliche Vorsorge hat die mySaess aufgrund des Arbeitsverhältnisses die Pflicht zur Zahlung der gesetzlichen Beiträge. Zudem hat die mySaess auch Beiträge für die Arbeitslosenversicherung zu entrichten. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung IV Inhaltsverzeichnis Management Summary ................................................................................................. II I. Einleitung ............................................................................................. 1 1. Ausgangslage ..................................................................................................... 1 2. Fragestellung ..................................................................................................... 1 II. Bau- und raumplanungsrechtliche Aspekte ..................................... 2 1. Baubewilligungspflicht von Tiny Houses ....................................................... 2 A. Bundesrechtliche Baubewilligungspflicht ...................................................... 2 a. Exkurs: Fahrnisbaute ....................................................................................................... 2 b. Errichtung und Änderung ................................................................................................ 3 c. Bauten und Anlagen ........................................................................................................ 4 d. Zwischenfazit zur bundesrechtlichen Baubewilligungspflicht ........................................ 7 B. Baubewilligungspflicht der Kantone Luzern, Bern und Graubünden ........... 8 a. Kanton Luzern ................................................................................................................. 8 b. Kanton Bern ..................................................................................................................... 9 c. Kanton Graubünden ....................................................................................................... 11 d. Zwischenfazit zur kantonalen Baubewilligungspflicht .................................................. 12 C. Fazit zur Baubewilligungspflicht von Tiny Houses ..................................... 13 2. Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung .......................... 14 A. Zonenkonformität ......................................................................................... 14 a. Landwirtschaftszone ...................................................................................................... 16 b. Weiler-/Erhaltungs-/Bestandes-/Maiensässzone ............................................................ 19 c. Reservezone ................................................................................................................... 20 d. Wohnzone ...................................................................................................................... 21 e. Hotel- und Ferienhauszone ............................................................................................ 22 f. Sport- und Freizeitzone.................................................................................................. 23 g. Grünzone ....................................................................................................................... 24 h. Schutzzone ..................................................................................................................... 25 i. Wald .............................................................................................................................. 27 j. Zwischenfazit Zonenkonformität ................................................................................... 28 B. Erschliessung ............................................................................................... 29 C. Weitere Voraussetzungen ............................................................................. 31 a. Umweltschutz ................................................................................................................ 31 b. Gewässerschutz ............................................................................................................. 33 Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung V c. Naturschutz .................................................................................................................... 34 d. Energierecht ................................................................................................................... 35 e. Zweitwohnungsgesetz.................................................................................................... 37 f. Kantonales und kommunales Recht ............................................................................... 39 i. Sicherheit und Gesundheit ..................................................................................... 40 ii. Gestaltung .............................................................................................................. 41 g. Zwischenfazit weitere Voraussetzungen........................................................................ 42 D. Fazit Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung .................. 43 3. Ausnahmebewilligungen ................................................................................ 44 A. Ausnahmebewilligung innerhalb der Bauzone ............................................ 44 B. Ausnahmebewilligung ausserhalb der Bauzone .......................................... 47 a. Allgemeine Voraussetzungen ........................................................................................ 48 b. Die erleichterten Ausnahmebewilligungen .................................................................... 49 i. Zweckänderungen ohne bauliche Massnahme (Art. 24a RPG) ............................. 49 ii. Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe (Art. 24b RPG) ...................................... 52 c. Die ordentliche Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) .................................................. 58 d. Kantonale Einschränkungen der Ausnahmebewilligung ............................................... 60 e. Zwischenfazit................................................................................................................. 61 C. Fazit zu den Ausnahmebewilligungen .......................................................... 61 III. Vertragsrechtliche und sozialversicherungs-rechtliche Aspekte . 63 1. Rechtliche Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses .................................. 63 A. Variante 1..................................................................................................... 63 a. Mietvertrag .................................................................................................................... 64 i. Abgrenzung zum Pachtvertrag ............................................................................... 64 ii. Wesentliche Elemente des Mietvertrags ................................................................ 64 iii. Entstehung des Mietvertrags .................................................................................. 65 iv. Form....................................................................................................................... 66 v. Pflichten des Vermieters ........................................................................................ 66 vi. Pflichten des Mieters ............................................................................................. 66 b. Arbeitsvertrag ................................................................................................................ 67 i. Abgrenzung zum Gesamtarbeitsvertrag und Normalarbeitsvertrag ....................... 67 ii. Der Einzelarbeitsvertrag mit seinen Bestandteilen ................................................ 69 iii. Entstehung des Arbeitsvertrages ............................................................................ 74 iv. Befristete oder unbefristete Arbeitsverträge .......................................................... 74 v. Form....................................................................................................................... 75 vi. Pflichten des Arbeitnehmers .................................................................................. 75 vii. Pflichten des Arbeitgebers ..................................................................................... 76 Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung VI c. Konkrete Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses ......................................................... 77 i. Einzelarbeitsvertrag mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn ................................... 77 ii. Rahmenarbeitsvertrag mit einzelnen Einsatzarbeitsverträgen ............................... 78 d. Verträge betreffend die Aktivitäten auf und rund um den Bauernhof ........................... 79 e. Fazit zur Variante 1 ....................................................................................................... 79 B. Variante 2..................................................................................................... 80 a. Mietvertrag .................................................................................................................... 81 b. Arbeitsvertrag ................................................................................................................ 81 c. Agenturvertrag ............................................................................................................... 81 i. Abgrenzung zum Mäklervertrag ............................................................................ 81 ii. Problematik des Bestehens von Arbeitsvertrag und Agenturvertrag ..................... 83 iii. Vermittlungsagent vs. Abschlussagent .................................................................. 84 iv. Form eines Agenturvertrags ................................................................................... 85 v. Pflichten des Agenten ............................................................................................ 85 vi. Rechte des Agenten ............................................................................................... 86 vii. Beendigung des Agenturvertrags ........................................................................... 87 d. Fazit zur Variante 2 ....................................................................................................... 87 C. Variante 3..................................................................................................... 88 a. Typengebundenheit ....................................................................................................... 88 b. Gebrauchsleihevertrag oder Mietvertrag ....................................................................... 88 c. Arbeitsvertrag ................................................................................................................ 90 d. Agenturvertrag ............................................................................................................... 92 e. Fazit zur Variante 3 ....................................................................................................... 93 D. Exkurs: Eigentumsverhältnis betreffend die Tiny Houses ........................... 93 E. Gesamtfazit .................................................................................................. 94 2. Sozialversicherungsrechtliche Folgen der Vertrags-verhältnisse .............. 95 A. Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) .......................................... 95 a. Obligatorische Versicherung ......................................................................................... 95 b. Beiträge der Versicherten .............................................................................................. 96 i. Beitragspflichtige Personen ................................................................................... 96 ii. Bemessung der Beiträge ........................................................................................ 97 iii. Abgrenzung zwischen unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit ......... 98 iv. Beitragsobjekt ...................................................................................................... 102 v. Beiträge von Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit ......................... 104 vi. Beiträge von Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit ............................. 104 c. Beiträge des Arbeitgebers ............................................................................................ 104 d. Folgen der Variante 1 .................................................................................................. 105 i. Folgen aufgrund des Mietvertrags ....................................................................... 105 Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung VII ii. Sozialversicherungsrechtliche Folgen aufgrund des Arbeitsvertrags .................. 105 iii. Folgen aufgrund der Dienstleistungsverträge ...................................................... 107 e. Folgen hinsichtlich der Variante 2 und Variante 3 ...................................................... 107 i. Folgen aufgrund des Mietvertrags ....................................................................... 107 ii. Folgen aufgrund des Arbeitsvertrags ................................................................... 107 iii. Folgen aufgrund des Agenturvertrags .................................................................. 108 B. Unfallversicherung (UV) ........................................................................... 108 a. Obligatorische Versicherung ....................................................................................... 108 b. Pflichten des Arbeitgebers zum Abschluss einer Versicherung .................................. 109 c. Anwendbarkeit und räumliche Geltung des UVG ....................................................... 110 d. Umfang und Gegenstand der Versicherung ................................................................. 110 e. Fazit ............................................................................................................................. 111 C. Berufliche Vorsorge (bV) ........................................................................... 111 a. Geltungsbereich ........................................................................................................... 111 b. Obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer .......................................................... 112 c. Vorsorgepflicht des Arbeitgebers ................................................................................ 112 D. Arbeitslosenversicherung (ALV) ................................................................ 113 IV. Fazit und Empfehlungen ................................................................ 114 1. Bau- und raumplanungsrechtliche Aspekte ............................................... 114 2. Vertrags- und sozialversicherungsrechtliche Aspekte .............................. 115 V. Anhang ............................................................................................. 118 Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 1 I. Einleitung 1. Ausgangslage Im Rahmen der Law Clinic im Herbstsemester 2021 der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern wurden die Unterzeichnenden von der Renggli AG beauftragt, ein Rechtsgutachten zu den gesetzlichen Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung zu erstellen. Die Renggli AG wurde als Kooperationspartner des Start-ups mySaess angefragt, welches Übernachtungen in Tiny Houses in ländlichen Regionen der Schweiz anbietet. Im Auftrag der Renggli AG werden im Rahmen dieses Gutachtens die rechtlichen Fragen dieser innovativen Geschäftsidee sowohl in bau- und raumplanungsrechtlicher als auch in arbeits- und sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht abgeklärt. 2. Fragestellung Die Umsetzung dieser Idee wirft zum einen bau- und planungsrechtliche, zum anderen sozial- und arbeitsrechtliche Fragen auf, welche im Folgenden getrennt untersucht werden. Dieses Gutachten untersucht im Kapitel II zunächst die bau- und planungsrechtlichen Fragestellungen der vorliegend geplanten Tiny Houses: • Titel 1: Unterstehen die Tiny Houses einer Baubewilligungspflicht? • Titel 2: Erfüllen die Tiny Houses die Voraussetzungen einer ordentlichen Baubewilligung? • Titel 3: Erfüllen die Tiny Houses die Voraussetzungen einer ausserordentlichen Baubewilligung? Im Kapitel III wird Stellung zu den vertrags- und sozialversicherungsrechtlichen Fragen genommen: • Titel 1: Wie ist das Vertragsverhältnis zwischen der mySaess und den einzelnen Landwirten rechtlich zu qualifizieren und auszugestalten? • Titel 2: Welche sozialversicherungsrechtlichen Folgen hat die Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses für die mySaess? Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 2 II. Bau- und raumplanungsrechtliche Aspekte Bei der Errichtung von ortsfesten Tiny Houses oder dem Abstellen von mobilen Tiny Houses stellen sich bau- und raumplanungsrechtliche Fragen, auf welche nachfolgend eingegangen wird. Dabei werden sowohl die bundesrechtlichen Bestimmungen als auch die kantonalen Erlasse der Kantone Luzern, Bern und Graubünden berücksichtigt. Zunächst wird der Aspekt der Baubewilligungspflicht von Tiny Houses behandelt. Anschliessend werden die Voraussetzungen für die Erteilung von ordentlichen und ausserordentlichen Baubewilligungen dargelegt. Im Fazit werden die Erkenntnisse zusammenfassend festgehalten. 1. Baubewilligungspflicht von Tiny Houses Zunächst ist zu prüfen, ob die vorliegend geplanten Tiny Houses nach der Gesetzgebung des Bundes und der Kantone Luzern, Bern und Graubünden einer Baubewilligungspflicht unterliegen. Es wird zuerst auf die bundesrechtliche Baubewilligungspflicht eingegangen und anschliessend auf die kantonale Baubewilligungspflicht der Kantone Luzern, Bern und Graubünden. A. Bundesrechtliche Baubewilligungspflicht Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur errichtet und abgeändert werden, wenn eine behördliche Baubewilligung vorliegt. Da die Tiny Houses sowohl als ortsfeste Bauten als auch als Fahrnisbauten realisiert werden können, wird im Sinne eines Exkurses zunächst erläutert, was unter einer Fahrnisbaute zu verstehen ist. Anschliessend wird geprüft, ob die Realisierung der Tiny Houses eine Errichtung oder Änderung von Bauten und Anlagen i.S.v. Art. 22 Abs. 1 RPG darstellt. a. Exkurs: Fahrnisbaute Art. 677 Abs. 1 ZGB definiert Fahrnisbauten als Hütten, Buden, Baracken und dergleichen, wenn sie ohne Absicht bleibender Verbindung auf fremdem Boden aufgerichtet sind. Damit eine Baute als Fahrnisbaute qualifiziert werden kann, darf diese nur mit dem Willen, die Baute vorübergehend aufzustellen, errichtet werden.1 Zudem ist 1 REY/STREBEL, BSK ZGB II, N 4 ff. zu Art. 677 ZGB. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 3 objektiv erforderlich, dass die Baute nicht derart mit dem Boden verbunden ist, dass eine Abtrennung ohne Zerstörung, Beschädigung oder unverhältnismässigen Aufwand erfolgen kann.2 Das Bundesgericht verneinte das Vorliegen einer Fahrnisbaute bei vorgefertigten Garagen, die mehr als zehn Tonnen wiegten und hochspezialisiertes Personal benötigten, um verschoben zu werden.3 Um die Tiny Houses als Fahrnisbaute zu qualifizieren, müssen diese folglich so konstruiert werden, dass sie einfach verschoben werden können und zum Ausdruck kommt, dass die Tiny Houses nicht dauerhaft am gleichen Ort stehen. Es spielt keine Rolle, ob das Tiny House auf Rädern steht oder problemlos bewegt werden kann. b. Errichtung und Änderung Art. 22 Abs. 1 RPG verankert eine Baubewilligungspflicht für die Errichtung oder Änderung einer Baute und Anlage. Unter Errichtung und Änderung fallen sämtliche Neubauten, Wiederaufbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckänderungen und Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renovation hinausgehen.4 Vorliegend sollen neue Tiny Houses entweder ortsfest errichtet oder temporär als Fahrnisbauten aufgestellt werden. Die Realisierung der Tiny Houses stellt im vorliegenden Fall ein Neubau dar und fällt somit ohne weiteres unter den Begriff der Errichtung oder Änderung. Ist für ein Tiny House ein Stellplatz erforderlich, so kommt eine Baubewilligungspflicht – unabhängig von der Baubewilligung für ein Tiny House – für den Stellplatz infrage. Dies kann einerseits der Fall sein, wenn ein neuer Stellplatz errichtet wird und andererseits, wenn ein zweckgebundener Stellplatz bereits bewilligt wurde und durch das Aufstellen eines Tiny Houses eine Zweckänderung des Stellplatzes bewirkt wird. Eine Zweckänderung kann beispielsweise vorliegen, wenn ein Stellplatz für landwirtschaftliche Fahrzeuge bewilligt wurde und nun für ein Tiny House genutzt werden soll. Wenn der Zweck des Stellplatzes i.S.v. Art. 22 RPG verändert wird, fällt die Zweckänderung ebenfalls unter den Begriff der «Errichtung oder Änderung». 2 REY/STREBEL, BSK ZGB II, N 4 ff. zu Art. 677 ZGB. 3 BGE 105 II 264, E. 1b S. 266. 4 Urteil des BGer 1A.202/2003 vom 17. Februar 2004, E. 3.1; vgl. RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 37 ff. zu Art. 22 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 4 c. Bauten und Anlagen Das Bundesgericht definiert den Begriff der Bauten und Anlagen wie folgt: «Mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen.»5 Nach dieser Definition müssen die Tiny Houses zunächst künstlich geschaffene Einrichtungen darstellen. Die Tiny Houses müssen weiter fest mit dem Erdboden verbunden sein und über längere Zeit am selben Ort aufgestellt werden. Die feste Beziehung zum Erdboden bezieht sich hierbei nicht auf eine feste Verankerung mit dem Boden.6 So fallen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch Fahrnisbauten, die über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden, unter den Begriff der Baute und Anlage.7 Im Kanton Bern wurde beispielsweise ein Holzpavillon, welcher während drei Monaten pro Jahr auf einem öffentlichen Platz aufgestellt wurde, der Baubewilligungspflicht unterstellt.8 Das Bundesgericht definierte einen Wohnwagen im Kanton Zürich, der über Jahre am gleichen Platz abgestellt war, als Gebäude.9 Ein auf Dauer abgestellter Anhänger wurde als eine bewilligungspflichtige Fahrnisbaute qualifiziert.10 Das Verwaltungsgericht Zürich unterstellte Zelte, welche mehrere Wochen oder Monate aufgestellt waren und zeitweise bewohnt wurden, der Baubewilligungspflicht.11 Es sei dabei nicht von Bedeutung, ob der Anhänger als Fahrzeug eingelöst ist oder jederzeit bewegt werden kann.12 Bei Tiny Houses handelt es sich zweifelslos um künstlich geschaffene Einrichtungen. Die Tiny Houses können als ortsfeste Bauten oder als Fahrnisbauten realisiert werden. Diese stehen auf dem Boden und haben somit eine feste Beziehung zum Erdboden. Bei ortsfesten Tiny Houses besteht kein Zweifel darüber, dass diese auf Dauer angelegt sind. 5 BGE 113 Ib 314, E. 2b S. 315 f. 6 BGE 123 II 256, E. 3 S. 259 f. 7 BGE 118 Ib 1, E. 2c S. 9. 8 Urteil des VGer BE VGE 100.2014.266 vom 4. Juni 2015 E. 7, in: BVR/JAB 2015, S. 541 ff. 9 BGE 99 Ia 113, E. 3 S. 120 f. 10 Urteil des BGer 1C_784/2013 vom 23. Juni 2014 E. 2.7. 11 Urteil des VGer ZH, RB ZH 1996, Nr. 83 vom 28. Juni 1996, in: BR 1998, S. 15. 12 Urteil des BGer 1C_784/2013 vom 23. Juni 2014 E. 2.7. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 5 Hinsichtlich der Tiny Houses, welche als Fahrnisbauten verschoben werden können, stellt sich die Frage, ab wann das Aufstellen der Tiny Houses für die Bewilligungspflicht als erheblich erscheint. Das kann nicht pauschal festgehalten werden. Vorliegend ist unklar, wie oft die Tiny Houses vom einen zum anderen Standort verschoben werden. Damit eine wirtschaftlich interessante Bewirtschaftung erfolgen kann, wird angenommen, dass die Tiny Houses jeweils zumindest über mehrere Wochen am selben Standort verbleiben. Dies würde dafür sprechen, dass ein Tiny House über einen nicht unerheblichen Zeitraum ortsfest verwendet wird. Weder Gesetz noch Rechtsprechung legen eine quantitative, zeitliche Grenze fest, ab welcher eine Baute der Baubewilligungspflicht untersteht. Im vorliegenden Fall handelt es sich grundsätzlich um Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG. Das Bundesgericht hält allerdings fest, dass nicht alle Bauten und Anlagen pauschal der Baubewilligungspflicht unterliegen. Nur jene, die geeignet sind, für die Nutzungsordnung bedeutsam zu werden, sei es durch erhebliche äussere Veränderung des Raums, Belastung der Erschliessung oder Beeinträchtigung der Umwelt, unterliegen der Baubewilligungspflicht.13 Ob eine Baute oder Anlage erheblich genug ist, um sie einer Baubewilligungspflicht zu unterstellen, wird daran gemessen, «ob die Realisierung der Baute oder Anlage im Allgemeinen, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge, so wichtige räumliche Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht.»14 Nicht bewilligungspflichtig sind hingegen Kleinvorhaben, die ein geringes Ausmass haben und keine öffentlichen oder nachbarlichen Interessen berühren (z.B. für kurze Zeit aufgestellte Zelte oder Wohnwagen).15 Ob eine Kleinbaute baubewilligungsfrei realisiert werden kann, hängt dabei im Wesentlichen von der Art und Empfindlichkeit der Umgebung ab, in welcher die Kleinbaute realisiert werden soll.16 Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung hängt die Baubewilligungspflicht folglich von den konkreten Auswirkungen des Bauvorhabens im Einzelfall ab.17 13 BGE 113 Ib 314, E. 2b S. 315 f. 14 BGE 120 Ib 379, E. 3c S. 384. 15 BGE 139 II 134, E. 5.2 S. 140. 16 BGE 139 II 134, E. 5.2 S. 140. 17 BGE 139 II 134, E. 5.3 S. 140 f. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 6 Vorliegend ist kein Einzelfall zu beurteilen. Vielmehr sollen die Rahmenbedingungen für die Errichtung solcher Tiny Houses geklärt werden. In ihrem räumlichen Erscheinungsbild sind die Tiny Houses variabel. Sie können in Geometrie, Volumen und Fassadengestaltung optimal ausgebildet werden, so dass sie sich so gut wie möglich in die Landschaft integrieren. Nichtsdestotrotz dürften sich die Tiny Houses, als künstlich geschaffene Einrichtungen, deutlich von ihrer Umgebung abgrenzen. Insbesondere, da diese in besonders abgelegenen, naturnahen Standorten aufgestellt werden sollen. Da die Tiny Houses vollumfänglich autark betrieben werden können (Solaranlage zur Stromgewinnung, Prinzip Trenntoilette, Frischwassertank etc.), sind Erschliessungen durch Werkleitungen in der Regel nicht notwendig (siehe Kap. II, N 78 ff. und 93 ff.). Die Tiny Houses werden nur von einer geringen Anzahl Personen bewohnt. Dies aber jeweils für eine kurze Dauer. Nach jedem Besuch muss das Tiny House unterhalten werden (Reinigung, Entleeren der Abwasserbehälter etc.), was zusätzliche An- und Abreisen generiert. Zumindest diese Belastung der Erschliessung kann nicht vermieden werden. Durch die Errichtung oder das Aufstellen eines Tiny Houses, ob ortsfest oder als Fahrnisbaute, wird der darunterliegende Boden stets belastet. Die Abwasserbehälter oder gegebenenfalls die Trenntoilette müssen regelmässig unterhalten werden, wodurch potenziell die Gefahr der Verunreinigung der Umwelt besteht. Die Tiny Houses erzeugen zudem Licht- und Lärmemissionen, welche insbesondere in abgelegenen und ländlichen Regionen wahrgenommen werden können und sich auf Mensch und Tier negativ auswirken können. Auch wird durch das Bewirtschaften der Tiny Houses Abfall erzeugt, welcher ordnungsgemäss zu entsorgen ist und ebenso die Gefahr birgt, die Umwelt zu verunreinigen. Somit können auch Einwirkungen auf die Umwelt nicht ausgeschlossen werden. Die Tiny Houses sollen einen Bezug zur Natur und Umwelt haben und an möglichst schönen Stellen stehen. Damit wird deutlich, dass die Tiny Houses in aller Regel in empfindlicher Umgebung realisiert werden sollen. Das legt einen strengen Beurteilungsmassstab nahe, da die vorgängig erläuterten Auswirkungen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Lichte der Umgebung zu bewerten sind. Durch die Variabilität der Tiny Houses hinsichtlich ihrer Ausgestaltung, Bewirtschaftung und im Besonderen ihres Standortes kann indes weder die Baubewilligungsfreiheit noch die Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 7 Baubewilligungspflicht abschliessend beurteilt werden. Die genannten Auswirkungen und die Tatsache, dass die Tiny Houses primär in besonders empfindlicher Umgebung realisiert werden, legen die Baubewilligungspflicht nahe. Soll für die Realisierung des Tiny Houses ein Stellplatz errichtet werden, so ist die Baubewilligungspflicht für den Stellplatz und das Tiny House zu unterscheiden (siehe Kap. II, N 8). Der Stellplatz ist seinerseits baubewilligungspflichtig, wenn er eine Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage i.S.v. Art. 22 Abs. 1 RPG darstellt (siehe Kap. II, N 9 ff.) und das darauf zu liegen kommende Tiny House nicht baubewilligungspflichtig ist. Wird eine Baubewilligung für ein Tiny House eingeholt, ist der Stellplatz des Tiny Houses auch von dieser Baubewilligung erfasst und muss nicht separat bewilligt werden. Ebenfalls ist keine Baubewilligung eines Stellplatzes erforderlich, wenn das Tiny House beispielsweise auf einer Wiese abgestellt wird. Eine Wiese ist keine Baute und Anlage, womit eine Zweckänderung dieser Wiese auch keiner Baubewilligungspflicht unterliegen kann. d. Zwischenfazit zur bundesrechtlichen Baubewilligungspflicht Bei Tiny Houses handelt es sich grundsätzlich um eine Errichtung einer Baute i.S.v. Art. 22 Abs. 1 RPG. Die vorliegend geplanten Tiny Houses sind bewilligungspflichtig, wenn die dadurch resultierenden Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt derart erheblich sind, dass ein öffentliches oder nachbarrechtliches Interesse an einer Bewilligungspflicht besteht. Je empfindlicher die Umgebung, desto eher sind die Auswirkungen als erheblich zu werten. Da die Tiny Houses vorliegend in besonders abgelegenen, naturnahen und schönen Orten stehen sollen, legt das eine Baubewilligungspflicht nahe. Letztlich muss aber die Bewilligungspflicht für jedes Tiny House im Einzelfall geprüft werden. Bestehen Zweifel an der Bewilligungspflicht, empfiehlt es sich, ein Baubewilligungsgesuch zu stellen. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 8 B. Baubewilligungspflicht der Kantone Luzern, Bern und Graubünden Art. 22 RPG ist als bundesrechtliche Minimalvorschrift zu verstehen. Die Kantone dürfen keine Vorhaben, die nach Art. 22 RPG einer Baubewilligung bedürfen, von einer Bewilligungspflicht ausnehmen.18 Sie sind jedoch befugt, über Art. 22 RPG hinausgehende, zusätzliche Vorhaben der Bewilligungspflicht zu unterstellen.19 Nur wenn die Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG verneint wird, muss in einem zweiten Schritt geprüft werden, ob das kantonale Recht zusätzliche Bauten und Anlagen der Baubewilligungspflicht unterstellt und davon wiederum bestimmte Bauvorhaben ausnimmt. So dürfen die Kantone dann Kleinstbauten, welche nicht der Bewilligungs- pflicht i.S.v. Art. 22 Abs. 1 RPG unterstehen, im kantonalen Recht genauer bezeichnen.20 Im Folgenden wird beispielhaft auf die kantonale Gesetzgebung der Kantone Luzern, Bern und Graubünden eingegangen: a. Kanton Luzern Die Baubewilligungspflicht auf kantonaler Ebene wird in § 184 PBG LU festgehalten. Nach § 184 Abs. 1 PBG LU bedarf einer Baubewilligung, wer einerseits eine Baute oder Anlage erstellen und andererseits, wer solche baulich oder in ihrer Nutzung ändern will. Nach § 184 Abs. 2 PBG LU sind hiervon Bauten und Anlagen oder Änderungen derselben ausgenommen, für die nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge kein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, die Übereinstimmung mit den öffentlich- rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften vorgängig zu kontrollieren. Damit deckt sich die kantonale Bestimmung mit den bundesrechtlichen Voraussetzungen für die Baubewilligungspflicht. In § 184 Abs. 3 PBG LU wird der Regierungsrat ermächtigt, zu bestimmen, welche Bauten in der Regel keiner Baubewilligung bedürfen (lit. b). Diese Kompetenz wurde mit § 53 f. PBV LU wahrgenommen. Allerdings hält § 54 Abs. 2 PBV LU ausdrücklich fest, dass diese in der Regel bewilligungsfrei realisiert werden können. Sodann wird in Art. 54 Abs. 1 PBV LU auch der allgemeine Vorbehalt wiederholt, dass nur bewilligungsfrei ist, 18 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 4 zu Art. 22 RPG. 19 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 13 zu Art. 22 RPG. 20 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 14 zu Art. 22 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 9 wofür nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge kein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn besteht, die Übereinstimmung mit den öffentlich-rechtlichen Bau- und Nutzungsvorschriften zu kontrollieren. In § 54 Abs. 2 PBV LU werden die in der Regel baubewilligungsfreien Bauvorhaben aufgelistet. Nach § 54 Abs. 2 lit. k PBV LU sind Fahrnisbauten wie Festhütten, Zirkuszelte, Tribünen sowie Materiallager bis zu einer Dauer von höchstens einem Monat baubewilligungsfrei. Wird das Tiny House als Fahrnisbaute realisiert, könnte es unter die Fahrnisbaute i.S.v. § 54 Abs. 2 lit. k PBV LU subsumiert werden. Damit könnte es bis zu höchstens einem Monat bewilligungsfrei aufgestellt werden. Diese Vorschriften stehen allerdings unter dem Vorbehalt der bundesrechtlichen Mindestvorgaben, welche im kantonalen Recht mit § 184 Abs. 2 PBG LU und § 54 Abs. 1 PBV LU übernommen wurden. Kommt man in der Gesamtschau der Auswirkungen zum Schluss, dass die Auswirkungen im konkreten Fall eine Baubewilligungspflicht im Sinne von Art. 22 Abs. 1 RPG auslösen, so bleibt das Bauvorhaben baubewilligungspflichtig. Ist ein Tiny House nicht baubewilligungspflichtig, so ist es gemäss kantonaler Vorschrift des Kantons Luzern für maximal einen Monat baubewilligungsfrei. b. Kanton Bern Die Baubewilligungspflicht auf kantonaler Ebene wird im Kanton Bern in Art. 1a BauG BE festgehalten. Nach Art. 1a BauG BE sind alle künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Bauten, Anlagen und Einrichtungen (Bauvorhaben), die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Nutzungsordnung zu beeinflussen, indem sie zum Beispiel den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen, baubewilligungspflichtig. Damit übernimmt Art. 1a Abs. 1 BauG BE die bundesrechtliche Definition der Baubewilligungspflicht i.S.v. Art. 22 Abs. 1 RPG. Zudem werden in Art. 1a Abs. 2 BauG BE Zweckänderungen und Abbruch von Bauten, Anlagen und Einrichtungen sowie wesentliche Terrainveränderungen ebenfalls der Baubewilligungspflicht unterstellt. Keine Baubewilligung bedürfen nach Art. 1b Abs. 1 BauG BE insbesondere der Unterhalt von Bauten und Anlagen, für kurze Dauer erstellte Bauten und Anlagen sowie Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 10 geringfügige Bauvorhaben, wobei das Baubewilligungsdekret die baubewilligungsfreien Vorhaben aufführt. Das Baubewilligungsdekret des Kantons Bern hält sodann in Art. 6 BewD BE einzelne baubewilligungsfreie Bauvorhaben fest. So ist insbesondere das Aufstellen von Fahrnisbauten wie Festhütten, Zirkuszelte, Tribünen sowie das Lagern von Material während einer Dauer von bis zu drei Monaten pro Kalenderjahr bewilligungsfrei (Art. 6 Abs. 1 lit. m BewD BE). Die dreimonatige Frist beginnt nicht neu zu laufen, wenn die Fahrnisbaute auf der selben Parzelle oder auf der Nachbarparzelle aufgebaut wird.21 Ist dies der Fall, so sind die Vorbehalte von Art. 7 BewD BE besonders sorgfältig zu prüfen (siehe Kap. II, N 28).22 Weiter ist das Aufstellen einer kleinen Fahrnisbaute wie eine Verpflegungs- und Verkaufsstätte, eine Servicestation für Sport- und Freizeitgeräte oder ein Kleinskilift während einer Dauer von bis zu sechs Monaten pro Kalenderjahr bewilligungsfrei (Art. 6 Abs. 1 lit. o BewD BE). Die Praxishilfe des Kantons Bern bezeichnet die letztere Aufzählung als «kleine Fahrnisbauten für touristische Zwecke», wobei als klein eine Fläche von maximal zehn Quadratmetern gilt.23 Im Weiteren hält Art. 6 Abs. 2 BewD BE fest, dass auch alle Vorhaben baubewilligungsfrei sind, die von gleicher oder geringerer Bedeutung sind als die in Art. 6 Abs. 1 BewD BE aufgelisteten Vorhaben. Die Baubewilligungsfreiheit steht nach Art. 6 Abs. 1 BewD BE allerdings unter dem Vorbehalt von Art. 7 Abs. 1 BewD BE. Dieser relativiert die Baubewilligungsfreiheit nach Art. 6 BewD BE dahingehend, als dass ein Bauvorhaben, welches ausserhalb der Bauzone liegt und geeignet ist die Nutzungsordnung zu beeinflussen, indem es zum Bei- spiel den Raum äusserlich erheblich verändert, die Erschliessung belastet oder die Um- welt beeinträchtigt, dennoch baubewilligungspflichtig ist. Insbesondere Kleinbauten, die gewerblich genutzt oder bewohnt werden, können derart stören oder baurechtlich relevante Tatsachen betreffen, dass sie dennoch einer Baubewilligung bedürfen.24 Nach 21 Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, AGR, Baubewilligungsfreie Bauten und Anlagen nach Artikel 1 BauG, Information (Praxishilfe) vom 25. April 2019, BSIG Nr. 7/725.1/1.1, S. 10. 22 Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, AGR, Baubewilligungsfreie Bauten und Anlagen nach Artikel 1 BauG, Information (Praxishilfe) vom 25. April 2019, BSIG Nr. 7/725.1/1.1, S. 10. 23 Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, AGR, Baubewilligungsfreie Bauten und Anlagen nach Artikel 1 BauG, Information (Praxishilfe) vom 25. April 2019, BSIG Nr. 7/725.1/1.1, S. 11. 24 Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern, AGR, Baubewilligungsfreie Bauten und Anlagen nach Artikel 1 BauG, Information (Praxishilfe) vom 25. April 2019, BSIG Nr. 7/725.1/1.1, S. 5. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 11 Art. 7 Abs. 2 BewD BE werden Bauvorhaben, welche nach Art. 6 BewD grundsätzlich baubewilligungsfrei realisiert werden können und geschützte Uferbereiche, Wald, Natur- schutz- oder Ortsbildschutzgebiete, ein Naturschutzobjekt, ein Baudenkmal oder dessen Umgebung und das entsprechende Schutzinteresse betreffen, baubewilligungs-pflichtig. Im vorliegenden Fall ist es denkbar, die Tiny Houses unter die von der Baubewilligung befreiten Fahrnisbauten i.S.v. Art. 6 Abs. 1 lit. m BewD BE zu subsumieren. Dies hätte zur Folge, dass die Tiny Houses jeweils während drei Monaten in einem Kalenderjahr baubewilligungsfrei aufgestellt werden könnten. Denkbar wäre auch eine Qualifizierung als kleine Fahrnisbaute für touristische Zwecke i.S.v. Art. 6 Abs. 1 lit. o BewD BE, sofern die Fläche weniger als zehn Quadratmeter beträgt. Art. 6 Abs. 2 BewD BE hält zudem fest, dass sämtliche Vorhaben, welche von gleicher oder geringerer Bedeutung sind, ebenso baubewilligungsfrei realisiert werden könnten. Ein Tiny House kann nicht abschliessend unter eine der baubewilligungsfreien Bauten subsumiert werden. Je nachdem ist eine Baubewilligung nach drei und nach höchstens sechs Monaten nötig. Allerdings stehen diese Bestimmungen unter dem Vorbehalt von Art. 22 Abs. 1 RPG und Art. 7 BewD BE (siehe Kap. II, N 12 und 28). c. Kanton Graubünden Der Baubewilligungspflicht unterstehen gemäss Art. 86 Abs. 1 KRG GR Bauten und Anlagen, die errichtet, geändert, abgebrochen oder in ihrem Zweck geändert werden. Auch Zweckänderungen von Grundstücken unterliegen der Baubewilligungspflicht, wenn erhebliche Auswirkungen auf die Nutzungsordnung zu erwarten sind. Nicht der Baubewilligungspflicht unterliegen gemäss Art. 86 Abs. 2 KRG GR zeitlich begrenzte Bauvorhaben und solche, die weder öffentliche noch private Interessen berühren. Die Regierung bestimmt in der Verordnung, welche Bauvorhaben keine Baubewilligung erfordern und legt für diese eine Anzeigepflicht fest. Art. 40 Abs. 1 KRVO GR führt nicht bewilligungspflichtige Bauten unter dem Vorbehalt auf, dass die Vorschriften des materiellen Rechts eingehalten werden. Für Tiny Houses könnte Ziff. 7 von Bedeutung sein: Gemäss Art. 40 Abs. 1 Ziff. 7 KRVO GR brauchen Iglus, Tipi Zelte und dergleichen für Übernachtungen in Skigebieten während der Skisaison oder bei Bauernhöfen von Mai bis Oktober keine Baubewilligung, sofern keine festen sanitären Einrichtungen erstellt werden. Nach Ablauf der zulässigen Dauer sind Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 12 insbesondere die Bauten nach Ziff. 7 zu entfernen und das beanspruchte Gelände ist in den ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen (Art. 40 Abs. 4 KRVO GR). Die Befreiung der Bewilligungspflicht gilt nicht in Gefahrenzonen, wenn die Baute dem Aufenthalt von Menschen und Tieren dient und ebenfalls nicht für Bauvorhaben, die Gewässer, Gewässerschutzzonen und Moorbiotope gefährden könnten (Art. 40 Abs. 2 KRVO GR). Ein Tiny House dient Übernachtungszwecken und kann in seiner räumlichen Wirkung durchaus mit einem Tipi Zelt verglichen werden. Wenn das Tiny House nach der zulässigen Dauer einfach entfernt werden kann, sodass das Gelände wieder im ursprünglichen Zustand ist, ist ein Tiny House während der Skisaison im Skigebiet und zwischen Mai und Oktober bei Bauernhöfen gemäss kantonalem Recht nicht bewilligungspflichtig. Falls das Tiny House ausserhalb der erwähnten Dauer oder der erwähnten Gebiete stehen soll, liegt der Tatbestand von Art. 40 Abs. 1 Ziff. 7 hingegen nicht vor, weshalb dann die Befreiung von der Baubaubewilligung nicht greift. Falls eine Baubewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG bzw. Art. 86 Abs. 1 KRG GR bejaht wird, ist ein Tiny House im Kanton Graubünden ebenfalls baubewilligungspflichtig. d. Zwischenfazit zur kantonalen Baubewilligungspflicht Sowohl der Kanton Luzern als auch die Kantone Bern und Graubünden haben die bundesrechtlichen Mindestvorschriften aus Art. 22 RPG in die kantonalen Bau- und Planungsgesetze übernommen. Hinsichtlich der Baubewilligungspflicht ergeben sich sodann keine signifikanten Unterschiede. Die baubewilligungsfreien Bauten und Anlagen wurden aber in allen Kantonen näher umschrieben und deren Baubewilligungsfreiheit wiederum eingeschränkt. Der Kanton Luzern kennt mit § 54 Abs. 2 lit. k PBV LU eine Bestimmung, in der Fahrnisbauten bis zu einer Dauer von höchstens einem Monat bewilligungsfrei aufgestellt werden können. Damit werden baubewilligungsfreie Tiny Houses, welche unter § 54 Abs. 2 lit. k PBV LU subsumiert werden können, spätestens nach einem Monat bewilligungspflichtig. Der Kanton Bern kennt mit Art. 6 BewD BE ebenfalls eine Bestimmung, in der baubewilligungsfreie Fahrnisbauten und Fahrnisbauten für touristische Zwecke nach drei bis sechs Monaten bewilligungspflichtig werden. Somit können baubewilligungsfreie Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 13 Tiny Houses im Kanton Bern drei respektive sechs Monate baubewilligungsfrei aufgestellt werden. Nach Ablauf dieser Frist werden allerdings auch diese bau- bewilligungspflichtig. Der Kanton Graubünden umschreibt mit Art. 40 Abs. 1 Ziff. 7 KRVO GR, dass baubewilligungsfreie Iglus, Tipi Zelte und dergleichen für Übernachtungen in Skigebieten während der Skisaison oder bei Bauernhöfen von Mai bis Oktober stehen dürfen. Damit können baubewilligungsfreie Tiny Houses in den genannten Zeiträumen und Gebieten bewilligungsfrei aufgestellt werden. Ausserhalb der genannten Zeiträume und Gebiete sind diese im Umkehrschluss aber baubewilligungspflichtig. C. Fazit zur Baubewilligungspflicht von Tiny Houses Auf bundesrechtlicher Ebene kann die Baubewilligungspflicht nicht abschliessend beurteilt werden. Die anvisierten Standorte und die möglichen Auswirkungen der Tiny Houses legen aber eine Baubewilligungspflicht nahe. Sollte die Baubewilligungspflicht auf bundesrechtlicher Ebene bejaht werden, ist eine Konsultierung der kantonal- rechtlichen Bestimmungen obsolet, da die bundesrechtlichen Bestimmungen als Minimalvorschriften zu verstehen sind. Wird die Baubewilligungspflicht hingegen verneint, so sind die kantonalen Vorschriften zu beachten, da die Kantone befugt sind, einschränkende Bestimmungen zu erlassen. Die Kantone Luzern, Bern und Graubünden haben die bundesrechtlichen Minimalvorschriften weitestgehend in ihre Bau- und Planungsgesetze übernommen. Hinsichtlich der Baubewilligungspflicht ergeben sich sodann keine signifikanten Unterschiede. Die baubewilligungsfreien Bauten und Anlagen wurden aber in allen Kantonen näher umschrieben und deren Baubewilligungsfreiheit wiederum einge- schränkt. Baubewilligungsfreie Fahrnisbauten können im Kanton Luzern maximal drei Monate aufgestellt werden, danach werden auch diese baubewilligungspflichtig. Im Kanton Bern bestehen für Fahrnisbauten und Bauten für touristische Zwecke ebenfalls Bestimmungen, wobei das Tiny House jeweils maximal drei respektive sechs Monaten aufgestellt werden kann, danach werden auch diese baubewilligungspflichtig. Im Kanton Graubünden kann ein Tiny House als Fahrnisbaute während der Skisaison im Skigebiet und zwischen Mai und Oktober bei Bauernhöfen bewilligungsfrei aufgestellt werden. Im Umkehrschluss bedeutet das, dass ausserhalb dieser Zeiträume und Gebiete auch diese baubewilligungspflichtig sind. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 14 2. Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung Nach Art. 22 Abs. 2 RPG ist für die Erteilung einer Baubewilligung erforderlich, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist. Gemäss Art. 22 Abs. 3 RPG müssen zudem die übrigen Voraussetzungen des kantonalen Rechts und des Bundesrechts eingehalten werden. Im Folgenden wird zunächst auf die Zonenkonformität, dann auf die Erschliessung und zum Schluss auf die weiteren Voraussetzungen eingegangen. A. Zonenkonformität Für die Beurteilung der Zonenkonformität ist massgebend, welche Vorschriften in der Zone gelten, in welcher das Bauvorhaben verwirklicht werden soll. Dabei ist einerseits der Zweck der einzelnen Zone von Bedeutung. Dieser ergibt sich aus den Rahmenbestimmungen von Art. 15-17 RPG und den kantonalen Zonenvorschriften, welche im Nutzungsplan und den Nutzungsvorschriften konkretisiert werden. Andererseits sind die kantonalen und kommunalen Vorschriften über zulässige und verbotene Einwirkungen für die Beurteilung der Zonenkonformität zu beachten.25 Gemäss Art. 14 Abs. 2 RPG unterscheiden Nutzungspläne zwischen Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen. Diese Zonenarten werden in Art. 15-17 RPG definiert. Da die drei allgemeinen Nutzungszonen des Bundes nicht geeignet sind, den unterschiedlichen Nutzungsarten innerhalb einer Zone Rechnung zu tragen, sehen die Kantone weitere Zonenarten vor (Art. 18 Abs. 1 RPG). Wenn Gemeinden dazu ermächtigt sind, können auch diese im kommunalen Recht eine Unterteilung der Zonen vornehmen.26 Der Kanton ist demzufolge nicht an die bundesgesetzliche Dreiteilung in Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen nach Art. 14 Abs. 2 RPG gebunden, sondern kann diese Zonen weiter unterteilen, abändern, kombinieren und ergänzen.27 Dabei müssen die Kantone den Trennungsgrundsatz, das Konzentrationsprinzip und auch die allgemeinen Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) beachten. Der Trennungsgrundsatz verlangt, dass eine Nutzungszone entweder einer Bauzone i.S.v. 25 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 21 zu Art. 22 RPG. 26 JEANNERAT/MOOR, Prakomm RPG, 1. Band, N 35 ff. zu Art. 14 RPG. 27 MUGGLI, Prakomm. RPG, 1. Band, N 11 zu Art. 18 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 15 Art. 15 RPG oder einer Nichtbauzone zugeteilt wird. Das eng mit diesem Grundsatz verbundene Konzentrationsprinzip verlangt konzentriert angelegte Siedlungen.28 Im Folgenden wird auf die einzelnen Zonen der Kantone Luzern, Bern und Graubünden näher eingegangen. Anschliessend wird dargelegt, was für und was gegen eine Zonenkonformität von Tiny Houses in der entsprechenden Zone spricht. Falls ein Tiny House dem Zweck der jeweiligen Nutzungszone entspricht, ist die Voraussetzung Zonenkonformität i.S.v. Art. 22 Abs. 2 RPG gegeben. Falls ein Tiny House nicht zonenkonform ist, kann keine Baubewilligung i.S.v. Art. 22 RPG erteilt werden und es ist zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung i.S.v. Art. 23 oder 24 ff. RPG (siehe Kap. II, N 132 ff.) erteilt werden kann. Die Kantone Luzern, Bern und Graubünden sehen folgende Nutzungszonen vor: Kt. LU: Gemäss § 35 Abs. 3 PBG LU können Bauzonen unterteilt werden in Kern- oder Dorfzonen, Wohnzonen, Arbeitszonen, Zonen für öffentliche Zwecke, Zonen für Sport- und Freizeitanlagen, Grünzonen und Verkehrszonen. Nichtbauzonen können gemäss § 35 Abs. 4 PBG LU unterteilt werden in Landwirtschaftszonen, Reservezonen, übrige Gebiete, Gefahrenzonen, Freihaltezonen, Weilerzonen, Deponiezonen und Abbauzonen. Die Gemeinden können weitere Bau- und Nichtbauzonen vorsehen und die Schutzzonen unterteilen (§ 35 Abs. 5 RPG LU). Gemischte Zonen und Zonenüberlagerungen sind gestattet, soweit sich die in den einzelnen Zonen zulässigen Nutzungen nicht widersprechen (§ 35 Abs. 6 PBG LU). Kt. BE: Nach Art. 71 Abs. 1 BauG BE wird im Zonenplan die Bauzone und ihre Einteilung, die Landwirtschaftszone, die Bauernhofzone, die Weiler- und Erhaltungszonen und weitere Nutzungszonen festgelegt. Die Bauzone kann insbesondere in Wohnzonen, Geschäfts-, Kern- oder Altstadtzonen, Zonen für gewerbliche und industrielle Bauten, Hotelzonen und gemischte Zonen eingeteilt werden (Art. 72 Abs. 4 BauG BE). Auch Ferienhauszonen, Zonen für öffentliche Nutzungen und Zonen für Sport- und Freizeitanlagen gehören zur Bauzone, wenn sie für Bauzwecke ausgeschieden sind (Art. 72 Abs. 5 BauG BE). Kt. GR: Gemäss Art. 26 KRG GR umschreibt das KRG GR Nutzungszonen, welche grundsätzlich den kantonalen Vorschriften unterstehen. Gemeinden können jedoch weitere Zonen ausscheiden und die entsprechenden Zonenvorschriften selbst regeln. Gemäss Art. 27 Abs. 1 KRG GR können Bauzonen unterteilt werden in Kernzonen, Zentrumszonen, Dorfzonen, Wohnzonen, Zonen für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe, Mischzonen für Wohnen und Arbeiten, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, Zonen für touristische Einrichtungen, Zonen für 28 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 5 zu Art. 18 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 16 Grünflächen, Zonen für Sport- und Freizeitanlagen, Hotelzonen und Erhaltungszonen. Gemeinden können weitere Arten von Bauzonen vorsehen. Der Kanton Graubünden unterteilt weiter Schutzzonen in Naturschutzzonen, Landschaftsschutzzonen, Freihaltezonen, Archäologiezonen/Archäologische Schutzzonen, Grundwasser- und Quellenschutzzonen, Gewässerraumzonen (Art. 33 ff. KRG GR). Zudem werden weitere Zonen, namentlich Gefahrenzonen, Wintersportzonen, Zonen für künftige bauliche Nutzung und Zonen übriges Gemeindegebiet in Art 38 ff. KRG GR definiert. Im Rahmen dieses Gutachtens ist es nicht möglich, jede Zone dieser Kantone genau anzuschauen, zumal die Gemeinden teilweise befugt sind, weitere Nutzungszonen zu bestimmen. Es wird daher auf die Zonen genauer eingegangen, die in den Kantonen Luzern, Bern und Graubünden vorgesehen sind. Dabei werden nur ausgewählte Zonen behandelt. a. Landwirtschaftszone Was in der Landwirtschaftszone zulässig ist, wird auf Bundesebene (RPG) genau umschrieben, um dem Trennungsgrundsatz von Baugebiet und Nichtbaugebiet nach Art. 1 Abs. 1 RPG gerecht zu werden.29 Gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landwirtschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich. Die Landwirtschaftszonen sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Art. 16 Abs. 3 RPG verpflichtet die Kantone, in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung zu tragen. Die Kantone können also auch in der Landwirtschaftszone verschiedene Nutzungszonen definieren.30 Die Zonen- konformität in der Landwirtschaftszone wird verbindlich in Art. 16a RPG festgehalten. Die Kantone dürfen die Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone enger fassen, jedoch nicht ausweiten.31 Art. 16a RPG muss gesamthaft betrachtet werden. Art. 16a Abs. 1 und Abs. 2 RPG bilden zusammen mit den genaueren Umschreibungen in Art. 34 ff. RPV den «Regelfall». 29 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 2 zu Vorbemerkungen zu den Art. 16 bis 16b RPG. 30 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 4 zu Art. 18 RPG. 31 CAVIEZEL/FISCHER, FHB, S. 107. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 17 Demnach sind Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform, wenn die folgenden Voraussetzungen gegeben sind (kumulativ): - Die Baute oder Anlage muss zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau erforderlich sein (Art. 16a Abs. 1 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 lit. a und b und Art. 34 Abs. 2 und 3 RPV). - Die Baute oder Anlage muss der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen (Art. 16a Abs. 1 und Abs. 2 RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 RPV). - Die Baute oder Anlage muss für die Bewirtschaftung nötig sein (Art. 34 Abs. 1 i.V.m. Art. 34 Abs. 4 lit. a RPV). Es dürfen der Baute oder Anlage keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV) und der Betrieb kann voraussichtlich länger bestehen (Art. 34 Abs. 4 lit. c RPV).32 Nach Art. 16a Abs. 1 RPG sind in der Landwirtschaftszone Bauten und Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau erforderlich sind. Was darunter fällt, wird in Art. 34 Abs. 1 und 2 RPV genauer beschrieben.33 Gemäss Art. 34 Abs. 1 RPV sind Bauten und Anlagen zonenkonform, wenn sie für die Produktion verwertbarer Erzeugnisse aus Pflanzenbau und Nutztierhaltung oder die Bewirtschaftung naturnaher Flächen verwendet werden. Zonenkonform sind zudem unter gewissen Voraussetzungen Bauten und Anlagen, die der Aufbereitung, Lagerung oder dem Verkauf landwirtschaftlicher oder gartenbaulicher Produkte dienen (Art. 34 Abs. 2 RPV). Die vorliegend geplanten Tiny Houses dienen in erster Linie touristischen Zwecken. Sie dienen weder dazu, einen landwirtschaftlichen Betrieb in der Produktion noch in der Bewirtschaftung zu unterstützen. Tiny Houses dienen auch nicht der Aufbereitung, Lagerung oder dem Verkauf der Produkte, wenn auch einzelne Produkte an die Touristen verkauft werden. Der landwirtschaftliche Betrieb wird unabhängig von einem Tiny House betrieben. Somit ist ein Tiny House nicht zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder zum produzierenden Gartenbau erforderlich. Die Zonenkonformität eines Tiny Houses nach dem «Regelfall» scheitert bereits am Erfordernis des Verwendungszweckes (siehe Kap. II N 48, erster Gedankenstrich). Die 32 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 7 zu Art. 16a RPG. 33 RUCH/MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 12 zu Art. 16a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 18 Prüfung der übrigen Voraussetzungen für das Vorliegen des «Regelfalls» erübrigt sich. Ein Tiny House dient i.S.v. Art. 16a Abs. 1 RPG i.Vm. Art. 34 Abs. 1 und 2 RPV nicht dem verfolgten Zweck und ist somit in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform. Zu prüfen ist weiter, ob das Tiny House unter einem «Sonderfall» zonenkonform ist. Als «Sonderfall» kommt gemäss Art. 16a Abs. 3 RPG eine Baute oder Anlage, die über die innere Aufstockung hinausgeht, infrage.34 Es handelt sich dabei um Bauten oder Anlagen, die hauptsächlich oder ausschliesslich der bodenunabhängigen Produktion dienen.35 Solche Bauvorhaben dürfen nur in sogenannten Intensivlandwirtschaftszonen errichtet werden.36 Zonenkonform können wiederum nur Bauvorhaben sein, die einer landwirtschaftlichen Nutzung dienen.37 Ein Tiny House dient keiner landwirtschaftlichen Nutzung und ist demzufolge nicht i.S.v. Art. 16a Abs. 3 RPG zonenkonform. Somit greift dieser «Sonderfall» nicht. Unter gewissen Voraussetzungen können Wohnbauten in der Landwirtschaftszone zonenkonform sein (Art. 34 Abs. 3 RPV). Demnach sind Bauten für den Wohnbedarf, der für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist, einschliesslich des Wohnbedarfs der abtretenden Generation, zonenkonform.38 Vorliegend werden die Tiny Houses nicht als Wohnbaute für die Betreiber oder deren Mitarbeiter, sondern für Touristen erstellt. Ein Tiny House ist somit für den Betrieb keine notwendige Baute und kann somit unter diesem Gesichtspunkt nicht als zonenkonform gelten. Da ein Tiny House i.S.v. Art. 16a RPG in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform ist und die Kantone die Zonenkonformität nicht weiter fassen dürfen (siehe Kap. II, N 47), erübrigt sich die Prüfung der kantonalen Vorschriften. Ein Tiny House ist in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform und kann somit nicht mit einer Baubewilligung i.S.v. Art. 22 RPG bewilligt werden. Es kommt einzig eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. und 37a RPG infrage (siehe Kap. II, N 141 ff.). 34 RUCH/MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 30 zu Art. 16a RPG. 35 RUCH/MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 40 zu Art. 16a RPG. 36 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 31 zu Art. 16a RPG. 37 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 33 zu Art. 16a RPG. 38 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 14 zu Art. 16a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 19 b. Weiler-/Erhaltungs-/Bestandes-/Maiensässzone Weiler-/Erhaltungs-/Bestandes- oder Maiensässzonen (je nach Kanton) dienen der Erhaltung von Bauten ausserhalb der Bauzone. Gemäss Art. 33 RPV können Kantone solche Zonen vorsehen, sind jedoch nicht dazu verpflichtet. Falls sich die Kantone zur Festsetzung solcher Zonen entscheiden, setzt dies eine bestehende Kleinsiedlung voraus und muss im kantonalen Richtplan vorgesehen sein.39 Die Erschaffung neuer Kleinbauzonen widerspricht dem Trennungsgrundsatz und ist rechtswidrig.40 Die Erhaltungszone ist grundsätzlich eine Nichtbauzone, wird jedoch von einer beschränkten Bauzone überlagert. Das Ziel der Erhaltungszone ist mit demjenigen einer Schutzzone zu vergleichen. Daraus folgt, dass das Projekt bei einem Baugesuch zunächst auf die Zonenkonformität mit der Erhaltungszone geprüft werden muss. Ist es nicht zonenkonform, ist es weiter auf die Übereinstimmung mit der Grundnutzungszone (Bauzone oder Nichtbauzone) zu prüfen, welche die Erhaltungszone überlagert. Ist das Bauvorhaben in der Grundnutzungsordnung zonenkonform, so ist die Zonenkonformität i.S.v. Art. 22 RPG gegeben. Andernfalls ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG (siehe Kap. II, N 141 ff.) zu prüfen.41 Zu prüfen ist demzufolge, ob ein Tiny House in der Erhaltungszone als zonenkonform bezeichnet werden kann. Kt. LU: Der Kanton Luzern sieht eine Weilerzone für die Erhaltung traditionell entstandener ländlichen Kleinsiedlungen vor. Es sind einerseits Bauten, Anlagen und Nutzungen zulässig, die der Land- und Forstwirtschaft dienen. Andererseits sind die im Bau- und Zonenreglement genau umschriebenen nicht land- und forstwirtschaftlichen Zwecke dienenden Bauten zulässig. Bei Letzterem sind nur untergeordnete Massnahmen (An-, Klein- und Umbauten, Nutzungsänderungen) und Ersatzneubauten zulässig (§ 59a PBG LU). Solche Bauten sind nur zulässig, wenn sie zur Verhinderung der Abwanderung der Wohnbevölkerung erforderlich sind und der Erhaltung des Weilercharakters dienen. Nicht zulässig sind reine, nichtlandwirtschaftliche Neubauten. Die Weilerzone ist der Nichtbauzone zugewiesen.42 39 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 38 ff. zu Art. 18 RPG. 40 BGE 119 Ia 300, E. 3b S. 303. 41 Vgl. zum Ganzen: BGE 118 Ia 446, E. 2c S. 452 f. 42 Kanton Luzern, Erläuterungen PBG, https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG > 2 Planungsvor- schriften §§ 1a-85 > § 59a Weilerzone (besucht am: 9. November 2021). https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 20 Kt. BE: Nach Art. 71 Abs. 1 BauG BE sieht der Kanton Bern Weiler- und Erhaltungszonen vor. Die Erneuerung, der vollständige Aus- und Umbau, der Wiederaufbau sowie Umnutzungen sind erlaubt, wenn sie der Erhaltung des Weilercharakters dienen.43 In der Weilerzone sind nur standortgebundene und betriebsnotwendige landwirtschaftliche Neubauten zulässig.44 Kt. GR: Der Kanton Graubünden sieht Erhaltungszonen vor, die der Erhaltung von landschaftlich und kulturgeschichtlich wertvollen Kleinsiedlungen dienen. Neubauten sind nicht zulässig und die Umgebung ist im landschaftstypischen Zustand zu belassen (Art. 31 Abs. 1 KRG GR). Ein Tiny House dient keinem land- oder forstwirtschaftlichen Zweck und kann somit im Kanton Luzern grundsätzlich nicht als zonenkonform beurteilt werden. Fraglich ist, ob ein Tiny House als Kleinbaute qualifiziert werden kann und somit als untergeordnete Massnahme baubewilligungsfähig wäre. Gemäss § 112a Abs. 2 lit. c PBG LU sind Kleinbauten freistehende Gebäude, die eine Gesamthöhe von 4.5 m und eine anrechenbare Gebäudefläche von 50 m2 nicht überschreiten und nur Nebennutzflächen enthalten. Zur Nebennutzfläche zählen Waschküchen, Estrich- und Kellerräume, Abstellräume, Fahrzeugeinstellräume, Schutzräume und Kehrrichträume.45 Da ein Tiny House der Wohnnutzung dient, handelt es sich nicht um Nebennutzflächen und das Tiny House kann – auch wenn es max. 4.5 m hoch und eine max. Gebäudefläche von 50 m2 aufweist – nicht als Kleinbaute qualifiziert werden. Die Zonenkonformität von Tiny Houses in der Weilerzone des Kantons Luzern wird demzufolge verneint. Die Kantone Bern und Graubünden lassen in Weiler-/ Erhaltungszonen keine Neubauten zu. Ein Tiny House ist eine neue Baute und ist demzufolge in der Weiler-/ Erhaltungszone des Kantons Bern resp. des Kantons Graubünden nicht zonenkonform. c. Reservezone Reservezonen umfassen Land, dessen künftige Nutzung dem Grundsatz nach bestimmt ist.46 43 Kanton Bern, Direktion für Inneres und Justiz, Arbeitshilfen, www.jgk.be.ch > Dienstleitungen > Raumplanung > Arbeitshilfen für Ortsplanungen > Arbeitshilfe Weilerzonen, S. 1 (besucht am 9. November 2021). 44 Kanton Bern, Direktion für Inneres und Justiz, Arbeitshilfen, www.jgk.be.ch > Dienstleitungen > Raumplanung > Arbeitshilfen für Ortsplanungen > Arbeitshilfe Weilerzonen, S. 7 (besucht am 9. November 2021). 45 Urteil des BGer 2C_902/2017 vom 6. Februar 2019 E. 2.3. 46 BGE 114 Ia 335, E. 2c S. 339. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 21 Kt. LU: Reservezonen umfassen Land, dessen Nutzung noch nicht bestimmt ist und es gelten die Regeln der Landwirtschaftszone. Bei ausgewiesenem Bedarf kann in der Reservezone langfristig die Bauzone erweitert werden (§ 55 PBG LU). Kt. BE: Im Kanton Bern sind im kantonalen Baugesetz keine Reservezonen vorgesehen. Kt. GR: Der Kanton Graubünden lässt in Zonen für künftige bauliche Nutzung Bauvorhaben zu, welche die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone erfüllen und dem künftigen Zonenzweck nicht entgegenstehen (Art. 40 KRG GR). Im Kanton Luzern gelten für die Reservezonen die Vorschriften der Landwirtschaftszone. Ein Tiny House ist in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform (siehe Kap. II, N 47 ff.), weshalb es auch in der Reservezone nicht zonenkonform sein kann. Im Kanton Graubünden ist ein Tiny House in der Reservezone zonenkonform, wenn es die Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone erfüllt (Art. 24 RPG) und dem künftigen Zonenzweck nicht entgegensteht. Der zukünftige Zweck einer Reservezone ist die künftige bauliche Nutzung. Sofern das Tiny House auf einem Anhänger und somit leicht verstellbar konstruiert wird, kann es auch wieder einfach vom Land entfernt werden, ohne dass bauliche Massnahmen zur Entfernung des Tiny Houses nötig wären. Somit würde ein Tiny House der künftigen baulichen Nutzung nicht im Wege stehen. Hinsichtlich den Voraussetzungen für die Ausnahmebewilligung für Bauten ausserhalb der Bauzone (Art. 24 RPG) sind in der Regel die Voraussetzungen der Standortgebundenheit nicht gegeben (siehe Kap. II, N 173 ff.). Damit ist ein Tiny House in der Reservezone des Kantons Graubünden nicht zonenkonform. d. Wohnzone Die Wohnzone dient dem vorübergehenden oder dauernden Aufenthalt von Menschen zum Wohnen. Die Zonenvorschriften können in Wohnzonen auch über das Wohnen hinaus weitere Nutzungen zulassen. Ob Hotels, Airbnb oder andere gewerblich betriebene Unterkünfte in der Wohnzone als Wohnen zu qualifizieren sind, kann unklar sein.47 Das Bundesgericht hielt fest, dass der Nutzungszweck einer Ferienwohnung der Gleiche ist wie bei einer dauerhaft vermieteten Wohnung und somit dem Wohnen und nicht dem 47 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 79 f. zu Art. 22 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 22 Gewerbe zugeordnet wird.48 Es gibt keine bundesweite einheitliche Definition der Wohnnutzung.49 Ein Tiny House wird nur vermietet und dient daher rein touristischen Zwecken. Die touristische Nutzung des Tiny Houses steht der Zonenkonformität in der Wohnzone nicht entgegen, da der Nutzungszweck einer Ferienwohnung vergleichbar ist mit dem einer dauernd vermieteten Wohnung. Für die Zonenkonformität in der Wohnzone ist weiter erforderlich, dass sich das Tiny House baulich gut in das Wohnquartier einordnet. Letzteres ist im Einzelfall zu beurteilen. Ein Tiny House kann somit in der Wohnzone durchaus zonenkonform sein. e. Hotel- und Ferienhauszone In Hotel- und Ferienhauszonen sind Hotels und Ferienhäuser zulässig.52 Es handelt sich dabei um Bauzonen, die grundsätzlich nur in Regionen geschaffen werden können, die 48 BGE 140 II 509, E. 3 S. 518 f. 49 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 25 zu Art. 22 RPG. 50 Urteil des KGer LU KGU 7H 16 132 vom 7. November 2016, E. 4.4.2 f. und E. 4.5.1 zitiert nach Kanton Luzern, Erläuterungen PBG, https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG > 2 Planungsvorschriften §§ 1a-85 > § 45 Wohnzone (besucht am: 11. November 2021). 51 Urteil des VGer GR R 13 141 vom 8. Januar 2019 E. 5.11. 52 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 44 f. zu Art. 22 RPG. Kt. LU: Gemäss § 45 PBG LU dient die Wohnzone dem Wohnen und es sind Bauten, Anlagen und Nutzungen zulässig, die zum Wohnen dienen und für Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe, sofern sich diese baulich und mit ihren Auswirkungen in die Wohnumgebung einfügen. Massgebend sind dabei die durch den Charakter und die Qualität des Wohnquartierts bestimmten örtlichen Verhältnisse. Das Kantonsgericht Luzern verneinte die Zonenkonformität für die Errichtung eines Parkplatzes für ein Wohnmobil mit lastwagenähnlichem Erscheinungsbild in der Wohnzone (19.8 t, ca. 10 m lang, 2.45 m breit, 3.4 m hoch).50 Kt. BE: Gemäss Art. 90 Abs. 1 BauV BE dürfen in Wohnzonen auch stille Gewerbe bewilligt werden, sofern sie sich baulich gut einordnen und weder durch ihren Betrieb noch durch den verursachten Verkehr störend wirken können. Kt. GR: Im Kanton Graubünden sind Wohnzonen vorgesehen (Art. 27 Abs. 1 KRG GR), es gibt aber keine weiteren Ausführungen zur Wohnzone. Das Verwaltungsgericht Graubünden beurteilte eine rein der touristischen Bewirtschaftung dienende Wohnung in der Wohnzone als zonenkonform, wobei in der betreffenden Gemeinde in der Wohnzone neben Wohnbauten auch Gastwirtschaftsbetriebe und nicht störendes Kleingewerbe ebenfalls zulässig sind.51 https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 23 für eine touristische Entwicklung geeignet sind.53 Bei der Schaffung solcher Zonen ist darauf zu achten, dass dadurch nicht dezentrale Kleinbauzonen geschaffen werden. 54 Die Kantone Bern und Graubünden sehen Hotel- und Ferienzonen vor (Art. 72/76 BauG BE / 27 KRG GR). In den kantonalen Baugesetzen sind keine weiteren Ausführungen zur Zonenkonformität in diesen Zonen zu finden. Hotels und Ferienhäuser dienen wie Tiny Houses der Erholung, weshalb der Zweck der Tiny Häuser dem Zweck von Hotel- und Ferienzonen entspricht. Hotel- und Ferienhauszonen werden vor allem in touristischen Gegenden zu finden sein. Das wiederum bedeutet, dass dem Zweitwohnungsgesetz Beachtung geschenkt werden muss (siehe Kap. II, N 105 ff.). Für die abschliessende Beurteilung der Zonenkonformität ist die kommunale Bauordnung zu konsultieren. f. Sport- und Freizeitzone Im Folgenden wird die Zonenkonformität von Tiny Houses in der Sport- und Freizeitzone geprüft: Kt. LU: Die Zone für Sport- und Freizeitanlagen dient den verschiedenen Sport-, Spiel- und Freizeitbedürfnissen. Es sind Bauten, Anlagen und Nutzungen zulässig, die im Bau- und Zonenreglement konkret vorgesehen sind. Es kann sich um Sport-, Spiel-, Campinganlagen, Rastplätze, Familiengärten sowie Bauten und Anlagen von Jugend- und Freizeitorganisation handeln (§ 49 PBG LU). Kt. BE: Als Zone für Sport- und Freizeitanlagen kann Gelände für Sport- und Spielfelder, Familiengärten und ähnliche Freizeitbetätigungen ausgeschieden werden. Es können Nebenbauten, wie einfache Verpflegungsstätten für die Benützer, Umkleide-, Duschen- und Toilettenanlagen, Gerätemagazine, Bauten zum Schutz vor schlechter Witterung und dergleichen, erstellt werden, wenn die Gemeinden nichts anderes bestimmen. Die Gemeinden können zudem den Bau von Gebäuden, wie Heime von Jugendorganisationen, Sporthallen und dergleichen, vorsehen (Art 78 BauG BE). Kt. GR: Im Kanton Graubünden sind Sport- und Freizeitzonen vorgesehen (Art. 27 Abs. 1 KRG GR); auf kantonaler Ebene sind keine weiteren Ausführungen vorhanden. Im Kanton Luzern sind nur Bauten und Nutzungen zulässig, die in der kommunalen Bauordnung vorgesehen sind. Falls die Bauordnung der Gemeinde keine Nutzung für 53 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 14 zu Art. 18 RPG. 54 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 14 zu Art. 18 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 24 touristische Zwecke vorsieht, ist ein Tiny House in der Sport- und Freizeitzone im Kanton Luzern nicht zonenkonform. Im Kanton Bern sind gewisse Nebenbauten zulässig. Die Aufzählung ist beispielhaft, doch kann ein Tiny House, welches nicht wie alle aufgeführten Bauten einer Allgemeinheit dient, kaum darunter subsumiert werden. Der Kanton ermächtigt jedoch die Gemeinden, weitere Bauten vorzusehen. Ob ein Tiny House zonenkonform ist, ist deshalb gemäss der Bauordnung der Gemeinde zu bestimmen. Ebenfalls auf die kommunale Bauordnung muss im Kanton Graubünden abgestellt werden, da auf kantonaler Ebene keine Ausführungen vorhanden sind. Ist eine Zone für Sport- und Freizeitanlagen für Campingzwecke errichtet worden, so steht der Zonenkonformität von Tiny Houses nichts im Weg. g. Grünzone Unter Grünzonen werden Gebiete innerhalb des Baugebiets verstanden, die grundsätzlich von Bauten freizuhalten sind.55 In einigen Kantonen wird die Grünzone auch als Nichtbauzone bezeichnet.56 In einem neueren Entscheid hielt das Bundesgericht fest, dass für die Zuordnung einer Zone zur Bau- oder Nichtbauzone entscheidend ist, ob die Zone «ihrer Hauptbestimmung nach regelmässige Bautätigkeiten zulässt». Die Bezeichnung als Bau- oder Nichtbauzone ist nicht von Bedeutung. Das Bundesgericht stellte bei der Beurteilung auf den Zweck der in der kommunalen Bauordnung umschriebenen Zone ab. Im angesprochenen Fall wurde die Grünzone als Nichtbauzone qualifiziert. Ob es sich um eine Landwirtschaftszone, Schutzzone oder Nutzungszone handelte, blieb offen, da eine Ausnahmebewilligung für eine Baute oder Anlage ausserhalb der Bauzone geprüft wurde.57 Kt. LU: Die Grünzone dient der Erhaltung und Schaffung von Freiflächen im Baugebiet, der Gliederung grösserer zusammenhängender Baugebiete oder der Freihaltung von Bach-, Fluss- und Seeufern und Waldrändern im Siedlungsbiet oder der Sicherung von Grund- und Quellwasserschutzzonen im Siedlungsbiet (§ 50 Abs. 1 PBG LU). Bauten, Anlagen und Nutzungen sind erlaubt, wenn sie dem Zonenzweck entsprechen und die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht (§ 50 Abs. 2 PBG LU). 55 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 26 zu Art. 18 RPG. 56 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 28 zu Art. 18 RPG. 57 Urteil des BGer 1C_416/2019 vom 2. Februar 2021 E. 4. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 25 Kt. BE: Grünzonen gliedern die Siedlung, halten im Ortsinnern Grünräume frei, dienen dem Umgebungsschutz von Baudenkmälern und der Freihaltung wichtiger Ortsansichten und Aussichtslagen. In der Grünzone sind nur unterirdische Bauten gestattet und Bauten, die für die Pflege der Grünzone nötig sind. Der Zweck der Grünzone darf nicht beeinträchtigt sein (Art. 79 BauG BE). Kt. GR: Zonen für Grünflächen dienen der Erhaltung und Schaffung von Freiräumen zur Strukturierung der Überbauung innerhalb oder am Rand der Bauzonen. Bauten und Anlagen dürfen dem Zonenzweck nicht widersprechen (Art. 30 KRG GR). Der Kanton Luzern verlangt, dass die Baute dem Zweck der Zone entspricht und im Bau- und Zonenreglement der Gemeinde konkret vorgesehen sein muss. Das heisst, ein Tiny House ist in einer Grünzone im Kanton Luzern nur zonenkonform, wenn solche Bauten in der kommunalen Bauordnung vorgesehen sind. Der Kanton Bern lässt nur unterirdische Bauten zu oder solche, die für die Pflege der Grünzone nötig sind. Ein Tiny House steht auf dem Boden und ist nicht unterirdisch. Mit einem Tiny House wird auch keine Grünzone gepflegt, weshalb ein Tiny House in einer Grünzone im Kanton Bern nicht zonenkonform ist. Im Kanton Graubünden wird auf kantonaler Ebene nur die Einhaltung des Zonenzweckes verlangt. Der Zweck der Grünzone ist primär der Freihaltung vor Bauten. Ein Tiny House ist eine Baute und widerspricht somit grundsätzlich dem Zweck der Grünzone. Es ist fraglich, ob es auch dem Zonenzweck widerspricht, wenn das Tiny House nur für einen kurzen Zeitraum aufgestellt wird. Dafür ist die kommunale Bauordnung zu konsultieren und allenfalls bei der Gemeinde nachzufragen. Ist ein Tiny House gemäss kommunaler Zonenordnung nicht zonenkonform, so ist für jede ausgeschiedene Grünzone der Zweck der Zone anhand der Bauordnung der Gemeinde zu eruieren. Ergibt sich daraus, dass der Zweck der Zone regelmässige Bauten zulässt, ist die entsprechende Zone eine Bauzone und die Zonenkonformität könnte gegeben sein. Sind in der Grünzone keine regelmässigen Bauten zulässig, so ist das Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren und es ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG zu prüfen (siehe Kap. II, N 141 ff.). h. Schutzzone Die Schutzzone ist eine in Art. 14 Abs. 2 RPG aufgeführte Grundnutzungszone. Schutzzonen umfassen nach Art. 17 Abs. 1 RPG Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer; Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 26 besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften; bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler und Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen. Das kantonale Recht kann, statt Schutzzonen festzulegen, auch andere Schutzmassnahmen vorsehen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Der Natur- und Heimatschutz ist auf Bundesebene in weiteren Gesetzen geregelt. Unter Vorbehalt dieser Bundesgesetze haben die Kantone und Gemeinden einen grossen Ermessensspielraum betreffend die Anwendung von Art. 17 RPG.58 Schutzzonen können Bau- oder Landwirtschaftszonen überlagern.59 Kt. LU: Gemäss § 60 Abs. 1 PBG LU dienen Schutzzonen dem Schutz von Bächen, Flüssen, Seen und ihren Ufern, besonders schönen sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvollen Landschaften, bedeutenden Ortsbildern, geschichtlichen Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmälern, Lebensräumen für schutzwürdige Tiere und Pflanzen. Bauten, Anlagen und Nutzungen sind zulässig, wenn sie dem Zonenzweck entsprechen und im Bau- und Zonenreglement konkret vorgesehen sind. Die Gemeinde legt die erforderlichen Bau- und Nutzungsbeschränkungen fest (§ 60 Abs. 2 PBG LU). Die Schutzzonen sollen vor Beeinträchtigungen durch Bauten und Anlagen, Erholung, Tourismus oder übermässiger landwirtschaftlicher Nutzung schützen.60 Kt. BE: Im kantonalen Baugesetz des Kantons Bern sind keine Ausführungen zu Schutzzonen vorhanden. Kt. GR: Der Kanton Graubünden sieht in Art. 33 ff. KRG GR verschiedene Schutzzonen vor, namentlich Naturschutzzonen, Landschaftsschutzzonen, Freihaltezonen, Grundwasser- und Quellenschutzzonen sowie Gewässerraumzonen. Neue Bauten und Anlagen sind in Natur- und Landschaftsschutzzonen grundsätzlich nicht gestattet (Art. 33 und 34 Abs. 2 KRG GR). Freihaltezonen umfassen Flächen, die zum Schutz des Orts- und Landschaftsbildes und von Aussichtslagen sowie zur Gliederung von Siedlungsbieten freizuhalten sind. Bauten und Anlagen dürfen dem Zonenzweck nicht widersprechen (Art 35 KRG GR). Bauten und Anlagen in ärchäologischen Schutzzonen sind nur zulässig, wenn sie dem Zonenzweck dienen (Art. 36 Abs. 2 KRG GR). Land- und forstwirtschaftliche, gartenbauliche und andere Nutzungen müssen in Grundwasser- und Quellschutzzonen so betrieben werden, dass ein ausreichender Schutz der Gewässer gewährleistet ist (Art. 37 Abs. 3 KRG GR). 58 JEANNERAT/MOOR, Prakomm. RPG, 1. Band, N 2 f. zu Art. 17 RPG. 59 JEANNERAT/MOOR, Prakomm. RPG, 1. Band, N 9 zu Art. 17 RPG. 60 Kanton Luzern, Erläuterungen PBG, https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG > 2 Planungsvorschriften §§ 1a-85 > § 60 Schutzzonen (besucht am: 9. November 2021). https://baurecht.lu.ch/Erlaeuterungen_PBG Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 27 Das Ziel der Schutzzone ist primär, die Natur, Ortsbilder oder geschichtliche Stätten zu schützen. Dieses Ziel wird auf Bundesebene festgehalten und im Kanton Luzern wiederholt. Im Kanton Luzern wird des Weiteren ausdrücklich festgehalten, dass die Schutzzonen insbesondere von Bauten freizuhalten und von Beeinträchtigungen durch Tourismus zu schützen sind. Ein Tiny House ist eine Baute, die touristischen Zwecken dient, womit ein Tiny House in einer Schutzzone im Kanton Luzern nicht zonenkonform ist. Betrachtet man den allgemeinen Zweck der Schutzzone, so ist dies auch für die anderen Kantone massgebend: Ein Tiny House dient weder dem Schutz der Natur, noch kann durch ein Tiny House ein Ortsbild bewahrt oder eine geschichtliche Stätte geschützt werden. Dies gilt für alle Kantone, weil ein Tiny House in keiner Weise dem Schutz der Natur dient und somit dem Zonenzweck der Schutzzone entgegensteht. Aus diesen Gründen ist die Zonenkonformität von Tiny Houses in Schutzzonen zu verneinen. i. Wald Nach Art. 18 Abs. 3 RPG ist das Waldgebiet durch die Forstgesetzgebung geschützt und umschrieben. Von Kantonen festgelegte Waldzonen sind für die Festlegung des Waldgebiets nicht von Bedeutung (Art. 2 WaG).61 Als Wald gilt nach Art. 2 Abs. 1 WaG jede Fläche, die mit Waldbäumen oder Waldsträuchern bestockt ist und Waldfunktionen erfüllen kann. Die Funktionen des Waldes sind gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. c WaG die Schutzfunktion (Schutz vor Naturereignissen), die Wohlfahrtsfunktion (Erholungsraum für Menschen, Lebensraum für Tiere und Pflanzen, Landschaftsschutz) und die Nutzfunktion (Holzwirtschaft).62 In Art. 11 WaG werden auch Bauten und Anlagen im Waldgebiet der Baubewilligungspflicht nach Art. 22 RPG unterstellt.63 Im Waldgebiet sind Bauten zonenkonform, «wenn sie für die zweckmässige Bewirtschaftung des Waldes am vorgesehenen Standort notwendig und nicht überdimensioniert sind und ausserdem keine überwiegenden öffentlichen Interessen gegen ihre Errichtung vorliegen».64 Ein Tiny House wird nicht für die zweckmässige Bewirtschaftung des Waldes benötigt und ist daher nicht zonenkonform. 61 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 56 zu Art. 18 RPG. 62 BGE 124 II 85, E. 3d S. 88. 63 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 50 zu Art. 18 RPG. 64 BGE 123 II 499, E. 2 S. 502 f. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 28 j. Zwischenfazit Zonenkonformität In den Kantonen Bern, Luzern und Graubünden sind ähnliche Nutzungszonen zu finden, jedoch zeigt die Analyse einiger dieser Zonen, dass diese nicht immer gleich gehandhabt werden. Die folgende Übersicht legt dar, in welchen Zonen ein Tiny House zonenkon- form sein kann und in welchen nicht. Da Kantone und Gemeinden weitere Zonen festle- gen können, kann nicht abschliessend dargelegt werden, in welchen Zonen ein Tiny House zonenkonform ist. Massgebend sind die kommunalen Bau- und Zonenordnungen, weshalb es sich stets empfiehlt, diese zu konsultieren. Kt. LU Kt. BE Kt. GR Landwirtschaftszone Nicht zonenkonform. Weiler-/ Erhaltungszone Nicht zonenkonform. Reservezone Nicht zonenkonform. * Nicht zonenkonform. Wohnzone Zonenkonform, wenn sich das Tiny House baulich gut in das Quartier einord- net und die Vorschriften der kommunalen Bauordnung zur Wohnzone einge- halten werden. Hotel- und Ferienhauszone * Zonenkonform, wenn die Vorschriften der kommu- nalen Bauordnung zur Hotel- und Ferienhauszone eingehalten werden. Sport- und Freizeitzone Zonenkonform, wenn die kommunale Bauord- nung die touristische Nutzung vorsieht. Zonenkonform, wenn die Vorschriften der kommu- nalen Bauordnung zur Sport- und Freizeitzone ein- gehalten werden. Grünzone Zonenkonform, wenn die kommunale Bauord- nung Bauten wie ein Tiny House vorsieht und das Tiny House dem Zweck der kom- munalen Zone ent- spricht. Nicht zonenkonform. Zonenkonform, wenn das Tiny House dem Zweck der kommunalen Zone entspricht. Schutzzone Nicht zonenkonform. Wald Nicht zonenkonform. * Der Kanton sieht auf kantonaler Ebene keine spezifische Zone vor. Es ist dennoch möglich, dass auf kommunaler Ebene eine solche Zone ausgeschieden wird. Die kommunale Bauordnung ist für die Zonenkonformität ausschlaggebend. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 29 B. Erschliessung Eine weitere Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung ist die Erschliessung des Landes (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Die Erschliessungspflicht gilt sowohl für Bauten, die eine ordentliche Baubewilligung erfordern, als auch für solche, die eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG erfordern.65 Zu prüfen ist im Folgenden, inwiefern ein Tiny House resp. das Grundstück, auf welchem das Tiny House zu stehen kommt, erschlossen sein muss. Nach Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Diese Mindestanforderungen können von den Kantonen konkretisiert werden.66 Für die Erschliessung ist analog Art. 4 WEG die Grob- und die Feinerschliessung erforderlich. Unter Groberschliessung wird die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (Art. 4 Abs. 1 WEG). Die Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Art. 4 Abs. 2 WEG). Hausanschlüsse (Zu- und Wegfahrten, Zu- und Wegleitungen) sind für die Erschliessung nicht erforderlich.67 Eine hinreichende Zufahrt ist gegeben, wenn sie für die Benützer der Bauten und für die Fahrzeuge des öffentlichen Dienstes zugänglich ist.68 Bei der Beurteilung, ob die Zufahrt genügend ist, haben die kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen.69 Die notwendige Erschliessung ist je nach Zonenart, der im Einzelfall beanspruchten Nutzung und den örtlichen Verhältnissen unterschiedlich.70 Die 65 M.w.H. JEANNERAT, Prakomm. RPG, 1. Band, N 7 zu Art. 19 RPG. 66 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 2 zu Art. 19 RPG. 67 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 5 zu Art. 19 RPG. 68 Urteil des BGer 1C_476/2018 vom 3. Juli 2019 E. 3.1. 69 BGE 121 I 65, E. 3a S. 68. 70 BGE 127 I 103, E. 7d S. 111. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 30 Voraussetzungen für Erschliessungsanlagen sind von den kantonalen und kommunalen Vorschriften sowie von der konkreten Nutzungszone abhängig.71 Kommt das Tiny House in einem Baugebiet zu stehen (beispielsweise in einem grossen Garten) oder ausserhalb des Baugebietes in der Nähe eines bereits bestehenden Hauses, so besteht grundsätzlich bereits eine hinreichende Zufahrt hinsichtlich der «Hauptbaute». Wird das Tiny House in der Natur abgestellt, so ist fraglich, ob dann eine hinreichende Zufahrt vorliegt. Dies kann nicht abstrakt beurteilt werden; es ist auf die örtlichen Verhältnisse abzustellen. Zudem hat die Gemeinde ein erhebliches Ermessen darin, zu entscheiden, ob die Zufahrt als hinreichend gilt oder nicht. Hinsichtlich den Wasser-, Abwasser- und Stromleitungen sind nur die erforderlichen Leitungen so nahe an die Baute heranzuführen, dass ein Anschluss ohne weiteres möglich ist. Die Erschliessung mit Wasser- und Energieleitungen ist aufgrund des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit nur erforderlich, wenn die Anschlüsse aus polizeilichen oder Umweltschutzgründen zwingend notwendig sind. Ein Anschluss mit Elektrizität ist insbesondere nicht erforderlich, wenn andere Möglichkeiten zum Heizen und Beleuchten realisiert werden können.72 Das Tiny House soll möglichst autark betrieben werden und nicht an Leitungen angeschlossen werden, damit es einfach bewegt werden kann. Es wäre unverhältnismässig, für ein Tiny House, welches nur temporär an einem Ort steht, Wasser und Energieleitungen zu legen, welche nach Entfernung des Tiny Houses nicht mehr benötigt werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern vorliegend eine Erschliessung der Umwelt dienen könnte; es ist eher vom Gegenteil auszugehen. Somit sind für ein Tiny House grundsätzlich keine Wasser- und Energieleitungen erforderlich. Vorbehalten sind allfällige baupolizeiliche Anforderungen (siehe Kap. II, N 113 ff.). Betreffend Abwasser- leitungen ist auf die Ausführungen zum GschG zu verweisen (siehe Kap. II, N 93 ff.). 71 BGE 117 Ib 308, E. 4a S. 314. 72 JEANNERAT, Prakomm. RPG, 1. Band, N 36 ff. zu Art. 19 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 31 C. Weitere Voraussetzungen In Art. 22 Abs. 3 RPG werden die weiteren Voraussetzungen des Bundes und der Kantone für die Erteilung einer Baubewilligung vorbehalten. Im Folgenden wird auf einige bundes- und kantonalrechtliche Vorschriften eingegangen, die für den Betrieb von Tiny Houses relevant sein können. a. Umweltschutz Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden gemäss Art. 11 Abs. 1 USG durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt. Emissionen sind unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Einwirkungen werden einzeln und gesamthaft nach ihrem Zusammenwirken beurteilt (Art. 8 USG). Beim Betrieb von Tiny Houses sind insbesondere die Lärmvorschriften zu beachten, da Lärm durch den Transport, das Leeren von Abwasserbehältern oder das Füllen von Frischwasser entstehen könnte. Inwiefern Luftverunreinigungen, Erschütterungen oder Strahlen aus dem Betrieb von Tiny Houses entstehen und begrenzt werden müssen, ist nicht ersichtlich. Gemäss Art. 25 Abs. 1 USG dürfen ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch die Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Die Bewilligungsbehörde kann eine Lärmprognose verlangen. Ein Tiny House kann sowohl als Fahrnisbaute als auch ortsfeste Baute realisiert werden, womit es als ortsfeste Baute in den Anwendungsbereich des USG fällt. Hinsichtlich Lärmimmissionen hat der Bund abschliessende Vorschriften in der Lärmschutzverordnung (LSV) erlassen. Gemäss Art. 7 Abs. 1 LSV sind Lärmemissionen einer neuen ortsfesten Anlage nach Anordnungen der Vollzugsbehörde soweit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist und dass die von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten. Art. 43 LSV legt für die verschiedenen Nutzungszonen Empfindlichkeitsstufen fest. Diese Empfindlichkeitsstufen sind auf Gemeindestufe den Nutzungszonen zuzuordnen (Art. 44 Abs. 1 LSV). Für die verschiedenen Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 32 Empfindlichkeitsstufen gelten unterschiedliche Belastungsgrenzwerte (Anhang 3-7 LSV).73 Art. 2 Abs. 1 LSV listet als Lärmquellen exemplarisch Strassen, Eisenbahnanlagen, Flugplätze, Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft, Schiessanlagen sowie fest eingerichtete militärische Schiess- und Übungsplätze auf. Von der LSV und dem USG sind jedoch auch sogenannte nicht technische Lärmquellen erfasst.74 Davon erfasst ist beispielweise Lärm durch Stimmen, Tiere oder Geräte (sog. Alltagslärm).75 Eine standardisierte Beurteilung von Alltagslärm ist Stand heute nicht möglich und im Einzelfall zu beurteilen. Für die Beurteilung von Alltagslärm sind Art. 15, 19 und 23 USG anwendbar (Art. 40 Abs. 3 LSV). Demzufolge dürfen Neuanlagen höchstens geringfügige Störungen verursachen.76 Für die Beurteilung ist Charakter, Zeitpunkt und Häufigkeit des Lärms, die Lärmempfindlichkeit und Lärmvorbelastung der Zone zu berücksichtigen. Lärmimmissionen nachts und an den Wochenenden werden grundsätzlich als störender empfunden.77 Die Vollzugsbehörde ist nur verpflichtet, die Aussenlärmimmissionen zu ermitteln, wenn sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten werden oder ihre Überschreitung zu erwarten ist (Art. 36 Abs. 1 LSV). Die zuständige Behörde hat bei der vorweggenommenen Würdigung ein Ermessen.78 Erscheint die Überschreitung der Planungswerte als möglich, ist die Behörde verpflichtet, eine Lärmprognose einzuholen. Es dürfen keine hohen Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung der Planungswerte gestellt werden.79 Tiny Houses müssen zum Stellplatz transportiert werden, wodurch Lärm entsteht. Weiterer Lärm kann durch das Füllen von Frischwasser und das Leeren von Abwasser entstehen. Diese Lärmquellen sind nicht explizit in der LSV aufgeführt und deshalb als Alltagslärm zu qualifizieren. Damit die Gemeinde beurteilen kann, ob sie Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten werden, wird sie wissen wollen, in welcher Zone das Tiny House steht, wie lärmempfindlich die Zone 73 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 27 zu Art. 22 RPG. 74 BGE 118 Ib 590, E. 2d S. 594. 75 SCHÄLI, S. 615. 76 SCHÄLI, S. 617. 77 BGE 133 II 292, E. 3.3 S. 297. 78 BGE 115 Ib 446, E. 3a S. 451. 79 BGE 137 II 30, E. 3.4 S. 36 f. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 33 ist, wann, wie und wie oft der Lärm entsteht. Die Gemeinde kann ein Lärmgutachten einholen und darauf gestützt entscheiden, ob die Lärmgrenzen eingehalten sind und die Baubewilligung erteilt werden kann. Erwartet die Gemeinde keine Überschreitung der Grenzwerte, wird sie kein Lärmgutachten in Auftrag geben. Im vorliegenden Fall kann die Lärmbelastung nicht abschliessend beurteilt werden. Es wird nicht davon ausgegangen, dass von einzeln aufgestellten Tiny Houses erhebliche Lärmimmissionen zu erwarten sind. b. Gewässerschutz Nach Art. 17 lit. a GschG darf im Bereich der öffentlichen Kanalisation eine Baubewilligung für Neu- und Umbauten grundsätzlich nur erteilt werden, wenn gewährleistet ist, dass das verschmutzte Abwasser in die Kanalisation eingeleitet oder landwirtschaftlich verwertet wird. Gemäss Art. 17 lit. b GschG darf ausserhalb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen eine Baubewilligung erteilt werden, wenn die zweckmässige Beseitigung des verschmutzten Abwassers durch besondere Verfahren gewährleistet ist. Die kantonale Gewässerschutzfachstelle ist anzuhören. Der Bereich öffentlicher Kanalisationen umfasst Bauzonen und weitere Gebiete, sobald für sie eine Kanalisation erstellt worden ist oder in welchen der Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (Art. 11 Abs. 2 GschG). Demzufolge ist es für die Abwasserregelung massgebend, ob das Tiny House im Baugebiet oder im Nichtbaugebiet steht. Im Folgenden wird auf diese zwei Möglichkeiten eingegangen: Steht ein Tiny House nicht im Baugebiet, so befindet es sich nicht im Bereich öffentlicher Kanalisationen und die Abwasserbeseitigung muss durch ein besonderes Verfahren nach Art. 13 Abs. 1 GschG gewährleistet sein (Art. 17 lit. b GschG). Nach Art. 13 Abs. 1 GschG ist das Abwasser entsprechend dem Stand der Technik zu beseitigen. Es handelt sich beim Stand der Technik um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der in Vollzugshilfen des BAFU, des Verbandes Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA) und des Schweizerischen Ingenieur- und Architektenvereins (SIA) konkretisiert wird.80 Der Gewässerschutz ist gewahrt und eine Baubewilligung kann für ein Tiny House erteilt 80 STUTZ/KEHRLI, Kommentar GschG, N 38 ff. zu Art. 12 GschG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 34 werden, wenn das Abwasser mit Mitteln, die dem Stand der Technik entsprechen, beseitigt wird. Steht ein Tiny House im Baugebiet, so ist es grundsätzlich an die Kanalisation anzuschliessen (Art. 11 i.V.m. Art. 17 lit. a GschG). Von der Anschlusspflicht kann nur in den in Art. 12 GschG vorgesehenen Fällen abgewichen werden.81 Unter Anschlusspflicht wird die «Pflicht, einen technisch einwandfreien Anschluss an die öffentliche Kanalisation vorzunehmen» verstanden.82 Die Anschlusspflicht verlangt nicht danach, dass jedes Grundstück Abwasserleitungen aufweisen muss. Es ist zulässig, das Abwasser in Kanistern aufzufangen und anschliessend in die Kanalisation einzuleiten.83 Vorliegend greift keine der Ausnahmen in Art. 12 GschG, weshalb ein Tiny House im Baugebiet der Anschlusspflicht untersteht. Die Anschlusspflicht verlangt nicht, dass ein Tiny House über eine Abwasserleitung verfügen muss. Da ein Tiny House autark betrieben wird, muss das Abwasser beispielsweise in Kanistern aufgefangen und anschliessend der Kanalisation zugeführt werden. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die vorliegend geplanten Tiny Houses über keine Abwasserleitung verfügen müssen. Der autarke Betrieb mittels Trenntoilette und Abwasserbehälter ist zulässig. Das gesammelte Abwasser ist fachgerecht zu entsorgen. Ausserhalb der Bauzone ist zudem eine andere Abwasserbeseitigung möglich, sofern diese dem Stand der Technik entspricht. c. Naturschutz Gemäss Art. 3 NHG sind Bund und Kantone verpflichtet, bei der Erfüllung von Bundesaufgaben dafür zu sorgen, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, erhalten bleiben. Ein verstärkter Schutz besteht für die in Bundesinventaren aufgenommenen Objekte (Art. 6 Abs. 1 NHG). Im Rahmen des Natur- und Heimatschutzes gibt es die Inventare BLN, ISOS und IVS.84 Die Gemeinden müssen die Bundesinventare bei der Nutzungsplanung berücksichtigen.85 Die 81 M.w.H. STUTZ/KEHRLI, Kommentar GschG, N 16 zu Art. 11 GschG. 82 STUTZ/KEHRLI, Kommentar GschG, N 22 zu Art. 11 GschG. 83 Urteil des BGer 1C_534/2011 vom 29. Mai 2012 E. 3.3. 84 DAJCAR, S. 347. 85 BGE 135 II 209, E. 2.1 S. 213. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 35 Umsetzung des Schutzes erfolgt in erster Linie durch Schutzzonen (siehe Kap. II, N 73 ff.), es sind jedoch auch andere Massnahmen denkbar.86 Art. 3 NHG sowie Art. 6 NHG fordern eine Interessenabwägung zwischen den öffentlichen und den privaten Interessen, wobei die privaten Interessen bei inventarisierten Objekten sehr gewichtig sein müssen.87 Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung ist in der Bundesverfassung verankert. Es sind keine Bauten und Bodenveränderungen zulässig (Art. 78 Abs. 5 BV). Eine Interessenabwägung ist hier nicht möglich.88 In einem geschützten Moor oder Moorgebiet kann kein Tiny House erstellt werden. In anderen geschützten Landschaftsgebieten muss im Einzelfall eine Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Schutzinteresse und dem privaten Interesse erfolgen. Soll das Tiny House in einem Gebiet errichtet werden, welches inventarisiert ist, so sind sehr hohe und gewichtige private Interessen erforderlich, damit diese bei einer Interessenabwägung gegenüber dem öffentlichen Interesse überwiegen. Das öffentliche Schutzinteresse geht dem privaten Interesse an der touristischen Nutzung vor, weshalb die Realisierung eines Tiny Houses in den vom NHG erfassten Gebieten nicht infrage kommt. d. Energierecht Der Bund erlässt Vorschriften über den Energiegebrauch von Anlagen, Fahrzeugen und Geräten (Art. 89 Abs. 3 BV). Der Kanton ist für den Verbrauch von Energie in Gebäuden zuständig (Art. 89 Abs. 4 BV), wobei der Bund die Kompetenz zur Grundsatzgesetz- gebung hat. Diese Kompetenz hat der Bund im Energiegesetz umgesetzt.89 In Art. 14 und 45 EnG und Art. 50 EnV legt der Bund Gesetzgebungsaufträge an die Kantone fest.90 Gestützt auf die Vollzugserfahrung der Kantone hat die Konferenz Kantonaler Energiedirektoren (EdDK) Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (MuKEn) erarbeitet. Die MuKEn haben zum Ziel, die verschiedenen kantonalen Energie- vorschriften im Gebäudebereich zu harmonisieren. Dies dient der Vereinfachung von Bauplanung und Baubewilligung für Bauherren und Fachleute, die in mehreren Kantonen 86 DAJCAR, S. 355. 87 FAVRE, Kommentar NHG, N 12 f. zu Art. 3 NHG. 88 BGE 117 Ib 243, E. 3b S. 247. 89 BIRCHLER, N 3 f. 90 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 111 zu Art. 22 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 36 tätig sind.91 Die MuKEn sollen von den Kantonen in das kantonale Energierecht übernommen werden.92 Die Umsetzung der MuKEn ist in den Kantonen teilweise noch im Gange. Im Kanton Luzern wurden die MuKEn auf kantonaler Ebene bereits umgesetzt. Auch im Kanton Graubünden wurden die MuKEn bis auf die Mustervorschriften zur «Sanierungspflicht zentraler Elektroheizungen» (dies ist jedoch vorgesehen), weitestgehend übernommen. Im Kanton Bern wurden die Vorschriften zum «Wärmeerzeugeersatz» noch nicht umgesetzt, allerdings ist dies vorgesehen. Zudem erfolgt die Umsetzung der Mustervorschriften zur «Eigenstromerzeugung bei Neubauten» auf alternativem Weg.93 Vom Anwendungsbereich der MuKEn sind insbesondere Neubauten, welche beheizt, belüftet, gekühlt oder befeuchtet werden, erfasst (Art. 1.3 Abs. 1 lit. a MuKEn 2014). Eine Baute bzw. ein Gebäude wird wie folgt definiert: «Im Erdboden eingelassene oder darauf stehende, künstlich geschaffene, auf Dauer angelegte bauliche Einrichtung, die einen Raum zum Schutze von Menschen, Tieren und Sachen gegen äussere, namentlich atmosphärische Einflüsse mehr oder weniger vollständig abschliesst. Darunter fallen auch Fahrnisbauten, sofern sie nach der Baugesetzgebung eine Baubewilligung benötigen« (Art. 1.4 Abs. 2 lit. a MuKEn 2014). In den MuKEn wird der Begriff «Stand der Technik» oft verwendet. Damit wird auf die Anforderungen und Rechenmethoden der geltenden Normen, Merkblätter, Vollzugs- hilfen und Empfehlungen der Fachorganisationen und der EnDK/EnFK verwiesen (Art. 1.5 MuKEn 2014). Die vorliegend geplanten Tiny Houses werden insbesondere beheizt und sind von der Aussenatmosphäre abgeschlossen. Je nach kantonaler Vorschrift resp. Auslegung der bundesrechtlichen Vorschriften kann ein Tiny House der Baubewilligungspflicht unterliegen (siehe Kap. II, N 2 ff.). Die Anwendung der MuKEn hat insbesondere zum Zweck, die technischen Energievorschriften interkantonal zu vereinheitlichen. Damit ein Tiny House mehrfach hergestellt und in verschiedenen Kantonen stehen kann, empfiehlt 91 Konferenz Kantonaler Energiedirektoren, MuKEn, www.endk.ch > Energiepolitik der Kantone > MuKEn (besucht am 21. November 2021). 92 MuKEn 2014, EdDK, www.endk.ch > Energiepolitik der Kantone > MuKEn > MuKEn 2014, S. 11 (besucht am 21. November 2021). 93 Umsetzung MuKEn 2014 (Stand 5. September 2021), EdDK, www.endk.ch > Energiepolitik der Kantone > MuKEn > Stand MuKEn 2014 (besucht am 21. November 2021). https://www.endk.ch/ https://www.endk.ch/ Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 37 sich, die MuKEn für den Bau der Tiny Houses anzuwenden. Für die konkreten Bauvorschriften wird an dieser Stelle auf die geltenden Normen, Merkblätter, Vollzugshilfen und Empfehlungen der Fachorganisationen und der EnDK/EnFK verwiesen. e. Zweitwohnungsgesetz Gemäss Art. 2 Abs. 1 ZWG ist eine Wohnung im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes eine Gesamtheit von Räumen, die für eine Wohnnutzung geeignet sind, eine bauliche Einheit bilden, einen Zugang entweder von aussen oder von einem gemeinsam mit anderen Wohnungen genutzten Bereich innerhalb des Gebäudes haben, über eine Kocheinrichtung verfügen und keine Fahrnis darstellen. Als Fahrnis werden im Zusammenhang mit dem Zweitwohnungsgesetz Wohnmobile und Wohnwagen verstanden, auch wenn sie fest installiert sind. Sobald Bauten jedoch über eine Fundamentplatte verfügen, stellen sie keine Fahrnis mehr dar und das Zweitwohnungsgesetz ist anwendbar.94 Eine Zweitwohnung im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes ist eine Wohnung, die keine Erstwohnung ist oder einer solchen gleichgestellt ist (Art. 2 Abs. 4 ZWG). Eine Erstwohnung liegt vor, wenn mindestens eine Person Niederlassung in der Gemeinde hat (Art. 2 Abs. 2 ZWG). Art. 2 Abs. 3 ZWG listet Wohnungen auf, die Erstwohnungen gleichgestellt sind. Wird ein Tiny House auf Rädern abgestellt oder anders ohne Fundamentplatte realisiert, so ist es als Fahrnis i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. e ZWG zu verstehen und das Zweitwohnungsgesetz muss nicht beachtet werden. Verfügt das Tiny House über eine Fundamentplatte, ist das Tiny House keine Fahrnisbaute im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes. Die vorliegend geplanten Tiny Houses dienen touristischen Zwecken und sollen nicht zur Niederlassung dienen. Ebenfalls können Tiny Houses keiner Erstwohnung i.S.v. Art. 2 Abs. 3 ZWG gleichgestellt werden. Somit stellt ein Tiny House eine Zweitwohnung im Sinne des Zweitwohnungsgesetzes dar. Weiter handelt es sich bei einem Tiny House um eine Gesamtheit von Räumen, die während den Ferien zum Aufenthalt, also zur Wohnnutzung, geeignet sind. Das Tiny House ist freistehend und bildet für sich eine bauliche Einheit. 94 Urteil des BVGer A-4343/2018 vom 1. Februar 2021 E. 5.4.2.; Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 38 Weiter verfügt das Tiny House über eine Kocheinrichtung. Somit ist das Zweitwohnungsgesetz für Tiny Houses, welche über eine Fundamentplatte verfügen, anwendbar Beträgt der Zweitwohnungsanteil in einer Gemeinde über 20 Prozent, so darf keine Baubewilligung erteilt werden (Art. 6 Abs. 1 ZWG). Art. 7 ff. ZWG sieht Ausnahmen vor. Für ein Tiny House kommt nur eine Ausnahme nach Art. 7 Abs. 1 lit. b ZWG infrage. Demnach darf eine Baubewilligung auch erteilt werden, wenn der Zweitwohnungsanteil in der Gemeinde über 20 Prozent beträgt und die Wohnung als touristisch bewirtschaftete Wohnung genutzt wird. Nach Art. 7 Abs. 2 ZWG gilt eine Wohnung als touristisch bewirtschaftet, wenn sie dauerhaft zur ausschliesslichen kurzzeitigen Nutzung durch Gäste zu markt- und ortsüblichen Bedingungen angeboten wird. Weiter, wenn es sich um eine Einliegerwohnung handelt oder nicht auf die persönlichen Bedürfnisse des Eigentümers oder der Eigentümerin zugeschnitten ist und im Rahmen eines strukturierten Beherbergungsbetriebs bewirtschaftet wird. Es handelt sich um eine Einliegerwohnung, wenn sich diese im selben Gebäude befindet, indem der Eigentümer Wohnsitz hat (Art. 7 Abs. 2 lit. a ZWG). Infrage kommt vorliegend nur die Ausnahme des strukturierten Beherbergungsbetriebs. Ein solcher liegt vor, wenn der Betrieb hotelmässige Dienstleistungen und Infrastrukturen umfasst, die typischerweise von der Mehrheit der Gäste beansprucht werden, wenn der Betrieb ein hotelähnliches Betriebskonzept aufweist und wenn die Bewirtschaftung im Rahmen eines einheitlichen Betriebs sichergestellt wird (Art. 4 ZWV). Ein strukturierter Beherbergungsbetrieb muss eine minimale Grösse aufweisen. Die Anlagen bilden in der Regel eine bauliche Einheit und es sind Gemeinschaftseinrichtungen, wie Hallenbad, Spielplätze etc. vorhanden.95 Ein Tiny House ist freistehend und die Bewirtschaftung erfolgt in der Regel von den Eigentümern des Grundstücks, welche nicht über eine Reception oder weitere Anlagen verfügen. Es entsteht auch keine bauliche Einheit, welche einem Hotel gleicht. Es kann nicht von einem strukturierten Beherbergungsbetriebes ausgegangen werden. Die Bestimmung, wonach Zweitwohnungen zugelassen sind, die über eine Vertriebs- plattform zur touristischen Nutzung zur Verfügung gestellt werden, wurde vom 95 Botschaft zum Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 19. Februar 2014, BBl 2014 2287 ff. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 39 Parlament aus dem Zweitwohnungsgesetz gestrichen.96 Ein Tiny House wird über eine Plattform vermietet und wäre wohl unter die Bestimmung über die Vertriebsplattformen gefallen. Diese Bestimmung, welche keine Anwendung des Zweitwohnungsgesetzes zur Folge hätte, gibt es im heutigen Gesetz nicht. Tiny Houses, die über eine Fundamentplatte verfügen, können nur eine Baubewilligung erhalten, wenn der Zweitwohnungsanteil in einer Gemeinde weniger als 20% beträgt. Tiny Houses als Fahrnisbauten fallen nicht unter die Anwendung des Zweit- wohnungsgesetzes. f. Kantonales und kommunales Recht Das kantonale und kommunale Baupolizeirecht dient der Gefahrenvermeidung und - abwehr. Es enthält technische Sicherheits- und Hygienevorschriften. Das kantonale Recht bestimmt aus feuerpolizeilichen, gesundheitspolizeilichen und gestalterischen Gründen unter anderem Gebäudeabstände. Das kantonale Recht kennt Konstruktionsvorschriften, welche sich mit der Bauweise von Gebäuden befasst. Unter den feuerpolizeilichen Massnahmen werden Vorschriften zu Materialien, Fluchtwegen und Brandabschnitten verstanden. Die gesundheitspolizeilichen Vorschriften betreffen Mindestfläche und -höhe von Räumen, Belichtung und sanitäre Einrichtungen. Häufig wird in diesen Vorschriften auf technische Standards verwiesen.97 Weiter sehen kantonale und kommunale Baugesetze Gestaltungsvorschriften vor. Gestaltungsvorschriften betreffen die Baute sowie deren Umgebung. Einerseits kommt das Verbot der Verunstaltung oder Beeinträchtigung bestehender Bauten und Ortsbilder und andererseits das Gebot der Einordnung zum Ausdruck. Die Baubehörden haben bei der Beurteilung der Gestaltung einen Ermessensspielraum.98 Kantone und Gemeinden sehen einerseits konkrete Bauvorschriften vor, andererseits verweisen sie für technische Standards auf Generalklauseln. Damit wird auf Normen von privaten Fachorganisationen verwiesen, wenn in Verordnungen keine Ausführungsvorschriften zu finden sind.99 96 BGE 145 II 354, E. 4.3 S. 359. 97 Vgl. zum Ganzen: RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 117 zu Art. 22 RPG. 98 M.w.H. RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 118 zu Art. 22 RPG. 99 Vgl. zum Ganzen: RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 123 f. zu Art. 22 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 40 Können einzelne Bestimmungen nicht eingehalten werden, so besteht die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung i.S.v. Art. 23 RPG (siehe Kap. II, N 133 ff.). Auf die Abstandsvorschriften wird vorliegend nicht eingegangen, da es aufgrund des Betriebskonzeptes wünschenswert ist, wenn das Tiny House möglichst weit weg von einer Baute steht und die Abstandsvorschriften deshalb nicht im Fokus stehen. Im Folgenden wird auf die kantonale Regelung zu Sicherheit und Gesundheit sowie zur Gestaltung in den Kantonen Luzern, Bern und Graubünden eingegangen. i. Sicherheit und Gesundheit Die Baugesetze und -verordnungen auf kantonaler Ebene sehen folgende Vorschriften vor: Kt. LU: Die Bauten und Anlagen müssen in Konstruktion und Material die für ihren Zweck notwendige Festigkeit und Feuersicherheit aufweisen. Sie dürfen weder Menschen noch Sachen gefährden, insbesondere nicht die Bewohner oder Benützer der Baute (§ 145 Abs. 1 PBG LU). Die Pflicht zur Erstellung von Brandmauern ist im Gesetz über den Feuerschutz und in der Vollzugsverordnung geregelt (§ 147 Abs. 1 PBG LU). In § 152 ff. PBG LU werden Bestimmungen zur Besonnung, Belichtung, Belüftung, Raummasse, Aussengeschoss- und Umgebungsflächen und Isolationen festgehalten. Gemäss § 156 PBG LU kann bei bestimmten Bauten von den Vorschriften abgewichen werden. Kt. BE: Gemäss Art. 21 Abs. 1 BauG BE sind Bauten und Anlagen so zu erstellen, zu betreiben und zu unterhalten, dass weder Personen noch Sachen gefährdet werden. Art. 57 Abs. 1 BauV BE verweist auf die anerkannten Regeln der Baukunde. Dabei sind die Bestimmungen der BauV BE, die Vorschriften der Spezialgesetzgebung sowie die Vorschriften und Richtlinien der Suva zu beachten. Ergänzend sind die Normen und Empfehlungen der Fachverbände zu beachten. Gemäss Art. 57 Abs. 3 BauV BE gilt die Feuerschutz- und Feuerwehrgesetzgebung. Bauten und Anlagen dürfen bei sachgerechter Benützung die Gesundheit von Personen und Tieren nicht beeinträchtigen (Art. 62 Abs. 1 BauV BE). Art. 64 ff. BauV BE führt diverse Vorschriften für Belichtung, Besonnung, Belüftung, Heizung, Isolation, Grösse, sanitären Einrichtungen und Küchen auf. Diese gelten gemäss Art. 62 BauV BE nur unter dem Vorbehalt von strengeren Gemeindevorschriften und gesundheitspolizeilichen Vorschriften der Spezialgesetzgebung. Kt. GR: Gemäss Art. 79 Abs. 1 KRG GR haben Bauten und Anlagen den gesundheits-, feuer- und gewerbepolizeilichen Bestimmungen sowie den Vorschriften der Arbeits-, Energie-, Gewässerschutz- und Umweltschutzgesetzgebung zu entsprechen. Weiter haben Bauten und Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 41 Anlagen den anerkannten Regeln der Baukunde zu genügen und dürfen weder bei der Erstellung noch durch ihren Bestand und ihre Nutzung Personen, Tiere und Sachen gefährden (Art. 79 Abs. 2 KRG GR). Gemäss Art. 22 Abs. 3 KRG GR können die Gemeinden Bauvorschriften auch verschärfen und ergänzen, wenn es die örtlichen Verhältnisse erfordern und die übergeordnete Reglung dem nicht entgegensteht. Die Bestimmungen zu den Bauvorschriften hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit sind von Vorbehalten und allgemein gehaltenen Begriffen geprägt. Alle drei Kantone sehen beispielsweise vor, dass Bauten und Anlagen niemanden gefährden dürfen. Die Kantone Bern und Graubünden verweisen auf die Anwendung der anerkannten Regeln der Baukunde. Diese kommen auch im Kanton Luzern zum Zuge, sofern auf Verordnungsstufe keine genaueren Vorschriften zu finden sind. Bei beiden Begriffen handelt es sich um sog. Generalklauseln. Damit ein Tiny House den sicherheitstechnischen und gesundheitlichen Anforderungen genügt, sind einerseits die kommunalen Bauvorschriften zu konsultieren. Diese können je nach Nutzungszone variieren. Andererseits sind die Normen von Fachorganisationen beizuziehen, um die genauen baulichen Vorschriften zu bestimmen. ii. Gestaltung Zur Gestaltung von Bauten sind die folgenden kantonalen Bestimmungen massgebend: Kt. LU: Gemäss § 140 Abs. 1 PBG LU sind Bauten und Anlagen in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzugliedern. Sie dürfen durch ihre Grösse, Proportion, Gestaltung, Bauart, Dachform oder Farbe das Orts- und Landschaftsbild nicht beeinträchtigen. Kt. BE: Gemäss Art. 9 Abs. 1 BauG BE dürfen Bauten, Anlagen, Reklamen, Anschriften und Bemalungen Landschaften, Orts- und Strassenbilder nicht beeinträchtigen. Die Bau- bewilligungsbehörde darf die Baubewilligung mit Bedingungen und Auflagen verknüpfen oder Projektänderungen verlangen. Die Gemeinden können nähere Vorschriften erlassen (Art. 9 Abs. 2 BauG BE). Die Bauweise und -gestaltung wird in kommunalen Vorschriften geregelt (Art. 12 Abs. 2 BauG BE). Kt. GR: Gemäss Art. 73 Abs. 1 KRG GR sind Siedlungen, Bauten und Anlagen nach den Regeln der Baukunst so zu gestalten und einzuordnen, dass mit der Umgebung und der Landschaft eine gute Gesamtwirkung entsteht. Die Regelungen der drei Kantone verlangen alle nach einer guten baulichen Einordnung in Umgebung und Landschaft. Ob sich ein Tiny House baulich gut einordnet oder das Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 42 Landschaftsbild nicht stört, ist im Einzelfall zu klären, wobei die Baubewilligungs- behörde ein Ermessen hat. Es ist daher möglich, dass ein einheitlich gestaltetes Tiny House an einer Stelle in das Ortsbild passt und an anderen nicht. Es bietet sich an, beispielsweise in der Farbgebung von Tiny Houses flexibel zu sein, um hinsichtlich der Gestaltung und somit auch der Eingliederung etwas Spielraum zu haben. g. Zwischenfazit weitere Voraussetzungen Für die Erstellung eines Tiny Houses sind diverse Vorschriften zu beachten, welche aufgrund des föderalistischen Systems in der Schweiz zu Unterschieden auf kommunaler Stufe führen. Insbesondere betreffend einzuhaltenden Planungswerten von Lärmemissionen, Naturschutzvorschriften und Bauvorschriften auf kommunaler Ebene ist die Nutzungsordnung der Gemeinde zu konsultieren, damit die weiteren Voraussetzungen i.S.v. Art. 22 Abs. 3 RPG beurteilt werden können. Ob ein Tiny House die Lärm- und Naturschutzvorschriften einhält, kann nur im Rahmen einer Einzelfallbetrachtung beurteilt werden. Das Gleiche gilt bezüglich Gestaltungs- vorschriften. Bauvorschriften auf kantonaler und kommunaler Ebene verweisen für technische Standards oft auf Normen von Fachorganisationen (sog. Generalklauseln). So muss der Stand der Technik für die Entleerung von Abwasser eingehalten werden. Auch die MuKEn, welche zur Vereinheitlichung kantonaler Energievorschriften dienen, verweisen auf den Stand der Technik. Damit sind die Normen von Fachorganisationen stets beizuziehen. Stellt das Tiny House eine Fahrnisbaute dar, ist das Zweitwohnungsgesetz nicht zu beachten. Verfügt es hingegen über eine Fundamentplatte, so darf ein Tiny House nur erstellt werden, wenn der Zweitwohnungsanteil in der Gemeinde weniger als 20% beträgt. Es wird empfohlen, die Tiny Houses als Fahrnisbauten zu erstellen (auf Rädern oder anderweitig mobil, siehe Kap. II, N 4 f.), damit das Zweitwohnungsgesetz nicht beachtet werden muss. Weiter wird empfohlen, die MuKEn anzuwenden, um das gleiche Tiny House in verschiedenen Kantonen aufstellen zu können. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 43 D. Fazit Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung Damit eine ordentliche Baubewilligung für ein Tiny House erteilt werden kann, muss es dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Grundstück, auf welchem das Tiny House steht, muss erschlossen sein. Zudem müssen insbesondere die Gesetzgebung zu Umwelt-, Gewässer- und Naturschutz, sowie das Energie- und Zweitwohnungsgesetz und die kantonalen und kommunalen Vorschriften berücksichtigt werden. Ausserhalb von Bauzonen sind Tiny Houses in der Regel nicht zonenkonform. Primär sind Tiny Houses in den Bauzonen zonenkonform. Ob ein Tiny House zonenkonform ist, beurteilt sich danach, ob es dem Zweck der Nutzungszone, in dem es aufgestellt wird, entspricht. Aus diesem Grund ist stets die kommunale Bauordnung zu konsultieren. Damit das Grundstück als erschlossen gilt, hat es über eine hinreichende Zufahrt zu verfügen. Die Gemeinde hat bei Beurteilung dieser Voraussetzung einen Ermessensspielraum, wobei die örtlichen Gegebenheiten zu berücksichtigen sind. Die vorliegenden Tiny Houses können grundsätzlich autark betrieben werden und müssen nicht über Werkleitungen verfügen. Zu beachten sind die zahlreichen weiteren Voraussetzungen, welche hinsichtlich technischen Standards oft auf Generalklauseln und somit auf Normen von Fachorganisationen verweisen. Diese Standards gilt es einzuhalten. Die kommunale Bauordnung gibt Hinweise auf einzuhaltende Normen betreffend Natur- und Lärmschutz sowie auf die einzuhaltenden Bauvorschriften. Ein Tiny House mit Fundamentplatte darf nur erstellt werden, wenn der Zweitwohnungsanteil in der Gemeinde weniger als 20 % beträgt; ein Tiny House als Fahrnisbaute hat das Zweitwohnungsgesetz nicht zu beachten. Zusammenfassend kann nicht abstrakt beurteilt werden, ob die vorliegend geplanten Tiny Houses die Voraussetzungen für eine ordentliche Baubewilligung erfüllen. Es ist auf den Einzelfall abzustellen und insbesondere davon abhängig, welche Vorschriften die Gemeinden in der konkreten Nutzungszone vorsehen. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 44 3. Ausnahmebewilligungen Kommt man zum Schluss, dass das Errichten von ortsfesten Tiny Houses oder das Aufstellen von Tiny Houses als Fahrnisbauten einer Baubewilligung bedürfen und dabei keine ordentliche Baubewilligung erteilt werden kann, so ist zu prüfen, ob eine ausserordentliche Baubewilligung (Ausnahmebewilligung) erteilt werden kann. Nachfolgend werden die Voraussetzungen hierfür, innerhalb und ausserhalb der Bauzonen, dargelegt. A. Ausnahmebewilligung innerhalb der Bauzone Nach Art. 26 Abs. 1 BauG BE dürfen die Gemeinden Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen und keine öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden. Nach Art. 26 Abs. 2 BauG BE dürfen keine wesentlichen nachbarlichen Interessen verletzt werden, es sei denn, die Beeinträchtigung könnte durch Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden. Innerhalb der Bauzone richten sich die Voraussetzungen für eine ausserordentliche Baubewilligung gemäss Art. 23 RPG nach kantonalem Recht.100 Damit eine Ausnahmebewilligung für das Errichten oder Aufstellen eines Tiny Houses gewährt werden kann, bedarf es einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage im kantonalen Recht.101 Im Weiteren können auch die Gemeinden für ihren Regelungsbereich Ausnahme- möglichkeiten vorsehen.102 Nachfolgend werden die gesetzlichen Grundlagen und Voraussetzungen einer Ausnahmebewilligung innerhalb der Bauzone der Kantone Luzern, Bern und Graubünden dargelegt. Kt. LU: Nach § 37 Abs. 1 PBG LU dürfen die Gemeinden aus wichtigen Gründen Ausnahmen von den Vorschriften des Bau- und Zonenreglements bewilligen, insbesondere beim Vorliegen ausserordentlicher Verhältnisse (lit. a), wenn die Anwendung der Bauvorschriften eine unzumutbare Härte bedeuten würden (lit. b) oder bei befristeten Zwischennutzungen (lit. c). Die Ausnahmen dürfen nach § 37 Abs. 2 PBG LU die öffentlichen Interessen nicht verletzen und dem Sinn und Zweck des Bau- und Zonenreglements nicht zuwiderlaufen. Die öffentlichen 100 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 2 zu Art. 23 RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 3 zu Art. 23 RPG. 101 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 4 zu Art. 23 RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 2 zu Art. 23 RPG. 102 RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 4 zu Art. 23 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 45 und privaten Interessen sind abzuwägen. Nach § 37 Abs. 2 PBG LU können im Bau- und Zonenreglement bei einzelnen Bestimmungen weitere Ausnahmemöglichkeiten vorgesehen werden. Nach § 37 Abs. 4 PBG LU dürfen Nachbarliegenschaften durch eine Ausnahme- bewilligung nur unwesentlich mehr benachteiligt werden, als dies bei reglementgemässer Bauweise zu erwarten wäre. Kt. BE: Nach Art. 26 Abs. 1 BauG BE dürfen die Gemeinden Ausnahmen von einzelnen Bauvorschriften gewähren, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen und keine öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden. Nach Art. 26 Abs. 2 BauG BE dürfen keine wesentlichen nachbarlichen Interessen verletzt werden, es sei denn, die Beeinträchtigung könnte durch Entschädigung vollwertig ausgeglichen werden. Kt. GR: Nach Art. 82 Abs. 1 KRG GR können die kommunalen Baubehörden Ausnahmen von einzelnen Bau- und Zonenvorschriften gewähren, wenn ausserordentliche Verhältnisse vorliegen, die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen eine unverhältnismässige Här-te bedeutet und dadurch keine überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen ver-letzt werden. Nach Art. 81 Abs. 2 KRG GR kann die Ausnahmebewilligung davon ab-hängig gemacht werden, dass sich die Grundeigentümerin oder der Grundeigentümer in einem Revers verpflichtet, auf Verlangen der zuständigen Behörde den gesetzlichen Zustand wiederherzustellen. Dabei wird für wertvermehrende Aufwendungen bei späte-rer Enteignung keine Entschädigungen geleistet.. Sowohl der Kanton Luzern als auch die Kantone Bern und Graubünden haben in den kantonalen Baugesetzen Ausnahmebewilligungen innerhalb der Bauzone vorgesehen. Die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung sind in allen drei Baugesetzen ähnlicher Natur. So bedarf es zunächst sogenannter «besonderer Verhältnisse», «besonderer Härte» oder «ausserordentlicher Verhältnisse». Weiter halten die Bestimmungen fest, dass keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen dem Bauvorhaben entgegenstehen dürfen. Diese Voraussetzungen müssen jeweils kumulativ gegeben sein.103 Da es sich bei «besonderen Verhältnissen», «besonderer Härte» oder «ausserordentlicher Verhältnisse» um unbestimmte Rechtsbegriffe handelt, müssen die Bestimmungen im Einzelfall ausgelegt werden. Dabei gilt es zu beachten, dass die Ausnahmebewilligungen der Verfeinerung der Grundordnung dienen und nur im Einklang mit dem Gesetzeszweck ausgelegt werden und nicht zur Änderung des Gesetzes selbst führen dürfen. Die 103 Vgl. zum Ganzen RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N 11 f. zu Art. 23 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 46 Anforderungen an den Ausnahmegrund ergeben sich sodann aus der Vorschrift, von der abgewichen werden soll. Angeführt werden können alle wesentlichen Interessen des Bauherrn, die sich auf Zweck, Umfang oder Gestaltung des Bauvorhabens beziehen und in den geltenden Vorschriften nicht genügend berücksichtigt werden. Sie müssen aber mit den Besonderheiten des Baugrundstücks oder dem Bauvorhaben zusammenhängen. Die Erteilung der Ausnahmebewilligung hängt sodann massgeblich von drei Komponenten ab, nämlich vom Interesse der Bauherrschaft an der Ausnahme, von der Bedeutung der Vorschrift, von der abgewichen werden soll und schliesslich von der Art und dem Mass der verlangten Abweichung.104 Für die innerhalb der Bauzone aufgestellten Tiny Houses bedeutet das, dass diese, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind, eine Ausnahmebewilligung für das Abweichen von Bau- und Zonenvorschriften innerhalb der Bauzone erhalten können. Ob die Voraussetzungen erfüllt sind, muss für jeden Einzelfall und jede Ausnahme gesondert geprüft werden. Denkbar wäre eine Ausnahmebewilligung, wenn in einem konkreten Fall die Zonenkonformität eines Tiny Houses innerhalb der Bauzone (z.B. Wohnzone, Ferienhauszone) infolge der kantonalen Bau- und Planungsgesetze nicht gegeben ist (siehe Kap. II, N 41 ff.). Damit könnte ein Tiny House im Einzelfall, sofern die vorangehend erläuterten Voraussetzungen gegeben sind, trotz mangelnder Zonen- konformität aufgestellt werden. Die «besonderen Verhältnisse» bzw. die «besondere Härte» könnte z.B. dadurch begründet werden, dass die Tiny Houses nur temporär aufgestellt und autark betrieben werden. Dabei gilt es, die öffentlichen Interessen den privaten Interessen der mySaess gegenüberzustellen. Denkbar wäre es im Einzelfall auch von den kantonalen und kommunalen Bauvorschriften (z.B. Grenzabstände, Gestaltungsvorschriften, MuKEn etc.) mittels der Ausnahmebewilligung abzuweichen. Im Übrigen wurden mit Art. 1.2 MuKEn 2014 dieselben Voraussetzungen für Ausnahmen von den MuKEn übernommen. Auch hier gilt es potenziell entgegenstehende öffentliche und private Interessen mittels Interessen- abwägung zu berücksichtigen. 104 Vgl. zum Ganzen Entscheid des VGer LU 2001 II Nr. 17 vom 13. September 2001 E. 4.; m.w.H. Entscheid des VGer BE 100.2020.199U vom 15. Juni 2021 E. 4.2. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 47 Zusammenfassend kann Folgendes festgehalten werden: Mittels kantonaler Ausnahmebewilligungen können unter Umständen problematische Bau- und Zonenreglemente ausnahmsweise und für den Einzelfall bewilligt werden. Durch die Ausnahmebewilligung darf allerdings nicht systematisch von Bau- und Zonenvorschriften abgewichen werden. Die Ausnahmebewilligung kann jeweils nur für bestimmte Abweichungen, an einem besonderen Standort erteilt werden. Denkbar sind beispielweise Ausnahmebewilligungen für mangelnde Zonenkonformität oder für nicht eingehaltene kantonale und kommunale Bauvorschriften. B. Ausnahmebewilligung ausserhalb der Bauzone Die Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone richten sich nach dem Bundesrecht.105 Das RPG regelt die Ausnahmebewilligungen in den Art. 24 ff. und 37a RPG, sowie in der RPV im Detail und abschliessend.106 Das Bundesrecht kennt dabei keinen Raum für Bewilligungen mit reduzierten Anforderungen.107 Ein baubewilligungspflichtiges Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone, das die Voraussetzungen der Ausnahmetatbestände nicht erfüllt, kann z.B. nicht bewilligt werden, weil die Bewilligung nur befristet erteilt wird.108 Den Kantonen ist es allerdings erlaubt, einerseits die bundesrechtlichen Ausnahmebewilligungen einzuschränken (Art. 27 RPG) und andererseits mit der kantonalen Richtplanung auf besondere örtliche Verhältnisse zugeschnittene Lösungen für Streusiedlungsgebiete vorzusehen (Art. 39 RPV).109 Die Ausnahmetatbestände lassen sich in «ordentliche Ausnahmebewilligungen» und «erleichterte Ausnahmebewilligungen» unterteilen.110 Unter die ordentlichen Ausnahme- bewilligung fallen die standortgebundenen Bauten i.S.v. Art. 24 RPG und die in Art. 39 RPV für standortgebunden erklärten Bauvorhaben.111 Die erleichterten 105 Vgl. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 18 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 106 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 18 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 107 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 108 Urteil BGer 1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3.5. 109 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 18 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 110 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 111 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 48 Ausnahmebewilligungen (Art. 24a ff. und Art. 37a RPG) sind in der Regel an bestehende Bauten und Anlagen geknüpft.112 Nachfolgend werden zunächst die allgemeinen Voraussetzungen für das Bauen ausserhalb der Bauzone dargelegt, welche sowohl für die ordentlichen als auch für die erleichterten Ausnahmebewilligungen zu beachten sind. Anschliessend werden zuerst die einschlägigen, erleichterten Ausnahmebewilligungen und in einem zweiten Schritt die ordentlichen Ausnahmebewilligungen geprüft. Schliesslich wird geprüft, ob die Kantone Luzern, Bern und Graubünden weitergehende Einschränkungen vorsehen. a. Allgemeine Voraussetzungen Damit ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone einer Ausnahmebewilligung zugänglich ist, muss es sich zunächst um ein baubewilligungspflichtiges Bauvorhaben i.S.v. Art. 22 RPG handeln (siehe Kap. II, N 2 ff.). Davon ausgenommen sind die Fälle von Art. 24a RPG. Das Bauvorhaben muss ausserhalb der Bauzone liegen und darf nicht zonenkonform sein, da ansonsten eine ordentliche Baubewilligung i.S.v. Art. 22 RPG zu erteilen wäre.113 Nach Art. 43a lit. e RPV ist stets eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, auch wo dies im Gesetz nicht ausdrücklich genannt wird. Nach Art. 43a lit. a und b RPV dürfen Bauten und Anlagen, die für die Landwirtschaft oder für einen anderen standortgebundenen Zweck noch benötigt werden, oder für die ungeklärt ist, ob sie noch benötigt werden, nicht zweckentfremdet werden und sind somit von den Ausnahmebewilligungen ausgeschlossen. Die Erschliessung darf nach Art. 43a lit. c RPV maximal geringfügig erweitert werden und die Infrastrukturkosten für zonenwidrige Bauten und Anlagen haben in der Regel die Verursacher zu tragen. Nach Art. 43a lit. d RPV darf die landwirtschaftliche Bewirtschaftung der umliegenden Grundstücke durch die Ausnahmebewilligung zudem nicht gefährdet werden. Ziel ist es nicht, die Landwirtschaft mit der Ausnahmebewilligung zu verdrängen, sondern vielmehr, dafür nicht mehr benötigte Flächen und Bauten einer sinnvollen Nutzung zuzuführen.114 112 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 113 Vgl. zum Ganzen MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 30 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 114 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 31 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 49 Kommen für das Errichten oder Aufstellen von Tiny Houses Standorte ausserhalb der Bauzone in Betracht, so müssen zunächst die allgemeinen Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung geprüft werden, bevor die speziellen Tatbestandsvoraussetzungen der Art. 24 ff. RPG und 37a RPG geprüft werden. Ob das Tiny House einer Bewilligungspflicht nach Art. 22 RPG unterliegt, gilt es in jedem Einzelfall zu prüfen (siehe Kap. II, N 2 ff.). Für jedes Tiny House ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen, ungeachtet dessen, ob der Spezialtatbestand eine solche voraussetzt. Kosten für notwendige, geringfügige Erweiterungen der Erschliessung müssen von mySaess selbst getragen werden. Schliesslich muss stets sichergestellt werden, dass durch das Aufstellen des Tiny Houses die umliegende Bewirtschaftung der Landwirtschaftsflächen nicht gefährdet wird. b. Die erleichterten Ausnahmebewilligungen In Art. 24a ff. RPG werden die erleichterten Ausnahmebewilligungen festgehalten.115 Diese knüpfen in der Regel an eine bestehende Baute oder Anlage an, welche damit umgenutzt, umgestaltet, erweitert oder wiederaufgebaut werden kann.116 Denkbare Ausnahmebewilligungen für die Tiny Houses sind die Zweckänderung ohne bauliche Massnahme (Art. 24a RPG) und die nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebe (Art. 24b RPG), auf die nachfolgend im Detail eingegangen wird. In den Art. 24c, 24d und 37a RPG festgehaltenen erweiterten Besitzstandsgarantien wird die Erhaltung der bestehenden Bauten und Anlagen und in äusserst eng begrenztem Rahmen auch massvolle Erweiterungen ermöglicht.117 Die vorliegend geplanten Tiny Houses stellen autarke, eigenständige Bauten dar, ohne jeglichen körperlichen Bezug zum bestehenden Bau. Damit wird deutlich, dass die erweiterten Besitzstandsgarantien für die vorliegend zu behandelnden Tiny Houses nicht von besonderer Bedeutung sind. i. Zweckänderungen ohne bauliche Massnahme (Art. 24a RPG) Nach Art. 24a Abs. 1 RPG kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn eine reine Zweckänderung einer Baute und Anlage ausserhalb der Bauzone vorgesehen ist. 115 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 116 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 31 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. 117 Vgl. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 50 Fraglich ist, ob für das Aufstellen von Tiny Houses ausserhalb der Bauzone eine Ausnahmebewilligung i.S.v. Art. 24a RPG möglich ist. Nach Art. 24a Abs. 1 RPG setzt die Ausnahmebewilligung zunächst voraus, dass keine baulichen Massnahmen nach Art. 22 Abs. 1 RPG vorgesehen sind. Das bedeutet, dass, wenn ein Bauvorhaben nach Art. 22 Abs. 1 RPG baubewilligungspflichtig ist, die Anwendbarkeit von Art. 24a RPG ausgeschlossen ist.118 Der Wortlaut von Art. 24a RPG hält allerdings fest, dass, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, eine «Bewilligung» zu erteilen ist. Daraus lässt sich schliessen, dass Art. 24a RPG eine eigenständige, nicht auf Art. 22 RPG, sondern einzig auf Art. 24a RPG gestützte Bewilligungspflicht für reine Zweckänderungen ausserhalb der Bauzone statuiert.119 Reine Zweckänderungen ohne jede neue Aussenwirkung sind sodann nach Art. 24a RPG zu bewilligen, ohne dass Abklärungen zu Art. 22 RPG notwendig wären.120 Die Zweckänderung darf keine neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt herbeiführen. Mit dem Wortlaut «keine» werden nicht nur erhebliche, sondern auch geringfügige Auswirkungen erfasst.121 Ob neue Auswirkungen herbeigeführt werden, ist in einer Einzelfallprüfung zu erheben und kann nicht pauschal beantwortet werden. Anwendungsbeispiele von Art. 24a RPG sind etwa der Landwirt, der in seinen Wohnräumen Dienstleistungen wie Buchhaltung oder Programmierung anbietet.122 Ein weiteres Beispiel wäre die Umnutzung einer nicht mehr benötigten Scheune als Abstellraum.123 Als weitere Voraussetzung gilt, dass die bestehende Baute und Anlage rechtmässig erstellt worden ist.124 Wurde eine Baute nie rechtmässig bewilligt oder wurde sie nie zum bewilligten Zweck verwendet, ist sie nicht rechtmässig bestehend.125 Schliesslich darf die Zweckänderung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig sein (Art. 24a Abs. 1 lit. b RPG). 118 Urteil des BGer 1C_127/2008 vom 4. Dezember 2008 E. 2.2; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 9 zu Art. 24a RPG. 119 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 4 zu Art. 24a RPG. 120 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 5 zu Art. 24a RPG. 121 Urteil des BGer 1A.214/2002 vom 12. September 2003 E. 5.1 und 5.2; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N. 14 zu Art. 24a RPG. 122 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 2 zu Art. 24a RPG. 123 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 2 zu Art. 24a RPG. 124 BGE 127 II 215 E. 4a/b S. 221 ff.; m.w.Verw. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 10 zu Art. 24a RPG. 125 Urteil BGer 1C_135/2016 vom 1. September 2016 E. 3.3; m.w.Verw. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N. 10 zu Art. 24a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 51 Denkbar wäre das Aufstellen von Tiny Houses in oder auf bestehenden Bauten und Anlagen (abgelegene Scheunen, Abstellplätze für landwirtschaftliche Fahrzeuge, Lagerplätze etc.). Wird das Tiny House auf bestehenden Plätzen aufgestellt, sind diese im Raum indes deutlich erkennbar. Zwar können die Tiny Houses optimal in die Umgebung integriert werden, indem sie entsprechend ausgebildet werden, sie bleiben im Raum dennoch erkennbar, womit neue, wenn auch womöglich geringfügige, Auswirkungen gegeben sind. Mit dem Aufstellen innerhalb einer bestehenden Baute, z.B. einer Scheune, könnte diesem Umstand Rechnung getragen werden. Die Bewirtschaftung der Tiny Houses führt auch zu einer höheren Anzahl an An- und Abfahrten. Genügt die Verkehrserschliessung, wird diese aber stärker belastet, schliesst das ebenfalls die Anwendung von Art. 24a RPG aus.126 Ob die Belastung aber vernachlässigbar und das Vorhaben somit bewilligungsfähig ist, muss im Einzelfall geprüft werden.127 Des Weiteren verursachen Tiny Houses Auswirkungen auf die Umwelt. So verursachen sie Licht- und Lärmemissionen. Auch diese können auf ein Mindestmass beschränkt, allerdings nicht gänzlich verhindert werden. Insbesondere da die Tiny Houses nicht in lärmbelasteten Gebieten, sondern ganz im Gegenteil, in möglichst naturnahen und empfindlichen Standorten aufgestellt werden sollen, führt dies zu nicht vorbestehenden Immissionen und entsprechend zum Ausschluss der Anwendbarkeit von Art. 24a RPG.128 Durch die Bewirtschaftung entsteht weiter Abwasser und Abfälle, welche die Umwelt gefährden können und damit ebenfalls als neue Auswirkungen auf die Umwelt gewertet werden können.129 Auch wenn die Auswirkungen der Tiny Houses gering sind, bleibt es dabei, dass neue Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt mit dem Aufstellen der Tiny Houses herbeigeführt werden, was stets zum Ausschluss einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG führt. Anders würde sich dies nur verhalten, wenn am gewählten Standort bereits eine bestehende rechtmässige Baute stehen würde, welche dieselben Auswirkungen erzielt. Die Hürden für eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a Abs. 1 126 Vgl. Urteil BGer 1C_127/2008 vom 4. Dezember 2008 E. 2.5. 127 Vgl. Urteil BGer 1C_252/2013 vom 26. September 2013 E. 4. 128 Vgl. Urteil BGer 1C_127/2008 vom 4. Dezember 2008 E. 2.5. 129 Vgl. Urteil VGer SG vom 2. Dezember 2003 E. 2, in: GVP-SG 2003 Nr. 17 und in ES VLP-ASPAN Nr. 2785. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 52 RPG sind folglich hoch. Dieser Umstand dürfte in der Praxis zu erheblichen Schwierigkeiten führen, weshalb eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG für das vorliegenden Tiny Houses nur in äussersten Ausnahmefällen von Bedeutung sein dürfte. ii. Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe (Art. 24b RPG) Nach Art. 24b RPG können landwirtschaftliche Gewerbe bauliche Massnahmen zur Errichtung eines betriebsnahen nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes in bestehenden Bauten und Anlagen erstellen. Fraglich ist, ob das Aufstellen und Bewirtschaften von Tiny Houses in der Landwirtschaftszone über eine Ausnahmebewilligung i.S.v. Art. 24b RPG möglich ist. Dabei differenziert Art. 24b RPG zwischen solchen Betrieben «mit engem sachlichem Bezug» und solchen «ohne engen sachlichen Bezug», wobei letztere privilegiert werden. Nachfolgend wird zunächst auf die allgemeinen Bedingungen eingegangen und anschliessend auf die Privilegierungen der Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug. Nebenbetrieb ohne engen sachlichen Bezug: Damit eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, muss nach Art. 24b Abs. 1 RPG und Art. 40 Abs. 1 lit. d RPV ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinne des BGBB vorliegen. Damit sind die landwirtschaftlichen Gewerbe im Sinne von Art. 5 und 7 des BGBB angesprochen.130 Die Kooperationspartner für die Tiny Houses müssten folglich stets landwirtschaftliche Betriebe i.S.v. Art. 5 und 7 BGBB sein. Dies gilt es in jedem Einzelfall zu berücksichtigen. Weiter muss das landwirtschaftliche Gewerbe nach Art. 24b Abs. 1 RPG und Art. 40 Abs. 1 Satz 2 RPV auf ein Zusatzeinkommen angewiesen sein. Der Nebenbetrieb muss folglich erforderlich sein, das Überleben des Hauptbetriebs zu sichern.131 Ab welcher Grenze die Erforderlichkeit gegeben ist oder nicht, lässt sich nicht allgemein feststellen.132 Die Rechtsprechung hat gelegentlich eine Grenze von CHF 70'000.00 Arbeitslohn für eine Bauernfamilie festgehalten.133 130 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 11 zu Art. 24b RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 6 zur Art. 24b RPG. 131 Urteil des BGer vom 4. Dezember 2001, zusammengefasst in: ZBI 2002, S. 615. 132 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N. 12 zu Art. 24b RPG. 133 M.w.Verw. Urteil des BGer 1C_376/2009 vom 30. Juli 2010 E. 3.2. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 53 Der anvisierte Nebenbetrieb muss weiter selbst überlebensfähig sein und ein Einkommen generieren, der für das Überleben des Hauptbetriebs ins Gewicht fällt.134 Da diese Abschätzung regelmässig Schwierigkeiten bereitet, verlangt Art. 40 Abs. 2 RPV ein Betriebskonzept.135 Landwirte, welche an der Aufstellung eines Tiny Houses interessiert sind, müssen für die Bewilligung folglich ein Betriebskonzept einreichen und die Erfüllung der Voraussetzungen nachweisen. Ob die Voraussetzungen erfüllt sind, muss in jedem Einzelfall geprüft werden. Der Nebenbetrieb muss für den Hauptbetrieb baulich und betrieblich untergeordnet sein und darf die Führung des Hauptbetriebes nicht tangieren.136 Art. 40 Abs. 1 lit. b RPV konkretisiert das dahingehend, als dass der Nebenbetrieb so beschaffen sein muss, dass das landwirtschaftliche Gewerbe gewährleistet bleibt. Damit wird klargestellt, dass der Nebenbetrieb nicht Überhand gewinnen darf und primär der Sicherung des Hauptbetriebes dient.137 Das Aufstellen und Bewirtschaften eines einzelnen oder einer geringfügigen Anzahl von Tiny Houses stellt in der Regel ein baulich und betrieblich untergeordnetes Gewerbe dar. Trotzdem ist auch diese Voraussetzung im Einzelfall zu prüfen und nachzuweisen. Der Nebenbetrieb muss nach Art. 24b Abs. 1 RPG betriebsnah sein. Die Betriebsnähe setzt eine räumliche und sachliche Nähe des Nebenbetriebs zum Hauptbetrieb voraus.138 Dabei ist die Betriebsnähe in erster Linie im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen.139 So muss der Nebenbetrieb innerhalb des Hofbereichs des landwirtschaftlichen Gewerbes zu liegen kommen (Art. 40 Abs. 1 lit. a RPV). Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum Hauptgebäude sind nicht betriebsnah.140 Eine Umnutzung von Ökonomiegebäuden, die vom Hauptgebäude entfernt liegen, sind ausgeschlossen.141 In sachlicher Hinsicht darf der Hofcharakter durch den Nebenbetrieb nicht wesentlich verändert werden (Art. 40 Abs. 1 lit. c RPV). Damit ist gemeint, dass die bauliche Massnahme das Hofgelände nicht prägen darf und das gesamte Erscheinungsbild des 134 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 12 zu Art. 24b RPG. 135 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 12 zu Art. 24b RPG. 136 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 14 zu Art. 24b RPG. 137 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 14 zu Art. 24b RPG. 138 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 17 zu Art. 24b RPG. 139 BGE 128 II 222, E. 3.2.3 S. 228. 140 BGE 128 II 222, E. 3.4 S. 229. 141 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 18 zu Art. 24b RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 9 zur Art. 24b RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 54 Hofgeländes als solches erhalten bleibt.142 Das bedeutet, dass das Gewerbe und die Landwirtschaft eine Einheit bilden und der Betrieb in seiner Gesamtheit als Landwirtschaftsbetrieb wahrgenommen werden muss.143 Die Tiny Houses sollen möglichst abgelegen und naturnah stehen. Das Aufstellen der Tiny Houses abseits vom Hof ist allerdings unzulässig, da die räumliche Betriebsnähe damit nicht mehr gegeben wäre. Somit steht fest, dass unter Art. 24b RPG die Tiny Houses nur in unmittelbarer Nähe zum Hof stehen dürfen und dabei den Hofcharakter wahren müssen. Es ist ein Augenmerk darauf zu legen, dass sich das Tiny House auf dem Hof unterordnet und bestmöglich in den Hof integriert, so dass der Eindruck besteht, dass Tiny House und Hof eine Einheit bilden und dabei klar ist, dass es sich immer noch um einen Landwirtschaftsbetrieb handelt. Weiter muss der Betrieb nach Art. 24b Abs. 2 RPG vom Bewirtschafter oder der Bewirtschafterin des landwirtschaftlichen Gewerbes oder der Lebenspartnerin oder dem Lebenspartner persönlich geführt werden. Die im Nebenbetrieb anfallenden Arbeiten müssen sodann überwiegend durch die Bewirtschafterfamilie geleistet werden.144 Personal, das ausschliesslich oder überwiegend für den Nebenbetrieb tätig ist, ist damit ausgeschlossen.145 Die Tiny Houses müssen vollumfänglich von der Bewirtschafter- familie betrieben werden. Das Betriebskonzept der mySaess sieht vor, dass die Bewirtschaftung insbesondere durch den Landwirt oder die Landwirtin erfolgen sollte, weshalb diese Voraussetzung vorliegend ohne weiteres umgesetzt werden können. Der Nebenbetrieb muss nach Art. 24b Abs. 1quater die gleichen rechtlichen Anforderungen erfüllen, die ein vergleichbares Gewerbe in den Bauzonen erfüllen muss. Damit ist klargestellt, dass die gleichen öffentlich-rechtlichen, arbeitsrechtlichen und gesundheits- polizeiliche Regeln gelten wie für Gewerbebetriebe innerhalb der Bauzone.146 Der Nebenbetrieb muss weiter in nicht mehr benötigten, bestehenden Bauten und Anlagen untergebracht werden.147 Damit steht zunächst fest, dass Erweiterungen grundsätzlich ausgeschlossen sind.148 Die bestehende Baute oder Anlage muss für das 142 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 19 zu Art. 24b RPG. 143 M.w.H. BGE 128 II 222 E. 3.2.2 S. 227; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N. 9 zu Art. 24b RPG. 144 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 8 zu Art. 24b RPG. 145 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 8 zu Art. 24b RPG. 146 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 26 zu Art. 24b RPG. 147 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 20 zu Art. 24b RPG. 148 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 20 zu Art. 24b RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 55 landwirtschaftliche Gewerbe nicht mehr benötigt werden.149 In erster Linie dient die Bestimmung der Umnutzung von bestehenden Bauten und Anlagen mittels baulicher Massnahmen. Reine Zweckänderungen ohne bauliche Massnahmen müssen über Art. 24a RPG bewilligt werden (siehe Kap. II, N 150 ff.).150 Fahrnisbauten sind wie Anbauten zu behandeln.151 Denkbar wäre also, für Nebenbetriebe ohne engen sachlichen Bezug, höchstens ein Aufstellen innerhalb bestehender Ökonomiebauten, so dass diese nicht als Anbau, vielmehr als «Innenausbau» verstanden werden können. Damit steht fest, dass die Tiny Houses, welche ausserhalb einer bestehenden Baute aufgestellt werden, als Erweiterung qualifiziert werden, weshalb diese, sofern als Nebenbetrieb ohne engen sachlichen Bezug betrieben, nicht zulässig sind. Schliesslich gilt zu beachten, dass wenn die Voraussetzungen wegfallen, die Behörde von Amtswegen die Bewilligung mit Verfügung entziehen muss (Art. 40 Abs. 5 RPV). Die Hürden für eine Ausnahmebewilligung für nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe ohne engen sachlichen Bezug sind hoch. Der formelle Aufwand (Betriebskonzept) für den Betrieb eines Tiny Houses ist für die Landwirte immens. Durch die Voraussetzung der Betriebsnähe muss sich das Tiny House im Hofbereich befinden, was dem angestrebten Konzept (möglichst abgelegen / naturnah) etwas entgegensteht. Allerdings sind Erweiterungen ausgeschlossen, was zur Folge hat, dass das Tiny House in bestehenden Bauten und Anlagen unterkommen müsste. Auch das steht nicht im Einklang mit dem Konzept der mySaess. Damit erscheint die Ausnahmebewilligung von Art. 24b RPG unter der Prämisse, dass kein enger sachlicher Bezug besteht, für das Konzept der mySaess als ungeeignet. Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug: Grundsätzlich gelten dieselben Anforderungen für die Betriebe mit engem sachlichem Bezug wie für jene ohne engen sachlichen Bezug. Allerdings werden diese nach Art. 24b Abs. 1bis RPG privilegiert. Ein enger sachlicher Zusammenhang besteht, wenn sich der Nebenbetrieb auf besondere Eigenschaften und Ressourcen des Hauptbetriebes 149 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 20 zu Art. 24b RPG. 150 M.w. Verw. WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 7 zur Art. 24b RPG. 151 Erläuterung zur Revision der Raumplanungsverordnung vom 4. Juli 2007, Version 1.1 vom 9. Juli 2007, S. 6. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 56 abstützt.152 Art. 40 Abs. 3 RPV nennt beispielhaft den Agrotourismus (Besenwirtschaft, Schlafen im Stroh, Gästezimmer auf dem Bauernhof, Heubäder) und sozialtherapeutische oder sozialpädagogische Angebote, bei denen das Leben und soweit möglich die Arbeit auf dem Bauernhof einen wesentlichen Bestandteil der Betreuung ausmachen. Das landwirtschaftliche Gewerbe muss aufgrund seiner Besonderheit einen integrierenden Bestandteil des nebenbetrieblichen Angebots bilden.153 Darunter sind Aktivitäten oder Dienstleistungen zu verstehen, die nur von einem landwirtschaftlichen Gewerbe angeboten werden können. Gewerbe, welche zwar einen indirekten Bezug haben, nicht aber zwingend an das Vorhandensein eines landwirtschaftlichen Gewerbes anknüpfen, sind hingegen unzulässig.154 Übernachtungsmöglichkeiten müssen z.B. in Form eines Bed & Breakfast Angebots mit dem Hof gekoppelt werden und auf Kochmöglichkeiten im Tiny House ist konsequent zu verzichten.155 Liegt ein Nebenbetrieb mit engem sachlichem Bezug vor, so bedarf es nicht dem Erfordernis eines Zusatzeinkommens.156 Weiter sind nach Art. 24b Abs. 1bis RPG massvolle Erweiterungen der bestehenden Bauten und Anlagen möglich, sofern in den bestehenden Bauten und Anlagen hierfür nicht genügend Platz zur Verfügung steht. Damit sind Anbauten oder Fahrnisbauten miterfasst.157 Art. 40 Abs. 4 RPV führt aus, was massvoll ist. So sollen 100 m2 Bruttogeschossfläche nicht überschritten werden. Der Hofcharakter muss aber immer noch gewahrt bleiben (siehe Kap. II, N 162). Art. 24b Abs. 1ter schränkt die Möglichkeit von Anbauten allerdings insofern wieder ein, als dass bei nicht ganzjährig genutzten Betriebszentren (z.B. Alphütten) bauliche Massnahmen auf bestehende Bauten und Anlagen begrenzt sind und gleichzeitig nur gastwirtschaftliche Angebote (Restauration, Beherbergung) als Nebenbetrieb betrieben werden dürfen. Erweiterungen und Fahrnisbauten sind somit in temporären 152 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 19 zu Art. 24b RPG. 153 M.w.Verw. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 19 zu Art. 24b RPG. 154 Erläuterung zur Revision der Raumplanungsverordnung vom 4. Juli 2007, Version 1.1 vom 9. Juli 2007, S. 6. 155 Erläuterung zur Revision der Raumplanungsverordnung vom 4. Juli 2007, Version 1.1 vom 9. Juli 2007, S. 6. 156 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 13 zu Art. 24b RPG. 157 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 21 zu Art. 24b RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 18 zur Art. 24b RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 57 Betriebszentren ausgeschlossen.158 Für Tiny Houses eignen sich die temporären Betriebszentren also nicht. Personal, welches ausschliesslich für den Nebenbetrieb tätig ist, ist bei engem sachlichem Bezug ebenfalls zulässig. Der überwiegende Anteil der Arbeit im Nebenbetrieb muss allerdings immer noch von der Bewirtschafterfamilie getätigt werden. Der Betrieb muss von der Betriebsleiterin oder dem Betriebsleiter des landwirtschaftlichen Betriebs oder dessen Lebenspartnerin oder Lebenspartner geführt werden.159 Die Privilegierungen für Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug zum landwirtschaftlichen Betrieb unter Art. 24b RPG bergen für das vorliegende Konzept der mySaess entscheidende Vorteile. Allen voran die Möglichkeit der massvollen Erweiterung dürfte für das Projekt der Tiny Houses ausschlaggebend sein. Hat ein Landwirt in seinen bestehenden Räumlichkeiten nicht ausreichend Platz, die Beherbergung anzubieten, so kann ein Tiny House durchaus eine kostengünstige, massvolle Erweiterung darstellen. Obschon die Tiny Houses auch hier im Hofbereich zu liegen kommen müssen, könnten diese so aufgestellt werden, dass deren Ausblick nicht verbaut ist. Dies würde einen geeigneten Kompromiss zwischen Bewilligungsfähigkeit, Naturnähe und betriebswirtschaftlichen Aspekten darstellen. In der Ausgestaltung des Betriebskonzepts muss weiter der enge sachliche Bezug berücksichtigt werden. Das Tiny House muss in den Hauptbetrieb eingegliedert werden. Ein autarkes Übernachtungsangebot ohne Bezug zum landwirtschaftlichen Betrieb würde diesen Anforderungen nicht genügen. Das Tiny House darf z.B. nicht so ausgerüstet sein, dass dessen Standard einer dauerhaften Wohnung gleichkommt und somit unabhängig vom landwirtschaftlichen Betrieb vermietet werden könnte. Mit der Übernachtung müssen Aktivitäten und Tätigkeiten mit dem landwirtschaftlichen Betrieb verbunden werden. Sind die Voraussetzungen erfüllt, stellt Art. 24b RPG einen möglichen, langfristigen Einsatzort für Tiny Houses dar. 158 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 23 zu Art. 24b RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 18 zu Art. 24b RPG. 159 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 23 zu Art. 24b RPG; WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 18 zu Art. 24b RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 58 c. Die ordentliche Ausnahmebewilligung (Art. 24 RPG) Sind die allgemeinen Voraussetzungen zum Bauen ausserhalb der Bauzone gegeben, so setzt Art. 24 RPG die kumulativen Voraussetzungen der Standortgebundenheit (lit. a) und der Voraussetzung, dass keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).160 Hinsichtlich der Standortgebundenheit hat das Bundegericht in seiner ständigen Rechtsprechung den Begriff wie folgt definiert: «Die Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist […] zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit) […] Dabei ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen. Dies setzt eine Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24 lit. b RPG überschneidet».161 Die Standortgebundenheit verlangt sodann, dass eine Baute oder Anlage auf den Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.162 Dies beurteilt sich nach einem objektiven Massstab.163 Subjektive Gründe sind unerheblich.164 Dabei ist die Standortgebundenheit nicht in absolutem Sinne zu verstehen, vielmehr geht es um die relative Standort- gebundenheit.165 Verlangt wird, dass das Bauvorhaben aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist.166 Damit wird eine angemessene 160 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 6 zur Art. 24 RPG. 161 M.w.Verw. Urteil des BGer 1C_877/2013 vom 31. Juli 2014 E. 3.1.1; Urteil des BGer 1C_604/2014 vom 12. Mai 2015 E. 2.3. 162 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 8 zur Art. 24 RPG; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 5 zu Art. 24 RPG. 163 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 8 zur Art. 24 RPG. 164 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 8 zur Art. 24 RPG; m.w.Verw. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 11 zu Art. 24 RPG. 165 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 10 zur Art. 24 RPG; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 8 zu Art. 24 RPG. 166 WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 10 zur Art. 24 RPG; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 5 zu Art. 24 RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 59 Standortevaluation verlangt, welche aufzeigt, dass besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den gewünschten Standort ausserhalb der Bauzone als vorteilhafter erscheinen lassen, als ein Standort innerhalb der Bauzone.167 Negativ standortgebunden ist das Bauvorhaben, wenn für das geplante Bauvorhaben keine geeigneten Bauzonen bestehen. Mit anderen Worten, wenn sich das Bauvorhaben nicht innerhalb der Bauzone verwirklichen lässt. Auch hier sind subjektive Gründe unbeachtlich. Vielmehr müssen objektive, sachliche Gründe vorliegen. Bei der Prüfung dieser Gründe ist ebenso ein strenger Massstab anzulegen. Insbesondere aufgrund der Planungspflicht i.S.v. Art. 2 RPG kommt die negative Standortgebundenheit nur in Ausnahmefällen zur Anwendung. Es ist nicht Sinn der Ausnahmebewilligung, eine ungenügende Nutzungsplanung zu korrigieren, denn eine solche Praxis würde Art. 75 BV widersprechen.168 So hält das Bundesgericht in einem Entscheid zur Standort- gebundenheit dann auch ausdrücklich fest: «Wo im Interesse des Fremdenverkehrs oder allgemein zur Erholung der Bevölkerung Wochenend- und Ferienhäuser zugelassen werden sollen, verlangt das verfassungsmässige Gebot, eine zweckmässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes sicherzustellen (Art. 22quater BV), dass entsprechende Zonen in den Nutzungsplänen ausgeschieden werden.»169 In einem Entscheid zum Umbau eines Maiensässgebäudes zu einem Ferienhaus, hat das Bundesgericht weiter festgehalten, dass ein Ferienhaus offensichtlich nicht auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, vielmehr sei der Sinn und Zweck von Art. 24 RPG, solche Vorhaben zu verhindern.170 Im Vorliegenden liegen keine konkret zu prüfenden Standorte vor. Im Allgemeinen lässt sich allerdings feststellen, dass weder technische, betriebswirtschaftliche noch bodenabhängige Gründe für eine Standortgebundenheit sprechen. Im vorliegenden Fall sind es vielmehr subjektive Gründe, mit welchen eine Standortgebundenheit begründet werden könnte. Das Konzept der mySaess verfolgt das Ziel, die Tiny Houses in abgelegenen und naturnahen Standorten zu platzieren, inmitten der Natur und fernab von dicht besiedelten Flächen. Ob hierfür eine Nachfrage besteht oder nicht, ist unbeachtlich, 167 M.w.Verw. BGE 136 II 2014 E. 2.1 S. 218; Urteil BGer 1C_604/2014 vom 12. Mai 2015 E. 2.3. 168 Vgl. zum Ganzen WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N 19 zur Art. 24 RPG; MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 13 zu Art. 24 RPG. 169 M.w.Verw. BGE 108 Ib 130 E. 2 S. 133. 170 M.w.Verw. BGE 110 Ib 264 E. 3 f. S. 265. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 60 da es sich um rein subjektive Gründe handelt. Solch ein Konzept verfolgen zudem auch zahlreiche «konventionelle» Beherbergungsbetriebe wie Hotels oder Jugendherbergen. Für solche Beherbergungsbetriebe werden dann auch regelmässig entsprechende Zonen ausgeschieden. Würde jede Baute und Anlage, welche das Ziel eines naturnahen Erlebnisses verfolgen würde, unter Art. 24 RPG bewilligt, so würde der Trennungs- grundsatz gänzlich unterhöhlt werden. Auch unter dem Aspekt der negativen Standortgebundenheit ergibt sich kein anderes Resultat. Die Tiny Houses lassen sich in gewissen Nutzungszonen realisieren (siehe Kap. II, N 77). Damit lässt sich abschliessend feststellen, dass die Realisierung der Tiny Houses unter der Ausnahmebewilligung von Art. 24 RPG infolge mangelnder Standortgebundenheit grundsätzlich nicht bewilligungsfähig ist. d. Kantonale Einschränkungen der Ausnahmebewilligung Den Kantonen ist es erlaubt, den bundesrechtlichen Rahmen in ihrer Gesetzgebung einzuschränken (Art. 27 RPG).171 Nachfolgend wird sodann geprüft, ob für die vorliegend als relevant betrachteten bundesrechtlichen Ausnahmebewilligungen in den Kantonen Luzern, Bern und Graubünden kantonalrechtlichen Einschränkungen unterliegen. Im Folgenden wird auf die kantonalen Bestimmungen der Kantone Luzern, Bern und Graubünden eingegangen: Kt. LU: Der Kanton Luzern verweist in § 180 und 181 PBG LU auf die bundesrechtliche Ausnahmebewilligungen. Weitere Einschränkungen sind im Kanton Luzern nicht ersichtlich. Kt. BE: Der Kanton Bern hält in Art. 81 Abs. 1 BauG BE fest, dass sich die Errichtung, Änderung, Erweiterung und der Wiederaufbau von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone nach den Vorgaben des Bundesrechts richten. Im Weiteren wird in Art. 84a BauG BE festgehalten, dass Bau- und Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb oder in einer ausserhalb der Bauzone gelegenen Spezialzone mit der Nebenbestimmung versehen werden können, dass diese Bauten und Anlagen nach Ablauf einer bestimmten Frist oder nach Wegfall der ursprünglichen Zweckbestimmung zu entfernen sind, wenn bis zu diesem Zeitpunkt keine rechtskräftige Baubewilligung für eine neue Nutzung vorliegt. 171 MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N 18 zu den Vormerkungen zu den Art. 24 bis 24e und 37a RPG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 61 Nach Art. 86 Abs. 3 BauG BE können in Schutzgebieten nur Bauvorhaben gestattet werden, die den Schutzzweck nicht beeinträchtigen und den von der Gemeinde erlassenen Schutzvorschriften entsprechen oder standortgebunden sind. Weitere Bestimmungen sind im Kanton Graubünden nicht ersichtlich Kt. GR: Nach Art. 83 Abs. 1 KRG GR richtet sich die Zulässigkeit von nicht zonenkonformen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone nach dem Bundesrecht. Weder der Kanton Luzern noch die Kantone Bern oder Graubünden schränken den Anwendungsbereich der bundesrechtlichen Ausnahmebewilligungen nach Art. 24, 24a und 24b RPG ein. e. Zwischenfazit Das Realisieren der Tiny Houses führt in der Regel zu, wenn auch geringfügigen, neuen Auswirkungen auf Raum, Erschliessung und Umwelt. Damit ist eine Ausnahme- bewilligung i.S.v. Art. 24a RPG ausserhalb der Bauzone für die meisten Fälle ausgeschlossen. Für die Geschäftsidee der mySaess ist die Ausnahmebewilligung von Art. 24a RPG somit von untergeordneter Bedeutung. Der Grundtatbestand von Art. 24 RPG ist mangels Standortgebundenheit der Tiny Houses ebenfalls nicht von Bedeutung. Die Tiny Houses haben gute Chancen, über eine Ausnahmebewilligung für nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug i.S.v. Art. 24b RPG ausserhalb der Bauzone längerfristig errichtet werden zu können. Sofern die Voraus- setzungen erfüllt sind, insbesondere ein enger sachlicher Bezug gegeben ist, können die Tiny Houses über unbestimmte Zeit in unmittelbarer Nähe zum Hof ortsfest errichtet oder als Fahrnisbaute aufgestellt werden. C. Fazit zu den Ausnahmebewilligungen Innerhalb der Bauzone legt Art. 23 RPG fest, dass die Kantone Ausnahmebewilligungen vorsehen müssen. Die Kantone Luzern, Bern und Graubünden haben in den Bau- und Planungsgesetzen weitestgehend identische Ausnahmebewilligungen statuiert. Damit kann im Einzelfall eine mangelnde Zonenkonformität oder eine Abweichung zu den kantonalen und kommunalen Bauvorschriften bewilligt werden. Durch die Ausnahmebewilligung darf allerdings nicht systematisch von den geltenden Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 62 Bestimmungen abgewichen werden. Damit kann ein Tiny House im Einzelfall abweichend von der Zonenkonformität und den Bauvorschriften bewilligt werden. Ausserhalb der Bauzone richten sich die Ausnahmebewilligungen nach dem Bundesrecht. Für die vorliegende Geschäftsidee der mySaess ist die Ausnahmebewilligung für nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug i.S.v. Art. 24b RPG von besonderer Bedeutung. Über Art. 24b RPG können die Tiny Houses ausserhalb der Bauzone, aber in unmittelbarer Nähe zum Hof, bewilligt werden. Die Tiny Houses dürfen stehen bleiben, solange die Voraussetzungen gegeben sind. Mit anderen Worten müssen die Tiny Houses nicht bewegt werden. Damit kann ein geeigneter Kompromiss zwischen der Bewilligungspflicht, der Naturnähe und betriebswirtschaftlichen Aspekten erreicht werden. Der enge sachliche Bezug bedingt aber eine entsprechende Ausgestaltung des Angebotes der mySaess. Das Tiny House muss in den Hauptbetrieb eingegliedert werden. Ein autarkes Übernachtungsangebot ohne engen Bezug zum landwirtschaftlichen Betrieb würde diesen Anforderungen nicht genügen. Mit der Übernachtung müssen Aktivitäten und Tätigkeiten mit dem landwirtschaftlichen Betrieb zwingend verbunden werden. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 63 III. Vertragsrechtliche und sozialversicherungs- rechtliche Aspekte Der zweite Teil des Gutachtens widmet sich zunächst den vertragsrechtlichen und folgend den sozialversicherungsrechtlichen Fragen, welche sich in Bezug auf die touristische Nutzung der im Eigentum der mySaess stehenden Tiny Houses auf dem Grundstück des Landwirtes stellen können. 1. Rechtliche Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses Das vorliegende Gutachten empfiehlt drei mögliche Varianten für die rechtliche Ausgestaltung des Vertragsverhältnisses zwischen der mySaess und den einzelnen Landwirten. In der ersten Variante besteht das Vertragsverhältnis aus einem Miet- und Arbeitsvertrag, welches in der zweiten Variante um einen Agenturvertrag ergänzt wird. Die dritte Variante zeigt die rechtlichen Ausgestaltungsspielräume der ersten und zweiten Variante sowie eine im Interesse der mySaess liegende Auslegung der bestehenden Verträge auf. A. Variante 1 Die nachfolgenden Empfehlungen für die Ausgestaltung der entsprechenden Verträge betreffen ausschliesslich das Verhältnis zwischen der mySaess und dem jeweiligen Landwirt. Dem Landwirt steht in der ersten Variante die Freiheit zu, selbständig und unabhängig von der mySaess Verträge mit den Gästen über die auf seinem Hof angebotenen Aktivitäten abzuschliessen. Abbildung 1 - Grafische Darstellung der Variante 1 Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 64 a. Mietvertrag Als erstes stellt sich die Frage, ob aufgrund der Tatsache, dass die mySaess ihre Tiny Houses auf dem Grundstück des Landwirts aufstellen möchte, der Abschluss eines Mietvertrags sinnvoll erscheint. i. Abgrenzung zum Pachtvertrag Zunächst muss der Mietvertrag nach Art. 253 ff. OR vom Pachtvertrag nach Art. 275 ff. OR abgegrenzt werden. Durch den Mietvertrag gemäss Art. 253 OR verpflichtet sich der Vermieter, dem Mieter eine Sache zum Gebrauch zu überlassen172, und der Mieter, dem Vermieter dafür einen Mietzins zu leisten. Der Mietvertrag ist strikt vom Pachtvertrag nach Art. 275 OR zu trennen, bei welchem der Verpächter dem Pächter eine nutzbare Sache oder ein nutzbares Recht zum Gebrauch und zum Bezug der Früchte oder Erträgnisse überlässt und der Pächter einen Pachtzins leistet. Für den vorliegenden Fall bedarf es den Abschluss eines Mietvertrag nach Art. 253 ff. OR zwischen der mySaess und den einzelnen Landwirten, so dass die mySaess ihre Tiny Houses auf dem Land der Landwirte aufstellen darf. Der Abschluss eines Pachtvertrages gemäss Art. 275 OR ist auszuschliessen, da der mySaess nur das Recht zum Aufstellen der Tiny Houses auf dem Grundstück des Landwirts und nicht das Recht zum Bezug der Früchte oder Erträgnisse eingeräumt werden soll. ii. Wesentliche Elemente des Mietvertrags Zu den wesentlichen Vertragselementen des Mietvertrages gehören die Bestimmung des Mietgegenstandes sowie die entgeltliche Gebrauchsüberlassung auf Dauer. Die Mietsache darf ausschliesslich eine bewegliche oder unbewegliche Sache im Sinne des Sachenrechts sein.173 Dem Mieter wird durch den Mietvertrag das Recht eingeräumt, die Mietsache ungestört, vertragsgemäss sowie zweckgemäss zu gebrauchen. Die Gebrauchsüberlassung erfolgt entgeltlich, wobei das Entgelt nicht zwingend in Form von Geld geleistet werden muss. Der Mietzins muss bestimmt oder immerhin objektiv bestimmbar sein. Wenn sich die Parteien nicht über die Höhe der Entschädigung einigen 172 BGE 103 II 247 E. 2b S. 252 f. 173 WEBER, BSK, N 2 zu Art. 253 OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 65 können, entsteht nach einer umstrittenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Mietvertrag.174 Der Mietvertrag ist als Dauerschuldverhältnis zu qualifizieren.175 Gemäss Art. 255 Abs. 1 OR kann das Mietverhältnis befristet oder als unbefristet ausgestaltet werden. Ein befristetes Mietverhältnis liegt nach Art. 255 Abs. 2 OR vor, wenn die Gebrauchsüberlassung nach Ablauf einer vertraglich festgelegten Zeitspanne oder auf einen bestimmten Termin endet. Grundsätzlich sind Kettenmietverträge bzw. das Aneinanderreihen von mehreren befristeten Mietverträgen zulässig, aber nur insoweit, als kein Rechtsmissbrauch vorliegt. Ein Rechtsmissbrauch ist dann anzunehmen, wenn für die Vereinbarung der Kettenverträge kein objektiver Grund besteht und seitens des Vermieters mit dem Abschluss solcher aneinandergehängten befristeten Verträge eine Umgehung der zwingenden Mieterschutzbestimmungen vorliegt.176 Im vorliegenden Fall wird der jeweilige Landwirt durch den Abschluss eines Mietvertrags zur Überlassung eines Teils seines Grundstücks zur Aufstellung des Tiny Houses verpflichtet, während die mySaess als Gegenleistung die Bezahlung eines Mietzinses schuldet. Bei der Liegenschaft des Landwirts handelt es sich um ein Grundstück i.S.v. Art. 655 Abs. 2 Ziff. 1 OR und somit um ein taugliches Mietobjekt. Es empfiehlt sich, dass die mySaess das Entgelt in Form von Geld leistet. Die Parteien sollten im Sinne der vertraglichen Fixierung die Höhe des Mietzinses vorab vertraglich festlegen. Weiter raten wir der mySaess, mit dem jeweiligen Landwirt einen befristeten Mietvertrag abzuschliessen, sodass die Gebrauchsüberlassung nach Ablauf einer bestimmten Dauer bzw. nach Ablauf der rechtlichen Stehzeit endet. Damit ist eine klare Laufzeit festgelegt und eine solche Regelung gibt beiden Parteien Rechtsicherheit. iii. Entstehung des Mietvertrags Ein Mietvertrag kommt nach den allgemeinen Regeln des Obligationenrechts zustande.177 Demnach müssen die Parteien über sämtliche wesentliche Vertragspunkte überein- stimmende Willenserklärungen i.S.v. Art. 1 Abs. 1 OR austauschen. 174 BGE 119 II 347 E. 5a S. 347 f. 175 BGE 127 III 548 E. 4 S 551 f. 176 BGE 139 III 145 E. 4 S. 145. 177 Urteil des BGer 4C_195/2005 vom 9. September 2005. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 66 iv. Form Für den Mietvertrag bestehen grundsätzlich keine besonderen Formvorschriften,178 wobei Mietverträge über eine unbewegliche Sache i.d.R. schriftlich abgeschlossen werden.179 Dennoch empfiehlt es sich, aus Beweisgründen die Schriftform i.S.v. Art. 13 ff. OR zu wählen. v. Pflichten des Vermieters Der Landwirt wird aufgrund von der Bestimmung von Art. 256 Abs. 1 OR zunächst verpflichtet, die Sache zum vereinbarten Zeitpunkt in einem zum vorausgesetzten Gebrauch tauglichen Zustand zu übergeben. Der vertragsgemässe Gebrauch definiert sich in erster Linie durch die Parteivereinbarung.180 Wenn eine entsprechende Vereinbarung fehlt, muss die Mietsache zum Gebrauch tauglich sein. Für die Beurteilung der Tauglichkeit wird ein objektiver Massstab verwendet: Das Mietobjekt ist tauglich, wenn es die Eigenschaften aufweist, welche die mySaess aufgrund der Umstände vernünftigerweise erwarten darf.181 Wenn die Mietsache bei der Übergabe mangelhaft ist, stehen der mySaess die Rechtsbehelfe nach Art. 258 OR zu. Weiter hat der Landwirt gestützt auf Art. 256 Abs. 1 OR die Pflicht, die Sache während des gesamten Mietverhältnisses im vertragsgemässen Zustand zu erhalten. Verletzt der Landwirt seine Unterhaltspflicht, kann die mySaess nach den Bestimmungen von Art. 259a ff. OR gegen den säumigen Landwirt vorgehen. Ausserdem werden dem Landwirt Nebenpflichten auferlegt, u.a. die Auskunftspflicht nach Art. 256a OR und die Pflicht zur Tragung der öffentlichen Lasten und Abgaben nach Art. 256b OR. vi. Pflichten des Mieters Als Gegenleistung für die Überlassung der Sache, schuldet die mySaess dem Landwirt gestützt auf Art. 253 OR i.V.m. Art. 257 ff. OR einen Mietzins. Die Parteien dürfen den Mietzins innerhalb der allgemeinen gesetzlichen Schranken frei festlegen.182 Unter 178 BGE 119 III 80. 179 WEBER, BSK, N 7 zu Art. 253 OR. 180 WEBER, BSK, N 3 zu Art. 256 OR. 181 BGE 135 III 345 E. 3.2 S. 347; Urteil des BGer 4C_368/2004 vom 21. Februar 2005; Urteil des BGer 4C_377/2004 vom 2. Dezember 2004 E. 2.3. 182 WEBER, BSK, N 3 zu Art. 257 OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 67 Nebenkosten i.S.v. Art. 257a Abs. 1 OR sind Leistungen des Vermieters oder eines Dritten zu verstehen, die mit dem Gebrauch der Sache zusammenhängen.183 Die mySaess muss Nebenkosten gemäss Art. 257a Abs. 2 OR nur bezahlen, wenn diese mit dem Landwirt besonders vereinbart wurden. Es genügt nicht, wenn auf die Allgemeinen Bedingungen zum Mietvertrag verwiesen wird.184 Nach Beendigung des Mietverhältnisses ist die mySaess gestützt auf Art. 267 Abs. 1 OR zur Rückgabe der Mietsache an den Landwirt in demjenigen Zustand verpflichtet, der sich aus dem vertragsgemässen Gebrauch ergibt.185 Des Weiteren werden der mySaess folgende Nebenpflichten auferlegt: Gemäss Art. 257f Abs. 1 OR muss die mySaess die Mietsache sorgfältig gebrauchen. Wenn die mySaess die Mietsache vertragswidrig gebraucht, kann der Landwirt entweder gestützt auf Art. 97 ff. OR einen Schadenersatzanspruch geltend machen oder gemäss Art. 257f Abs. 2 f. das Mietverhältnis fristlos kündigen. Alsdann muss die mySaess Mängel, die sie nicht selbst zu beseitigen hat, dem Landwirt nach Art. 257g Abs. 1 OR melden. Gemäss Art. 257h Abs. 1 OR muss die mySaess Arbeiten an der Sache dulden, wenn sie zur Beseitigung von Mängeln oder zur Behebung oder Vermeidung von Schäden notwendig sind. Mängel, die durch kleine Reinigungsarbeiten und Ausbesserungen behoben werden können, muss die mySaess nach Art. 259 OR auf eigene Kosten beseitigen. b. Arbeitsvertrag Nun ist zu prüfen, ob zwischen der mySaess und dem einzelnen Landwirt ein Einzelarbeitsvertrag i.S.v. Art. 319 ff. OR abzuschliessen ist, da der Landwirt für die mySaess Tätigkeiten rund um die Übernachtung in den Tiny Houses wahrnimmt. i. Abgrenzung zum Gesamtarbeitsvertrag und Normalarbeitsvertrag Zunächst muss der Einzelarbeitsvertrag (EAV) vom Gesamtarbeitsvertrag (GAV) und vom Normalarbeitsvertrag (NAV) unterschieden werden. Der Gesamtarbeitsvertrag ist neben den Spezialgesetzen im Obligationenrecht in den Bestimmungen von Art. 356 OR bis Art. 358 OR geregelt und umfasst Verträge zwischen 183 BGE 137 I 135. 184 Urteil des BGer 4A_622/2015 vom 4. Februar 2016 E. 3.1. 185 Vgl. BGer 4A_390/2015 E. 4. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 68 Arbeitgebern bzw. deren Verbänden und Arbeitnehmerverbänden. Ziel ist es, Rahmenbedingungen für die Arbeitsverhältnisse vertraglich zu regeln und vor allem den Schutz für die wirtschaftlich schwächere Partei des Einzelarbeitsvertrages zu gewähren.186 Dies umfasst klassisch Bestimmungen über die Entstehung, Inhalt und Beendigung des Einzelarbeitsvertrages und Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der Vertragsparteien unter sich. Auch spielen Bestimmungen über die Kontrolle und Durchsetzung des GAV eine Rolle. Diese Rahmenbedingungen haben somit direkte Wirkung auf die Einzelarbeitsverträge der Arbeitnehmer und -geber in einer spezifischen Branche.187 Der Normalarbeitsvertrag wird in Branchen abgeschlossen, in dem kein Gesamtarbeitsvertrag erlassen wurde. Der NAV hat zum Ziel, zwingende Mindestlöhne zu garantieren und kann bei wiederholter, missbräuchlicher Lohnunterbietung der orts-, berufs-, oder branchenüblichen Löhne erlassen werden. Somit wird ein Mindestlohn festgelegt, welcher für die die gesamte Branche gilt und nur zugunsten des Arbeitnehmers abgeändert werden kann.188 Der Einzelarbeitsvertrag begründet ein Dauerschuldverhältnis, in welchem ein Arbeitnehmer zur Leistung von Arbeit gegen ein Entgelt in eine Arbeitsorganisation eingegliedert wird. Es liegt ein privatrechtlicher Schuldvertrag vor. Die Bezeichnung der Parteien für diesen Vertrag ist nicht von Belang.189 Der Einzelarbeitsvertrag weist folgende Elemente auf:190 - Arbeitsleistung gegen Entgelt - Dauerschuldverhältnis - Eingliederung in eine fremde Arbeitsorganisation - Unterordnungsverhältnis 186 BGE 115 II 251 E. 4a S. 253 f. 187 Staatssekretariat für Wirtschaft, Gesamtarbeitsverträge, Bericht vom 07.04.2021, Bern 2021, (besucht am: 12. November 2021). 188 Staatssekretariat für Wirtschaft, Normalarbeitsverträge Bund, Bericht vom 18.08.2020, Bern 2020, (besucht am: 12. November 2021). 189 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 1 ff. zu Art. 319 OR. 190 Urteil des BGer 4C_276/2006 vom 25. Januar 2007 E. 4; GREBSKI/MEIER, N 3 zu Art. 319 OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 69 Das rechtliche Arbeitsverhältnis zwischen der mySaess und den Landwirten muss als Einzelarbeitsvertrag nach Art. 319 ff. OR qualifiziert werden. Die Gesamt- und Normalarbeitsvertrag scheiden als spezifische Arbeitsverträge aus, da keine Rahmenbedingungen für Branchen ausgehandelt werden, sondern ein Rechtsverhältnis zwischen zwei einzelnen Parteien geschlossen wird. Für den Abschluss eines Arbeitsvertrages ist es nicht relevant, dass die eine Partei eine natürliche Person i.S.v. Art. 11 ff. ZGB und die andere Partei eine juristische Person i.S.v. Art. 54 ff. ZGB ist.191 ii. Der Einzelarbeitsvertrag mit seinen Bestandteilen Durch den Einzelarbeitsvertrag nach Art. 319 Abs. 1 OR verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird. Als Einzelarbeitsvertag gilt gemäss Art. 319 Abs. 2 OR auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitsgebers verpflichtet. Arbeitsleistung gegen Entgelt Der Arbeitnehmer wird durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet, eine Arbeitsleistung zu erbringen. Arbeit im Sinne eines Arbeitsvertrages ist eine geplante, körperliche oder geistige Verrichtung, die auf die Befriedigung der Bedürfnisse des Arbeitgebers abzielt.192 Die Arbeitsleistung ist eine positive Leistung, welche aber nicht zwingend eine aktive Tätigkeit sein muss. Auch unscheinbare Tätigkeiten, wie namentlich das Überwachen oder Kontrollieren von Personen oder Abläufen, stellen eine Arbeitsleistung dar. Die vom Arbeitgeber ausgeführte Arbeit muss keinen Arbeitserfolg bewirken, auch wenn ein Arbeitsergebnis realisiert werden soll. Der Arbeitnehmer schuldet einzig den Einsatz von Arbeitskraft.193 M.a.W. muss der Arbeitnehmer dem Arbeitgeber lediglich seine Arbeitskraft anbieten und einsatzbereit sein. Dies gilt auch für den Bereitschaftsdienst bei der Arbeit auf Abruf.194 Gemäss Art. 321 OR hat der 191 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 17 und 19 zu Art 319 OR; PORTMANN/RUDOLPH, BSK, N 44 zu Art. 319 OR. 192 BGE 124 III 249 E. 3b S. 251 f. 193 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 5 zu Art 319 OR; vgl. PORTMANN/RUDOLPH, BSK, N 1 zu Art. 321 OR. 194 Urteil des BGer 4A_96/2017 vom 14. Dezember 2017 E. 2.1. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 70 Arbeitnehmer die Arbeitsleistung grundsätzlich persönlich zu leisten, ausser die Parteien haben eine entgegenstehende Vereinbarung getroffen oder es ergibt sich aus den Umständen. Möglich und auch rechtlich zulässig sind sogenannte gestufte Arbeits- verhältnisse bzw. Kaskadenarbeitsverträge, bei welchen der Arbeitnehmer die Arbeit zusammen mit eigenen Arbeitnehmern verrichtet.195 Die Entgeltlichkeit der Arbeitsleistung ist ein zwingendes Merkmal des Arbeitsvertrages. Erfolgt die Leistung der Arbeit unentgeltlich, liegt kein Arbeitsvertag nach Art. 319 ff. OR vor, sondern ein Auftrag nach Art. 394 ff. OR oder eine Gefälligkeit, die ausserhalb des Rechtsbindungswillen der Parteien liegt.196 Gemäss Art. 322 Abs. 1 OR hat der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer den Lohn zu entrichten, welchen die Parteien im Einzel- arbeitsvertrag verabredet haben oder üblich ist. Die Berechnung des Lohnes ist jedoch für die Begriffsbestimmung im Arbeitsvertrag nicht wesentlich. Im vorliegenden Sachverhalt nimmt der Landwirt verschiedene Aufgaben wahr, insbesondere Unterhaltsarbeiten sowie Arbeiten rund um die Bereitstellung des Tiny Houses für eine Übernachtung. Folglich erbringt der Landwirt der mySaess eine Arbeitsleistung i.S. des Einzelarbeitsvertrags. Im Gegenzug für die Leistung dieser Arbeiten erhält der Landwirt einen Lohn für die effektiv geleisteten Stunden. Fraglich bleibt, welche Zahlung an den Landwirt erfolgt, wenn gar keine Übernachtung gebucht wird und der Landwirt dennoch Unterhaltsarbeiten erbringen muss (wie bspw. sturmsicher machen, regelmässige Kontrollen, Putzdienste). Die mySaess könnte dem Landwirt einen vertraglich festgelegten, eher tief angesetzten, Grundlohn ausrichten, so dass diesem zumindest ein bestimmter Minimallohn gewährleistet wird. Dieser Grundlohn kann pro Übernachtung um einen gewissen Betrag anwachsen. Allerdings darf der Lohn ein zum Voraus festgelegter Maximallohn nicht übersteigen, auch wenn die mySaess gut ausgelastet ist und der Landwirt infolgedessen einen höheren Arbeitsaufwand hat. Durch diese Ausgestaltung kann die mySaess bei einer guten Auslastung wiederum einen höheren Betrag für sich abschöpfen, denn unabhängig von den Übernachtungszahlen, darf der Maximallohn des Landwirts niemals überstiegen werden. 195 Urteil des BGer 4C_276/2006 vom 25. Januar 2007 E. 4.2. 196 BGE 116 II 695; 111 IV 139. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 71 Wenn die mySaess auf dem Grundstück des Landwirts zeitgleich mehrere Tiny Houses aufstellt, hat dies zur Folge, dass der Landwirt mehr Arbeitsstunden zu leisten hat. Wir empfehlen, den geschätzten Arbeitsaufwand pro Tiny House im Arbeitsvertrag festzuhalten und raten der mySaess, sich jeweils vor der Aufschaltung des Über- nachtungsangebots auf der Website mit dem Landwirt über die anstehenden Arbeits- stunden abzusprechen. Andererseits kann der Arbeitsvertrag auch vorsehen, dass die mySaess nur eine bestimmte Anzahl von Tiny Houses auf dem Grundstück des Landwirts aufstellt bzw. dass der Landwirt nur eine fixe Anzahl an Arbeitsstunden leisten muss. Vorliegend wird die Arbeitsleistung gegen Entgelt erbracht. Dauerschuldverhältnis Der Einzelarbeitsvertrag ist als Dauerschuldverhältnis ausgestaltet. Ein solches liegt vor, wenn die zu erbringende Leistung von der Länge der Zeit abhängt, in welcher die Leistung durch den Arbeitnehmer erbracht werden soll. Der Arbeitnehmer verpflichtet sich zur dauernden Arbeitsleistung für eine unbefristete oder befristete Zeit und nicht nur zu einem einmaligen Leistungsaustausch. M.a.W. muss das Arbeitsverhältnis über eine bestimmte Zeit andauern, kann jedoch auf die Erbringung einer einzigen Tätigkeit, wie z.B. auf die Vertretung einer kranken Person oder auf die Digitalisierung von Dokumenten, beschränkt sein. Das Teilzeitarbeitsverhältnis, bei welchem der Arbeitnehmer nur eine geringe Anzahl Arbeitsstunden pro Woche leistet, ist ebenfalls ein Arbeitsverhältnis. Für die Teilzeitarbeit gelten die gleichen rechtlichen Bestimmungen wie für das Vollzeit- arbeitsverhältnis. Wenn der Arbeitnehmer die Arbeit auf Abruf erbringt bzw. wenn nicht sein konkreter Einsatz, sondern nur ein bestimmtes Arbeitspensum aus der vertraglichen Vereinbarung hervorgeht, spricht man von uneigentlicher Teilzeitarbeit.197 Das Dauerschuldverhältnis erlischt nicht mit der Erfüllung, sondern durch Beendigungstatbestände, wie u.a. bei einem unbefristeten Verhältnis durch Kündigung oder beim befristeten Verhältnis zu einem bestimmten Zeitpunkt. Im vorliegenden Fall verpflichtet sich der Landwirt zur dauernden Arbeitsleistung für eine unbefristete oder befristete Zeit und nicht nur zu einem einmaligen Leistungs- 197 Urteil des BGer 4A_334/2017 vom 4. Oktober 2017 E. 2.2. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 72 austausch, denn er erbringt während der gesamten zulässigen Stehzeit des Tiny Houses diverse damit zusammenhängende Arbeiten. Das vorliegende Arbeitsverhältnis ist als uneigentliches Teilzeitarbeitsverhältnis zu qualifizieren, denn der Arbeitsvertrag hält ausschliesslich fest, dass der jeweilige Landwirt ein bestimmtes Arbeitspensum zu leisten hat. Ein Dauerschuldverhältnis kann somit bejaht werden. Eingliederung in eine fremde Arbeitsorganisation Der Arbeitnehmer muss seine Arbeitsleistung für den Arbeitgeber erbringen, d.h. er darf die Arbeitsleistung nicht selbständig, sondern fremdbestimmt und in persönlicher Abhängigkeit unter «der Leitung und nach Weisung des Arbeitgebers erbringen».198 Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung entsteht mit dem Eintreten in das Arbeitsverhältnis ein für den Arbeitsvertrag typisches Abhängigkeitsverhältnis.199 Für die Beurteilung des Vorliegens eines Abhängigkeitsverhältnisses sind die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.200 Der Arbeitnehmer ist meist auf die Lohnzahlung des Arbeitgebers angewiesen und somit wirtschaftlich abhängig vom Arbeitgeber. Natürlich gibt es Ausnahmen davon, bspw. wenn der Arbeitnehmer selbst über ein genügend grosses Vermögen verfügt und so nicht auf die Einkommensquelle angewiesen ist. In der Lehre haben sich verschiedene Merkmale ausgebildet, welche für die Eingliederung in eine Arbeitsorganisation sprechen und nachfolgend erläutert werden:201 - Unterordnung unter die Arbeitgeberin - Weisungsgebundenheit - Handeln in fremden Namen auf fremde Rechnung - Keine Tragung von unternehmerischen Risiken - Feste Arbeitszeiten und Pflicht zu regelmässigem Erscheinen Im vorliegenden Fall erbringt der Landwirt seine Leistung in Form von Arbeit für die mySaess, indem er die Tiny Houses unterhält und wartet. Die Arbeit des Landwirts ist 198 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 6 zu Art 319 OR. 199 BGE 95 I 24; 90 II 486; 95 II 623. 200 Urteil des BGer 4A_592/2016 vom 16. März 2017 E. 2.2. 201 GREBSKI/MEIER, N 10 zu Art. 319 OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 73 durch diverse Vorgaben der mySaess fremdbestimmt und somit nicht selbständig. Der Landwirt steht infolgedessen in einem Unterordnungsverhältnis zur mySaess. Weiter erlässt die mySaess Weisungen betreffend die Ausführung der Arbeit bzw. erlässt Vorgaben, wie der Landwirt die Tiny Houses zu warten und zu unterhalten hat und wann er welche Arbeiten ausführen muss. Der Landwirt ist folglich an die Weisungen der mySaess gebunden und in einem Abhängigkeitsverhältnis zu ihr. Der Landwirt seinerseits handelt in fremden Namen und auf fremde Rechnung, denn er führt seine Arbeiten für die mySaess aus. Ausserdem wird der Landwirt für die Leistung seiner Arbeit von der mySaess anteilsweise, nämlich pro Übernachtung, bezahlt. Da der Landwirt nach unseren Aus- führungen wohl immer einen gewissen Grundlohn, unabhängig von allfälligen Über- nachtungen, von der mySaess erhält, trägt er grundsätzlich kein unternehmerisches Risiko. Der Arbeitsvertrag sieht keine festen Arbeitszeiten für den Landwirt vor, jedoch wird er auf Abruf zur Arbeitsleistung verpflichtet. Daraus folgt, dass der Landwirt bei Bedarf und Notwendigkeit die Arbeitsleistung zu erbringen hat. Das Kriterium der Eingliederung in eine fremde Arbeitsorganisation kann folglich als gegeben betrachtet werden. Unterordnungsverhältnis Nach Art. 321d OR hat der Arbeitgeber gegenüber dem Arbeitsnehmer ein Weisungsrecht, was zu einer rechtlichen Unterordnung führt und ein entscheidendes Merkmal des Arbeitsvertrages darstellt. Diese Unterordnung entsteht beim Antritt der Stelle durch die Eingliederung des Arbeitnehmers in eine fremde Arbeitsorganisation und ist ein wichtiges Kriterium des Arbeitsvertrages.202 Die mySaess muss gegenüber dem Landwirt als Arbeitnehmer ein Weisungsrecht nach Art. 321d OR haben. Das Weisungsrecht und dessen Ausgestaltung sollte, um Schwierigkeiten zu vermeiden, klar im Vertrag festgehalten werden. Der Landwirt steht in einem Unterordnungsverhältnis, da die mySaess über den Ablauf und den Zeitpunkt 202 BGE 78 II 36. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 74 der Wartung-/Unterhaltsintervalle und -abläufe sowie auch die Vorbereitungen für eine Übernachtung der Tiny Houses bestimmt und diese der Landwirt wie vorgegeben ausführen muss, was zu einer rechtlichen Unterordnung des Landwirts gegenüber der mySaess führt und für das Vorliegen eines Arbeitsvertrages spricht. Weitere Dienstleistungen können, falls sie im Arbeitsverhältnis inkludiert sind, ebenfalls durch die mySaess bestimmt und vorgegeben werden. Ein Unterordnungsverhältnis kann somit als gegeben betrachtet werden. Zwischenfazit Das Verhältnis zwischen der mySaess und dem jeweiligen Landwirt erfüllt alle Kriterien eines Einzelarbeitsvertrags i.S.v. Art. 319 ff. OR. iii. Entstehung des Arbeitsvertrages Der Einzelarbeitsvertrag entsteht durch übereinstimmende, gegenseitige Willens- erklärungen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer i.S.v. Art. 1 Abs. 1 OR. Die mySaess sollte den Einzelarbeitsvertrag mit dem jeweiligen Landwirt vor der Aufschaltung ihrer Übernachtungsangebote auf der Website abschliessen. Vom Zeitpunkt der Aufschaltung bis zum Zeitpunkt der ersten effektiven Buchung ruht dieser Arbeitsvertrag, da während dieser Zeitspanne noch kein Leistungsaustausch zwischen der mySaess und dem Landwirt stattfindet. Erst wenn ein Gast eine Übernachtung auf der Homepage bucht, entfaltet der Arbeitsvertrag seine Wirkungen. Infolgedessen wird der Landwirt erst bei der Buchung einer Übernachtung und der damit verbundenen Arbeit zur Erbringung seiner Aufgaben bezüglich der Wartung und Vorbereitung des Tiny Houses verpflichtet und lediglich für die in diesem Zusammenhang erbrachten Arbeitsstunden entlohnt. iv. Befristete oder unbefristete Arbeitsverträge Das befristete Arbeitsverhältnis, welches für eine bestimmte im Voraus definierte Zeit abgeschlossen wurde, endet gemäss Art. 334 Abs. 1 OR nach Ablauf der vereinbarten Zeitdauer. Bei Kettenarbeitsverträgen, d.h. die Aneinanderreihung von befristeten Arbeitsverträgen, kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Umwandlung in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis die Folge sein, da ansonsten die Gefahr der Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 75 Aushöhlung des Arbeitnehmerschutzes besteht.203 Auch fallen unter die befristeten Arbeitsverhältnisse die Saison- oder Probearbeitsverhältnisse.204 Unbefristete Arbeits- verträge werden auf unbestimmte Dauer abgeschlossen. Sie werden durch Kündigung beendet. Wir empfehlen der mySaess mit dem Landwirt einen befristeten Arbeitsvertrag nach Art. 319 OR abzuschliessen, zumal die Zeitdauer des Arbeitsverhältnisses durch die Stehzeit des Tiny House festgelegt ist und mit dieser in Zusammenhang steht. Ausserdem erscheint der Abschluss eines befristeten Arbeitsverhältnisses sinnvoll, wenn sich ein Landwirt nur einmalig als Anbieter eines Stehplatzes für das Tiny House zur Verfügung stellt. Die mySaess sollte es aber vermeiden, mehrere befristete Arbeitsverträge direkt aneinanderzureihen, da sonst rechtliche Konsequenzen aufgrund einer möglichen Aushöhlung des Arbeitnehmerschutzes drohen. Nach Art. 334 Abs. 2 OR gilt ein befristetes Arbeitsverhältnis als unbefristetes, sofern Arbeitgeber und Arbeitnehmer ein befristetes Arbeitsverhältnis stillschweigend nach dessen Ablauf der vereinbarten Dauer fortführen. Falls das Tiny House länger als die ursprünglich vereinbarte Zeitspanne auf dem Grundstück des Landwirts steht, um es weiter für Übernachtungen anzubieten, so würde sich der Arbeitsvertrag stillschweigend verlängern. v. Form Der Einzelarbeitsvertrag bedarf zu seiner Gültigkeit nach Art. 320 Abs. 1 OR keiner besonderen Form, sofern von Gesetz nichts anderes bestimmt wird. Eine Ausnahme besteht bspw. in Art. 321c Abs. 3 OR, in welchem nur schriftliche Abreden zulässig sind, um die Überstunden anders als durch Freizeit abzugelten. vi. Pflichten des Arbeitnehmers Gemäss Art. 319 Abs. 1 OR ist der Landwirt verpflichtet, seine Arbeit im Dienst der mySaess zu erbringen. M.a.W. ist der Landwirt zur Leistung von Unterhaltsarbeiten und Vorbereitungshandlungen, welche aufgrund einer Übernachtung im Tiny House anfallen, 203 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 36 und N 40 zu Art. 319 OR; BGE 129 III 618; 101 Ia 465. 204 REHBINDER/STÖCKLI, BK, N 36 zu Art. 319 OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 76 verpflichtet. Diese Leistungspflicht besteht nach Art. 319 Abs. 2 OR auch für Arbeits- verträge im Stundenlohn. Nach Art. 321 OR hat der Landwirt, sofern nichts anderes vereinbart wurde oder sich nichts anderes aus den Umständen ergibt, die Arbeit persönlich zu erbringen. Der Landwirt ist folglich grundsätzlich verpflichtet, die Arbeit persönlich auszuführen, zumal er aufgrund seiner Fähigkeiten und Eigenschaften ausgewählt wird. Mit Einwilligung der mySaess darf der Landwirt die Arbeit auch durch einen Dritten ausführen lassen. Zudem hat der Landwirt nach Art. 321a Abs. 1 OR eine Treue- und Sorgfaltspflicht, d.h. er muss die ihm übertragene Arbeit sorgfältig ausführen und die berechtigten Interessen seines Arbeitgebers in guten Treuen wahren.205 Aus der Treuepflicht und Art. 321b Abs. 1 OR ergibt sich, dass der Landwirt der mySaess über alles, was er bei seiner vertraglichen Tätigkeit für diesen von Dritten enthält, Rechenschaft abzulegen und ihr alles sofort herauszugeben hat. Ausserdem hat der Landwirt gemäss Art. 321d Abs. 2 OR die allgemeinen Anordnungen der mySaess und die ihm erteilten besonderen Weisung nach Treu und Glauben zu befolgen.206 Wenn der Landwirt gegen seine Treue- oder Sorgfaltspflichtverletzung verstösst, haftet er gegenüber der mySaess gestützt auf Art. 321e i.V.m. Art. 97 OR. Gemäss Art. 321e Abs. 1 OR ist der Landwirt für den Schaden verantwortlich, den er seinem Arbeitgeber fahrlässig oder absichtlich zufügt, wobei sich das Mass der Sorgfalt (für die Bejahung der Fahrlässigkeit relevant) nach Art. 321e Abs. 2 OR richtet. Entscheidend sind unter anderem die Art des Arbeitsverhältnisses, die Berücksichtigung des Berufsrisikos sowie die Fachkenntnisse des Landwirts. vii. Pflichten des Arbeitgebers Die Hauptpflicht der mySaess besteht nach Art. 322 Abs. 1 OR in der Pflicht zur Zahlung des Lohnes. Falls vertraglich nichts Abweichendes geregelt wurde, ist der Lohn gemäss Art. 323 Abs. 1 OR am Ende des Monats zu entrichten. Grundsätzlich bestimmt sich die Höhe des Lohnes nach der Parteienvereinbarung, vorbehalten bleiben allfällige kantonale 205 BGE 117 II 72 E. 4a S. 74 f. 206 BGE 132 III 115 E. 5.2 S. 120 f. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 77 Mindestlohnregelungen (wie z.B. im Kanton Neuenburg207, Jura, Genf, Tessin und Basel- Stadt).208 Die mySaess hat gegenüber dem Landwirt gestützt auf Art. 328 OR eine Fürsorgepflicht inne. Nach Art. 328 Abs. 1 OR hat die mySaess die Persönlichkeit des Landwirts zu achten und zu schützen, auf deren Gesundheit gebührend Rücksicht zu nehmen und für die Wahrung der Sittlichkeit zu sorgen. Sodann muss die mySaess zum Schutz von Leben, Gesundheit und persönlicher Integrität des Landwirts die erforderlichen Massnahmen treffen. Ausserdem hat die mySaess Ferien-, Mutter- oder Vaterschaftsurlaubsansprüche nach Art. 329 ff. OR zu gewähren sowie die Bestimmungen betreffend den Kündigungsschutz nach Art. 336 ff. OR zu beachten. Auf sozialversicherungsrechtliche Aspekte und Pflichten dieser Variante wird im zweiten Teil dieser Arbeit genauer eingegangen. c. Konkrete Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses Wir empfehlen der mySaess für die effektive Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses mit dem Landwirt die folgenden zwei Möglichkeiten: i. Einzelarbeitsvertrag mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn Wir empfehlen den Abschluss eines Arbeitsvertrags mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn. Ein solcher Arbeitsvertrag zeichnet sich dadurch aus, dass der Arbeitnehmer bei Bedarf kurzfristig aufgeboten werden kann. Der Arbeitnehmer wird für diese ständige Bereitschaft mit einem Stundenlohn entschädigt, welcher in Folge der ständigen Bereitschaft höher als sein normaler Stundenlohn angesetzt wird. Der Vorteil eines Arbeitsvertrags mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn liegt darin, dass der Landwirt verpflichtet wird, im Falle einer Buchung seine Arbeitsleistung kurzfristig zu erbringen bzw. das Tiny House auf Abruf zu unterhalten sowie für die Gäste vorzubereiten. Zudem muss bei ausbleibenden Buchungen kein Monatslohn bezahlt werden, denn nur die 207 BGE 143 I 403. 208 Unia, Gesetzliche Mindestlöhne, Bern 2021, < https://www.unia.ch/de/arbeitswelt/von-a- z/mindestlohn> (besucht am: 23. November 2021). Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 78 effektiv geleisteten Stunden werden, unter Beachtung der kantonalen Mindestvor- schriften, vergütet. Die mySaess sichert sich so die Pflicht des Arbeitnehmers bzw. des Landwirts, im Falle einer Buchung die anfallenden Arbeiten auch wirklich zu erledigen und geht so ein geringeres Risiko ein, dass eine Buchung nicht umgesetzt werden kann, weil der Landwirt die anfallende Arbeit ablehnt. M.a.W. ist der Arbeitsvertrag für beide Parteien verbindlich. Ebenfalls kann der administrative Aufwand durch immer neue Vertrags- abschlüsse minimiert werden, da ein einmaliger Arbeitsvertrag mit dem Landwirt genügt. Ein weiterer Vorteil liegt in der Rechtssicherheit dieser Variante. Die Abläufe und Verhältnisse sind klar geregelt und lassen auch einen sauberen sozialversicherungs- rechtlichen Ablauf zu. Zudem sind die Pflichten des Landwirts umschrieben und können rechtlich geltend gemacht werden. Wirtschaftlich gesehen kann man mit dieser Variante die zukünftigen Risiken eines Prozesses vor Gericht minimieren und somit eine langfristige Planung und Geschäftsführung für die mySaess ermöglichen. ii. Rahmenarbeitsvertrag mit einzelnen Einsatzarbeitsverträgen Eine Alternative bietet der Abschluss eines Rahmenarbeitsvertrages, in welchem die Grundbedingungen für spätere Einsatzarbeitsverträge wie die Höhe des Lohnes und sonstige Arbeitsbedingungen einheitlich geregelt sind. Zusätzlich zu diesem wird für jeden Einsatz, also jede einzelne Buchung, ein kleiner Einsatzarbeitsvertrag abge- schlossen, welcher dann diese spezifische Vor- und Nachbereitung des Tiny House regelt. Das Problem dieser Variante liegt darin, dass der Rahmenarbeitsvertrag bereits bei der Aufschaltung des jeweiligen Übernachtungsangebotes abgeschlossen werden sollte, jedoch die einzelnen Einsatzarbeitsverträge erst nach der Buchung durch den Kunden erfolgen. Der Landwirt ist somit rechtlich nicht verpflichtet, diesen Einsatz tatsächlich anzunehmen und der Kunde könnte somit ein Angebot gebucht haben, welches so nicht umgesetzt werden kann. An dieser Stelle möchten wir klar festhalten, dass wir in diesem Rechtsgutachten keine Beurteilung dieses wirtschaftlichen Risikos vornehmen. Im Umkehrschluss muss dem Landwirt dafür kein Grundlohn für seine Bereitschaft für die Arbeit auf Abruf bezahlt werden, womit die Kosten bzw. der Arbeitslohn gesenkt werden können. Sofern tatsächlich eine Übernachtung gebucht wird, ist dem Landwirt ein Stundenlohn nach Aufwand zu bezahlen. Natürlich kann eine bestimmte Zeitdauer für Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 79 das Vorbereiten oder die Wartung eines Tiny Houses abgemacht werden, damit sich die Arbeitsstunden in Grenzen halten. Diese Variante ist zwar aus rechtlicher Sicht zulässig, jedoch wird die Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen der mySaess und dem Landwirt durch den Abschluss der vielen einzelnen Verträge auf der einen Seite komplex. Durch den Abschluss eines Rahmen- arbeitsvertrags können auf der anderen Seite aber Kosten eingespart werden, in dem der Stundenlohn des Landwirts ohne die Bereitschaftsentschädigung tiefer ausfällt als beim Abschluss eines Einzelarbeitsvertrags mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn. Offen bleibt hingegen, wie hoch diese Entschädigung und der Grundlohn bzw. der Stundenlohn tatsächlich anzusetzen ist. Wir empfehlen, den Lohn ausdrücklich im Ver- trag zu regeln und gegebenenfalls auch von der Rentabilität des Start-ups abhängig zu machen. d. Verträge betreffend die Aktivitäten auf und rund um den Bauernhof Dem Landwirt wird in dieser Variante die Freiheit eingeräumt, mit den Gästen der mySaess eigenständig und selbständig die entsprechenden Verträge hinsichtlich der Aktivitäten auf und rund um seinen Hof abzuschliessen. Auf ihrer Homepage kann die mySaess die zusätzlich buchbaren Aktivitäten aufschalten, sollte aber klar und deutlich darauf hinweisen, dass die Verträge betreffend die über die Übernachtung hinaus- gehenden Aktivitäten ausschliesslich zwischen den Gästen und dem Landwirt entstehen und diese Vertragsverhältnisse für die mySaess in keiner Weise Rechte und Pflichten begründet. e. Fazit zur Variante 1 Unseres Erachtens gewährt die Variante 1 aufgrund der ausgewählten Vertragstypen beiden Parteien Rechtssicherheit mit klaren rechtlichen Rahmenbedingungen. Für die mySaess räumt das Eingehen eines Mietverhältnisses insoweit eine rechtliche Sicherheit ein, als sie in den folgenden Konstellationen gegen einen säumigen Landwirt vorgehen kann. Der Landwirt ist aufgrund von Art. 256 Abs. 1 OR verpflichtet, das Mietobjekt zum vereinbarten Zeitpunkt in einem zu vorausgesetzten Gebrauch tauglichen Zustand zu übergeben und im demselben zu erhalten. Übergibt der Landwirt das Mietobjekt nämlich nicht zum vereinbarten Zeitpunkt, kann die mySaess nach den Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 80 Art. 107-109 OR über die Nichterfüllung von Verträgen vorgehen und insbesondere Schadenersatz vom Landwirt verlangen. Übergibt der Landwirt ein mit Mängeln behaftetes Mietobjekt, kann die mySaess nach der Bestimmung von Art. 258 OR vorgehen. Der Abschluss eines Mietvertrags gewährt den einzelnen Landwirten eine gewisse wirtschaftliche Sicherheit, denn diese werden aufgrund des Mietvertrags unabhängig von einer Buchung einer Übernachtung für das Zur-Verfügung-Stellen ihres Grundstücks zum Aufstellen der Tiny Houses entschädigt. Die mySaess kann mit dem Arbeitsvertrag mit Arbeit auf Abruf den Landwirt verpflichten, auch bei vielen Buchungen seine Arbeitsleistung zu erfüllen, sodass keine Fehlbuchungen entstehen. Ebenfalls sichert sich die mySaess das vertragliche Recht, ihr Tiny House für die Laufzeit des Mietverhältnisses auf dem Land des Landwirts zu platzieren. Erfüllt der Landwirt in beiden Fällen nicht, kann gegen ihn Schadenersatz nach wegen Vertragsverletzung geltend gemacht werden nach Art. 97 ff. OR. Der Nachteil dieser Variante liegt darin, dass durch den Arbeitsvertrag auf Abruf der Stundenlohn etwas höher ist, weil der Landwirt auch für seine Bereitschaft entlohnt wird. Die Miete kann je nach Einverständnis des Landwirts auch sehr tief ausfällen, sodass sie je nach Ausgang der Vertragsverhandlung nicht gross ins Gewicht fällt. B. Variante 2 Nun beziehen sich die nachfolgenden Empfehlungen nicht ausschliesslich auf das Verhältnis zwischen der mySaess und dem jeweiligen Landwirt. Nebst dem Bestehen eines Mietvertrags und Arbeitsvertrags vermittelt die mySaess die entsprechenden Verträge über die Dienstleistungen, welche auf und rund um den Bauernhof durchgeführt werden, unmittelbar dem Gast oder schliesst diese im Namen und auf Rechnung des Landwirts direkt mit den Gästen ab. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 81 Abbildung 2 - Grafische Darstellung der Variante 2 a. Mietvertrag An dieser Stelle verweisen wir auf die Ausführungen zum Mietvertrag der ersten Variante (siehe Kap. III, N 4 ff.). b. Arbeitsvertrag Hiermit verweisen wir wiederum auf die Ausführung zum Arbeitsvertrag der ersten Variante (siehe Kap. III, N 18 ff.). c. Agenturvertrag Bei dieser Konstellation schliesst der Landwirt die Verträge betreffend die Aktivitäten auf und rund um den Hof nicht mehr eigenständig und selbständig mit den Gästen ab. Die Gäste haben nun die Möglichkeit die konkreten Verträge direkt bei der Buchung auf der Homepage der mySaess abzuschliessen. Da sowohl die mySaess, der Landwirt als auch der Gast in einem Vertragsverhältnis stehen, stellt das Vertragsverhältnis ein Drei- parteienverhältnis dar. Im Anschluss an das Auftragsrecht nach Art. 394 ff. OR regelt das Obligationenrecht besondere Arten des Auftrages, insbesondere den Mäklervertrag nach Art. 412 ff. OR und den Agenturvertrag nach Art. 418a ff. OR. i. Abgrenzung zum Mäklervertrag Durch den Mäklervertrag erhält ein Mäkler gemäss Art. 412 Abs. 1 OR den Auftrag, gegen eine Vergütung Gelegenheit zum Abschluss eines Vertrages nachzuweisen oder Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 82 den Abschluss eines Vertrages zu vermitteln.209 Ein Agent übernimmt aufgrund des Agenturvertrags gemäss Art. 418a Abs. 1 OR die Verpflichtung, dauernd für einen oder mehrere Auftraggeber Geschäfte zu vermitteln oder in ihrem Namen und für ihre Rechnung abzuschliessen, ohne zu den Auftraggebern in einem Arbeitsverhältnis zu stehen. Während sich die Tätigkeit eines Mäklers nur auf einzelne bestimmte Geschäfte beschränkt,210 wird ein Agent dauernd für einem bestimmten Auftraggeber tätig.211 M.a.W. begründet ein Agenturvertrag ein Dauerschuldverhältnis.212 In dieser Variante schliesst der Landwirt mit den Gästen die entsprechenden Verträge hinsichtlich seinen auf und rundum den Hof angebotenen Aktivitäten nicht selbständig und unabhängig von der mySaess ab. Die Gäste haben nämlich auf der Homepage der mySaess neben der Möglichkeit zur Buchung einer Übernachtung in einem Tiny House zusätzlich die Gelegenheit, diverse vom Landwirt angebotene Aktivitäten auszuwählen. Folglich hat die Entstehung der entsprechenden Verträge nicht nur Auswirkungen auf das Zweiparteienverhältnis Landwirt und Gäste, sondern diese erstrecken sich auf das Dreiparteienverhältnis Landwirt, Gäste und mySaess. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, dass zwischen dem jeweiligen Landwirt und der mySaess ein Agenturvertrag nach Art. 418a Abs. 1 OR abgeschlossen wird. Durch den Abschluss eines Agenturvertrags verpflichtet sich die mySaess dauernd für die jeweiligen Landwirte Geschäfte zu vermitteln oder in ihrem Namen und für ihre Rechnung abzuschliessen, ohne zum Auftraggeber in einem Arbeitsverhältnis zu stehen. Der Landwirt tritt als Auftraggeber auf, denn er möchte, dass die mySaess seine auf dem Hof angebotenen Aktivitäten den Gästen vermittelt oder den entsprechenden Vertrag unmittelbar zum Abschluss bringt. Die mySaess ihrerseits nimmt die Tätigkeit eines Agenten wahr, da sie den Gästen die Aktivitäten des Landwirts vermittelt oder die jeweiligen Verträge über die Aktivitäten selbst abschliesst. Der Abschluss eines Mäklervertrages zwischen der mySaess und dem jeweiligen Landwirt ist in casu ausgeschlossen, denn die mySaess übernimmt nicht einzig die Verpflichtung, ein einzelnes Geschäft dem Landwirt zu vermitteln oder für diesen abzuschliessen. Vielmehr übt die mySaess während der gesamten Zeitspanne, in welcher 209 Vgl. AMMANN, BSK, N 1 zu Art. 412 OR. 210 BGE 75 II 53 E. 1 S. 54 ff.; PÄRLI, BSK, N 4 zu Art. 418a OR; AMMANN, BSK, N 19 zu Art. 412 OR. 211 Urteil des BGer 4C_66/2002 vom 11. Juni 2002 E. 2.1; PÄRLI, BSK, N 1 zu Art. 418a OR. 212 KOLLER, S. 1631. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 83 das Tiny House auf dem Grundstück des Landwirts stehen darf, die Tätigkeit eines Agenten aus. ii. Problematik des Bestehens von Arbeitsvertrag und Agenturvertrag In casu erscheint es zunächst problematisch, dass zwischen der mySaess und dem jeweiligen Landwirt ein Arbeitsverhältnis besteht. Aus der Bestimmung von Art. 418a Abs. 1 OR ergibt sich nämlich bereits, dass der Agent nicht in einem Arbeitsverhältnis zu seinem Auftraggeber stehen darf. Beim Agenten handelt es sich um einen selbständiger Gewerbetreibenden, der sein Gewerbe eigenständig und selbständig ausführt und insbesondere seine Tätigkeit nach seinem Ermessen organisieren kann und seine Tätigkeitszeit selber einzuteilen vermag.213 Wenn dem Agenten diese Freiheiten nicht zustehen, wird das Vorliegen eines Subordinationsverhältnisses angenommen und infolgedessen kann kein Agenturvertrag entstehen.214 Nach diesen Ausführungen erscheint es als unzulässig, dass die mySaess, welche bereits im Arbeitsverhältnis als Arbeitgeberin des Landwirts auftritt, nun im Rahmen des Agenturvertrags auch noch als Auftraggeber des Landwirts tätig wird. In einer solchen Konstellation würde der Landwirt aufgrund des bestehenden Arbeitsverhältnisses in einem Subordinationsverhältnis zur mySaess stehen. Die Bestimmung von Art. 418a Abs. 1 OR ist wohl so zu verstehen, dass der Agent nicht zugleich auch Arbeitnehmer des Auftraggebers sein darf. Wenn nun aber, wie im vorliegenden Fall, der Landwirt als Auftraggeber auftritt und die mySaess als Agent tätig wird, handelt es sich nach unserer Ansicht nicht um einen Verstoss gegen die Bestimmung von Art. 418a Abs. 1 OR. Erstens tritt die mySaess in dieser Konstellation nicht zugleich als Arbeitgeberin und als Auftraggeberin auf, sondern der Landwirt ist Arbeitnehmer im Arbeitsverhältnis und Auftraggeber im Agenturverhältnis. Bei einem solchen Rollentausch ist auch das gleichzeitige Bestehen von Arbeitsvertrag und Agenturvertrag zwischen den identischen Parteien zulässig. Zweitens erstreckt sich das Arbeitsverhältnis zwischen der mySaess und dem Landwirt lediglich auf Aufgaben, welche im direkten Zusammenhang mit der Übernachtung der 213 BGE 136 III 518 E. 4.4 S. 519 ff.; PÄRLI, BSK, N 3 zu Art. 418a OR. 214 Urteil des BGer 4C_276/2006 vom 25. Januar 2007 E. 5; BGE 129 III 664 E. 3.2 S. 667; 99 II 313. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 84 Gäste in einem Tiny House stehen, z.B. Reinigung, Wechseln der Bettwäsche, Aufbereitung des Warmwassers, Aufstellen des Sonnensegels usw. Insofern ist Art. 418a Abs. 1 OR in der konkreten Ausgestaltung der Konstellation nicht anwendbar. iii. Vermittlungsagent vs. Abschlussagent Damit die Auswirkungen des Agenturvertrags auf das Verhältnis zwischen dem Auftraggeber und dem Agenten sowie auf das Verhältnis zwischen dem Auftraggeber und dem Drittkontrahenten beurteilt werden können, muss zunächst ermittelt werden, ob im konkreten Fall ein Vermittlungsagent oder ein Abschlussagent tätig wird. Der Vermittlungsagent übernimmt die Verpflichtung, dauernd für einen oder mehrere Auftraggeber Geschäfte zu vermitteln. Die Tätigkeit des Vermittlungsagenten beschränkt sich nur darauf, seinem Auftraggeber potentielle Kunden zu vermitteln. Der Auftraggeber und der Kunde werden durch das Handeln des Vermittlungsagenten weder zum Abschluss eines Vertrages noch zum Vertragsabschluss zu den vom Vermittlungsagenten aufgestellten Bedingungen verpflichtet. Gemäss Art. 418b Abs. 1 OR finden auf den Vermittlungsagenten die Vorschriften über den Mäklervertrag nach Art. 412 ff. OR Anwendung. Demgegenüber übernimmt der Abschlussagent die Verpflichtung, dauernd für einen oder mehrere Auftraggeber Geschäfte in ihrem Namen und für ihre Rechnung abzuschliessen. Der Abschlussagent handelt als direkter Stellvertreter.215 Für den Abschlussagenten gelten gemäss Art. 418b Abs. 1 OR die Vorschriften über die Kommission nach Art. 424 ff. OR. Nach der Bestimmung von Art. 418e Abs. 1 OR gilt ein Agent nur als ermächtigt, Geschäfte zu vermitteln. M.a.W. beinhaltet diese Bestimmung eine gesetzliche Vermutung, wonach im Zweifelsfall eine Vermittlungs- agentur vorliegt. Deswegen ist die vorteilhafte Regelung des Abschlussagenten in der konkreten Situation explizit vertraglich zu regeln. Damit werden klare Verhältnisse geschaffen und die Rechtssicherheit gestärkt. Nimmt die mySaess die Rolle einer Vermittlungsagentin ein, so ist es ihre Aufgabe Verträge rund um die auf dem Bauernhof angebotenen Leistungen ihren Gästen zu vermitteln. Wenn die mySaess als Abschlussagent auftreten möchte, beschränkt sich ihre Tätigkeit nicht nur auf die Vermittlung bzw. auf das Anbieten der Aktivitäten auf ihrer 215 Vgl. zum Ganzen PÄRLI, BSK, N 6 zu Art. 418a OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 85 Homepage, sondern sie ist auch zum Abschluss des entsprechenden Vertrages befugt, sobald der Gast eine Übernachtung und eine Aktivität auf der Homepage durch Anklicken eines Package bucht. Wenn die mySaess als Abschlussagentin agiert, handelt sie als direkte Stellvertreterin der Landwirte. iv. Form eines Agenturvertrags Für die Gültigkeit eines Agenturvertrags bedarf es keine besonderen Formvorschriften.216 Da Agenturverträge komplex sind, wird für den Abschluss eines solchen in der Praxis oft die Schriftform gewählt. Die gesetzlichen Bestimmungen betreffend den Agenturvertrag sind dispositiver Natur, d.h. eine Abweichung ist möglich. Allerdings sieht das Gesetz vor, dass nur schriftlich von bestimmten dispositiven Gesetzesbestimmungen abgewichen werden kann. Wir empfehlen der mySaess und dem Landwirt den Agenturvertrag schriftlich aufzu- setzen, so dass Beweisprobleme vermieden bzw. beseitigt werden können. v. Pflichten des Agenten Zunächst wird der mySaess aufgrund des Agenturvertrags die Pflicht auferlegt, im Interesse des Landwirts tätig zu werden bzw. die Geschäfte des Landwirts zu fördern.217 Dabei bestimmt sich der Umfang und die Intensität der erforderlichen Tätigkeit nach dem konkreten Agenturverhältnis sowie aus dem Umstand, dass die mySaess die Betätigung als Agentin lediglich nebenberuflich ausübt.218 Weiter muss die mySaess die Interessen des Landwirts gemäss Art. 418c Abs. 1 OR mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmannes wahren.219 Nach der herrschenden Lehre gilt für den Agenten der gleiche Sorgfaltsmassstab wie für einen Beauftragten.220 Für einen solchen gilt gemäss Art. 398 Abs. 1 OR wiederum der gleiche Sorgfaltsmassstab wie für einen Arbeitnehmer nach Art. 321a Abs. 1 OR und Art. 321e OR. Somit haftet die mySaess für jedes Verschulden.221 Dabei bezieht sich das Verschulden ausschliesslich 216 PÄRLI, BSK, N 5 zu Art. 418a OR. 217 PÄRLI, BSK, N 1 zu Art. 418c OR. 218 BGE 122 III 66. 219 PÄRLI, BSK, N 2 zu Art. 418c OR. 220 MÜLLER, N 2178. 221 BGE 133 III 121 E. 4 S. 128 ff.; 127 III 357 E. 2 S. 360; 124 III 155 E. 3 S. 161 ff.; 115 II 62 E. 3 S. 64 ff. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 86 auf die Verletzung von Sorgfaltspflichten. Aufgrund der bestehenden Sorgfaltspflicht gegenüber dem Landwirt wird die mySaess dazu angehalten, diesen über die Vermittlung bzw. den Abschluss eines Vertrages zu informieren.222 Art. 418d OR enthält eine Geheimhaltungspflicht bzw. ein Konkurrenzverbot, wonach die mySaess Geschäftsgeheimnisse des Landwirts, welche ihr anvertraut oder aufgrund des Agenturverhältnisses bekannt geworden sind, auch nach der Beendigung des Vertrages nicht verwerten oder anderen mitteilen darf. vi. Rechte des Agenten Die mySaess hat gemäss Art. 418g Abs. 1 OR Anspruch auf die vereinbarte Abschlussprovision für alle Geschäfte, die sie während des Agenturverhältnisses abgeschlossen hat.223 Der Anspruch der mySaess auf Provision fällt gemäss Art. 418h Abs. 1 OR nachträglich dahin, wenn die Ausführung eines abgeschlossenen Geschäftes aus einem vom Auftraggeber nicht zu vertretenden Grunde unterbleibt oder gemäss Art. 418h Abs. 2 OR, wenn der Landwirt die Leistung zwar erfüllt, aber die Gegenleistung ganz oder zu einem grossen Teil unterbleibt. Hindert der Landwirt die mySaess durch Verletzung seiner gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten schuldhaft daran, die Provision in dem vereinbarten oder nach den Umständen zu erwartendem Umfang zu verdienen, hat die mySaess gegenüber dem Landwirt gestützt auf Art. 418m Abs. 1 OR Anspruch auf eine angemessene Entschädigung. Grundsätzlich steht der mySaess kein Anspruch auf Ersatz der Kosten und Auslagen zu, welche ihr aufgrund der Ausführung ihrer Tätigkeit entstehen, zumal sie als selbständiger Kaufmann handelt. Der Landwirt muss aber gemäss Art. 422 Abs. 1 OR für diejenigen Kosten der mySaess eine angemessene Entschädigung leisten, welche ihr aufgrund der gebotenen Übernahme einer Geschäftsbesorgung im Interesse des Geschäftsherrn anfallen. Frachten, Zölle, Kosten für allgemeine Werbung im Auftrag des Landwirts stellen u.a. solche Kostenpunkte dar. Der mySaess steht, sofern nicht etwas anderes vereinbart wurde oder üblich ist, gestützt auf Art. 418l Abs. 1 OR ein Anspruch auf eine Inkassoprovision für die von ihr auftragsgemäss eingezogenen und abgelieferten Beiträge zu. Ausserdem hat die mySaess 222 BGE 122 III 68. 223 PÄRLI, BSK, N 1 zu Art. 418g OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 87 zwingend Anspruch auf eine Provision, wenn sie das Delcredere-Risiko i.S.v. Art. 418c Abs. 3 OR, d.h. das Risiko, dass der Kunde nicht bezahlt oder andere Verbindlichkeiten nicht erfüllt, auf sich genommen hat. Erweitert sich der Kundenkreis des Landwirts aufgrund der Tätigkeit der mySaess wesentlich und erwachsen ihm infolgedessen erhebliche Vorteile, hat die mySaess gestützt auf Art. 418u Abs. 1 OR zusätzlichen einen Anspruch auf eine sog. Kundschaftsentschädigung. vii. Beendigung des Agenturvertrags Hinsichtlich des Agenturvertrags ist die Bestimmung von Art. 404 Abs. 1 OR nicht analog anwendbar, wonach die Parteien einen Auftrag jederzeit widerrufen oder kündigen können.224 Art. 418p OR normiert Regelungen zur Beendigung eines Agenturvertrag. Ein auf eine bestimmte Zeit geschlossener Agenturvertrag endet gemäss Art. 418p Abs. 1 OR nach Ablauf dieser bestimmten vereinbarten Zeit. Wenn sowohl die mySaess als auch der Landwirt den bestehenden Agenturvertrag nach Ablauf dieser Zeit stillschweigend fortführen, gilt der Vertrag nach Art. 418p Abs. 2 OR für die gleiche Zeit erneuert, jedoch höchsten für ein Jahr. d. Fazit zur Variante 2 Die Umsetzung dieser Variante birgt vor allem eine wesentliche rechtliche Unklarheit. Die Bestimmung von Art. 418a Abs. 1 OR besagt nämlich, dass der Agent in keinem Arbeitsverhältnis zu seinem Auftraggeber stehen darf. Wir legen diese Regelung dahingehend aus, dass der Agent nicht zugleich Arbeitnehmer des Auftraggebers sein darf. Unseres Erachtens ist die umgekehrte Konstellation aber rechtlich zulässig, so dass diejenige Person, die im Agenturverhältnis als Agent agiert, im Arbeitsverhältnis in der Rolle des Auftraggebers auftreten kann. Das Bundesgericht hat sich bis anhin allerdings noch nicht mit der Frage befasst, ob ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Agenten und seinem Auftraggeber, trotz dem anderslautenden Wortlaut von Art. 418 Abs. 1 OR, bestehen darf und folglich ein Agenturvertrag gültig entstehen kann. Aufgrund dieser 224 Urteil des BGer 4C.270/2002 vom 11. Februar 2003; KOLLER, S. 1634; PÄRLI, BSK, N 1 zu Art. 418q OR. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 88 rechtlichen Unsicherheit raten wir der mySaess einem Vorgehen nach Variante 2 und somit auch dem Abschluss eines Agenturvertrags ab. C. Variante 3 Diese Variante versucht der mySaess einen Weg aufzuzeigen, auf welchem ihr im Vergleich zu den zwei andere Varianten möglichst wenig Pflichten auferlegt werden bzw. die Vertragsverhältnisse in ihrem Interesse ausgestaltet werden. a. Typengebundenheit Im Schweizerischen Obligationenrecht ist die Bezeichnung eines Vertrages für dessen Qualifikation nicht von Relevanz. Viel mehr wird auf den wirklichen Parteiwillen abgestellt, welcher nach Art. 1 Abs. 1 OR bei übereinstimmenden gegenseitigen Willensäusserungen in einem Vertrag mündet. Nach Art. 18 Abs. 1 OR wird bei der Beurteilung eines Vertrages sowohl nach Form als nach Inhalt nicht auf die unrichtige Bezeichnung oder Ausdrucksweise, sondern auf den übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abstellt. Dies schlägt sich somit in der Typengebundenheit nieder: Wenn bestimmte Merkmale eines Vertragstypus erfüllt sind, dann wird dieser Vertragstypus angenommen, auch wenn der Vertrag eine andere Bezeichnung trägt. Die mySaess kann nicht über die Bestimmung der Rechtsnatur eines Vertrags- verhältnisses disponieren. Wenn das angerufene Gericht nun beurteilt, ob ein Vertragstyp des Obligationenrechts vorliegt, berücksichtigt es die tatsächlichen Verhältnisse des konkreten Einzelfalls und prüft die objektiven Kriterien, welche für das Vorliegen eines bestimmten Vertrages massgebend sind.225 b. Gebrauchsleihevertrag oder Mietvertrag An dieser Stelle wird geprüft, ob aufgrund der Tatsache, dass die mySaess ihre Tiny Houses auf dem Grundstück des Landwirts aufstellen möchte, anstelle eines Mietver- hältnisses auch der Abschluss eines Gebrauchsleihevertrags geeignet sein könnte. Durch den Gebrauchsleihevertrag nach Art. 305 OR verpflichtet sich der Landwirt der mySaess einen Teil seines Grundstücks zu unentgeltlichem Gebrauch zu überlassen226, 225 Urteil des BGer 4A_141/2019 vom 26. September 2019 E. 4.1. 226 BGE 98 II 211 E. 5 S. 216 f. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 89 und die mySaess, dieselbe Sache nach gemachtem Gebrauch dem Landwirt zurück- zugeben. Die Gebrauchsleihe erfolgt immer unentgeltlich.227 Gegenstand der Gebrauchsleihe können sowohl bewegliche als auch unbewegliche Sachen sein.228 Die mySaess darf die geliehene Sache nur gebrauchen, wobei sich das Gebrauchsrecht und dessen Umfang nach der Vereinbarung der Parteien bestimmt. Die Gebrauchsleihe begründet ein Dauerschuldverhältnis, denn die Leihe erstreckt sich auf eine bestimme oder unbestimmte Zeit. Die Eigentumsverhältnisse werden von der Leihe nicht berührt, d.h. das Grundstück liegt weiterhin im Eigentum des Landwirts. Allerdings geht der Besitz mit der Übergabe der Leihsache auf die mySaess über. Durch den Abschluss eines Gebrauchsleihevertrags i.S.v. Art. 305 ff. OR könnte die mySaess Kosten einsparen, denn sie schuldet dem Landwirt kein Entgelt für das Abstellen der Tiny Houses auf dessen Grundstück. Anstelle eines Gebrauchsleihevertrags könnte die mySaess mit dem Landwirt wiederum einen Mietvertrag nach Art. 253 ff. OR abschliessen, denn es wird sich in der Praxis als schwierig erweisen, mit einem Landwirt ein Gebrauchsleihevertrag abzuschliessen, zumal dieser keine Gegenleistung für die Gebrauchsüberlassung eines Teils seines Landes erhält. Sobald die mySaess für das Abstellen der Tiny Houses auf seinem Grund dem Landwirt eine Gegenleistung (in Form von Geld, Sachleistung etc.) erbringt, liegt zwingend ein Mietvertrag vor. Leistet die mySaess den Mietzins nicht ausschliesslich in Form von Geld, kann es sich dabei allenfalls um ein unzulässiges Koppelungsgeschäft handeln. Ein Koppelungsgeschäft liegt vor, wenn zwei selbständige Verträge derart miteinander verbunden werden, dass diese Leistung und Gegenleistung eines synallagmatischen Vertrages verkörpern. Gemäss Art. 254 OR ist ein Koppelungs- geschäft, welches im Zusammenhang mit der Miete von Wohn- oder Geschäftsräumen steht, nichtig i.S.v. Art. 20 OR, wenn der Abschluss eines Mietvertrages davon abhängig gemacht wird und folglich für den Bestand eines Mietvertrages elementar ist.229 Wenn nun die mySaess dem Landwirt kein Geld für die Gebrauchsüberlassung bezahlt, sondern ihm dafür den Abschluss eines Arbeitsvertrages in Aussicht stellt, könnte dies u.U. unter 227 BGE 136 III 186 E. 3.2 S. 188 ff.; Urteil des BGer 4A_55/2010 vom 15. April 2010 E. 3 ff. 228 BGE 125 III 363. 229 BGE 118 II 157 E. 3c S. 163. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 90 analoger Anwendung von Art. 254 OR ein unzulässiges Koppelungsgeschäft darstellen. Es sei dahingestellt, ob die Bestimmung von Art. 254 OR trotz entgegenstehendem Wortlaut auf die Miete von Land anwendbar ist. Auf jeden Fall liegt diesbezüglich eine gewisse Rechtsunsicherheit vor, wenn man zwei eigenständige Verträge in einer solchen Weise verbindet bzw. verkoppelt. Wenn folglich dennoch im Sinne der klaren Regelung und Rechtssicherheit ein Mietvertrag abgeschlossen wird, hat die mySaess zusätzlich den Vorteil die dispositiven Normen des Mietrechts vertraglich zu ihren Gunsten auszureizen. Die mySaess kann den Mietvertrag wie folgt in ihrem Interesse ausgestalten: Im Rahmen der Vertragsverhandlungen mit dem Landwirt kann sie einen möglichst tiefen Mietzins aushandeln, denn innerhalb der gesetzlichen Schranken dürfen die Parteien frei über die Höhe des Mietzinses befinden. Ausserdem dürfen diese gemeinsam gemäss Art. 257c OR festlegen, auf welchen Zeitpunkt die mySaess den Mietzins ausrichten muss. Weiter kann die mySaess im Mietvertrag festhalten, dass sie keine Nebenkosten i.S.v. Art. 257a Abs. 1 OR zu bezahlen hat, zumal sie zu einer solche Zahlung gemäss Art. 257a Abs. 2 OR nur dann verpflichtet werden kann, wenn sie dies mit dem Landwirt besonders vereinbart hat. Die mySaess geht sowohl mit einem Abschluss eines Gebrauchsleihevertrages wie auch beim Unterlassen des Abschlusses eines solchen Vertrages ein gewisses Risiko ein, denn zum einen ist anzunehmen, dass nicht jeder Landwirt ein Teil seines Grundstücks unentgeltlich zur Verfügung stellen wird und zum anderen besteht bei einem Unterlassen eines Abschlusses eine ernstzunehmende Rechtsunsicherheit. Insofern ist das Abschliessen eines Mietvertrages unter einseitiger Berücksichtigung der Interessen der mySaess in rechtlicher Hinsicht die beste Vorgehensweise, da die mySaess den Vertrag nicht nach ihren Vorstellungen ausgestalten kann. c. Arbeitsvertrag Da im vorliegenden Fall die begriffsnotwendigen Elemente des Einzelarbeitsvertrages nach Art. 319 Abs. 1 OR gegenüber Kriterien eines anderen Vertragstyps überwiegen (siehe Kap. III, N 24 ff.) liegt in rechtlicher Sicht ein Einzelarbeitsvertrag vor. Daran ändert sich auch nichts, wenn die mySaess diesen Vertrag nicht als Einzelarbeitsvertrag bezeichnet oder wenn ein Landwirt Leistungen eines Einzelarbeitsvertrags erbringt, obschon gar keine entsprechende schriftliche Vereinbarung besteht. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 91 Nicht massgebend sind nach dem Bundesgericht also subjektive oder formale Kriterien, wie Parteiwillen oder Vorstellungen der Parteien über den Vertragstypus.230 In diesem Zusammenhang ist speziell auf das Problem der Scheinselbständigkeit hinzuweisen: Wenn ein Arbeitnehmer im Aussenverhältnis als formal Selbständigerwerbender auftritt, jedoch eigentlich im Innenverhältnis Arbeitsleistung wie ein Arbeitnehmer erbringt und alle materiellen Kriterien eines Arbeitsvertrages erfüllt sind, so sind die arbeits- schutzrechtlichen Bestimmungen trotzdem anzuwenden. Bei der Scheinselbständigkeit handelt es sich um eine Umgehungsform des arbeitsrechtlichen und damit verbundenen sozialversicherungsrechtlichen Schutzes. In der Variante 3 soll ein Arbeitsvertrag möglichst vermieden werden. Da aber wie oben unter Variante 1 erläutert, sämtliche Merkmale eines dessen erfüllt sind, wird dies eher problematisch. Natürlich gilt im Privatrecht nach wie vor der Grundsatz, wo kein Kläger, da kein Richter. Die Bestimmungen des Arbeitsvertrages kommen dennoch zur Anwendung, auch wenn gar kein Arbeitsvertrag geschlossen ist, sofern die Merkmale eines solchen aber erfüllt sind. Während die Parteien von den Normen des Besonderen Teils des Obligationenrechts vielfach mittels Parteiabrede abweichen dürfen, sind die Bestimmungen des Arbeitsrechts weitgehend der Parteiendisposition entzogen. Art. 361 OR und Art. 362 OR besagen, welche Normen zwingender Natur und folglich unabänderlich zuungunsten des Arbeitgebers und des Arbeitnehmers bzw. unabänderlich zuungunsten des Arbeits- nehmers sind. Wenn die Parteien Vereinbarungen treffen, welche den zwingenden gesetzlichen Bestimmungen zuwiderlaufen, sind diese gemäss Art. 361 Abs. 2 OR bzw. Art. 362 Abs. 2 OR nichtig und es kommen in der Folge die zwingenden Gesetzesregeln zur Anwendung. Wie sich bspw. aus der Bestimmung von Art. 362 Abs. 1 OR ergibt, kann von der Haftung des Arbeitnehmers nach Art. 321e OR nicht durch eine vertragliche Abrede abgewichen werden. Folglich steht dem Arbeitgeber bei einer Sorgfalts- pflichtverletzung des Arbeitsnehmers stets der Rechtsbehelf nach Art. 97 OR zu. Infolgedessen bleibt der mySaess nur ein minimaler Spielraum, um die arbeitsrechtlichen Bestimmungen zu ihren Gunsten auszureizen. Nach der Bestimmung von Art. 322 Abs. 1 OR können die Parteien die Höhe des auszurichtenden Lohnes frei 230 Urteil des BGer 4A_592/216 vom 16. März 2017 E. 2.1. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 92 bestimmen. Der Grundsatz der Lohngleichheit von Mann und Frau, welcher in Art. 8 BV verankert ist, müssen die Parteien als zwingend beachten, d.h. die mySaess darf ihren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern keinen unterschiedlichen Lohn ausbezahlen, sofern der Lohnunterschied aufgrund von geschlechtlichen Unterschieden besteht.231 Weiter kann die mySaess den Landwirten nach Art. 327 Abs. 1 OR dazu verpflichtet, die Geräte und das Material, welcher dieser für die Arbeit braucht, vertraglich aufbürden und muss es dem Landwirt nicht zur Verfügung stellen. Es ist aus einer wirtschaftlichen Perspektive abzuwägen, ob man sich für eine risikoreiche Variante 3 entscheidet, welche im Falle einer Klage jetzt noch unbekannte Konsequenzen nach sich ziehen kann oder ob man den weniger lukrativen, aber aus rechtlicher Sicht sauberen und sichereren Weg von Variante 1 oder 2 gehen möchte. d. Agenturvertrag Damit die mySaess möglichst viel von den Einnahmen der Landwirte profitieren kann, sollte sie bei den Vertragsverhandlungen mit den Landwirten eine möglichst hohe Provision aushandeln. Die Parteien dürfen die Höhe der Provision nämlich frei bestimmen. Des Weiteren kann die mySaess im Agenturvertrag ein Konkurrenzverbot vereinbaren, so dass ihr bei Auflösung des Vertrages nach Art. 418d Abs. 3 OR einen unabdingbaren Anspruch auf ein angemessenes besonderes Entgelt zusteht, sofern der Landwirt künftig mit allfälligen Konkurrenten bzw. Nachahmern ins Geschäft kommt und selbst das Konzept der mySaess umzusetzen versucht. Über den Zeitpunkt der Fälligkeit der Provision dürfen die beiden Parteien gemäss Art. 418i Abs. 1 OR ebenfalls eine Vereinbarung abschliessen, d.h. die Parteien können eine individuelle Lösung treffen, welche ihre Interessen berücksichtigt.232 Zudem wird der mySaess die Möglichkeit eingeräumt, im Agenturvertrag einen Anspruch auf Kosten- und Auslagenersatz i.S.v. Art. 418n Abs. 1 OR festzuhalten. Ausserdem können die Parteien, für Geschäfte, die ganz oder teilweise erst nach Beendigung des Agenturverhältnisses zu erfüllen sind, eine spätere Fälligkeit des Provisionsanspruches gemäss Art. 418t Abs. 3 OR schriftlich vereinbaren. 231 Vgl. PORTMANN/RUDOLPH, N 2 und N 12 zu Art. 322 OR. 232 Vgl. BGE 121 III 414. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 93 In dieser Konstellation trägt die mySaess allerdings während den Vertragsverhandlungen wiederum das Risiko, dass der Landwirt bei einer zu hohen Provision keinen Agenturvertrag mit der mySaess eingehen möchte. Dies stellt ein wirtschaftliches Risiko dar und muss im Einzelfall in den jeweiligen Vertragsverhandlungen zwischen mySaess und Landwirten ermittelt und bestimmt werden. Fraglich ist aber, ob man mit jedem Landwirt unterschiedliche Preise aushandeln oder eine transparente Lösung sucht, wo alle Landwirte für ihre Tätigkeit einen einheitlichen Betrag bzw. Ansatz bekommen. Wir raten der mySaess erneut zum Abschluss eines Agenturvertrags, da es wiederum in Hinblick auf die Rechtssicherheit Vorteile bringt und man im Falle der Problematiken seitens des Landwirts entsprechende rechtliche Möglichkeiten hat. Auch lässt sich der Agenturvertrag im Sinne der mySaess ausgestalten. e. Fazit zur Variante 3 Unserer Meinung nach stellt die Variante 3 ein rechtliches Risiko dar, welches die Autoren an dieser Stelle nicht abzuschätzen vermögen. Die einzelnen Aspekte können entsprechende unter Umständen kurzweilige finanzielle bzw. wirtschaftliche Vorteile bringen, doch in langfristiger Sicht verschiedenste komplexe Rechtstreitigkeiten und negative Publicity bzw. Reputationsschäden auslösen. Da alle Voraussetzungen für den Mietvertrag, den Arbeitsvertrag sowie für den Agenturvertrag erfüllt sind, können diese nicht einfach wegbedungen werden, auch dann nicht, wenn dies beider Parteiwillen entspricht. Sollte der Vertrag durch ein Gericht beurteilt werden, könnte dieser als Mietvertrag, Arbeitsvertrag oder als Agenturvertrag gewertet werden und die entsprechenden gesetzlichen Vorschriften kommen unveränderter zur Anwendung. Wenn jedoch aktiv das entsprechende Rechtsverhältnis von der mySaess gestaltet wird, dann kann der Vertrag im Interesse der mySaess ausgestaltet werden. Vorteilhaft für die mySaess ist, dass sie einerseits die dispositiven Normen des Gesetzes so anpassen kann, wie es ihr gefällt und dient und andererseits Rechtssicherheit hat. D. Exkurs: Eigentumsverhältnis betreffend die Tiny Houses Angenommen die Tiny Houses stehen nicht im Eigentum der mySaess, sondern gehören dem Landwirt, fallen einige rechtliche Probleme weg. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 94 Bei einer solchen Konstellation stellt der Landwirt sein eigenes Eigentum auf sein Grundstück. Alsdann wird der Abschluss eines Mietvertrages überflüssig. Der Landwirt würde sodann seine eigenen Tiny Houses auf der Homepage der mySaess zur Übernachtung ausschreiben. Die mySaess wiederum vermittelt oder schliesst den Übernachtungsvertrag im Namen und auf Rechnung des Landwirt ab. Infolgedessen wird die mySaess jedoch weniger von den aus einer Übernachtung resultierende Einnahmen erhalten, als wenn sie ihre eigenen Tiny Houses vermietet. Verglichen mit anderen Anbietern wie Air B’n’B ist der Landwirt nicht zwingend der Eigentümer der Tiny Houses und die mySaess ist nicht nur ein reiner Angebotsvermittler, sondern auch ein möglicher Eigentümer. Der Aufwand für den Landwirt beginnt schon mit dem Aufstellen und Dulden des Tiny Houses auf seinem Grundstück, und nicht erst durch den Abschluss einer Übernachtung, für welche dem Vermittler wie Air B’n’B eine Gebühr bezahlt werden muss. Es ist sicherlich aus rechtlicher Sicht und mit Blick auf die Rechtssicherheit lohnenswert, bei Abschluss des Arbeitsvertrages all diese Punkte mit den Landwirten vertraglich geregelt zu haben, um bei allfälligen rechtlichen Streitigkeiten Problematiken oder Un- klarheiten auszuschliessen oder zu minimieren. E. Gesamtfazit Nach dem Gesagten empfehlen wir der mySaess die entsprechenden Verträge nach der Variante 1 mit dem Landwirt abzuschliessen und sich an dieser Vorgehensweise zu orientieren. Dabei ist nicht zu vergessen, dass die nach Variante 1 bestehenden Verträge (Mietvertrag und Arbeitsvertrag) möglichst im Sinne der mySaess zu gestalten sind. Die Vorteile dieser Variante liegen vor allem in der Risikominimierung und der Klarheit hinsichtlich der Ausgestaltung des rechtlichen Verhältnisses zwischen der mySaess und dem Landwirt. Auch verhindern sie, dass der Landwirt seine Arbeitsleistung verweigern könnte, denn er ist vertraglich verpflichtet sie zu erbringen, da er auf Abruf bereitsteht. Bedingt durch die Typengebundenheit des Schweizerischen Obligationenrechts sind ein Miet- bzw. ein Arbeitsvertrag einerseits zwingend vorliegend, aber andererseits ist es durchaus sinnvoll, diese von Anfang an zugunsten der mySaess abzuschliessen und auszugestalten. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 95 2. Sozialversicherungsrechtliche Folgen der Vertrags- verhältnisse Das schweizerische Sozialversicherungssystem besteht aus einer Fülle von Sozialversicherungen, welche u.a. einen angemessenen Lebensstandard im Alter, bei Invalidität sowie bei Krankheit und Unfall gewährleisten. Nachfolgend werden ausgewählte Versicherungszweige, namentlich die Alters- Hinterlassenenversicherung (AHV), die Unfallversicherung (UV), die berufliche Vorsorge (bV) sowie die Arbeitslosenversicherung (ALV) erläutert und die rechtlichen Folgen für die mySaess aufgezeigt. A. Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) Die Alters- und Hinterlassenenversicherung bildet zusammen mit der Invalidenver- sicherung und in Verbdingung mit den Ergänzungsleistungen die erste Säule der Schweizer Vorsorge. Die erste Säule verfolgt das Ziel, den Existenzbedarf für die ganze Bevölkerung angemessen zu decken.233 a. Obligatorische Versicherung Zunächst ist zu prüfen, welche Personen nach dem Alters- und Hinterlassenen- versicherungsgesetz versichert sind. Nach Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG, sind alle natürlichen Personen mit Wohnsitz in der Schweiz nach diesem Gesetz versichert. Der Wohnsitz einer Person bestimmt sich gemäss Art. 13 Abs. 1 ATSG nach den Artikeln 23-26 des Zivilgesetzbuches. Alle natürlichen Personen, welche einer Erwerbstätigkeit in der Schweiz nachgehen, sind ebenfalls gemäss Art. 1a Abs. 1 lit. b AHVG nach dem AHVG versichert. Die Unterstellung unter das AHVG erfolgt obligatorisch und es besteht folglich für die natürlichen Personen nach Art. 1a lit. a und b eine Versicherung nach AHVG.234 In Art. 2 AHVG ist die Möglichkeit der freiwilligen Versicherung behandelt, wonach 233 HÜRZELER, N 2 zu § 1. 234 KIESER, N 1 zu Art. 1a AHVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 96 Auslandschweizer sowie Bürger von EU/EFTA-Staaten sich dem Versicherungsschutz des AHVG unterstellen können. Der Landwirt ist sowohl eine natürliche Person mit Wohnsitz in der Schweiz wie auch eine natürliche Person, welche einer Erwerbstätigkeit in der Schweiz nachgeht. Er fällt somit eindeutig unter Art. 1a Abs. 1 lit. a und lit. b AHVG und ist folglich nach diesem Gesetz versichert, da er zum einen den Wohnsitz in der Schweiz hat und zum anderen auch in der Schweiz einer Erwerbstätigkeit nachgeht, wenn er für die mySaess arbeitet. b. Beiträge der Versicherten Nachdem geprüft wurde, welche Personen obligatorisch der AHV unterstehen, muss in einem weiteren Schritt festgestellt werden, welche Personen beitragspflichtig sind. i. Beitragspflichtige Personen Nach Art. 3 Abs. 1 AHVG gelten als beitragspflichtig alle Personen, die mit einer bestimmten Tätigkeit ein Einkommen erzielen. Dies ist unabhängig davon geltend, ob dieses Einkommen freiwillig oder aus einer vertraglichen Pflicht, aus ideellen oder monetären Gründen oder möglicherweise sogar in widerrechtlichen oder unsittlichen Tätigkeiten erwirtschaftet wurde.235 Nichterwerbstätigkeit liegt vor, wenn keine Erhöhung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit durch eine auf Erzielung von Erwerbseinkommen gerichtete Tätigkeit ausgeübt wird. Diese Tätigkeiten zeichnen sich durch die fehlende Gewinnabsicht und durch überwiegende soziale, ideelle oder persönliche Motivation aus.236 Als Nichterwerbstätiger gilt eine Person, welche keine Beiträge aufgrund einer Erwerbstätigkeit zu bezahlen sowie eine Person, die weniger als den Mindestbeitrag aus einer Erwerbstätigkeit zu entrichten hat. Personen, die nicht dauernd voll erwerbstätig sind, leisten die Beiträge gemäss Art. 28bis Satz 1 AHVV wie Nichterwerbstätige, wenn ihre Beiträge vom Erwerbseinkommen zusammen mit denen ihres Arbeitgebers in einem Kalenderjahr nicht mindestens der Hälfte des Beitrages nach Art. 28 AHVV entsprechen. Ihre Beiträge vom Erwerbseinkommen müssen nach Art. 28bis Satz 2 AHVV auf jeden Fall den Mindestbetrag von Art. 28 AHVV erreichen. Als nicht voll erwerbstätig gilt, wer 235 FREY/MOSIMANN/BOLLINGER, N 1 zu Art. 3 AHVG. 236 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.48. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 97 weniger als die Hälfte der Tagesüblichen Arbeitszeit bzw. weniger als vier Stunden pro Tag arbeitet. Nicht dauernd erwerbstätig ist, wer weniger als 9 Monate pro Jahr arbeitet.237 Beginn und Ende der Beitragspflicht gestalten sich differenziert für Erwerbs- und Nichterwerbstätige aus: Bei Erwerbstätigen beginnt die Beitragspflicht mit Erreichen des 17. Altersjahres und endet mit der Einstellung der Erwerbstätigkeit. Für Nicht- erwerbstätige Personen beginnt die Beitragspflicht erst ab dem 20. Altersjahr und endet mit dem Rentenalter. Der Landwirt befindet sich mit der Verrichtung der Arbeit für die mySaess und den Verkauf von Dienstleistungen an die Übernachtungsgäste, sowie mit der Beteiligung an den Übernachtungen und (möglicherweise) den Mieteinnahmen in einer Erwerbstätigkeit aus vertraglichen Verpflichtungen und ist somit beitragspflichtig, da er ein Erwerbs- einkommen erzielt. Da der Landwirt mit seiner Arbeit einer auf die Erzielung von Erwerbseinkommen ausgerichtete Tätigkeit ausübt, mit welcher die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gesteigert und erhöht werden möchte, übt er eine Erwerbstätigkeit aus. Wir nehmen ausserdem an, dass der Landwirt für die mySaess mehr als vier Stunden am Tag und mehr als neun Monate pro Kalenderjahr tätig ist. Folglich unterliegt der Landwirt der Beitragspflicht. ii. Bemessung der Beiträge Nach Art. 4 Abs. 1 AHVG werden die Beiträge der erwerbstätigen Versicherten in Prozenten des Einkommens aus unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit festgesetzt. Die Beiträge sollen in einer Situation des Wegfalls des Erwerbseinkommen für die Sicherstellung des Lebensunterhaltes dienen und somit wird das Risiko der Erwerbslosigkeit gedeckt.238 Die Erwerbstätigkeit ist eine persönliche Tätigkeit, die darauf ausgerichtet ist, ein Einkommen zu erzielen, mit welchem die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erhöht werden soll. Entscheidend für die Bestimmung einer Erwerbstätigkeit ist nicht die subjektive Qualifikation durch die Person selbst, sondern die objektiven tatsächlichen 237 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.50. 238 FREY/MOSIMANN/BOLLINGER, N 1 zu Art. 4 AHVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 98 Gegebenheiten. Die planmässige Verwirklichung der Erwerbsabsicht durch Arbeits- leistung ist ein wesentliches Merkmal einer Erwerbstätigkeit.239 Die Unterscheidung von erwerbstätigen und nichterwerbstätigen Personen in Art. 4 AHVG ist insofern von Belang, als für die beiden Beitragssysteme gelten. Die erwerbstätigen Personen müssen den AHV-Betrag nach Höhe ihres Erwerbseinkommens entrichten, während die nichterwerbstätigen Personen gemäss Art. 10 AHVG nach ihren sozialen Verhältnissen bemessen werden.240 Vorliegend stellt sich die Frage, ob der Landwirt eine Erwerbstätigkeit ausübt. Der Landwirt steht in einem Arbeitsverhältnis mit der mySaess und erhält ein Entgelt als Gegenleistung für die Arbeitsleistung. Zudem übt der Landwirt eine Tätigkeit aus, welche darauf ausgerichtet ist, ein Einkommen zu erzielen, mit welchem die persönliche wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Landwirts erhöht werden soll. Somit geht der Landwirt einer Erwerbstätigkeit i.S.v. des AHVGs nach. iii. Abgrenzung zwischen unselbständiger oder selbständiger Erwerbstätigkeit Für die Bemessung der Beitragspflicht der versicherten Person ist es zentral, ob sein Einkommen aus einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit stammt. Die Beiträge von Einkommen aus einer unselbständigen Erwerbstätigkeit werden nämlich auf der Grundlage von Art. 5-7 AHVG berechnet, während für die Berechnung der Beiträge von Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit die Bestimmungen von Art. 8-9bis AHVG massgebend sind. Das AHVG enthält weder für die selbständige noch für die unselbständige Erwerbstätigkeit eine Definition, weshalb die Bestimmungen des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts sinngemäss heranzuziehen sind. Selbständigerwerbender ist gemäss Art. 12 Abs. 1 ATSG wer Erwerbseinkommen erzielt, das nicht Entgelt für eine als Arbeitnehmer geleistete Arbeit darstellt. Als Arbeitnehmerin oder Arbeitnehmer gelten nach Art. 10 ATSG Personen, die in unselbständiger Stellung Arbeiten leisten und dafür massgebenden Lohn nach dem jeweiligen Einzelgesetz beziehen. 239 KIESER, N 1 zu Art. 4 AHVG. 240 KIESER, a.a.O. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 99 Für die Zuteilung in selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit wird auf den wirtschaftlichen Vorgang abgestellt, wonach die «effektiven, nach aussen im Wirtschafts- leben sich zeigenden wirtschaftlichen Gegebenheiten» zu berücksichtigen sind.241 Die Ausgleichskasse nimmt sowohl die Abklärung als auch Festsetzung des Beitragsstatus eigenhändig und unabhängig von den zivilrechtlichen Verhältnissen vor, denn der Begriff des Arbeitnehmers des Obligationenrechts entspricht nicht dem Begriff des Unselbständigerwerbenden im Sozialversicherungsrecht. Des Weiteren spielt für die Beurteilung der Ausgleichskasse der subjektive Wille der Parteien keine Rolle, d.h. es ist nicht relevant, wie die Parteien das Vertragsverhältnis nennen bzw. bezeichnen. Ausserdem ist die Qualifikation als haupt- und nebenberufliche Tätigkeit sowie Teilzeit- tätigkeit nicht von Bedeutung, denn die Ausgleichskasse setzt das Beitragsstatut für jede einzelne Tätigkeit fest, obschon es sich um den gleichen Vertragspartner handelt. Die steuerrechtliche Qualifikation wird ebenfalls nicht beachtet, auch wenn nur bei Zweifel an ihrer Richtigkeit oder aus anderen Gründen von ihr abgewichen wird. Zuletzt fliessen auch die vertraglichen Überbindungen der Soziallasten auf den Arbeitnehmer nicht in die Beurteilung der Ausgleichskasse ein, denn solche sind widerrechtlich und infolgedessen nichtig.242 In der Praxis haben sich folgende Abgrenzungskriterien gebildet, welche eine Zuteilung zur selbständigen bzw. unselbständigen Erwerbstätigkeit ermöglichen: Arbeitsleistung auf Zeit Die Arbeitsleistung muss während einer bestimmten Zeitdauer ausgerichtet werden und es darf sich nicht um einen einmaligen Austausch von Leistung und Gegenleistung handeln. Die erwerbsorientierte Tätigkeit kann sowohl auf eine unbefristete wie auch eine befristete Zeit ausgeübt werden. Ausserdem kann die Arbeitsleistung auch im Vollzeit- oder Teilzeitpensum, regelmässig oder in zeitlichen Abständen, wie bspw. bei der echten oder unechten Arbeit auf Abruf, erbracht werden. In jedem Fall wird der Arbeitnehmer für diejenige Zeit entlohnt, in welcher er seine Dienstleistungen dem Arbeitgeber anbietet, d.h. auch für bereits seine Bereitschaft bei der Arbeit auf Abruf.243 241 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.28. 242 Vgl. zum Ganzen RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.29. 243 Vgl. zum Ganzen RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.30. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 100 Entgeltlichkeit Für die Bejahung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit wird verlangt, dass eine Form von Entgelt oder eine andere basierend auf dem Arbeitsverhältnis geleistete geldwerte Zuwendung erbracht wird. Dazu gehören alle mit dem Vertragsverhältnis in Zusammen- hang stehenden geldwerten Leistungen, ausgenommen sind Spesen, Schadenersatz oder eine sanktionsweise Entschädigung i.S.v. Art. 336a Abs. 1 bzw. Art. 337c Abs. 3 OR oder Zuwendungen, die ausschliesslich aufgrund der Betriebszugehörigkeit geleistet werden. Weisungsgebundenheit und Subordination Damit eine Person als unselbständig erwerbstätig gilt, muss sie in einem Subordinationsverhältnis zu ihrem Vertragspartner stehen. Dabei darf der unselbständig Erwerbstätige nicht auf der gleichen hierarchischen Ebene stehen, sondern hat sich dem Vertragspartner ein- und unterzuordnen. Um beurteilen zu können, ob ein Sub- ordinationsverhältnis vorliegt, sind folgende Kriterien zu prüfen: − die arbeitsorganisatorische bzw. betriebswirtschaftliche Abhängigkeit − das Mass und der Inhalt der Weisungsgebundenheit gegenüber einer vorgesetzten Person − die Rechenschafts- und Herausgabepflicht − die persönliche Ausführung der Arbeit und Präsenzpflicht Kein Unternehmerisches Risiko Eine unselbständig erwerbstätige Person trägt kein unternehmerisches Risiko. Das Unternehmerrisiko umfasst alle Entscheidungen des Versicherten, welche er im Rahmen seiner Erwerbstätigkeit fällt und welche direkt Auswirkungen auf sein Erwerbs- einkommen und sein Geschäftsvermögen haben.244 Grundsätzlich trägt ein unternehmerisches Risiko und übt somit eine selbständige Erwerbstätigkeit aus, wer erhebliche Investitionen tätigt, allfällige Verluste zu tragen hat, das Inkasso- und Delcredererisiko trägt, Personal beschäftigt und eigene Räumlichkeiten für die Geschäftstätigkeiten anschafft.245 Der selbständig Erwerbstätige handelt i.d.R. in eigenem Namen, stellt selber eine Rechnung für die Arbeitsleistung und muss folglich 244 FREY, N 3 zu Art. 5 AHVG. 245 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.33. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 101 auf dafür einstehen, wenn der Vertragspartner nicht bezahlt. Weiter trägt der selbständig Erwerbstätige das Akquisitionsrisiko, d.h. er muss Verantwortung übernehmen, sofern die Tätigkeit nicht auf dem Markt nachgefragt wird. Ausserdem wird dem selbständig Erwerbstätigen das Dispositionsrisiko auferlegt und folglich muss er sich damit befassen, ob die Disposition der Betriebsmittel mehr oder weniger anspruchsvoll ist. Wenn die Tätigkeit zwar die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der erwerbstätigen Person steigert und nicht als unselbständige Erwerbstätigkeit, reine Vermögensverwaltung oder Liebhaberei zu qualifizieren ist, handelt es sich folglich um eine selbständige Erwerbstätigkeit.246 In objektiver Hinsicht wird verlangt, dass die Tätigkeit im Hinblick auf einen Gewinn ausgeübt wird, auch wenn die Erzielung eines effektiven Gewinns nicht erforderlich ist. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Vorliegen einer selbständigen Erwerbstätigkeit zu bejahen, wenn die erwerbstätige Person «durch Einsatz von Arbeit und Kapital und in frei bestimmter Selbstorganisation sowie nach aussen sichtbar am wirtschaftlichen Verkehr teilnimmt mit dem Ziel, Dienstleistungen zu erbringen oder Produkte zu schaffen, deren Inanspruchnahme oder Erwerb durch finanzielle oder geldwerte Gegenleistungen abgegolten wird.»247 Ein Selbständigerwerbender zeichnet sich m.a.W. dadurch aus, dass er grundsätzlich selbständig einen Betrieb führt und für die in diesem Zusammenhang gefällten Entscheidungen die Verantwortung trägt. Häufig verfügt ein selbständig Erwerbstätiger auch über eine eigene Betriebs- bzw. Arbeitsorganisationen, d.h. ein solcher kann seine Erwerbstätigkeit frei und unabhängig von Weisungen in eigener Kompetenz gestalten. Wenn der Erwerbstätige seine Arbeitszeiten und den Arbeitsort selbst definiert, selber festlegen kann, in welchem Verhältnis er zu seinem Vertragspartner stehen möchte, die Arbeit in eigenem Namen und auf eigene Rechnung erbringt und zugleich auch für verschiedene Vertragspartner eine Tätigkeit ausüben kann, liegt wohl eine selbständige Erwerbstätigkeit vor.248 246 Vgl. BGE 143 V 177 E. 4.2.3 S. 186 f. und E. 4.3.3 S. 189 f. 247 BGE 115 V 161 E. 9 S. 170 ff. 248 FREY, N 1 zu Art. 9 AHVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 102 iv. Beitragsobjekt Bei einer unselbständig erwerbstätigen Person ist der Lohn gemäss Art. 5 Abs. 1 AHVG das Beitragsobjekt, währenddessen bei Selbständigerwerbenden das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit nach Art. 8 Abs. 1 AHVG das Beitragsobjekt darstellt. Massgebender Lohn Als massgebender Lohn gilt gemäss Art. 5 Abs. 2 Satz 1 AHVG jedes Entgelt für in unselbständiger Stellung auf bestimmte oder unbestimmte Zeit geleistete Arbeit. Der massgebende Lohn umfasst nach Art. 5 Abs. 2 Satz 2 AHVG auch Teuerungs- und andere Lohnzahlungen, Provisionen, Gratifikationen, Naturalleistungen, Ferien- und Feiertags- entschädigungen und ähnliche Bezüge, ferner Trinkgelder, soweit diese einen wesentlichen Bestandteil des Arbeitsentgelts darstellen. Der massgebende Lohn umfasst alle geldwerten Leistungen, welche einen Zusammenhang mit der unselbständigen Erwerbstätigkeit aufweisen. Die Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung zählt in Art. 7 AHVV beispielhaft die Bestandteile des massgebenden Lohnes auf. Demnach muss die konkrete Leistung aufgrund eines bestehenden Arbeitsverhältnisses erbracht worden sein und zugleich als Gegenleistung des Arbeitsgebers qualifiziert werden können, damit von einem mass- gebenden Lohn gesprochen werden kann. Kapital- und Vermögenserträge, Dividenden, Gewinnausschüttungen, Mietzinseinnahmen oder Kapitalgewinne stellen keine Bestand- teile des massgebenden Lohns dar, ausser sie werden in gewerbsmässiger Absicht erzielt.249 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehören zum massgebenden Lohn «sämtliche Bezüge der Arbeitnehmerin und des Arbeitnehmers, die wirtschaftlich mit dem Arbeitsverhältnis zusammenhängen, gleichgültig, ob dieses Verhältnis fortbesteht oder aufgelöst worden ist und ob die Leistungen geschuldet werden oder freiwillig erfolgten. Als beitragspflichtiges Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit gilt somit nicht nur unmittelbares Entgelt für geleistete Arbeit, sondern grundsätzlich jede Entschädigung oder Zuwendung, die sonst wie aus dem Arbeitsverhältnis bezogen wird, soweit sie nicht kraft ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift von der Beitragspflicht 249 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.24. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 103 ausgenommen ist.250 Erfasst werden grundsätzlich alle Einkünfte, die im Zusammenhang mit einem Arbeits- oder Dienstverhältnis stehen und ohne dieses nicht geflossen wären.»251 Die Bestimmungen von Art. 8 AHVV, Art. 8bis AHVV, Art. 8ter AHVV sowie Art. 8quater AHVV besagen, welche Geldleistungen des Arbeitgebers nicht zum massgebenden Lohn gehören. Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit Als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit gilt gemäss Art. 9 Abs. 1 AHVG jedes Erwerbseinkommen, das nicht Entgelt für in unselbständiger Stellung geleistete Arbeit darstellt. Art. 17 AHVV konkretisiert weiter, das als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit i.S.v. Art. 9 Abs. 1 AHVG alle in selbständiger Stellung erzielten Einkünfte aus einem Handels-, Industrie-, Gewerbe-, Land- und Forstwirtschaftsbetrieb, aus einem freien Beruf, sowie aus jeder anderen selbständigen Erwerbstätigkeit, ein- schliesslich der Kapital- und Überführungsgewinne nach Art. 18 Abs. 1 DBG und der Gewinne aus der Veräusserung von land- und forstwirtschaftlichen Grundstücken nach Art. 18 Abs. 4 DBG gelten, mit Ausnahme der Einkünfte aus zu Geschäftsvermögen erklärten Beteiligungen nach Art. 18 Abs. 2 DBG. Das Privatvermögen untersteht nicht der Beitragspflicht, sondern lediglich das Geschäfts- vermögen, welches von der Steuerbehörde festgestellt wird. Das Geschäftsvermögen umfasst sämtliche Werte, welche im Zusammenhang mit der selbständigen Erwerbs- tätigkeit stehen.252 Das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit wird gemäss Art. 9 Abs. 2 AHVG ermittelt, indem vom hierdurch erzielten rohen Einkommen abgezogen werden: die zur Erzielung des rohen Einkommens erforderlichen Gewinnungskosten (lit. a), die der Entwertung entsprechenden, geschäftsmässig begründeten Abschreibungen und Rückstellungen geschäftlicher Betriebe (lit. b), die eingetretenen und verbuchten Ge- schäftsverluste (lit. c), die vom Geschäftsinhaber in der Berechnungsperiode vorge- nommenen Zuwendungen an Vorsorgeeinrichtungen zugunsten des eigenen Personals, 250 BGE 128 V 176 S. 180; 126 V 221 E. 4a S. 222 f. 251 BGE 131 V 444 E. 1.1 S. 446 f. 252 RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungsrecht, N 4.43. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 104 sofern jede zweckwidrige Verwendung ausgeschlossen ist, sowie Zuwendungen für ausschliesslich gemeinnützige Zwecke (lit. d), die persönlichen Einlagen in Einrichtungen der beruflichen Vorsorge, soweit sie dem üblichen Arbeitgeberanteil entsprechen (lit. e) und der Zins des im Betrieb eingesetzten eigenen Kapitals; der Zinssatz entspricht der jährlichen Durchschnittsrendite der Anleihen (lit. f). Für die Ausscheidung und das Ausmass der nach Art. 9 Abs. 2 lit. a-e AHVG zulässigen Abzüge sind gemäss Art. 18 Abs. 1 AHVV die Vorschriften über die direkte Bundes- steuer anwendbar. v. Beiträge von Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit Gemäss Art. 5 Abs. 1 AHVG wird vom Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit vom massgebenden Lohn ein Beitrag von 4.35 Prozent erhoben. vi. Beiträge von Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit Vom Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit wird gemäss Art. 8 Abs. 1 AHVG ein Beitrag von 8.1 Prozent erhoben. Das Einkommen wird für die Berechnung des Beitrages auf die nächsten 100 Franken abgerundet. Beträgt das Einkommen weniger als 54'700 Franken, aber mindestens 9600 Franken im Jahr, so vermindert sich der Beitragssatz nach einer vom Bundesrat beschlossenen sinkenden Skala bis auf 4.35 Prozent. Wenn das Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit 9500 Franken oder weniger im Jahr beträgt, hat der Versicherte gemäss Art. 8 Abs. 2 AHVG den Mindest- betrag von 413 Franken im Jahr zu entrichten, es sei denn, dieser Betrag sei bereits auf seinem massgebenden Lohn entrichtet worden. In diesem Fall kann er verlangen, dass der Beitrag für die selbständige Erwerbstätigkeit zum untersten Satz der sinkenden Skala erhoben wird. c. Beiträge des Arbeitgebers Als Arbeitgeber gilt gemäss Art. 12 Abs. 1 AHVG, wer obligatorisch versicherten Personen Arbeitsentgelte gemäss Art. 5 Abs. 2 AHVG ausrichtet. Beitragspflichtig sind nach Art. 12 Abs. 2 AHVG alle Arbeitgeber, die in der Schweiz eine Betriebsstätte haben oder in ihrem Haushalt obligatorisch versicherte Personen beschäftigen. Der Arbeitgeberbeitrag beträgt gemäss Art. 12 Abs. 3 AHVG 4.35 Prozent der Summe der an beitragspflichtige Personen bezahlten massgebenden Löhne. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 105 d. Folgen der Variante 1 Es wird nun aufgezeigt, welche sozialversicherungsrechtlichen Folgen die Umsetzung der Variante 1 hat. i. Folgen aufgrund des Mietvertrags Wenn die Mietzinseinnahmen im Vergleich zu seinem hauptsächlichen Einkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit lediglich einen kleinen Nebenverdienst darstellen, vermietet der Landwirt sein Grundstück nicht in gewerbsmässiger Absicht. Infolgedessen handelt es sich bei den Mietzinseinnahmen nicht um ein Erwerbseinkommen und die Mietzinseinnahmen sind somit nicht Bestandteil des AHV-pflichtigen Verdienst. Erzielt der Landwirt sein Einkommen jedoch primär aus den Mietzinseinnahmen, ist die gewerbsmässige Absicht wohl zu bejahen. M.a.W. handelt es sich bei den Miet- zinseinnahmen dann um ein Einkommen aus einer selbständigen Erwerbstätigkeit, zumal der Landwirt sein Grundstück eigenständig und unabhängig vermieten kann. ii. Sozialversicherungsrechtliche Folgen aufgrund des Arbeitsvertrags Nachfolgend wird geprüft, ob die Aufgaben, welche aufgrund des Arbeitsvertrags an- fallen, als selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren sind. Arbeitsleistung auf Zeit Hinsichtlich des Arbeitsvertrages führt der Landwirt die aufgrund der Übernachtung anfallenden Arbeiten betreffend den Unterhalt und die Wartung des Tiny Houses während der gesamten Zeitdauer aus, in welcher das Tiny House auf seinem Grundstück abgestellt wird. Der Landwirt erbringt seine Arbeitsleistung im Teilzeitpensum, denn er erbringt die Arbeit für die mySaess vermutungsweise neben den Arbeiten rund um den Landwirtschaftsbetrieb. Weiter erbringt der Landwirt seine Arbeit auf Abruf, denn er bietet der mySaess seine Bereitschaft an, sobald diese das Tiny House auf seinem Land abstellt, wird aber erst tätig, wenn eine Übernachtung gebucht wird. Somit spricht die Arbeitsleistung, die der Landwirt für die mySaess hinsichtlich der gebuchten Über- nachtungen erbringt, für eine unselbständige Erwerbstätigkeit. Der Landwirt erbringt eine Arbeitsleistung auf Zeit. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 106 Entgeltlichkeit Es liegt eine Entgeltlichkeit betreffend die Aufgaben im Zusammenhang mit den Übernachtungen in den Tiny Houses vor, welche der Landwirt basierend auf dem Arbeits- vertrag zwischen ihm und der mySaess erbringt. Der Landwirt erhält nämlich als Gegenzug für seine Arbeitsleistung einen Lohn. Das Kriterium der Entgeltlichkeit ist somit zu bejahen. Weisungsgebundenheit Was das Arbeitsverhältnis zwischen der mySaess und dem Landwirt betrifft, ist der Landwirt an die Weisungen der mySaess gebunden und steht zu ihr in einem Subordinationsverhältnis. Der Landwirt ist sowohl in arbeitsorganisatorischer wie auch in betriebswirtschaftlicher Hinsicht abhängig von der mySaess, zumal er in den Betrieb eingeordnet ist. Auch in finanzieller Hinsicht besteht aufgrund der Lohnzahlung der mySaess bis zu einem gewissen Grad eine Abhängigkeit. Des Weiteren ist der Landwirt gemäss Art. 321d Abs. 1 OR an die Weisungen der mySaess gebunden, welche diese ihm hinsichtlich der aufgrund der Übernachtung anfallenden Aufgaben erteilt. Die mySaess erteilt dem Landwirt insbesondere Anordnungen, wann und wo er seine Arbeitsleistung zu erbringen hat und wie er die Arbeiten ausführen soll. Zudem hat der Landwirt gegenüber der mySaess gemäss Art. 321b Abs. 1OR eine Rechenschafts- und Herausgabepflicht. Nach Art. 321 OR ist der Landwirt auch verpflichtet, die Arbeit persönlich zu leisten. Somit ist der Landwirt an die Weisungen der mySaess gebunden. Kein Unternehmerisches Risiko Der Landwirt trägt in unserem Fall kein unternehmerisches Risiko, denn er selber muss keine Investitionen von grossem Umfang tätigen. Der Landwirt trägt auch nicht das Risiko, wenn die mySaess mit den Buchungen der Tiny Houses einen Verlust erzielt. Ausserdem steht er nicht in der Pflicht, wenn die Gäste zahlungsunfähig sind oder die Zahlung für die Übernachtung nicht leisten. Der Landwirt stellt selbst kein Personal ein und braucht auch keine eigene Geschäftslokalität, um seine Arbeit für die mySaess vertragsgemäss zu erbringen. Zuletzt ist es nicht die Pflicht und Aufgabe des Landwirts dafür zu sorgen, dass möglichst viele Gäste in den Tiny Houses übernachten, auch wenn er selbst ein gewisses Interesse an einer guten Auslastung hat. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 107 Zwischenfazit Die Prüfung der einzelnen Kriterien ergibt, dass der Landwirt eine unselbständige Tätigkeit ausübt. Der Beitrag des Landwirts bemisst sich aufgrund seiner unselbständigen Tätigkeit nach Art. 5 AHVG. Von seinem Lohn aus seiner Anstellung bei der mySaess wird gestützt auf Art. 5 Abs. 1 AHVG ein Beitrag von 4.35 Prozent erhoben. Die mySaess ihrerseits ist eine Arbeitgeberin nach Art. 12 Abs. 1 AHVG, denn sie richtete dem Landwirt, der seinerseits eine obligatorisch versicherte Person nach Art. 1a Abs. 1 lit. a AHVG ist, einen Lohn i.S.v. Art. 5 Abs. 2 AHVG aus. Der Beitrag der mySaess beträgt nach Art. 13 AHVG 4.35 Prozent der Summe des an den Landwirt bezahlten massgebenden Lohn bzw. des Lohnes aus dem Arbeitsvertrag. iii. Folgen aufgrund der Dienstleistungsverträge Allfällige Verträge, welche zwischen dem Landwirt und den Gästen bezüglich der Aktivitäten auf und rund um den Hof abgeschlossen werden, haben keine sozialversicherungsrechtlichen Folgen für die mySaess im Bereich der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Der Landwirt übt hinsichtlich der verschiedenen Aufgaben, welche diese Verträge mit den Gästen mit sich bringen, eine selbständige Erwerbstätigkeit aus. Folglich wird von diesen Einnahmen gemäss Art. 8 Abs. 1 AHVG ein Beitrag von 8.1 Prozent erhoben. e. Folgen hinsichtlich der Variante 2 und Variante 3 Die Anwendung der Bestimmungen des AVGs führt sowohl bei der zweiten wie auch bei der dritten Variante zum gleichen Ergebnis. i. Folgen aufgrund des Mietvertrags Für die zweite und dritte Variante hat der Abschluss des Mietvertrags die gleichen Folgen wie bei der ersten Variante (siehe Kap. III, N 173). ii. Folgen aufgrund des Arbeitsvertrags Der Abschluss eines Mietvertrags hat für die zweite und dritte Variante die gleichen sozialversicherungsrechtlichen Konsequenzen wie die erste Variante (siehe Kap. III, N 174 ff.). Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 108 iii. Folgen aufgrund des Agenturvertrags Die mySaess ist keine natürliche Person und untersteht weder obligatorisch gemäss Art. 1a AHVG noch freiwillig gemäss Art. 2 AHVG der Alters- und Hinterlassenenversicherung. Folglich ist die mySaess nicht als beitragspflichtige Person i.S.v. Art. 3 AHVG zu qualifizieren und unterliegt deshalb keiner Beitragspflicht. M.a.W. spielt es keine Rolle, ob die mySaess als Agentin eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit ausübt, denn sie hat in jedem Fall keine Beiträge zu bezahlen. B. Unfallversicherung (UV) Die Unfallversicherung stellt einen weiteren Zweig des Sozialversicherungsrechts dar. Sie hat öffentlich-rechtlichen Charakter und ist zwingend. Das mit der Unfallversicherung verfolgte Ziel ist, die Arbeitnehmer von den Folgen eines Unfalles bzw. von Berufskrankheiten abzusichern.253 a. Obligatorische Versicherung Die Unfallversicherung ist für die in Art. 1a UVG statuierten Personen obligatorisch. Diese Unterstellung ist zwingend und kann nicht wegbedungen werden, alle anderen Vereinbarungen sind nichtig. Ebenfalls ist das Alter des Arbeitnehmers nicht von Relevanz. Es gibt weder eine Ober- noch Untergrenze, sodass selbst Kinder oder Alters- rentner versichert sind.254 Die Höhe des Lohnes oder das geleistete Arbeitspensum ist nicht massgebend. Selbst bei einem kleinen Arbeitspensum sind die Arbeitnehmer dem UVG unterstellt. An dieser Stelle ist anzumerken, dass Nichtberufsunfälle nach Art. 8 UVG erst ab einer Arbeitszeit von mehr als acht Stunden pro Woche versichert sind.255 Da der Art. 1a lit. a UVG den Arbeitnehmerbegriff nicht umschreibt, kann sinngemäss auf die Bestimmung von Art. 10 ATSG verwiesen werden. Grundsätzlich gilt danach als Arbeitnehmer, wer in unselbständiger Stellung Arbeit leistet und dafür einen Lohn bezieht. Als weitere charakteristische Merkmale werden das minimale wirtschaftliche Risiko und das Subordinationsverhältnis herangezogen. 253 KIESER/GEHRING/BOLLINGER, N 6 zu Art. 1 UVG. 254 KIESER/GEHRING/BOLLINGER, N 1 zu Art. 1a UVG. 255 KIESER/GEHRING/BOLLINGER, N 2 f. zu Art. 1a UVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 109 Die konkretisierende Bestimmung von Art. 1 UVV knüpft ausdrücklich an den Begriff des Arbeitnehmers aus dem der unselbständigen Tätigkeit nach Art. 5 AHVG an. Es sind die gesamten Umstände zu würdigen. Die Bezeichnung des Vertragsverhältnisses ist für die Bestimmung der anzuwendenden Normen nicht von Bedeutung.256 Das Verhältnis zwischen dem Landwirt und der mySaess kann als Arbeitsverhältnis qualifiziert werden (siehe Kap. III, N 24 ff.). Folglich fällt der Landwirt als obligatorisch zu versichernde Person nach Art. 1a UVG unter das Unfallversicherungsgesetz. b. Pflichten des Arbeitgebers zum Abschluss einer Versicherung Nach Art. 59 Abs. 1 UVG ist der Arbeitnehmer bei der SUVA versichert, wenn er unter die Aufzählung von Art. 66 UVG fällt. Der Arbeitgeber hat die Verpflichtung, die zu versichernden Arbeitnehmer 14 Tage vor Eröffnung oder Einstellung eines Betriebes zu melden. Bei den anderen Versicherten wird das Versicherungsverhältnis nach Art. 66 Abs. 2 UVG durch einen Vertrag zwischen dem Arbeitgeber und dem Versicherer oder durch die Zugehörigkeit zu einer Kasse aufgrund eines Arbeitsverhältnisses.257 Die Versicherungen nach Art. 66 Abs. 2 UVG unterliegen keinem Kontrahierungszwang. Falls keine Versicherung für den zu versichernden Arbeitnehmer gefunden werden kann für den zu versichernden Arbeitnehmer, so muss eine Zuweisung durch die Ersatzkasse verlangt werden.258 Der Landwirt, mit welchem die mySaess in einem Arbeitsverhältnis steht, fällt nicht in die Kategorien von Art. 66 UVG, da er hauptsächlich kleinere Wartungs-, Reinigungs- und sowie Vorbereitungsarbeiten für die Übernachtungen erbringt. Aus diesem Grund kann die mySaess als Arbeitgeberin für den Landwirt als Arbeitnehmer selbst eine Versicherung wählen. Vorausgesetzt wird einzig, dass die Versicherung nach Art. 58 UVG zugelassen ist. Die Wahl der Versicherung ist freigestellt, es muss jedoch zwingend eine Versicherung abgeschlossen werden. 256 KIESER/GEHRING/BOLLINGER, N 4 ff. zu Art. 1a UVG; BGE 115 V 55 E. 2d S. 58 f.; 141 V 313 E. 2.1 S. 314 f. 257 KIESER/SCHEIWILLER, N 2 ff. zu Art. 59 UVG. 258 KIESER/SCHEIWILLER, N 12 zu Art. 59 UVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 110 c. Anwendbarkeit und räumliche Geltung des UVG Nach Art. 1 Abs. 1 des UVG sind die Bestimmungen des ATSG auf die Unfallversicherung anwendbar, ausser dieses UVG selbst sieht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vor. In Art. 1 Abs. 2 UVG sind die Bereiche aufgelistet, welche keine Anwendung finden (wie bspw. das Medizinalrecht nach lit. a oder die Registrierung von Unfallversicherten nach lit. b).259 Art. 2 des UVG legt den räumlichen Geltungsbereich des UVG fest. Grundsätzlich gilt im Schweizerischen Sozialversicherungsrecht das Territorialprinzip, wovon das UVG aber insofern abweicht, als es nach Art. 2 Abs. 1 und 2 UVG Versicherte auch bei kurzen Arbeitseinsätzen im Ausland weiterhin versichert sind und ausländische Arbeitnehmer von einem Arbeitgeber im Ausland, welche für beschränkte Zeit in der Schweiz sind, nicht versichert sind.260 Nach Art. 3 Abs. 1 UVG beginnt die Versicherung am Tag des Abschlusses des Arbeitsverhältnisses bzw. des ersten Lohnanspruches, spätestens aber dann, wenn sich der Arbeitnehmer auf den Arbeitsweg begibt. Beendet wird die Ver- sicherung nach Art. 3 Abs. 2 UVG am 31. Tag nach dem Tag, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn aufhört. In unserem Fall steht der Landwirt mit der mySaess in einem Arbeitsverhältnis in der Schweiz und geniesst folglich den Versicherungsschutz des UVG. Die Versicherung beginnt mit dem Abschluss des Einzelarbeitsvertrags bzw. spätestens ab dem Moment zu laufen, an dem sich der Landwirt auf den Arbeitsweg macht. Beendet wird die Ver- sicherung am 31. Tag nach dem Tag, an dem der Anspruch auf mindestens den halben Lohn aufhört hat zu bestehen. Somit ist nicht die Einstellung der Arbeit oder Beendigung des Vertrages von Relevanz, sondern das Wegfallen der Ansprüche des Landwirtes auf mindestens seinen halben Lohn.261 d. Umfang und Gegenstand der Versicherung Der Umfang der Unfallversicherung ist in Art. 6 des UVG statuiert. Grundsätzlich werden die Versicherungsleistungen bei Berufsunfällen, Nichtberufsunfällen oder 259 KIESER/SCHEIWILLER, N 10 zu Art. 1 UVG. 260 RIEMER-KAFKA/KADERLI, N 4 zu Art. 2 UVG. 261 RIEMER-KAFKA/LISCHER, N 23 zu Art. 3 UVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 111 Berufskrankheiten gewährt. Diese sind in Art. 7 ff. UVG bzw. Art. 3 f. ATSG definiert. Mögliche Versicherungsleistungen werden in Art. 10 ff. UVG geregelt. e. Fazit Die mySaess ist verpflichtet, für den Landwirt als ihren Arbeitnehmer eine Unfallversicherung im Sinne des Unfallversicherungsgesetzes abzuschliessen. Da der Landwirt nicht unter die Bestimmung von Art. 66 UVG fällt, kann sie das bei einem beliebigen, zugelassenen Versicherer tun. Entscheidend ist, dass sie dazu verpflichtet ist und die Unfallversicherung eine obligatorische Versicherung darstellt. C. Berufliche Vorsorge (bV) Die berufliche Vorsorge bildet die 2. Säule der Schweizerischen Sozialvorsorge. Gemäss Art. 1 Abs. 1 BVG umfasst die berufliche Vorsorge alle Massnahmen auf kollektiver Basis, die den älteren Menschen, den Hinterbliebenen und Invaliden beim Eintreten eines Versicherungsfalles (Alter, Tod oder Invalidität) zusammen mit den Leistungen der eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV/IV) die Fort- setzung der gewohnten Lebenshaltung in angemessener Weise erlauben. Bei der beruflichen Vorsorge handelt es sich um eine Arbeitnehmerversicherung, denn ihr unterstehen alle Arbeitnehmer, welche jährlich ein bestimmtes Einkommen erzielen.262 a. Geltungsbereich Gemäss Art. 5 Abs. 1 BVG gilt das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsoge ausschliesslich für Personen, die bei der eidge- nössischen Alters- und Hinterlassenenversicherung versichert sind. Sodann unterstehen der obligatorischen Versicherung der beruflichen Vorsorge nach Art. 2 Abs. 1 BVG Arbeitnehmer, die das 17. Altersjahr überschritten haben und bei einem Arbeitgeber einen Jahreslohn von mehr als 21'510 Franken beziehen. Wenn der Arbeitnehmer weniger als ein Jahr bei einem Arbeitgeber beschäftigt ist, so gilt nach Art. 2 Abs. 2 BVG als Jahreslohn derjenige Lohn, den der Arbeitnehmer bei ganzjähriger Beschäftigung erzielen würde. 262 HÜRZELER, N 2 zu § 1. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 112 Berufsgruppen und Selbständigerwerbende können vom Bundesrat auf Antrag ihrer Berufsverbände gemäss Art. 3 BVG der obligatorischen Versicherung allgemein oder für einzelne Risiken unterstellt werden. Voraussetzung dafür ist, dass in den entsprechenden Berufen die Mehrheit der Selbständigewerbenden dem Verband angehören. Im vorliegenden Fall wird der Landwirt vermutungsweise das 17. Altersjahr erreicht haben. Der Landwirt untersteht gemäss Art. 2 Abs. 1 BVG allerdings nur der beruflichen Vorsorge, wenn er aufgrund seiner Tätigkeit für die mySaess, zumindest aufgerechnet, mehr als 21'510 Franken pro Jahr verdient. b. Obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer Arbeitnehmer, welche bei einem Arbeitgeber einen Jahreslohn von mehr als 21'510 Franken beziehen, unterstehen gemäss Art. 7 Abs. 1 BVG ab dem 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahrs für die Risiken Tod und Invalidität bzw. ab 1. Januar nach Vollendung des 24. Altersjahrs auch für das Alter, der obligatorischen Versicherung. Dieser Lohn entspricht gemäss Art. 7 Abs. 2 BVG dem massgeblichen Lohn nach dem AHVG. Das AHV-beitragspflichtige Einkommen umfasst alle Bezüge des Arbeitnehmers, welche in einem wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem Arbeitsverhältnis stehen. Dabei spielt es keine Rolle, ob das Arbeitsverhältnis bereits beendet ist, die Leistungen fällig sind oder freiwillig geleistet werden.263 Wir nehmen wiederum an, dass der Landwirt das 17. Altersjahr bereits überschritten hat und dass er jährlich wahrscheinlich mehr als 21'510 Franken verdient und somit gemäss Art. 7 Abs. 1 BVG obligatorisch dem BVG untersteht. c. Vorsorgepflicht des Arbeitgebers Der Arbeitgeber, der obligatorisch zu versichernde Arbeitnehmer beschäftigt, muss nach Art. 11 Abs. 1 BVG eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vorsorgeeinrichtung errichten oder sich einer solchen anschliessen.264 Private und öffentliche Arbeitgeber werden somit verpflichtet, durch den Gründungsakt oder einen 263 VETTER-SCHREIBER, N 1 zu Art. 7 BVG; vgl. HÜRZELER, N 5 zu § 3. 264 HÜRZELER, N 188 zu § 2. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 113 Anschlussvertrag eine Vorsorgeeinrichtung zu bestimmen.265 Für den Anschlussvertrag, ein Innominatkontrakt sui generis, kommen primär die allgemeinen Bestimmungen des Obligationenrechts zur Anwendung.266 Wenn der Arbeitgeber nicht bereits über eine solche Vorsorgeeinrichtung verfügt, wählt er nach Art. 11 Abs. 2 BVG eine solche im Einverständnis mit seinem Personal oder der allfälligen Arbeitnehmervertretung. Vorliegend wird die mySaess als Arbeitgeberin sodann nach Art. 11 Abs. 1 BVG dazu verpflichtet, entweder für die berufliche Vorsorge eine eingetragene Vorsorgeeinrichtung zu errichten oder den Anschluss an eine solche zu vollziehen. D. Arbeitslosenversicherung (ALV) Die Arbeitslosenversicherung will den versicherten Personen nach Art. 1a Abs. 1 AVIG einen angemessenen Ersatz für Erwerbsausfälle aufgrund von Arbeitslosigkeit, Kurz- arbeit, schlechtem Wetter oder Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers garantieren. Beitragspflichtige Personen im Sinne der Arbeitslosenversicherung sind gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG der Arbeitnehmer, der nach AHVG versichert und für Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit beitragspflichtig ist sowie gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. b AVIG der Arbeitgeber, der nach Art. 12 AHVG beitragspflichtig ist. Die Beiträge an die Arbeitslosenversicherung sind gestützt auf Art. 3 Abs. 1 AVIG je Arbeitsverhältnis vom massgebenden Lohn im Sinne der AHV-Gesetzgebung zu ent- richten. Vorliegend ist der Landwirt zum einen Arbeitnehmer der mySaess und somit dem AHVG unterstellt und zum anderen übt der Landwirt für die mySaess hinsichtlich der Arbeiten rund um die Übernachtung in den Tiny Houses eine unselbständige Erwerbstätigkeit aus. Demnach ist der Landwirt nach Art. 2 Abs. 1 lit. a AVIG versichert. Die mySaess ihrerseits tritt als Arbeitgeberin i.S.v. Art. 12 AHVG auf und ist deshalb nach Art. 2 Abs. 1 lit. b AVIG versichert. 265 BGE 135 I 28 E. 5.2 S. 37 f.; VETTER-SCHREIBER, N 1 zu Art. 11 BVG. 266 Urteil des BGer 9C_834/2013 vom 19. Mai 2014 E. 4.1; HÜRZELER, N 195 zu § 3; VETTER-SCHREIBER, N 4 zu Art. 11 BVG. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 114 IV. Fazit und Empfehlungen 1. Bau- und raumplanungsrechtliche Aspekte Bei den im Rahmen der Geschäftsidee von mySaess geplanten Tiny Houses handelt es sich aufgrund der bundesrechtlichen Minimalvorschriften von Art. 22 Abs. 1 RPG tendenziell um baubewilligungspflichtige Bauvorhaben; eine Baubewilligungsfreiheit ist jedoch nicht per se auszuschliessen. De lege lata ergeben sich für baubewilligungs- pflichtige Tiny Houses im interkantonalen Verhältnis keine signifikanten Unterschiede. Ein Tiny House kann auch der Baubewilligungspflicht unterliegen, wenn es als Fahrnisbaute ausgestaltet ist (auf Rädern oder anderweitig mobil). Wird von einer bundesrechtlichen Baubewilligungsfreiheit ausgegangen, zeigen sich kantonale Unterschiede: Im Kanton Luzern ist ein grundsätzlich baubewilligungsfreies Tiny House nach höchstens einem Monat; im Kanton Bern nach drei oder sechs Monaten und im Kanton Graubünden ausserhalb gewisser Zeiträume und Gebiete baubewilligungs- pflichtig. Bestehen Zweifel an der Baubewilligungspflicht, empfiehlt es sich, ein Baugesuch einzureichen oder mit der betreffenden Gemeinde den Austausch zu suchen. Untersteht das Tiny House einer Baubewilligungspflicht, so hat das Tiny House den Anforderungen der Zonenkonformität und der Erschliessung zu genügen sowie weitere Voraussetzungen zu erfüllen (Art. 22 Abs. 2 RPG), damit eine ordentliche Bau- bewilligung erteilt werden kann. Ein Tiny House ist in der Landwirtschaftszone und anderen Zonen ausserhalb der Bauzone grundsätzlich nicht zonenkonform. Infrage kommt deshalb primär eine Baubewilligung innerhalb der Bauzonen. Die Erschliessung verlangt, dass eine genügende Zufahrt besteht. Ein autark betriebenes Tiny House ist grundsätzlich möglich. Die weiteren Voraussetzungen verlangen die Einhaltung der Umwelt-, Gewässer- und Naturschutzgesetzgebung, die Beachtung des Energierechts, des Zweitwohnungsgesetzes sowie der kantonalen und kommunalen Bau- und Ge- staltungsvorschriften. Gestützt darauf wird empfohlen, ein Tiny House als Fahrnisbaute zu gestalten, damit das Zweitwohnungsgesetz nicht beachtet werden muss. Weiter wird empfohlen, die MuKEn anzuwenden, damit das gleiche Tiny House in verschiedenen Kantonen aufgestellt werden kann. Können einzelne Tiny Houses nicht mittels einer ordentlichen Baubewilligung bewilligt werden, so besteht die Möglichkeit einer ausserordentlichen Baubewilligung (Ausnahme- Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 115 bewilligung) innerhalb und ausserhalb der Bauzone. Innerhalb der Bauzone sehen die Bau- und Raumplanungsgesetze der Kantone Ausnahmebewilligungen im Sinne einer Generalklausel vor. Damit kann unter Umständen von einzelnen Bestimmungen der kantonalen und kommunalen Gesetzgebung abgewichen werden. Ausserhalb der Bauzone werden die Ausnahmebewilligungen weitestgehend bundesrechtlich geregelt. Die Ausnahmebewilligung für nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe mit engem sachlichem Bezug i.S.v. Art. 24b RPG erscheint für die Geschäftsidee von mySaess als geeignet und bedeutsam. Für die Erteilung der Ausnahmebewilligung muss der landwirtschaftliche Betrieb eine Reihe von Voraussetzungen erfüllen. MySaess hat seinerseits das Geschäftsmodell an die gestellten Voraussetzungen anzupassen. Die durch mySaess vermittelte Übernachtungsmöglichkeit muss zwingend mit agrotouristischen Angeboten verbunden werden (z.B. Bed & Breakfast, Arbeiten im Stall etc.). Werden die Voraussetzungen erfüllt, so kann ein Tiny House in unmittelbarer Nähe zum Hof aufgestellt werden. Damit kann ein geeigneter Kompromiss zwischen der Bewilligungspflicht, der Naturnähe und betriebswirtschaftlichen Aspekten erreicht werden. 2. Vertrags- und sozialversicherungsrechtliche Aspekte Die mySaess kann das Verhältnis zwischen ihr und dem jeweiligen Landwirt nicht autonom, sondern nur innerhalb der gesetzlichen Schranken ausgestalten. Das Schweizerische Obligationenrecht sieht nämlich vor, dass die rechtlichen Bestimmungen eines Vertragstyps zur Anwendung gelangen, sobald das Vertragsverhältnis die Kriterien eines gesetzlichen Vertragstyps erfüllt. Unseres Erachtens sollte die mySaess das Ver- hältnis mit dem Landwirt proaktiv vertraglich regeln, um so ihren eigenen Absichten best- möglichst zu verwirklichen. Unter Berücksichtigung der rechtlichen Umstände raten wir der mySaess zum Abschluss eines Mietvertrages nach Art. 253 ff. OR betreffend die Gebrauchsüberlassung eines Teils des Grundstückes des Landwirts sowie zum Abschluss eines Einzelarbeitsvertrages i.S.v. Art. 319 ff. OR mit Arbeit auf Abruf im Stundenlohn hinsichtlich der Arbeiten, welche sich im Zusammenhang mit den Übernachtungen im Tiny House ergeben (wie z.B. Warten, Putzen usw.). Das Eingehen eines Miet- und Arbeitsverhältnisses gibt der mySaess einerseits Rechtssicherheit, zumal durch den Vertragsschluss künftige rechtliche Risiken minimiert bzw. vermieden werden. Andererseits gewährt eine vertragliche Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 116 Regelung der mySaess den Vorteil, dass sie bei einem allfälligen säumigen Verhalten des Landwirts u.a. die folgenden Rechtsbehelfe ergreifen kann: Wenn der Landwirt die Pflichten des Mietvertrages bei Übergabe des Mietobjekts nicht bzw. mangelhaft erfüllt, kann die mySaess gestützt auf Art. 258 OR gegen ihn vorgehen. Zudem haftet der Landwirt gegenüber der mySaess gesützt auf Art. 321e OR i.V.m. Art. 97 OR, falls er seine Pflichten aus dem Einzelarbeitsvertrag verletzt. Die mySaess hat in Bezug auf die vom Landwirt auf seinem Hof angebotenen Aktivitäten einen gewissen Entscheidungsspielraum, da der Landwirt entweder über diese Angebote selbständig und unabhängig mit den Gästen die entsprechende Verträge aushandeln darf oder die mySaess die Vermittlung bzw. den Abschluss dieser Verträge in eigener Person tätigt. Unseres Erachtens sollte der Landwirt die Verträge aus Überlegungen der Rechts- icherheit direkt mit den Gästen abschliessen, so dass es im Verhältnis zwischen der mySaess und dem Landwirt gar keines Agenturvertrages i.S.v. Art. 418 ff. OR bedarf. Aus sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht hat für die mySaess ausschliesslich der Abschluss eines Einzelarbeitsvertrages mit dem Landwirt rechtliche Folgen. Betreffend die Alters- und Hinterlassenenversicherung tritt die mySaess als Arbeitgeberin i.S.v. Art. 12 Abs. 1 AHVG auf, denn sie entrichtet dem Landwirt als versicherte Person gemäss Art. 1a Abs. 1 lit. a und lit. b AHVG Arbeitsentgelte nach Art. 5 Abs. 2 AHVG. Die mySaess wird deshalb aufgrund der Bestimmung von Art. 12 Abs. 3 AHVG dazu verpflichtet, 4.35 Prozent der Summe der an beitragspflichtige Personen bezahlten massgeben Löhne zu bezahlen. Die mySaess ist zudem verpflichtet, für den Landwirt als ihren Arbeitnehmer eine Unfallversicherung im Sinne des Unfallversicherungsgesetzes abzuschliessen. Diese ist obligatorisch und kann nicht vertraglich wegbedungen werden. Da der Landwirt nicht unter die Bestimmung von Art. 66 UVG fällt, kann sie die Unfallversicherung jedoch bei einem beliebigen, zugelassenen Versicherer abschliessen. Gestützt auf Art. 11 Abs. 1 BVG hat die mySaess hinsichtlich der beruflichen Vorsorge die Pflicht, eine in das Register für die berufliche Vorsorge eingetragene Vor- sorgeeinrichtung zu errichten oder sich einer solchen anzuschliessen, da sie den nach Art. 7 Abs. 1 BVG obligatorisch versicherten Landwirt beschäftigt. Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 117 Die mySaess ist eine nach Art. 12 AHVG AHV-beitragspflichtige Arbeitgeberin und somit auch gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. b AVIG der Arbeitslosenversicherung unterstellt. Ladina Mathys Ena Emma Willi Lalo Rashidi Manuel Ursprung Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 118 V. Anhang Anhang I - Literaturverzeichnis RUCH ALEXANDER Kommentierung der Art. 22, 23, 25 und 35, in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/Tschannen Pierre (Hrsg.), Praxiskommentar RPG, Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 4. Band, Zürich/Basel/Genf 2020 (zit. RUCH, Prakomm. RPG, 4. Band, N … zu Art. … RPG) AMMANN CATERINA Kommentierung der Art. 412-418 OR, in: Widmer Lüchinger Corinne/Oser David (Hrsg.), Basler Kommentar, Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 7. Aufl., Basel 2019 (zit. AMMANN, BSK, N ... zu Art. ... OR) BERNER MISCHA Walder Robert (Hrsg.), Luzerner Planungs- und Baurecht, Bern 2012 BIRCHLER ALEXANDRA Energieeffizienz im Gebäudebereich, Umsetzung der MuKEn in der Kantonalen Gesetzgebung, in: Jusletter 30. November 2015 CAVIEZEL GIERI/ FISCHER JEANNETTE Allgemeine Voraussetzungen der Bewilligungsfähigkeit von Bauten und Anlagen, Zonenkonformität ausserhalb der Bauzonen, in: Griffel Alain/Liniger Hans Ulrich/Rausch Heribert/Thurnherr Daniela (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich/Basel/ Genf 2016 (zit. CAVIEZEL/FISCHER, FHB, S. …) DAJCAR NINA Natur- und Landschaftsschutz; Gewässerschutz; Walderhaltung, in: Griffel Alain/Liniger Hans U./Rausch Heribert/Thurnherr Daniela (Hrsg.), Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Expertenfach- wissen für die Praxis, Zürich/Basel/Genf 2016, S. 341 ff. FAVRE ANNE -CHRISTINE Kommentierung der Art. 1, 3, 4, 19, 20, 23, in: Keller Peter M./Zufferey Jean-Baptiste/Fahrländer Karl- Ludwig (Hrsg.), Kommentar NHG / Commentaire LPN, Ergänzt um Erläuterungen zu JSG und BGF / Augmenté d’aspects choisis LChP et LFSP, 2. Auflage, Zürich/ Basel/Genf 2019. (zit. FAVRE, Kommentar NHG, N … zu Art. … NHG) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 119 FREY FELIX Kommentierung der Art. 3 ff. AHVG, in: Frey Felix/Mosimann Hans-Jakob/Bollinger Susanne (Hrsg.), AHVG/IVG Kommentar, Bundesgesetze über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invaliden- versicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialver- sicherungsrechts (ATSG) mit weiteren Erlassen, Zürich 2018 (zit. FREY, N ... zu Art. … AHVG) GREBSKI LUKASZ/ MEIER FABIAN Kommentierung des Art. 319 OR, in: Kren Kostkiewicz Jolanta et al. (Hrsg.), OR Kommentar, Schweizerisches Obligationenrecht, 3. Aufl., Zürich 2016 (zit. GREBSKI/MEIER, N ... zu Art. 319 OR) HÜRZELER MARC Berufliche Vorsorge, Ein Grundriss für Studium und Praxis, Basel 2020 (HÜRZELER, N ... zu § ...) JEANNERAT ELOI Kommentierung der Art. 14, 17, 19 und 20 RPG, in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/ Tschannen Pierre (Hrsg.), Nutzungsplanung, 1. Band, Zürich/Basel/Genf 2016 (zit. JEANNERAT, Prakomm. RPG, 1. Band, N … zu Art. … RPG) JEANNERAT ELOI/ MOOR PIERRE. Kommentierung der Art. 14 und 17 RPG, in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/ Tschannen Pierre (Hrsg.), Nutzungsplanung, 1. Band, Zürich/Basel/Genf 2016 (zit. JEANNERAT/MOOR, Prakomm. RPG, 1. Band, N … zu Art. … RPG) KIESER UELI Kommentierung der Art. 1 ff. AHVG, in: Stauffer Hans- Ulrich/Cardinaux Basile (Hrsg.), RBS - Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2020 (zit. KIESER, N ... zu Art. … AHVG) KIESER UELI/ GEHRING KASPAR/ BOLLINGER SUSANNE Kommentierung der Art. 1 ff. UVG, in: Kieser Ueli/Gehring Kaspar/Bollinger Susanne (Hrsg.), KVG/UVG Kommentar – Bundesgesetz über die Krankenversicherung, Unfallversicherung und den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG), OFK – Orell Füssli Kommentar, Zürich 2018 (zit. KIESER/GEHRING/BOLLINGER, N ... zu Art. … UVG) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 120 KOLLER ALFRED Dienstleistungsverträge – Begriff, Arten, rechtliche Grundlagen, in: AJP 2014, S. 1627 ff. MORF PETER Lohn und besondere Vergütungsformen im privat- rechtlichen Arbeitsverhältnis, Bern 2011 MUGGLI RUDOLF Kommentierung des Art. 18 RPG, in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/Tschannen Pierre (Hrsg.), Nutzungsplanung, 1. Band, Zürich/Basel/Genf 2016 (zit. MUGGLI, Prakomm. RPG, 1. Band, N … zu Art. … RPG) DERSELBE in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/ Tschannen Pierre (Hrsg.), Bauen ausserhalb der Bauzone, 2. Band, Zürich/Basel/Genf 2017 (zit. MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N … zu Art. … RPG) MÜLLER CHRISTOPH Contrats de droit suisse, Bern 2021 PÄRLI KURT Kommentierung der Art. 418a-418v OR, in: Widmer Lüchinger Corinne/Oser David (Hrsg.), Basler Kom- mentar, Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 7. Aufl., Basel 2019 (zit. PÄRLI, BSK, N ... zu Art. ... OR) PORTMANN WOLFGANG/ RUDOLPH ROGER Kommentierung der Art. 319-362 OR, in: Widmer Lüchinger Corinne/Oser David (Hrsg.), Basler Kommentar, Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 7. Aufl., Basel 2019 (zit. PORTMANN/RUDOLPH, BSK, N ... zu Art. ... OR) REHBINDER MANFRED/ STÖCKLI JEAN-FRITZ Berner Kommentar, Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, Das Obligationenrecht, Die einzelnen Vertragsverhältnisse, Der Arbeitsvertrag, Art. 319- 362 OR, 2. Aufl., Bern 2010 (zit. REHBINDER/STÖCKLI, BK, N ... zu Art. … OR) REY HEINZ/ STREBEL LORENZ Kommentierung der Art. 664-712, 780 ZGB und Art. 20, 56 SchlT ZGB, in: Geiser Thomas/Wolf Stephan (Hrsg.), Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, Art. 457-977 ZGB, Art. 1-61 SchlT ZGB, 6. Aufl., Basel 2019 (zit. REY/STREBEL, BSK ZGB II, N … zu Art. … ZGB) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 121 RIEMER-KAFKA GABRIELA Schweizerisches Sozialversicherungsrecht, 7. Aufl., Bern 2019 (zit. RIEMER-KAFKA, Sozialversicherungs- recht) RIEMER-KAFKA GABRIELA/ KADERLI OLIVIA Kommentierung der Art. 1 ff. UVG, in: Hürzeler Marc/Kieser Ueli (Hrsg.), Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG – Bundesgesetz über die Unfallversicherung, Bern 2018 (zit. RIEMER-KAFKA/KADERLI, N ... zu Art. … UVG) RIEMER-KAFKA GABRIELA/ LISCHER BARBARA Kommentierung der Art. 1 ff. UVG, in: Hürzeler Marc/Kieser Ueli, (Hrsg.), Kommentar zum schweizerischen Sozialversicherungsrecht, UVG – Bundesgesetz über die Unfallversicherung, Bern 2018 (zit. RIEMER-KAFKA/LISCHER, N ... zu Art. … UVG) RUCH ALEXANDER/ MUGGLI RUDOLF Kommentierung der Art. 16, 16a und 16b, in: Aemisegger Heinz/Moor Pierre/Ruch Alexander/ Tschannen Pierre (Hrsg.), Bauen ausserhalb der Bauzone, 2. Band, Zürich/Basel/Genf 2017 (zit. RUCH/MUGGLI, Prakomm. RPG, 2. Band, N … zu Art. … RPG) SCHÄLI JUDITH Alltags- und Freizeitlärm im Umweltrecht – Eine rechtliche Einführung mit Erläuterungen zur aktuellen Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: URP 2019, S. 611 ff. STUTZ HANS/ KEHRLI JEANNETTE Kommentierung der Art. 11 und 12 GschG, in: Hettich Peter/Jansen Luc/Norer Roland (Hrsg.), Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz / Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’aménagement des cours d’eau, Zürich/ Basel/Genf 2016 (zit. STUTZ/KEHRLI, Kommentar GschG, N … zu Art. … GschG) VETTER-SCHREIBER ISABELLE Kommentierung der Art. 7 ff. BVG, in: Vetter-Schreiber Isabelle (Hrsg.), Kommentar BVG/FZG, Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters, Hinterlassenen- und Invaliden- versorgung (Freizügigkeitsgesetz), mit weiteren Erlas- sen, 4. Aufl., Zürich 2021 (zit. VETTER-SCHREIBER, N … zu Art. …) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 122 WALDMANN BERNHARD/ HÄNNI PETER Handkommentar RPG, Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG), Bern 2006 (zit. WALDMANN/HÄNNI, Handkomm. RPG, N … zu Art. … RPG) WEBER ROGER Kommentierung der Art. 253-273c OR, in: Widmer Lüchinger Corinne/Oser David (Hrsg.), Basler Kommentar, Obligationenrecht I, Art. 1-529 OR, 7. Aufl., Basel 2019 (zit. WEBEr, BSK, N ... zu Art. ... OR) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 123 Anhang II – Abkürzungsverzeichnis Abs. Absatz AG Aktiengesellschaft AGR Amt der Gemeinden für Raumplanung AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung AHVG Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (SR 831.10) AHVV Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 (SR 831.101) AJP Aktuelle Juristische Praxis ALV Arbeitslosenversicherung Art. Artikel ATSG Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2020 (SR 830.1) Aufl. Auflage AVIG Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz) vom 25. Juni 2021 (SR 837.0) BauG BE Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BSG 721.0) BauV BE Bauverordnung des Kantons Bern vom 6. März 1985 (BSG 721.1) BE Bern BewD BE Dekret über das Baubewilligungsverfahren des Kantons Bern vom 22. März 1994 (BSG 725.1) BGBB Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991 (SR 211.412.11) BGE Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts (Lausanne) BGer Bundesgericht BGF Bundesgesetz über die Fischerei vom 21. Juni 1991 (SR 923.0) BK Berner Kommentar BLN Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler BSK Basler Kommentar bspw. beispielsweise bV Berufliche Vorsorge Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 124 BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) BVG Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (SR 831.40) BVGer Bundesverwaltungsgericht BVR/JAB Bernische Verwaltungsrechtsprechung/ Jurisprudence administrative bernoise bzw. beziehungsweise ca. Circa d.h. das heisst DBG Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer vom 14. Dezember 1990 (SR 642.11) E. Erwägung EAV Einzelarbeitsvertrag EdDK Konferenz Kantonaler Energiedirektoren EFTA Europäische Freihandelsassoziation EnFK Energiefachstellenkonferenz EnG Energiegesetz vom 30. September 2016 (SR 730.0) EnV Energieverordnung vom 1. November 2017 (SR 730.01) et. al. et alii (= und weitere) EU Europäische Union f. und folgende ff. und fortfolgende FZG Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 17. Dezmeber 1993 (SR 831.42) GAV Gesamtarbeitsvertrag GR Graubünden GschG Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (SR 814.20) Handkomm Handkommentar Hrsg. Herausgeber HS Herbstsemester i.d.R. in der Regel Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 125 i.S. im Sinne i.S.v. im Sinne von i.V.m. in Verbindung mit ISOS Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS und Ortsbildschutz IV Invalidenversicherung IVS Bundesinventar der historischen Verkehrswege der Schweiz JSG Bundesgesetz über die Jagd und den wildlebender Säugetiere und Vögel vom 20. Juni 1986 (SR 922.0) KGer Kantonsgericht KRG GR Raumplanungsgesetz für den Kanton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (BR 801.100) Kt. Kanton lit. litera LSV Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (SR 814.41) LU Luzern m Meter m.a.W. mit anderen Worten m.E. meines Erachtens m.w.H. mit weiteren Hinweisen m.w.Verw. mit weiteren Verweisen MuKEn Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich N Randnote NAV Normalarbeitsvertrag NHG Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (SR 451) Nr. Nummer OFK Orell Füssli Kommentar OR Bundesgesetz vom 30. März 1911 betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht, SR 220) PBG LU Planungs- und Baugesetz des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (SRL 735) Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung 126 PBV LU Planungs- und Bauverordnung des Kantons Luzern vom 29. Oktober 2013 (SRL 736) Prakomm Praxiskommentar RBS Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht RPG Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, SR 700) S. Seite SIA Schweizerischer Ingenieur- und Architektenverein SR Systematische Sammlung des Bundesrechts SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt t Tonne u.a. unter anderem/anderen u.U. unter Umständen URP Umweltrecht in der Praxis usw. und so weiter UV Unfallversicherung UVG Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981 (SR 832.202) UVV. Verordnung über die Unfallversicherung vom 20. Dezember 1987 (SR 802.202) VGer Verwaltungsgericht vgl. vergleiche VSA Verband Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute WaG Bundesgesetz über den Wald vom 4. Oktober 1991 (SR 921.0) WEG Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1874 (SR 843) z.B. zum Beispiel ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (SR 210) Ziff. Ziffer zit. zitiert als ZWG Bundesgesetz über Zweitwohnungen vom 20. März 2015 (SR 702) ZWV Zweitwohnungsverordnung vom 4. Dezember 2015 (SR 702.1) Baubewilligungspflicht Das Bundesrecht regelt die Baubewilligungspflicht in Art. 22 Abs. 1 RPG Anwendungsbereich Baubewilligungspflichtig ist die Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen (Art. 22 Abs. 1 RPG) Baute und Anlage Künstlich geschaffen, feste Beziehung zum Erdboden, auf Dauer angelegt, Auswirkung auf Raum, Erschliessung und Umwelt Errichtung und Änderung Neubauten, Wiederaufbauten, Umbauten, Anbauten, Zweckänderungen und Sanierungen, die über das übliche Mass einer Renovation hinausgehen Baubewilligungsfreiheit Sind die Voraussetzungen nicht gegeben, so ist keine Baubewilligung i.S.v. Art. 22 RPG erforderlich Voraussetzungen nicht gegebenVoraussetzungen gegeben Kantonale Baubewilligungspflicht Die Kantone können weitere Bauvorhaben einer Baubewilligungspflicht unterstellen und hiervon wiederum gewisse ausnehmen. Es sind die kantonalen Bau- und Planungsgesetze zu konsultieren Rechtsgutachten: Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung Anhang III Prüfschema zur Baubewilligungspflicht (Kap. II, N. 2 ff. ) Künstlich geschaffene Einrichtung Die Baute und Anlage muss künstlich geschaffen sein. Feste Beziehung zum Erdboden Irgendwie verbunden mit dem Erdboden, keine feste Verankerung notwendig. Auf Dauer angelegt Über nicht unerhebliche Zeiträume. Kein quantitatives zeitliches Kriterium gegeben. Auswirkung auf Raum, Erschliessung und Umwelt Auswirkung auf Raum, Erschliessung und Umwelt. Erheblichkeit der Auswirkungen Auswirkungen derart erheblich, dass Interesse der Öffentlichkeit oder Nachbarn an vorgängiger Kontrolle besteht. Erheblichkeit je eher zu bejahen, desto empfindlicher die Umgebung. Baubewilligungspflicht Wenn Voraussetzungen gegeben, so besteht eine bundesrechtliche Baubewilligungspflicht. Minimalvorschrift kann kantonal nicht eingeschränkt werden. Rechtsgutachten: Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung Anhang IV Prüfschema zur ordentlichen Baubewilligung (Kap. II, N 40 ff.) Zonen- konformität Nein Entspricht das Tiny House dem Zweck der Nutzungszone? (Kap II, N 41 ff.) Erschliessung Verfügt das Grundstück, auf dem das Tiny House zu liegen kommt, über eine hinreichende Erschliessung? (Kap II, N 78 ff.) Übrige Voraussetzungen Werden die Voraussetzung der Umwelt-, Gewässer- und Naturschutzgesetzgebung eingehalten? Werden die Energievorschriften eingehalten? Wird das Zweitwohnungsgesetz eingehalten? Werden die kantonalen und kommunalen Bauvorschriften eingehalten? (Kap II, N 84 ff.) Ja Ja Ordentliche Baubewilligung Es kann eine ordentliche Baubewilligung i.S.v. Art. 22 RPG erteilt werden. Ausserordentliche Baubewilligung Es ist zu prüfen ob eine Ausnahmebewilligung nach Art. 23 RPG, 24 ff. RPG und 37a RPG erteilt werden kann. (Kap. II, N 132 ff.) Ja Nein Nein Standort- evaluation Es ist zunächst zu prüfen, in welcher Nutzungszone das Tiny House zu liegen kommen soll. Davon abhängig sind die Zonenkonformität, die Erschliessung und die weiteren Voraussetzungen. Entspricht das Tiny House dem Zweck der Nutzungszone? (Kap II, N 41 ff.) Rechtsgutachten: Gesetzliche Rahmenbedingungen für die touristische Nutzung von Tiny Houses in naturnaher Umgebung Anhang V Prüfschema zur Ausnahmebewilligung (Kap II, N 132 ff.) Ordentliche Ausnahmebewilligung Wenn keine der Erleichterten Ausnahmebewilligungen möglich sind, kommt die ordentliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG und 39 RPV in Frage Erleichtere Ausnahmebwilligungen Spezialtatbestände sind i.d.R. geknüpft an eine bestehende Baute und Anlage. Die Spezialtatbestände sind primär zu prüfen. Ausnahmebewilligung ausserhalb der Bauzone Die Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone können in ordentliche und erleichte Ausnahmebewilligungen unterteilt werden. (Kap. II, N 141) Ausnahmebewilligung innerhalb der Bauzone Richten sich nach Art. 23 RPG nach kantonalem Recht (Kap. II, N 133 ff) Ausnahmebewilligung Ausnahmebewilligung differenzieren zwischen ausserhalb und innerhalb der Bauzone Zweckänderung ohne bauliche Massnahme Art. 24a RPG (Kap. II, N 150) Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe Art. 24b RPG (Kap. II, N 157) Bestehende Zonenwidrige Bauten und Anlagen Art. 24c RPG Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung und schützenswerte Bauten und Anlagen Art. 24d RPG Hobbymässige Tierhaltung Art. 24e RPG Zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen Art. 37a RPG Art. 24 RPG Ausnahmebewilligung möglich wenn: Standortgebunden (lit. a) oder als Standortgebunden definiert i.S.v. Art. 39 RPV und keine überwiegende Interessen entgegenstehen (lit. b). (Kap. II, N 173 ff.) Bundesrechtliche Ausnahmebewillgung Kantonale Ausnahmebewilligung Kantonale Einschränkungen Die Kantone dürfen keine weiteren Ausnahmen vorsehen, allerdings dürfen sie weitergehende Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmebewilligung schaffen. Kein Spezialtatbestand gegeben Ein Spezialtatbestand gegeben

141723_avenir-suisse_br_de_001-005.indd Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en Ka nt on sm on ito rin g 6 S am ue l R ut z u nd L uk as S ch m id m it Be itr äg en v on N ico la s D ieb ol d un d Be rn ha rd R üt sch e W ie d ie K an to ne M on op ol e s tü tz en st at t M är kt e f ör de rn Da ru m g eh t es 01 _ D ie se S tu di e w id m et si ch d en k an to na len M on op ol en , w ie si e i m B er eic h de s K am in fe ge r- u nd N ot ar ia ts w es en s, de r G eb äu de ve rs ich er un ge n od er au ch im Ja gd - u nd F isc he re iw es en b es te he n. Si e g eh t d er F ra ge n ac h, in w ie fe rn so lch e k an to na len M on op ol e g er ec ht fe rt ig t s in d, u nd si e v er gl eic ht di e u nt er sc hi ed lic he n M ar kt zu ga ng sr eg im e. 02 _ A nh an d vo n ac ht B ei sp ie len w ird d ie u nt er sc hi ed lic he P ra xi s d er K an to ne au fg ez ei gt : N ich t s elt en re ich t d as S pe kt ru m d er A us ge st al tu ng d er k an to na len M on op ol e v om re in en S ta at sm on op ol bi s z u w eit ge he nd fr eie m W et tb ew er b. B ei d er A us ge st al tu ng d es Z ug an gs zu d en M on op ol m är kt en m iss ac ht et d er S ta at im m er w ie de r d en G ru nd sa tz v on T ra ns pa re nz u nd N ich td isk rim in ier un g un d ge w äh rt d em B es ta nd es - u nd H ei m at sc hu tz V or ra ng . 03 _ N eb en d en au sg ew äh lte n Be isp ie len g ib t e s v ie le an de re M är kt e, di e a uf gr un d st aa tli ch er Ex kl us iv re ch te u nd ö ffe nt lic he r I nt er es se n re gu lie rt w er de n. D ie S tu di e f üh rt d es ha lb au ch au s, un te r w elc he n U m st än de n di e s ta at lic he S ch lie ss un g ei ne s M ar kt es re ch te ns is t u nd w ie d ie V er ga be v on M ar kt zu ga ng sr ec ht en m ög lic hs t w et tb ew er bs fre un dl ich g es ta lte t w er de n ka nn . Kantonsmonitoring 6 Von alten und neuen Pfründen Wie die Kantone Monopole stützen statt Märkte fördern Samuel Rutz und Lukas Schmid mit Beiträgen von Nicolas Diebold und Bernhard Rütsche Autoren Samuel Rutz, samuel.rutz@avenir-suisse.ch, Lukas Schmid, lukas.schmid@avenir-suisse.ch Herausgeber Avenir Suisse, www.avenir-suisse.ch Gestalterische Leitung Arnold.KircherBurkhardt AG, www.kircher-burkhardt.ch Gestaltung Daniel Peterhans, daniel.peterhans@kircher-burkhardt.ch Produktion Feldegg Medien AG, www.feldegg.ch © Avenir Suisse 2014 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Da Avenir Suisse an der Verbreitung der hier präsentierten Ideen interessiert ist, ist die Verwertung der Erkenntnisse, Daten und Grafiken dieses Werks durch Dritte ausdrücklich erwünscht, sofern die Quelle exakt und gut sichtbar angegeben wird und die gesetzlichen Urheberrechtsbestimmungen eingehalten werden. Bestellen assistent@avenir-suisse.ch, Tel. 044 445 90 00 Download www.avenir-suisse.ch/41427/wie-die-kantone-monopole-stuetzen-statt-maerkte-foerdern/ 4 Kantonsmonitoring 6 | 2014 5 Inhalt 01 _ Einleitung _ 7 Teil A _ 10 02 _ Staatliche Monopole _ 11 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole _ 12 2.2 _ Marktschliessung und -zugang _ 15 03 _ Beurteilung kantonale Monopole _ 19 3.1 _ Kaminfegerwesen _ 21 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen _ 27 3.3 _ Jagdregal _ 34 3.4 _ Fischereiregal _ 42 3.5 _ Notariatswesen _ 48 3.6 _ Salzregal _ 55 3.7 _ Amtliche Vermessung _ 58 3.8 _ Geothermie _ 69 04 _ Gesamtranking und Fazit _ 75 Teil B _ 82 05 _ Geschlossene Märkte _ 83 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… _ 84 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten _ 86 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte _ 90 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte _ 95 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten _ 99 6.1 _ Vergabeverfahren _ 100 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten _ 104 Anhang _ 108 Literatur _ 122 6 Kantonsmonitoring 6 | 2014 [Untertitel] 7 01 Einleitung 8 Kantonsmonitoring 6 | 2014 S taatliche Monopole beruhen auf Exklusivrechten des Staates (Bund, Kantone und Gemeinden), die als Markteintrittsbarrieren wirken. Eine Unzahl von Märkten ist von solchen durch den Staat geschaf- fenen Markteintrittsbarrieren betroffen: So darf in der Schweiz nicht je- dermann ein Casino eröffnen oder Siedlungsabfälle entsorgen. Für die Herstellung von gebrannten Wassern braucht es eine staatliche Erlaubnis, und die Unfallversicherung muss zwingend bei der SUVA abgeschlossen werden. Der Bund regelt, wer berechtigt ist, Personen oder Briefe zu be- fördern. Die Kantone legen fest, wer Kamine reinigen, Beurkundungen vornehmen und Gebäude versichern darf. Städte und Gemeinden regeln in Gesetzen und Verordnungen, wer sein Taxi wo anhalten und wer auf dem öffentlichen Grund Werbeplakate anschlagen darf. Weshalb der Staat eine bestimmte Tätigkeit teilweise oder gänzlich dem Wettbewerb entzieht, kann unterschiedliche Motive haben. Ein Grund können staatliche Eigentumsrechte an knappen Gütern (z. B. öf- fentlicher Grund, Wald oder Gewässer) sein, die es nötig machen, dass der Staat ein Nutzungsregime für Private definiert. Auch der Schutz von Sicherheit und Ordnung sowie sozial-, umwelt- und strukturpolitische Anliegen werden immer wieder als Argumente für eine Beschränkung des Marktzugangs und des Wettbewerbs herangezogen. Schliesslich wird auch auf das Argument der Grundversorgung («Service public») als Recht- fertigung für eine restriktive Gestaltung des Marktzugangs zurückgegrif- fen. Typische Beispiele hierfür sind die Strom- und Wasserversorgung oder der Gesundheits- und Bildungsbereich. Dass es keine objektive, allgemeingültige Regel gibt, wann eine staat- liche Schliessung eines Marktes – aus welchem Motiv auch immer – an- gezeigt ist, wird durch das vorliegende sechste Kantonsmonitoring, das den Fokus auf die kantonalen Monopole legt, illustriert. So überlässt es beispielsweise ein Teil der Schweizer Kantone den Gebäudeeigentümern, ob und bei wem sie ihre Immobilien versichern wollen, während andere Kantone einen Versicherungszwang bei ihrer eigenen kantonalen Gebäu- deversicherung vorsehen. Auch in anderen Bereichen – etwa im Kamin- fegerwesen – finden sich Beispiele, in denen vom Staatsmonopol bis zum freien Wettbewerb die unterschiedlichsten Spielarten zu finden sind. Dies schürt den Verdacht, dass die Argumente zugunsten einer Beschränkung des Marktzugangs oftmals nur vorgeschoben werden, um fiskalische und protektionistische Interessen durchzusetzen. Aber auch auf Märkten, in denen eine staatliche (Teil-)Schliessung ge- rechtfertigt sein mag, finden sich in der Praxis der Kantone bessere und schlechtere Beispiele von Zugangsregimen. Immer wieder werden Grund- sätze wie Transparenz und Nichtdiskriminierung missachtet und wird dem Bestandes- und Heimatschutz Vorrang gewährt. Im Rahmen dieses Kantonsmonitorings wird anhand von praktischen Beispielen aufgezeigt, wie die Vergabe von beschränkten Marktzugangsrechten möglichst dis- kriminierungsfrei und wettbewerbsneutral erfolgen kann. Eine objektive, allgemein- gültige Regel, wann eine staatliche Schliessung eines Marktes angezeigt ist, gibt es nicht. 01 _ Einleitung 9 01 _ E in le itu ngAufbau und Inhalt der Studie Die Publikation ist in zwei Teile gegliedert: Teil A enthält, nebst einer kur- zen Einführung in die Thematik der staatlichen Monopole (Kapitel 2), das «klassische» Kantonsmonitoring. Es werden acht Bereiche beleuchtet, in denen die Kantone über Exklusivrechte verfügen: _ Kaminfegerwesen (Abschnitt 3.1) _ Gebäudeversicherungen (Abschnitt 3.2) _ Jagdwesen (Abschnitt 3.3) _ Fischereiwesen (Abschnitt 3.4) _ Notariatswesen (Abschnitt 3.5) _ Salzregal (Abschnitt 3.6) _ Amtliche Vermessung (Abschnitt 3.7) _ Geothermie (Abschnitt 3.8) Offensichtlich musste hinsichtlich der untersuchten und bewerteten kan- tonalen Monopole eine Auswahl getroffen werden. Einerseits wurde da- rauf geachtet, dass die ausgewählten Themenbereiche in allen Kantonen eine gewisse Relevanz besitzen, die entsprechenden Märkte aber gleich- zeitig möglichst unterschiedliche Organisationsformen und Zugangsre- gime aufweisen. Anderseits wurde auch Wert auf Vielfalt gelegt, es wur- den also möglichst unterschiedliche kantonale Monopole berücksichtigt. Am Ende der jeweiligen Abschnitte findet sich – wie für die Kantonsmo- nitoring-Reihe üblich – eine Bewertung der jeweiligen Organisationsfor- men und Zugangsregime. Hierbei werden Kantone mit marktnahen Lö- sungen mit mehr Punkten belohnt als solche mit marktfernen. Die Teilrankings werden in Kapitel 4 zu einem Gesamtranking aggregiert. Angesichts der beschränkten Auswahl der in Teil A untersuchten kan- tonalen Monopole kann das in Kapitel 4 erstellte Ranking natürlich kei- nen Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben. Teil B beinhaltet deshalb einige grundlegende Ausführungen zum Umgang mit staatlichen Exklu- sivrechten: Im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 wird als Erweiterung des rechtlichen Monopolbegriffs das Konzept der geschlossenen Märkte erläutert – also all jener Märkte, zu denen Anbieter wegen gesetzlicher Vorschriften oder staatlicher Eigentumsrechte keinen freien Zugang ha- ben. Eine Schliessung von Märkten darf der Staat nach geltendem Recht nur vornehmen, wenn sie auf überwiegenden öffentlichen Interessen be- ruht und verhältnismässig ist. Soweit dies der Fall ist, stellt sich aus wett- bewerbspolitischer Sicht die Frage nach der Ausgestaltung des Zugangs zum geschlossenen Markt, da mit einer transparenten und diskriminie- rungsfreien Vergabe beschränkter Marktzugangsrechte stets ein gewisser Wettbewerb gewährleistet werden kann. Kapitel 6 beleuchtet in diesem Zusammenhang verschiedene Vergabeverfahren und zeigt, in welchen Fällen der Staat verpflichtet ist, Marktzugangsrechte auszuschreiben. 10 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Teil A [Untertitel] 11 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole _ 12 2.2 _ Marktschliessung und -zugang _ 15 02 Staatliche Monopole 12 Kantonsmonitoring 6 | 2014 W enn der Staat einen bestimmten Markt dem Wettbewerb ent- zieht oder den Zugang zum Markt beschränkt, kann dies unter- schiedliche Motive haben. Dieses Kapitel geht in Kürze auf diese unterschiedlichen Motive ein und beleuchtet sie aus rechtlicher und ökonomischer Perspektive. Eine ausführliche Darstellung und mögliche Systematik der Wirkung staatlicher Regulierungen auf den Wettbewerb findet sich im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 in Teil B des vorlie- genden Kantonsmonitorings. 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole Aus ökonomischer Sicht spricht man normalerweise von einem Mono- pol, wenn es für ein Gut oder eine Dienstleistung nur einen Anbieter gibt. Dies führt typischerweise zur Situation, dass der Nachfrager keine Wahl- bzw. Ausweichmöglichkeit hat: entweder bezieht er das Gut vom Monopolisten oder er verzichtet auf dessen Konsum. Solch fehlende Aus- weichmöglichkeiten für die Nachfrager schaffen oftmals eine starke Marktstellung, die dem Anbieter Preisaufschläge erlaubt. Monopole sind deshalb – zumindest aus statischer Sicht – gesellschaftlich unerwünscht: Sie führen zu Ineffizienzen, denn je höher der Preis, desto mehr Nach- frager verzichten auf den Konsum eines Gutes. Es darf als Standardresul- tat der Mikroökonomie bezeichnet werden, dass hierbei der Nutzenver- lust der verzichtenden Nachfrager stets grösser ist als die zusätzlichen Gewinne, die der Monopolist erwirtschaften kann. Hinzu kommt, dass Monopolisten ihre Gewinne oftmals in unproduktive Rent-seeking- Aktivitäten wie Lobbying oder andere Formen der politischen Einfluss- nahme investieren statt in gesellschaftlich erwünschte Tätigkeiten wie z. B. Forschung und Entwicklung. Neben derartigen allokativen sind auch produktive Ineffizienzen zu erwarten, da der Wettbewerbsdruck, der zu effektivem Management und zum Einsatz effizienter Technologie zwingt, in Monopolmärkten meist schwach ausgeprägt ist. Eine weitere Quelle möglicher Wohlstandsverluste stellen die dynamischen Ineffizienzen dar: Für einen Monopolisten bestehen oftmals nur geringe Innovations- und Investitionsanreize. Die Verhinderung gesellschaftlicher Wohlfahrtsverluste ist ein Haupt- argument, weshalb der Staat Märkte, die zur Bildung von (unanfecht- baren) Monopolen tendieren, dem freien Wettbewerb entzieht. Ein klas- sisches Beispiel für ein – zumindest in der kürzeren Frist – schwer anfechtbares Monopol ist das «natürliche Monopol» : Ein solches liegt vor, wenn die Gesamtkosten der Bereitstellung eines Gutes deutlich nied- riger ausfallen, falls nur ein Unternehmen den Markt versorgt und nicht mehrere konkurrierende Unternehmen. Natürliche Monopole finden sich vor allem in kapitalintensiven Infrastruktursektoren, etwa im Ver- kehrswesen, der Telekommunikation oder der Energie- und Wasser- versorgung. Dies erklärt, weshalb in den meisten Ländern solche Infra- 02 _ Staatliche Monopole 13 2. 1 _ Re ch tl ic he u nd f ak tis ch e M on op ol e Rechtliche Monopole sind verfassungsmässig nur zulässig, wenn ge- wichtige öffentliche Inter- essen dagegen sprechen, eine Tätigkeit dem Wett- bewerb zu überlassen. strukturmärkte einer Kontrolle durch (sektorspezifische) Regulatoren unter stellt sind. Rechtliche Monopole Neben den ökonomischen Motiven, die im weitesten Sinn mit dem Be- griff «Marktversagen» umschrieben werden können, gibt es eine Reihe von weiteren Gründen, weshalb der Staat den Zugang zu einem Markt beschränkt. Zu nennen sind etwa die öffentliche Sicherheit oder sozial- politische Interessen. In den Rechtswissenschaften spricht man in diesem Zusammenhang von «rechtlichen Monopolen». Die Schaffung rechtli- cher Monopole ist verfassungsmässig nur zulässig, wenn gewichtige öf- fentliche Interessen dagegen sprechen, eine Tätigkeit dem freien Wett- bewerb zu überlassen – schliesslich wird Privaten das in der Verfassung garantierte Recht entzogen, einer spezifischen Wirtschaftstätigkeit nach- zugehen. Kann das öffentliche Interesse mit weniger einschneidenden Massnahmen geschützt werden, etwa einer Bewilligungspflicht |1, sind die Voraussetzungen für eine Monopolisierung nicht erfüllt. Rechtliche Monopole beruhen stets auf politischen, demokratisch le- gitimierten Entscheiden; ihnen liegt eine rechtliche Vorschrift in Form eines Gesetzes oder Verfassungssatzes zugrunde. Eine typische Formulie- rung, die ein rechtliches Monopol begründet, ist etwa «Die Tätigkeit X ist dem Staat vorbehalten». Bisweilen wird ein Monopol auch indirekt begründet, indem den Privaten vorgeschrieben wird, eine Leistung bei einem bestimmten Leistungserbringer zu beziehen. So muss die Unfall- versicherung für bestimmte Tätigkeiten obligatorisch bei der SUVA ab- geschlossen werden und die Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden – je nach Kanton – bei der kantonalen Gebäudever- sicherungsanstalt (vgl. Abschnitt 3.2). Die Ausübung einer monopolisierten Tätigkeit fällt grundsätzlich dem Gemeinwesen zu. Dieses kann jedoch die Ausübung mittels Konzession auf einen oder mehrere Private übertragen. Nimmt der Staat die Aus- übung der Tätigkeit selber wahr, kann er entweder eine eigene Verwal- tungseinheit – das in einigen Kantonen verankerte Amtsnotariat ist ein Beispiel für eine solche verwaltungsintern wahrgenommene Tätigkeit (vgl. Abschnitt 3.5) – oder ein öffentlich kontrolliertes Unternehmen damit be- auftragen, wie dies die Kantone für die Gebäudeversicherungen oder den Abbau, Handel und Verkauf von Salz (vgl. Abschnitt 3.6) vorsehen. Billigt der Gesetzgeber die Ausübung der Tätigkeit durch Private, kann der Staat einen oder mehrere Anbieter zulassen. Ein Beispiel für den ersten Fall sind die kantonalen Kaminfegermonopole (vgl. Abschnitt 3.1). Im Gegen- satz dazu wird ein gewisser Wettbewerb ermöglicht, falls der Staat 1 Mit einer Bewilligungspflicht entzieht der Staat den Privaten nicht das Recht, eine gewisse Tätigkeit auszuüben. Die Ausübung der Tätigkeit wird lediglich unter den Vorbehalt gestellt, dass bestimmte Voraussetzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung oder Betriebssicherheit – erfüllt sein müssen. 14 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Nicht die wirtschaftliche Tätig keit als solche, sondern die öffentliche Sache als notwendiges Mittel zu deren Ausübung ist vom Staat monopolisiert. Konzessionen an mehrere Anbieter ausstellt, so etwa bei den Spielban- ken (Stand 2014 : 21 konzessionierte Spielbanken). Box 1 Rechtliche Monopole Beispiele für rechtliche Monopole sind: Spielbankenmonopol, Kehrichtabfuhrmonopol für Siedlungsabfälle, Monopol im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung, Monopol zur Herstellung und Reinigung gebrannter Wasser, kantonale Gebäudeversicherungs­ monpole, Kaminfegermonopole, Monopole in den Bereichen der amtlichen Vermessung und der öffentlichen Beurkundung (Amtsnotariate). Rechtliche Monopole werden manchmal auch «Regale» genannt, z. B. Personenbeförderungsregal, Postregal (Beförderung von Briefen bis 50 Gramm) oder Salzregal. Faktische Monopole Eine weitere Kategorie von staatlichen Monopolen, die «faktischen Mono- pole», ergeben sich durch Eigentumsrechte des Staates an öffentlichen Sachen wie öffentlicher Grund und Boden, Wald, Gewässer, Luftraum oder wilde Tiere. Öffentliche Sachen sind knappe oder sensible Ressour- cen, die nicht beliebig von der Allgemeinheit genutzt werden können. Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache inne- hat, kann er auch darüber bestimmen, ob und inwiefern Private die Sache für wirtschaftliche Zwecke nutzen dürfen. Nicht die wirtschaftliche Tätig- keit als solche, sondern die öffentliche Sache als notwendiges Mittel zu deren Ausübung ist vom Staat monopolisiert. Nicht selten sind rechtliche und faktische Monopole jedoch in ihrer Auswirkung auf den Marktzu- gang deckungsgleich, etwa wenn ein wettbewerbliches Angebot ohne die Inanspruchnahme öffentlicher Sachen gar nicht erbracht werden kann. Dies ist beispielsweise beim Betrieb von Mobilfunknetzen oder grossen Wasserkraftwerken der Fall. Will ein Unternehmen eine öffentliche Sache für eine wirtschaftliche Tätigkeit intensiver als die Allgemeinheit oder gar ausschliesslich nutzen, braucht es dafür eine Berechtigung in Form einer Bewilligung oder Konzession. Konkret wird das Nutzungsrecht entweder mit einer «Be- willigung für gesteigerten Gemeingebrauch» oder einer «Sondernutzungs- konzession» übertragen, wobei die Grenze zwischen diesen Nutzungs- arten in der Praxis fliessend ist. Aus ökonomischer Sicht ist es unerheblich, welches Instrument zur Übertragung des Nutzungsrechts angewendet wird, denn die faktische Monopolstellung des Staates zeigt sich in beiden Fällen am beträchtlichen Einfluss des Staates auf die Angebotsstruktur in den betroffenen Märkten (vgl. Diebold 2014). Die häufigste Form des faktischen Monopols betrifft die Nutzung von öffentlichem Grund und Boden (Strassen, Plätze, Land oder Untergrund) zwecks Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Die Nutzung kann darin bestehen, dass Dienstleistungen von öffentlichem Grund aus an- 02 _ Staatliche Monopole 15 2. 2 _ M ar kt sc hl ie ss un g un d -z ug an g Aus ökonomischer Sicht ist nicht die Frage zentral, mit welchem Instrument der Markt- zugang beschränkt wird, sondern die Wirkung solcher Instrumente auf den Wettbewerb. geboten werden (z. B. Taxistandplätze und Marktstände) oder der öffent- liche Grund kann Privaten zur Errichtung von wirtschaftlich genutzten Infrastrukturen zur Verfügung gestellt werden (etwa Errichtung und Be- trieb eines Parkhauses oder Wasserkraftwerkes). Eine Sondernutzung des öffentlichen Grundes findet statt, wenn dieser für die Errichtung von Elektrizitätsnetzen, Gasleitungen oder Glasfasernetzen zur Verfügung gestellt wird. Besonders intensiv wird der öffentliche Grund und Boden benutzt, wenn Privaten erlaubt wird, Ressourcen (Kies, Erdöl oder Salz) abzubauen. Box 2 Faktische Monopole Beispiele für faktische Monopole sind die Errichtung und der Betrieb von Wasserkraftwerken, Stromnetzen, Schieneninfrastruktur, Windparks oder Hafenanlagen, die Nutzung von Funkfrequenzen für Radio, Fernsehen oder Mobiltelefonie, der Plakatanschlag auf öffent­ lichem Grund, der Abbau von Bodenschätzen sowie Zirkusvorstellungen, Marktstände, Restaurants, Kioske, Taxistandplätze oder Parkhäuser auf öffentlichem Grund. Historische Regale Die Bundesverfassung nimmt auch die historisch gewachsenen, in der Kompetenz der Kantone stehenden Regale in den Bereichen Jagd, Fischerei, Salz und Bergbau vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit aus. Somit ist den Kantonen deren Nutzung überlassen – auch für fiskalische Zwecke. Da es sich bei den meisten historischen Regalrechten um faktische Monopole handelt – so begründet die staatliche Hoheit über wilde Tiere oder Fische das Recht, über deren Nutzung zu entscheiden –, hätten sie wohl oft auch ohne Ausnahmeklausel Bestand. Gewisse Regale gehen aber über die wirtschaftliche Nutzung öffentlicher Sachen hinaus. So um- fasst namentlich das von der Schweizer Salinen AG ausgeübte Salzregal über den Salzabbau hinaus auch den Import und Verkauf (vgl. Abschnitt 3.6). 2.2 _ Marktschliessung und -zugang Aus ökonomischer Sicht ist nicht unbedingt die Frage zentral, mit wel- chem juristischen Instrument der Marktzugang beschränkt wird, sondern die generelle Wirkung solcher Instrumente auf den Wettbewerb. Wie Rütsche/Diebold in ihrem Beitrag in Kapitel 5 detailliert darlegen, wird der Marktzugang nämlich nicht nur durch die erwähnten Konzes sionen be- schränkt, sondern auch durch andere verwaltungsrechtliche Regulie- rungsinstrumente wie Bewilligungen für den gesteigerten Gemeinge- brauch, Kontingente und Leistungsaufträge. Gemeinsam ist diesen Regu- lierungsinstrumenten, dass sie den Marktzugang für Private – mehr oder weniger weitgehend – verschliessen, sei es absichtlich oder als Nebenfolge einer rechtlichen Bestimmung. Auch in einem offenen Markt können 16 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Eine Begrenzung des Zugangs zu privatwirt- schaftlichen Märkte aus polizeilichen Gründen ist höchstens in Ausnahme- fällen angezeigt. natürlich gesetzliche Voraussetzungen für einen Markteintritt beste hen, etwa in Medizinalberufen (zum Schutz der öffentlichen Ge sundheit) oder im Finanzdienstleistungssektor (zum Schutz des Vertrauens im Geschäfts- verkehr). Dabei handelt es sich aber nicht um eine zahlenmässige Be- schränkung, weil der Markt jedem Anbieter offen steht, der die Voraus- setzungen erfüllt. Staatlich beschränkter Zugang zu privatwirtschaftlichen Märkten Beschränkt der Staat zahlenmässigen den Zugang zu einem Markt, kann generell von einem «geschlossenen Markt» gesprochen werden, wobei sich schematisch zwei Kategorien unterscheiden lassen: Grundversor- gungsmärkte und geschlossene privatwirtschaftliche Märkte. Die Bereit- stellung und Gewährleistung der Grundversorgung wird immer wieder als eine Hauptaufgabe des Staates bezeichnet und gilt als eines der wich- tigsten öffentlichen Interessen, das die Schliessung eines Marktes recht- fertigen kann. Typische Beispiele die im Zusammenhang mit der Grund- versorgung genannt werden, sind das Gesundheitswesen, die Strom- und Wasserversorgung, die Bildung oder der öffentliche Verkehr. In Grund- versorgungsmärkten verfügen die Kantone zwar über Kompetenzen und Gestaltungsmöglichkeiten. Allerdings werden dem föderalen Wettbewerb zwischen den Kantonen durch Bundesbestimmungen oftmals erhebliche Grenzen gesetzt. Der Fokus des vorliegenden Kantonsmonitorings liegt deshalb hauptsächlich auf geschlossenen privatwirtschaftlichen Märkten, in denen die Kantone über grosse Gestaltungsspielräume verfügen. |2 Privatwirtschaftliche Tätigkeiten dienen grundsätzlich nicht der Er- füllung staatlicher Aufgaben, weshalb es zur Schliessung eines Marktes anderer öffentlicher Interessen bedarf. Die zur Schliessung privatwirt- schaftlicher Märkte angewandten Instrumente sind rechtliche oder fak- tische Monopole, Kontingente sowie Bewilligungspflichten für gesteiger- ten Gemeingebrauch. Gemäss gängiger Rechtsauffassung können vier Arten von Beweggründen unterschieden werden, die es unter Umständen rechtfertigen, dass der Staat den Zugang zu einem privatwirtschaftlichen Markt beschränkt: |3 1_Schutz von Polizeigütern Als Polizeigüter gelten die öffentliche Sicher- heit und Ordnung, die öffentliche Ruhe, Gesundheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Deren Schutz gehört zu den klassischen Aufgaben des Staates und wird mit Bewilligungs- und Melde pflichten, Verhaltensvorschriften, Verboten, polizeilicher Überwachung und Ge- fahrenabwehr sowie Verwaltungsstrafen geschützt. Eine effektive Begren- 2 Das Thema der Grundversorgungsmärkte wurde von Avenir Suisse bereits im Rahmen der Publikation «Mehr Markt für den Service public» (Meister 2012) im Detail behandelt. 3 An dieser Stelle wird auf eine Würdigung dieser Beweggründe verzichtet; eine kritische Auseinandersetzung mit ihnen findet sich im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 im Teil B. 02 _ Staatliche Monopole 17 2. 2 _ M ar kt sc hl ie ss un g un d -z ug an g zung des Zugangs zu privatwirtschaftlichen Märkte aus polizeilichen Gründen ist also höchstens in Ausnahmefällen angezeigt. 2_Sozial- und umweltpolitische Interessen Auch sozialpolitische Argu- mente werden teilweise zur Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte herangezogen. So schreibt die Bundesverfassung die Konzessionierung der Spielbanken vor und begründet diese Massnahme mit der Bekämp- fung der Spielsucht. Auch hier muss die Frage nach der Wirksamkeit gestellt werden – der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der erträglichen Spielbankenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. 3_Strukturpolitische Gründe Strukturpolitische Eingriffe sind stets pro- tektionistischer Natur, da die Schliessung eines Marktes dem Existenz- schutz einer Branche oder Berufsgruppe dient. Da ein solcher Schutz stark vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweicht, bedarf er einer expliziten Verfassungsgrundlage, wie sie die Bundesverfassung |4 in den Bereichen Aussenwirtschaftspolitik, Landesversorgung und Landwirt- schaft kennt. 4_Verwaltung öffentlicher Sachen Ohne die Nutzung öffentlicher Sachen könnte eine Reihe privatwirtschaftlicher Tätigkeiten nicht ausgeübt werden – etwa der Bau und Betrieb von Hafenanlagen oder Seilbahnen – oder wäre zumindest mit signifikanten Wettbewerbsnachteilen verbun- den, die ein konkurrenzfähiges Angebot verunmöglichten (z. B. Taxi- standplätze oder Werbeplakatanschlagstellen). Dabei stellt sich regel mäs- sig die Frage, ob der Staat die Anbieterzahl stärker beschränkt, als es die Umstände erfordern. Ist dies der Fall, muss die Schliessung des Marktes zusätzlich durch andere qualifizierte Rechtfertigungen begründet sein, etwa durch die öffentliche Sicherheit. «Wettbewerb im Markt» versus «Wettbewerb um den Markt» Unabhängig davon, aus welchen Motiven und mit welchen Instrumen- ten der Staat den Zugang zu Märkten beschränkt, stellt sich die Frage nach der konkreten Ausgestaltung des Marktzugangs. Aus marktwirt- schaftlicher Sicht sollte der Marktzugang so beschaffen sein, dass der Wettbewerb – unter Wahrung des öffentlichen Interesses – möglichst frei spielen kann. Als einfache Daumenregel kann gelten, dass die Intensität des Wettbewerbs von der Zahl der auf einem Markt zugelassenen Anbie- ter abhängt. Aber auch, wenn zum Beispiel der Marktzugang sinnvoller- weise nur einem Unternehmen gewährt wird, können die Rahmenbe- dingungen so festgelegt werden, dass ein «Wettbewerb um den Markt» 4 Zusätzlich hat der Bund eine generelle strukturpolitische Kompetenz (Art. 103 BV). 18 Kantonsmonitoring 6 | 2014 stattfindet – etwa wenn sich die Unternehmen um eine Konzession be- werben müssen. Sobald auf einem geschlossenen Markt die Zahl der interessierten An- bieter die Zahl der verfügbaren Marktplätze übersteigt, muss bestimmt werden, wie die Auswahl der Marktteilnehmer zu erfolgen hat. In den meisten Fällen dürfte der effizienteste Mechanismus zur Zuteilung der beschränkten Marktplätze das Instrument der Ausschreibung sein. Diebold/ Rütsche beleuchten in Kapitel 6 in Teil B die verschiedenen Vergabeverfahren und zeigen, wann der Staat verpflichtet ist, Marktzugangsrecht öffentlich auszuschreiben. [Untertitel] 19 3 .1 _ Kaminfegerwesen _ 21 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen _ 27 3.3 _ Jagdregal _ 34 3.4 _ Fischereiregal _ 42 3.5 _ Notariatswesen _ 48 3.6 _ Salzregal _ 55 3.7 _ Amtliche Vermessung _ 58 3.8 _ Geothermie _ 69 03 Beurteilung kantonaler Monopole 20 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gewisse Monopole werden heute noch mit Exklusiv- rechten aus dem Mittelalter begründet, andere zeugen davon, dass Kantone danach trachten, neue Exklusivrechte zu errichten. W ie aus den vorhergehenden Ausführungen klar wird, gibt es eine grosse Zahl von Situationen und Beispielen, in denen der Staat (Bund, Kantone und Gemeinden) den Zugang zu privat- wirtschaftlichen Märkten ganz oder teilweise verschliesst. Dieses Kapitel legt den Fokus auf die kantonalen Monopole, also auf kantonale Exklu- sivrechte, die – je nach Ausgestaltung des Marktzugangs – als Marktein- trittsbarrieren wirken. Offensichtlich musste hierbei eine Auswahl der genauer untersuchten Monopole getroffen werden. Sie wurde so vorge- nommen, dass die ausgewählten Themenbereiche in allen Kantonen eine gewisse Relevanz besitzen, die entsprechenden Märkte aber gleichzeitig unterschiedliche Organisationsformen und Zugangsregime aufweisen. Ausserdem wurde auch Wert auf Vielfalt gelegt: Einige der besprochenen kantonalen Monopole dürften vielen Leuten bekannt sein, andere fristen in der öffentlichen Wahrnehmung eher ein Schattendasein. Gewisse Monopole werden heute noch mit staatlichen Exklusivrechten aus dem Mittelalter begründet, andere zeugen davon, dass Kantone danach trach- ten, neue Exklusivrechte zu errichten. Und es gibt kantonale Monopole, die nur aus fiskalischen Interessen aufrechterhalten werden, während anderen tatsächlich der Gedanke eines schützenswerten öffentlichen In- teresses zugrundeliegen mag. Konkret wurden folgende acht Themenbereiche ausgewählt: Kamin- fegerwesen, Gebäudeversicherungen, Jagdregal, Fischereiregal, Notariats- wesen, Salzregal, amtliche Vermessung und Geothermie. Am unterschiedlichen Umgang mit kantonalen Exklusivrechten lässt sich zeigen, in welchen Fällen sich die Schliessung eines Marktes recht- fertigen lässt und in welchen Fällen sie abzulehnen ist. Hierbei zeigt sich auch, dass es kaum objektive Kriterien dafür gibt, wann ein allfälliges öffentliches Interesse an der Schliessung eines privatwirtschaftlichen Marktes besteht. Während in den einen Kantonen das öffentliche Inter- esse als Rechtfertigung für eine sehr restriktive Gestaltung des Zugangs zu gewissen Märkten herangezogen wird, werden dieselben Märkte in anderen Kantonen weitgehend dem Wettbewerb überlassen. Nur zu oft wird das öffentliche Interesse vorgeschoben, um Forderungen nach mehr Wettbewerb abzuwehren, Liberalisierungs- und Privatisierungsanstren- gungen zu unterminieren und traditionelle Pfründen zu verteidigen. Der Vergleich der Kantone zeigt auch, dass es, sofern eine staatliche (Teil-)Schliessung gerechtfertigt erscheint, bessere und schlechtere Bei- spiele von Zugangsregimen gibt: Immer wieder werden einfachste Grund- sätze wie Transparenz und Nichtdiskriminierung ignoriert und dafür (implizit oder explizit) Bestandes- oder Heimatschutz in den Vordergrund gerückt. Deshalb enthält diese Studie auch Vorschläge, wie die Vergabe von beschränkten Marktzugangsrechten möglichst neutral erfolgen und wie sichergestellt werden kann, dass die effizientesten Anbieter zum Markt zugelassen werden. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 21 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Dem Kaminfeger kommt heute nicht mehr einfach die Rolle des «Brandverhinderers» zu. Am Ende der Abschnitte zu den einzelnen kantonalen Monopolen findet sich – wie für die Kantonsmonitoring-Reihe üblich – eine Bewertung und ein Ranking der jeweiligen Organisationsformen und Zugangsre- gime. Diese Teilrankings werden in Kapitel 4 zu einem Gesamtranking aggregiert. |5 Zur Beschaffung der nötigen Informationen wurden die einschlägigen kantonalen Gesetzestexte und die öffentlich zugänglichen Websites (Bund, Kantone, Branchenverbände, Hochschulen etc.) ausge- wertet. Ferner wurden ergänzende telefonische Auskünfte bei kantona- len und eidgenössischen Behörden und Amtsstellen eingeholt. Schliess- lich wurden vereinzelt vertiefende Gespräche mit Branchenexperten geführt. 3.1 _ Kaminfegerwesen Stand früher die Reinigung von Kamin, Kochherd, Kachelofen und Ofen- rohr im Vordergrund, umfasst der Tätigkeitsbereich der Kaminfeger und Kaminfegerinnen |6 heute ein viel breiteres Spektrum: In Wohnhäusern zählt primär die periodische Reinigung und Wartung von Feuerungs- und Rauchabzugsanlagen (Zentralheizung, Cheminée, Schwedenofen etc.) zu den Aufgaben des Kaminfegers. Auch die Industrie und das Ge- werbe benötigen die Dienstleistungen des Kaminfegers. Und Schulhäu- ser, Spitäler, Heime, Mehrzweckhallen usw. haben einen grossen Bedarf an Wärme und Warmwasser, der über Heizungsgrossanlagen, z. B. moder- ne Holzschnitzel-Heizungen, gedeckt wird. Schliesslich bieten Kamin- feger feuerungstechnische Beratungen bei Neubauten an und sorgen in der Rolle als Kontrollorgan in gewissen Kantonen dafür, dass die Feuer- und Brandschutzvorschriften eingehalten werden. Damit kommt dem Kaminfeger nicht mehr einfach die traditionelle Rolle des « Brandverhin- derers » zu, sondern er ist für den sicheren, möglichst umweltfreundli- chen und energieeffizienten Betrieb von Feuerungsanlagen zuständig. Zwei Kaminfeger-Systeme Die Rechte und Pflichten der Kaminfeger werden auf kantonaler Ebene geregelt. In Kantonen, in denen eine kantonale Gebäudeversicherung besteht, ist die Aufsicht über das Kaminfegerwesen regelmässig bei die- ser Institution angesiedelt, weil die kantonalen Gebäudeversicherungen nicht nur als Versicherer tätig, sondern auch für den Bereich « Brand- schutz » zuständig sind. |7 In Kantonen ohne Gebäudeversicherung über- nehmen oftmals die kantonalen Umweltämter die Aufsichtsfunktion. 5 Kurzbeschriebe der spezifischen kantonalen Systeme der amtlichen Vermessung und der Kaminfeger finden sich im Anhang. Die Kantone, die das gemischte Notariatssystem kennen, sind ebenfalls porträtiert, wie auch die detaillierte Punktevergabe im Jagdwesen und der Sportfischerei. 6 Aktuell sind in der Schweiz zwei Kaminfegermeisterinnen tätig, und bei den Lehrlin- gen macht der Frauenanteil rund 20 % aus. 7 Vgl. auch Abschnitt 3.2 zu den kantonalen Gebäudeversicherungen. 22 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Je nach Vollzugsmodell des Kantons können sich aus den nationalen Massnahmen gegen Luftverschmutzung zusätzliche Aufgaben für die Kaminfeger ergeben – zusätzlich zu den Bestimmungen über Feuerungs- anlagen legt die Luftreinhalte-Verordnung nämlich auch Emissions- Grenzwerte fest, die periodisch zu kontrollieren sind. Grundsätzlich gilt in der ganzen Schweiz, dass Feuerungsanlagen in einem vorgeschriebenen Turnus kontrolliert und gereinigt werden müs- sen, wobei im Monopolsystem hierfür der Kaminfeger die Verantwor- tung trägt. Die Monopolkantone teilen ihr Gebiet nämlich in Kreise auf, die exklusiv einem Kaminfeger zugeordnet werden (sogenannte Arron- dierung). Innerhalb dieser Kreise besteht für den Anlageeigentümer folg- lich keine freie Wahl, mit welchem Kaminfeger er zusammenarbeiten möchte. In den Kantonen, in denen der Kaminfeger frei gewählt werden kann, liegt die Einhaltung dieses Turnus demgegenüber in der Verant- wortung des Eigentümers der Feuerungsanlage. Das Kaminfeger-Monopol – ein historisches Relikt Ein liberalisiertes Kaminfeger-Regime besteht seit geraumer Zeit in den acht Kantonen BS, OW, SH, SZ, UR, TI, ZH und ZG. Anfang dieses Jah- res hat sich auch der Kanton GL zu den liberalisierten Kantonen gesellt. Nicht in allen Kantonen, in denen eine Liberalisierungs-Diskussion ge- führt wurde, konnte jedoch eine politische Mehrheit für die Abschaffung des Kaminfeger-Monopols gefunden werden. So gelang es weder im Kan- ton AG noch im Kanton BE (vgl. Box 3), das Monopol der Kaminfeger auf- zubrechen. Das Argument für die Beibehaltung des Monopols ist immer das gleiche, nämlich dass die Preise für Kaminfegerleistungen im libera- lisierten System steigen würden, und zwar aus folgenden Gründen: _ Im Monopolsystem gelten Kaminfegertarife; auch die Pauschalen für Nebenkosten wie Administration und Anfahrtsweg werden vorge- schrieben. Der Staat sorgt also dafür, dass bei der Abrechnung von Kamin feger-Dienstleistungen nicht « übertrieben » wird und Randge- biete nicht mehr zur Kasse gebeten werden als zentrale, dichtbesiedelte Regionen. _ Im Monopolsystem lassen sich Kosteneinsparungen realisieren, weil der Kaminfeger selbst bestimmen darf, wann und wo er die Runde macht. Somit lassen sich ganze Quartiere und Strassenzüge auf einmal erledigen, was Zeit und Weg spart. _ Weitere Kosteneinsparungen können dadurch entstehen, dass der Ka- minfeger neben der Reinigung der Feuerungsanlagen oftmals auch gleich die Einhaltung der Luftreinhalte-Vorschriften kontrolliert. Dem ist entgegenzuhalten, dass tiefe Preise kein Ziel per se einer libera- len Marktordnung sein können, denn die Kehrseite solch staatlich ver- ordneten « Konsumentenschutzes » sind schlicht Mindereinnahmen der Kaminfeger. Der « richtige » Preis für eine Dienstleistung sollte sich auf 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 23 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Der «richtige» Preis für eine Dienstleistung sollte sich auf dem Markt bilden, wobei es unerheblich ist, ob er über oder unter einem administrierten Preis zu liegen kommt. dem Markt bilden, wobei es unerheblich ist, ob er über oder unter einem administrierten Preis zu liegen kommt. Wichtig ist nur, dass der Wettbe- werb seine korrigierende Funktion ausüben kann, sollte das Preis- Leistungs-Verhältnis aus den Fugen geraten. Ob mit administrierten Kamin fegertarifen (versteckte) Umverteilungspolitik – in Form einer Quersubventionierung von Randgebieten – betrieben werden soll, ist umstritten. Mit Fairness hat es jedenfalls nichts zu tun, wenn die in einer urbanen Siedlung wohnende Arbeiterfamilie die Kaminfegerrechnung des Villenbesitzers in der Peripherie mitfinanziert. Es ist richtig, dass das Monopolsystem dem Kaminfeger eine kosten- sparende Arbeitsplanung ermöglicht. Vergessen geht jedoch, dass da- durch in vielen Fällen den Anlageeigentümern (Opportunitäts-)Kosten aufgebürdet werden. Die Zeiten, in denen die Hausfrau sowieso zu Hau- se war und dem Kaminfeger – auch wenn dieser eben etwas früher oder später kam – die Türe öffnen konnte, sind schlicht passé. Schliesslich hat die Frage, ob der Kaminfeger neben der Reinigung von Feuerungsanla- gen gleichzeitig die Einhaltung der Luftreinhalte-Vorschriften kontrol- lieren darf, nichts mit der Organisation des Kaminfegerwesens zu tun. Ob ein Kaminfeger, vorausgesetzt er verfügt über die geforderten Quali- fikationen, in diesem Bereich tätig sein darf, hängt einzig vom kantona- len Vollzugsmodell der amtlichen Feuerungskontrolle ab. Oft gibt es auch die Befürchtung, es sei in liberalisierten Märkten schlechter um die Sicherheit bestellt als in einem Monopolsystem, da die Verantwortung für die periodische Reinigung bei den Eigentümern von Feuerungsanlagen liege und nicht beim Kaminfeger. Diese Befürchtung scheint unbegründet, liegt es doch gerade in einem liberalisierten Markt im ureigensten (sprich: finanziellen) Interesse des Kaminfegers, für die Einhaltung des Reinigungsturnus bei seinen Kunden zu sorgen. Anzei- chen, dass es in liberalisierten Kantonen vermehrt zu Bränden oder an- deren Schäden wegen ungenügender Reinigung von Feuerungsanlagen kommt, gibt es nicht. Ein weiteres gewichtiges Argument gegen das Kaminfeger-Monopol ist, dass aus dem Kaminfeger – der in der Vergangenheit vor allem das öffentliche Gut « Brandverhinderung » produzierte – über die Zeit ein Servicetechniker geworden ist. Der moderne Kaminfeger verdient sein Geld je länger je weniger mit dem Russen von Kaminen, sondern mit der Wartung wärmetechnischer Anlagen und der Beratung im Bereich von Heizungen und Umweltschutz. Der traditionelle Bereich, der das Kamin- feger-Monopol allenfalls früher rechtfertigte, bröckelt zusehends ab. 24 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Wettbewerb im liberalisierten System fördert und belohnt die Weiterbildung und die effiziente Arbeit der Kaminfeger. Box 3 Gescheiterte Liberalisierung des Kaminfegerwesens im Kanton Bern Über die Sinnhaftigkeit des Kaminfegermonopols wird im Kanton BE ohne Übertreibung seit Jahrhunderten diskutiert: Die Debatte begann bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts, als die erste Kreisaufteilung des Kantons vorgenommen wurde. Das letzte Mal wurde die Frage, ob das Kaminfegermonopol noch zeitgemäss sei, 2013 diskutiert, als mittels einer Interpellation – erneut vergeblich – gefordert wurde, die bestehenden Kaminfegerkreise (mit ihren fest zugeteilten Kaminfegermeistern und den administrierten Tarifen) aufzuheben und dadurch einen freien Markt zu schaffen. Dabei versprachen sich die Befürworter eines liberalisierten Kaminfegerwesens eine ganze Reihe von Vorteilen: _ Der Wettbewerb im liberalisierten System fördert und belohnt die Weiterbildung und die effiziente Arbeit der Kaminfeger. Bereits etablierte Betriebe haben die Möglichkeit, sich weiterzuentwickeln und zusätzliche Dienstleistungen anzubieten. _ Der freie Markt ermöglicht, jungen und qualifizierten Kaminfegermeistern den Eintritt in den Markt und die Gründung eines eigenen Betriebs. Im bestehenden Monopolsystem wird der Einstieg durch zahlreiche Schranken erschwert. _ Die Gebäudebesitzer können den Kaminfeger ihrer Wahl bestimmen – und diesen bei allfälligen Differenzen ohne grossen administrativen Aufwand wieder wechseln. _ Die Eigenverantwortung der Hauseigentümer steigt, da sie selber für die Einhaltung der regelmässigen Kontrollen zuständig sind. Im Schadensfall kann die Gebäudeversicherung bei nicht eingehaltenen Vorschriften ihre Leistungen kürzen. Für die Gegner der Liberalisierung standen altbekannte Argumente im Vordergrund: Erstens, seien im Monopolsystem die Kaminfeger für die Einhaltung der Kontrollfristen ver- antwortlich, was den administrativen Aufwand der Hauseigentümer senke und die Einhaltung der lufthygienischen Vorgaben sichere. Zweitens nehme wegen nicht eingehalte- ner Kontrollfristen die Sicherheit ab. Drittens würden die Dienste der Kaminfeger im Monopolsystem um bis zu 20 % günstiger angeboten, nicht zuletzt, weil die Kaminfeger dank der Kreisaufteilung quartierweise arbeiten könnten. Und viertens gelte es Solidarität mit den abgelegenen Regionen zu üben. Beurteilungskriterien und Bewertung Das Kaminfegermonopol muss schlicht als Relikt bezeichnet werden. Ent- sprechend wird dieses System mit der Minimalpunktzahl 1 bewertet. Drei Faktoren, die im Ranking je mit einem zusätzlichen Punkt belohnt wer- den, können den Wettbewerb um den Kaminfegermarkt im Monopol- system intensivieren und somit allfällige Wohlstandsverluste begrenzen: _ Die Befristung und die öffentliche Ausschreibung der Konzessionen, wie sie einige Kantone vorsehen, fördern den Wettbewerb um den Markt. Ein Kaminfeger, der sich regelmässig um « seinen » Kreis erneut bewerben muss, hat Anreize, seine Arbeit bestmöglich zu verrichten. _ Hohe Anforderungen an die Berufsqualifikation stellen oftmals Markt- eintrittsschranken dar. In den meisten Kantonen ist das Meisterdiplom eine Minimalanforderung zur Übernahme eines Kaminfegerkreises. In einigen Kantonen reichen auch ein Fähigkeitszeugnis und / oder der Nachweis genügender Erfahrung. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 25 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Auch die liberalisierten Kantone weisen Unter- schiede auf: So besteht in den Kantonen TI und OW weiterhin ein amtlich vorgegebener Höchsttarif. _ Ein weiteres Element, um den Wettbewerb im Monopolsystem anzu- kurbeln, ist die « Opt-out »-Möglichkeit für die Anlageeigentümer. Natürlich wäre es widersinnig, an einem Monopol-System festzuhalten und gleichzeitig dem Kunden die freie Wahl des Kaminfegers zu über- lassen. Aber zumindest sollte den Kunden die Möglichkeit zugestanden werden, bei Unzufriedenheit mit dem zugewiesenen Kaminfeger einen anderen wählen zu dürfen – und dies ohne grosse bürokratische Hürden. In Kombination mit der Ausschreibung von Kaminfegerkonzessionen wäre überdies auch die Einführung eines gewissen Preiswettbewerbs im Monopolsystem denkbar. Da in allen Monopolkantonen die Preise für Kaminfeger-Dienstleistungen in Tarifordnungen fixiert werden, wäre es z. B. möglich, im Rahmen der Ausschreibungen Rabatte auf den amtli- chen Kaminfegertarif einzufordern. |8 Hierbei sollten auch « negative Ra- batte » (sprich: Aufschläge) nicht per se ausgeschlossen werden. So mag sich die Übernahme eines bestimmten Kaminfegerkreises – zum Beispiel in einer dünn besiedelten Randregion – bei gegebenem Tarif betriebs- wirtschaftlich nur lohnen, wenn Aufschläge verrechnet werden können. Bisher scheint jedoch kein Monopolkanton das Kriterium « Preis » bei der Vergabe der Konzessionen systematisch zu berücksichtigen, weshalb es auch keinen Eingang in die Bewertung findet. Kantone, die das fragwürdige Kaminfegermonopol abgeschafft haben oder – wie z. B. der Kanton TI – gar nie kannten, werden in unserer Be- wertung mit einer « Grundausstattung » von 5 Punkten belohnt. Aber auch die liberalisierten Kantone weisen Unterschiede auf: So steht den Eigentümern von Feuerungsanlagen in zwei Kantonen (TI & OW) zwar die Wahl des Kaminfegers frei, aber es besteht unnötigerweise weiterhin ein amtlich vorgegebener Höchsttarif. Liberalisierten Kantonen, die kei- ne solchen Höchsttarife aufweisen, wird deshalb ein Extrapunkt gutge- schrieben. Ähnlich wie in den Monopolkantonen können sich auch im liberalisierten System die Anforderungen an die Berufsqualifikation unterscheiden. Auch hier gilt die Regel, dass für einen möglichst wirk- samen Wettbewerb keine übertriebenen Anforderungen an die Qualifi- kation gestellt werden sollten. Kantone, in denen das Meisterdiplom kei- ne Minimalanforderung für die Berufsausübung darstellt, erhalten einen zusätzlichen Punkt. Zum Wohl der Allgemeinheit kann der Wettbewerb schliesslich im liberalisierten System durch eine Marktöffnung über die Kantonsgrenzen hinaus weiter intensiviert werden. Für die bedingungs- lose Zulassung von ausserkantonalen Kaminfegern wird deshalb ein wei- terer Punkt vergeben. Tabelle 1 fasst das Bewertungsschema für das Kamin- fegerwesen zusammen. 8 Vgl. zu diesem Verfahren auch Abschnitt 3.7 zur amtlichen Vermessung. 26 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Am wettbewerbsfeindlichs- ten ist das Kaminfeger- wesen in den Kantonen AI und JU organisiert, die mit der Minimalpunktzahl Eins abschneiden. Ranking Insgesamt neun Kantone (BS, GL, OW, SH, SZ, TI, UR, ZH & ZG) kennen im Kaminfegerwesen ein liberalisiertes oder teilliberalisiertes System. |9 Die liberalste Organisationsform besteht in den Kantonen SZ und ZG, die keine Höchsttarife kennen, uneingeschränkt ausserkanto- nale Kaminfeger zulassen und moderate Anforderungen an die Berufs- qualifikation stellen. Die Kantonen BS, SH, UR und ZH unterscheiden sich bezüglich letzterem von dieser Spitzengruppe, weshalb sie im Teil- ranking einen Punkt schlechter abschneiden. Auch der Kanton TI er- reicht sieben Punkte. Die Maximalpunktzahl verpasst dieser Kanton, weil er einen Höchsttarif verordnet. Ebenso existiert im Kanton OW ein Höchsttarif, zusätzlich wird ausserkantonalen Kaminfegern der Markt- zutritt verwehrt. Der Kanton GL hingegen kennt keinen Höchsttarif, dafür ist das Kaminfegermeisterdiplom die Minimalanforderung für die Berufsausübung, die überdies den innerkantonalen Kaminfegern vorbe- halten bleibt. Von den Kantonen mit Monopolsystem erreicht keiner die maximal mögliche Punktezahl. Die Kantone GR, LU und SO kommen auf je drei Punkte. In diesen Kantonen scheint ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers einigermassen einfach zu sein und die Kaminfegerkonzes- sionen sind – mit Ausnahme des Kantons GR, der seinen dritten Punkt aufgrund massvoller Anforderungen an die Berufsqualifikation erhält – befristet. Unter den Kantonen mit zwei Punkten (denen also zumindest noch ein Extrapunkt gutgeschrieben werden kann) verdanken die Kan- tone AG und BE ihren Extrapunkt der Befristung der Konzessionen, wäh- rend ihn alle anderen Kantone (AR, BL, FR, GE, NE, NW, SG, TG, VD & VS) wegen der Möglichkeit, den Rayon-Kaminfeger ohne übertriebe- ne Hürden zu wechseln, erhalten. Am wettbewerbsfeindlichsten ist das Kaminfegerwesen schliesslich in den Kantonen AI und JU organisiert, die mit der Minimalpunktzahl Eins abschneiden. 9 Ein Kurzbeschrieb der spezifischen kantonalen Kaminfegersysteme findet sich in Tabelle A1 im Anhang A. Tabelle 1 Bewertungsschema «Kaminfegerwesen» Kaminfegermonopol − Befristung der Konzessionen − Meisterdiplom stellt keine Minimalanforderung dar − Möglichkeit des Wechsels des Rayon-Kaminfegers 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 4 Liberalisierter Kaminfegermarkt − Keine Höchsttarife − Meisterdiplom stellt keine Minimalanforderung dar − Bedingungslose Zulassung ausserkantonaler Kaminfeger 5 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 8 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 27 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen Die erste Gebäudeversicherung der Schweiz entstand im Jahre 1805 im Aargau und war eine direkte Folge der Angliederung des bis 1803 zum österreichischen Breisgau gehörenden Fricktals. Die dort gelegenen Ge- bäude waren bei der « Feuerassekuranz-Societät Breisgau » versichert. Um den Wegfall des Versicherungsschutzes – sowie die damit einhergehende ungenügende Sicherung der Hypotheken – zu verhindern, übernahm der Kanton AG diese Versicherungen. Zu diesem Zweck wurde die « All- gemeine Feuer-Assekuranz-Gesellschaft für den Kanton Aargau » gegrün- det. Vor diesem Zeitpunkt blieb den Leuten im Falle eines Brandscha- dens meist nur der « Brandbettel » übrig. Sie erhielten einen Bettelbrief, der das Sammeln von Spenden – von Tür zu Tür oder in den Kirchen – erlaubte. Die gesammelten Gelder vermochten die entstandenen Schäden Abbildung 1 Teilranking: «Kaminfegerwesen» In etwa einem Drittel der Kantone können die Eigentümer von Feuerungsanlagen ihren Kaminfeger frei wählen. In allen anderen Kantonen muss grundsätzlich mit dem staatlich zugewiesenen Kaminfeger vorliebgenommen werden. 8 7 6 5 4 3 2 1 0 SZ ZG BS SH UR ZH TI GL OW GR LU SO AG BE AR BL FR GE NE NW SG TG VD VS AI JU liberalisiertes System Kaminfegermonopol Zulassung ausserkantonaler Kaminfeger keine Höchsttarife Qualifikation Qualifikation Wechsel des Kaminfegers möglich Befristung Quelle: Eigene Darstellung Basispunkte Basispunkte 28 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Immerhin scheint nach dem Brand von Glarus die Lust zur Gründung neuer Gebäudeversicherungen deutlich geschwunden zu sein. jedoch kaum jemals zu decken: die Bevölkerung war arm, zu viele Bettler klopften an die Tür und nicht selten waren auch Betrüger darunter. In vielen Kantonen wurde deshalb der Brandbettel abgeschafft und die so- genannte « Liebessteuer » eingeführt, die durch die Kirchen gesammelt wurde. Aber auch diese Sammlungen vermochten entstandene Feuer- schäden in der Regel nicht zu decken (vgl. Rothenbühler 2008). Zwischen 1806 und 1841 folgten deshalb etliche Kantone (1806: BE & TG; 1807: BS & SG; 1808: ZH; 1809: SH & SO; 1810: FR, LU & NE; 1811: GL & VD; 1812: ZG; 1833: BL; 1841: AR) dem Aargauer Beispiel und gründeten kantonale Gebäudeversicherungsanstalten (vgl. auch Reich 2013). Der Brand von Glarus Der grosse Brand von Glarus 1861 war die Nagelprobe für das System der kantonalen Gebäudeversicherungen: Die Gebäudeversicherung des Kan- tons GL hatte für riesige Schäden aufzukommen, was aufgrund der feh- lenden Rückversicherung zu deren Insolvenz geführt hätte. Als « Lender of last resort » musste deshalb der Kanton einspringen, der zur Deckung der Schulden Sondersteuern erheben, Anleihen ausgeben und ein Bundes- darlehen in Anspruch nehmen musste. Dieses Fiasko löste eine Debatte über die Sinnhaftigkeit und Professionalität der kantonalen Gebäude- versicherungen aus – nicht zuletzt auch von der Privatassekuranz befeu- ert. In der Folge schaffte der Kanton GE seine kantonale Gebäudeversiche- rung im Jahr 1864 ab. Die meisten anderen Kantone gingen nicht so weit, sondern leiteten Reformen ein und organisierten ihre Gebäudeversiche- rungen nach zeitgemässen versicherungstechnischen Grundsätzen (risiko- basierte Prämiensysteme, Reservefonds für Grossereignisse, Rückversi- cherungen etc.). Immerhin schien die Lust zur Gründung neuer Gebäudeversicherungen nach dem Brand von Glarus deutlich geschwun- den zu sein. Nur in den Kantonen NW (1894) und GR (1907) entstanden noch weitere kantonale Gebäudeversicherungen. Tätigkeiten der heutigen kantonalen Gebäudeversicherungen Bis Anfang des 20. Jahrhunderts bestand die Aufgabe der kantonalen Gebäudeversicherungen darin, Immobilien gegen Brandschäden zu ver- sichern. Wie Wanner (2002) jedoch zeigt, erweiterten zwischen 1926 und 1956 alle kantonalen Gebäudeversicherer den Versicherungsschutz auf Elementarschäden – etwa Hochwasser, Sturm, Hagel, Lawinen oder Stein- schlag –, also auf Risiken, die bis dahin als weitgehend nicht versicherbar galten. Die vier Kantone FR, JU, NW und VD gingen sogar noch weiter und formulierten eine Versicherungspflicht (Feuer- und Elementar- schaden) für Mobilien. Dieser Kontrahierungszwang ist höchst umstrit- ten, sind Mobilien doch für deren Eigentümer kaum je von existenzieller Bedeutung, und auch das Schadenspotenzial ist in der Regel erheblich kleiner als bei Immobilien. Während die Kantone FR und JU in der Zwischenzeit wieder davon abgerückt sind, ihre Einwohner zur Versiche- 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 29 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n Mit diesem Urteil hat das Bundesgericht der Ausdehnung staatlicher Tätigkeit in private Märkte Tür und Tor geöffnet. rung der Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung zu ver- pflichten haben die Versicherten in den Kantonen NW und VD weiter- hin keine Wahl. Etwas weniger weitgehend als der Kontrahierungszwang für Mobilien, aber potenziell mit massiven Marktverzerrungen verbunden, ist die neu- ere Entwicklung, dass kantonale Gebäudeversicherungen ihr Geschäfts- feld immer mehr in benachbarte Märkte ausdehnen und somit in den Wettbewerb mit privaten Versicherern treten (z. B. im Bereich von Haus- rats- oder Landwirtschaftsversicherungen). Diese besorgniserregende Praxis wurde zudem vom Bundesgericht explizit gestützt (vgl. Box 4). Wer ausserdem denkt, kantonale Gebäudeversicherungen wären ein- fach staatliche Versicherungsinstitute, liegt falsch. Ins Portfolio der Ge- bäudeversicherer gehören auch die Prävention und die Bekämpfung von Schäden. Im Rahmen der Prävention sind vor allem die Bereiche « Brand- schutz » und « Feuerpolizei » regelmässig bei den Gebäudeversicherungen angegliedert, darunter auch die in Abschnitt 3.1 angesprochene Aufsicht über das Kaminfegerwesen. Box 4 Die Sache mit der « glarnerSach » Die Gebäudeversicherung des Kantons GL ist ein öffentlich-rechtliches Unternehmen, das unter dem Namen « glarnerSach » auftritt. 2010 beschloss die Landsgemeinde des Kantons GL ein Gesetz, das die glarnerSach ermächtigte – neben dem Monopolbereich und im Wettbewerb mit den privaten Versicherungsgesellschaften – « Fahrhabe und Gebäude gegen Feuer- und Elementarschäden sowie weitere Gefahren » zu versichern und zwar inner- sowie ausserhalb des Kantons. Das Novum hierbei war vor allem die Erlaubnis einer ausser- kantonalen Tätigkeit. Heute bietet die glarnerSach kantonsübergreifend verschiedene Versicherungsleistungen an, beispielsweise Transport-, Haftpflicht- und Motorfahrzeug- versicherungen. Das Bundesgericht hatte in diesem Zusammenhang zu beurteilen, ob das Gesetz gegen die in der Bundesverfassung verankerte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verstosse. Dies wurde vom Bundesgericht verneint: die Wirtschaftsfreiheit sei durch eine öffentliche Wirtschafts- tätigkeit in Konkurrenz zu Privaten nicht tangiert. Mit diesem Urteil hat das Bundesgericht der Ausdehnung staatlicher Tätigkeit in private Märkte Tür und Tor geöffnet. Die Argumen- tation mutet abenteuerlich an: Ein gewisser « Wettbewerb der Systeme » sei allenfalls sogar wünschbar, da er eine disziplinierende Wirkung entfalte. Abgesehen davon, dass ein solcher Wettbewerb nicht in der Bundesverfassung vorgesehen ist, dürfte er in den meisten Fällen zu Marktverzerrungen zu Ungunsten Privater führen. Unterschiedliche kantonale Modelle Die unterschiedlichen kantonalen Regelungen im Bereich der Gebäude- versicherungen lassen sich schematisch anhand zweier Dimensionen charakterisieren. |10 Erstens unterscheiden sich die Kantone darin, ob sie eine Versicherungspflicht formulieren oder nicht. Der zweite Unterschied 10 Vgl. Reich (2013). 30 Kantonsmonitoring 6 | 2014 besteht in der Marktorganisation – also Versicherungsmonopol versus freier Markt. Daraus ergeben sich grundsätzlich vier mögliche Regelungs- modelle, wobei die Variante « Keine Versicherungspflicht und Monopol » von keinem Kanton gewählt wurde (vgl. Tabelle 2). Die sieben Kantone, die kein Versicherungsmonopol kennen, werden aufgrund ihrer Anfangsbuchstaben oft auch als « GUSTAVO »-Kantone bezeichnet. Sie vereinigen ca. 17 % des schweizerischen Gebäudekapitals auf sich. 83 % des Gebäudekapitals ist bei kantonalen Gebäudeversiche- rungen versichert – die betroffenen rund 2,1 Millionen Gebäude sind also versicherungstechnisch dem freien Markt entzogen. Es handelt sich hier- bei um eine Versicherungssumme von ca. 1800 Mrd. Fr. Box 5 Gebäudeversicherung Bern (GVB) Die Gebäudeversicherung des Kantons Bern (GVB) ist ein illustratives Beispiel dafür, wie sich der Staat – ausgehend von einem kantonalen Monopol – immer mehr in Bereiche ausbreitet, die vormals Privaten vorbehalten waren – und wie er mit seinem Verhalten teils massive Wettbewerbsverzerrungen bewirkt. Der GVB wurde seit den 1970er-Jahren etappenweise ermöglicht, ihren unternehmerischen Spielraum auszudehnen und eine umfangreiche Palette an (freiwilligen) Zusatzversicherungen anzubieten. Zur Erfüllung der neuen, mit der Totalrevision des Gebäudeversicherungsgesetzes im Jahre 2010 einhergehen- den gesetzlichen Vorgaben gründete die GVB zwei Tochtergesellschaften. Die eine kümmert sich seither um das Angebot der neu ermöglichten Nebentätigkeiten (z. B. Schadens- abwicklung für Dritte, Beratungen in der Schadensprävention oder Gebäudeschätzungen), während die andere das Geschäft mit den Zusatzversicherungen übernommen hat. Nicht zu Unrecht hat die Privatassekuranz darauf aufmerksam gemacht, dass der Neu organisation der GVB ein grosses Potenzial für Marktverzerrungen zum Nachteil der Privaten innewohnt: _ Die GVB-Tochtergesellschaft, die in Konkurrenz zur Privatassekuranz freiwillige Zusatz- versicherungen anbietet, hat Wettbewerbsvorteile, da sie auf umfassende Kundendaten aus dem Monopolbereich zurückgreifen kann. Dadurch können Akquisitions- und Marke- tingkosten gespart werden und adäquatere Risikoabschätzungen vorgenommen werden, was sich wiederum in günstigeren Prämien spiegelt. Solange Dritte solche Daten nicht zu gleichen Konditionen beziehen können, ändert sich an dieser Situation auch dann nichts, wenn konzernintern Gebühren für den Datengebrauch verrechnet werden. _ Im Gegensatz zur Privatassekuranz hat die GVB-Gruppe die Möglichkeit, Versicherungen aus dem Monopol- und aus dem Zusatzbereich zu kombinieren. Zusätzlich zur höheren Attraktivität eines Angebots « aus einer Hand », können Produktebündel oftmals auch kostengünstiger als ihre Einzelteile angeboten werden. Tabelle 2 Kantonale Regelungsmodelle der Gebäudeversicherung Freier Markt Monopol Versicherungs- pflicht für Gebäude Ja 3 Kantone: OW, SZ und UR 19 Kantone: AI, AR, BL, BS, BE, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, SH, SO, SG, TG, VD, ZG und ZH Nein 4 Kantone: GE, TI, VS und AI - - 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 31 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n Ob mit der Verpflichtungs- erklärung alle Wettbewerbs- verzerrungen ausgeräumt wurden, ist fraglich. Um dies sicher zustellen, gibt es nur einen Weg: Der Staat ver- zichtet darauf, in Wettbewerbs- bereichen tätig zu werden. _ Sogar wenn die Produkte nicht kombiniert angeboten werden, kann der Markt durch Quersubventionen aus dem Monopolbereich massiv verzerrt werden, z. B. falls intern Dienstleistungen bezogen werden oder auf IT-Infrastruktur zurückgegriffen wird. _ Wettbewerbsverzerrungen können auch aus der gemeinsamen Nutzung des Namens der GVB resultieren. So mag der Eindruck entstehen, es handle sich auch bei den Tochter- gesellschaften um kantonale Versicherungsanstalten mit einer Quasi-Staatsgarantie. Die GVB hat Ende 2011 den Wettbewerbsbehörden eine Verpflichtungserklärung eingereicht (vgl. WEKO 2011), die sicherstellen soll, dass die befürchteten Wettbewerbsverzerrungen ausbleiben. Dies hat sicherlich dazu geführt, dass die Neuorganisation der GVB wettbewerbs- neutraler umgesetzt wurde als ursprünglich geplant. Ob mit der Verpflichtungs erklärung jedoch wirklich restlos alle Wettbewerbsverzerrungen ausgeräumt wurden, ist fraglich. Um dies sicherzustellen, gibt es nur einen Weg: Der Staat verzichtet konsequent darauf, in Wettbewerbsbereichen tätig zu werden. Beurteilungskriterien und Bewertung Es erstaunt nicht, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen der priva- ten Assekuranz ein Dorn im Auge sind. Im Rahmen der Deregulierungs- welle zu Beginn der 1990er-Jahre wurde deshalb intensiv über die Berech- tigung kantonaler Gebäudeversicherungsmonopole debattiert. Diese Debatte wurde nicht nur auf der politischen sondern auch auf der wissen- schaftlichen Ebene geführt. Verschiedene Gutachten diskutierten die Vor- und Nachteile mittelbarer rechtlicher Gebäudeversicherungsmono- pole. |11 Dabei zeigte sich, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen ihren Kunden im Durchschnitt ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis bieten als die privaten Versicherungen. Das Resultat wurde von verschie- denen Nachfolgestudien bestätigt (vgl. z. B. Von Ungern-Sternberg 2001; Kirchgässner 2007). Trotz dieses niedrigeren Prämienniveaus wandten die kantonalen Gebäudeversicherungen – bei gleichzeitigem Aufbau erheblicher Reser- ven – mehr für Prävention auf als die Privatassekuranz. Neben Argumenten wie Grössenvorteile und wegfallende Kosten für die Akquise von Kunden sind es vor allem die Präventionsausgaben der kantonalen Gebäudeversicherer, die als Erklärung für die preisliche Über- legenheit der staatlichen Monopollösung herangezogen werden: Dadurch, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen einen grösseren Aufwand für die Prävention als die privaten Versicherer leisten, tragen sie zu einem günstigeren Schadensverlauf bei, was wiederum tiefe Prämien ermög- licht. Ein alternativer Erklärungsansatz ist jedoch, dass die Risiken in den Monopolkantonen schlicht geringer sind, als in den « GUSTAVO »- Kantonen. Fraglich ist somit letztlich, ob in der längeren Frist ein schweiz- weit liberalisierter Markt nicht ebenso effizient funktionieren könnte – z. B. aufgrund von Grössen- und Verbundvorteilen – falls den privaten 11 Für die kantonalen Gebäudeversicherungen erstellte von Ungern-Sternberg (1994) ein Gutachten, während die privaten Versicherer Schips (1995) mit einer Studie beauftragten. 32 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Aus ordnungspolitsicher Sicht ist es abzulehnen, wenn der Staat in Konkur- renz zu Privaten tritt – also in Märkte vordringt, die in keinerlei Weise durch ein Marktversagen gekennzeichnet sind. Versicherern nicht mehr nur 17 % sondern 100 % des Marktes offen- stünden. Aufgrund der nicht abschliessend beantwortbaren Effizienzfrage be- züglich der unterschiedlichen Modelle soll der Fokus nachfolgend nicht primär auf deren Bewertung liegen, sondern auf der Frage, ob die kan- tonalen Gebäudeversicherungen möglichst wettbewerbsneutral aufge- stellt sind. Hierbei kommen die folgenden Kriterien zur Anwendung: _ Konkurrenz zur Privatassekuranz in unmittelbarem sachlichem Zusam- menhang Aus ordnungspolitsicher Sicht ist es grundsätzlich abzuleh- nen, wenn der Staat in Konkurrenz zu Privaten tritt – also in Märkte vordringt, die in keinerlei Weise durch ein Marktversagen gekennzeich- net sind. Deshalb wird es nachfolgend als negativ bewertet, wenn eine kantonale Gebäudeversicherung Ereignisse wie Erdbeben, Terrorakte oder Wasserschäden versichert, auch wenn hierbei eine gewisse sach- liche Nähe zur Feuer- und Elementarschadenversicherung bestehen mag. _ Konkurrenz zur Privatassekuranz ohne unmittelbaren sachlichen Zusam- menhang Als genauso störend und unverständlich muss es bezeichnet werden, wenn eine kantonale Gebäudeversicherung in sachfremde Märkte (z. B. Haftpflicht- oder Rechtsschutzversicherungen) vorstösst. Das Potenzial von Wettbewerbsverzerrungen zu Ungunsten privater Anbieter ist in diesem Fall riesig. Dies deshalb, weil aufgrund des Ver- sicherungszwangs die Möglichkeit besteht, Produktebündel zusam- menzustellen, die Private nicht nachbilden können (vgl. Box 5). Zusätzlich stellt sich immer die Frage nach einer Quersubventionierung des Wett- bewerbs- durch den Monopolbereich. _ Ausserkantonale Konkurrenz zur Privatassekuranz Werden solche Pro- dukte auch ausserhalb der Kantonsgrenzen angeboten, übertragen sich die Wettbewerbsverzerrungen in andere Gebiete – z. B. in Kantone, die sich grundsätzlich bemühen, allfällige Wettbewerbsverzerrungen ge- ring zu halten. _ Versicherungspflicht für Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung Die unnötige Versicherungspflicht (Feuer- und Elementarschäden) für Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung wird negativ be- wertet. Tabelle 3 Bewertungsschema «Gebäudeversicherungen» Kantonales Gebäudeversicherungsmonopol − Verzicht auf sachnahe Konkurrenz − Verzicht auf sachfremde Konkurrenz − Ausserkantonale Tätigkeit unterbunden − Verzicht auf Versicherungspflicht für Mobilien − Verzicht auf Staatsgarantie 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 6 Liberalisierter Markt − Kein Versicherungszwang 6 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 7 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 33 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n _ Staatsgarantie Zwar gibt es nur noch einen Kanton (NW), der seiner Gebäudeversicherung eine Staatsgarantie gewährt, nichtsdestotrotz soll dieses Kriterium hier nicht fehlen, denn Staatsgarantien können zu folgeschweren « Moral hazard »-Problemen (d. h. das bewusste oder un- bewusste Eingehen höherer Risiken) führen. Konkret wird bei der Bewertung wie folgt vorgegangen: Kantone mit einem Gebäudeversicherungsmonopol erhalten einen Basispunkt und werden sodann anhand der oben genannten Kriterien bewertet. Deren Absenz wird jeweils mit einem zusätzlichen Punkt belohnt. Maximal kann also ein Kanton mit Versicherungsmonopol sechs Punkte erreichen, ebenso viele Punkte wie diejenigen Kantone, die den Markt für Gebäu- deversicherungen den privaten Anbietern überlassen. Mit einem zusätz- Abbildung 2 Teilranking: «Gebäudeversicherung» In sieben Kantonen – den sogenannten «GUSTAVO»-Kantonen – besteht kein Versicherungsmonopol. In allen anderen Kantonen müssen Immobilien obligatorisch bei der kantonalen Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden versichert werden. AI GE TI VS OW SZ UR AR BL BS FR GR JU LU NE SG SO TG ZG BE AG SH ZH VD GL NW «GUSTAVO»-Kantone Monopolkantone mit Gebäudeversicherung kein Versicherungszwang keine ausserkantonale Tätigkeit GBV Basispunkte Basispunkte Quelle: Eigene Darstellung Verzicht auf sachfremde Konkurrenz keine Versicherungspflicht für Mobilien 7 6 5 4 3 2 1 0 keine Staatsgarantie 34 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In allen Monopolkantonen werden – in Konkurrenz zur Privatassekuranz – Versicherungen angeboten, die eine sachliche Nähe zur Feuer- und Elementar- schadenversicherung aufweisen. lichen Punkt werden diejenigen Kantone ohne Gebäudeversicherungs- anstalt belohnt, die gleichzeitig auf einen Versicherungszwang verzichten. Ranking Wie aus Abbildung 2 ersichtlich, führen die vier Kantone AI, GE, TI und VS das Ranking mit je sieben Punkten an. Die restlichen « GUSTAVO »-Kan- tone (OW, SZ & UR) schneiden aufgrund der bestehenden Versicherungs- pflicht mit jeweils sechs Punkten ab. Keiner der Monopolkantone erreicht das mögliche Maximum von sechs Punkten, da alle – in Konkurrenz zur Privatassekuranz – Versicherungen anbieten, die eine sachliche Nähe zur Feuer- und Elementarschadenversicherung aufweisen. Überdies führen sechs Kantone (AG, GL, NW, SH, VD & ZH) Versicherungsprodukte im Portfolio, bei denen kein Zusammenhang zu Immobilien besteht. Ausser den Kantonen BE und GL erlaubt kein Monopolkanton seinem Gebäu- deversicherer, die Privatassekuranz ausserhalb des Kantonsgebiets zu kon- kurrenzieren. Auch das Schlusslicht NW weist diesen Makel nicht auf. Negativ zu Buche schlägt im Kanton NW das Unikum der Staatsgarantie für die kantonale Gebäudeversicherung und – gemeinsam mit dem Kan- ton VD – der Versicherungspflicht für Mobilien bei derselben. 3.3 _ Jagdregal Bis zum Ende der alten Eidgenossenschaft genossen die gesellschaftlichen Herrschaftsträger Jagdprivilegien, die ihnen das alleinige Jagdrecht oder den sogenannten Wildbann (das Jagdrecht auf bestimmte Tierarten) ein- räumten. Nach der Freigabe der Jagd im Jahr 1800 wurde die Jagdhoheit zu Beginn der Mediation den Kantonen zugesprochen. Trotz einer Flut kantonaler Jagdgesetze und -verordnungen erlitten die Wildbestände im Verlauf des Jahrhunderts einen regelrechten Einbruch – so waren Rot- hirsch und Steinbock auf dem Gebiet der Schweiz vollständig ausgerot- tet –, was die Dringlichkeit landesweiter Jagdvorgaben deutlich machte. Die Revision der Bundesverfassung 1874 schuf die gesetzliche Grundlage für ein eidgenössisches Jagdgesetz, das die Entwicklung der Tierbestände aufgrund seiner für diese Epoche sehr fortschrittlichen Schutzbestimmun- gen (etwa die Schaffung der eidgenössischen Jagdbanngebiete) erheblich beeinflussen sollte. Die Motivation für solch weitreichende Bestimmun- gen lag weniger im Wohl der Tiere als im Erhalt der Bestände für die Jagd, bildeten Jagdgebühren doch nicht zuletzt eine Einnahmequelle für den Staat. So waren denn auch einheimische Raubtiere wie Bär, Luchs oder Wolf vom Gesetz ausgenommen und wurden weiter gejagt und aus- gerottet. Ihr Schutz wurde erst in den 1960er-Jahren gesetzlich verankert. Heute sind die Zuständigkeiten wie folgt verteilt: Der Bund regelt den Tierschutz mit dem Ziel, die Artenvielfalt zu erhalten. Die Kantone setzen 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 35 3. 3 _ Ja gd re ga l die Jagdvorschriften fest, d. h. sie bestimmen über das Jagdsystem, die Jagdberechtigung, die Jagdgebiete sowie die Jagdaufsicht. |12 Zwei Jagdsysteme und ein Jagdverbot Allen kantonalen Jagdgesetzen ist gemein, dass sie Wild als herrenlose Sache betrachten, über die der Staat die Hoheit geniesst. In Bezug auf die Organisation des Jagdwesens ist die Schweiz heute zweigeteilt: Das Re- viersystem ist im Mittelland und der Ostschweiz verbreitet, während das Patentsystem sich über die Romandie und die Gebirgskantone erstreckt. Ausnahme ist der Kanton GE, wo die Jagd für Private 1974 per Volksent- scheid abgeschafft wurde und seither von staatlichen Wildhütern durch- geführt wird. 1_Revierjagd Die Revierjagd beschreibt ein Jagdsystem, in dem der Kanton (oder die Gemeinde in dessen Auftrag) die Jagdrechte an einem bestimmten Gebiet für einen festgelegten Zeitraum an eine Jagdgesell- schaft verpachtet. Dieses System kommt in neun Deutschschweizer Kan- tonen des Mittellands und der Ostschweiz zur Anwendung (AG, BL, BS, LU, SG, SH, SO, TG & ZH). Als die Kantone vor über 200 Jahren die Jagdhoheit zugesprochen bekamen, organisierte sich einzig der Kanton AG im Reviersystem. Bevor in der Zwischenkriegszeit die grosse Welle des Systemwechsels folgte, entschied zudem Baselland (1876), das Patent- zugunsten des Reviersystems aufzugeben. Als bisher letzter Kanton führ- te St. Gallen nach mehreren Volksabstimmungen 1950 das Reviersystem ein. Die Gründe für den Systemwechsel waren in erster Linie fiskalischer Natur: Die Kantone erhofften sich durch die Delegation der Jagdaufsicht und Wildschadenentschädigung an die Jagdgesellschaften eine Ausgaben- senkung. Vielerorts führte dieses Vorhaben zu politischen Auseinander- setzungen, in denen die Jägerschaft unterlag. Ein Jagdrevier umfasst normalerweise das Gebiet einer politischen Ge- meinde, kann je nach Grösse aber auch aufgeteilt oder mit dem Gebiet einer anderen Gemeinde zusammengelegt werden. Diejenigen Kantone (z. B. AG), die in den letzten Jahren ihre Jagdgesetze revidiert haben, entfer nen sich mehr und mehr von diesen eher starren Vorgaben und or ganisieren ihre Reviere auf Basis von wildbiologischen und jagdlichen Kriterien. Mit Ausnahme des für die Jagd weniger relevanten Kantons BS verpachten die Kantone ihre Reviere für eine Zeitspanne von acht Jahren (BS: sechs). Steht eine Neuvergabe der Reviere an, schätzt der Kan- ton (oder die Gemeinde), basierend auf einer Vielzahl von Kriterien – etwa dem möglichen Jagdertrag, dem Flächenwert oder den Jagdwert- minderungen –, den Wert der Reviere. Während die Kantone AG, BL, BS, SG und TG ihre Reviere zu diesem Schätzwert vergeben, führen die 12 Eine Zusammenfassung der Geschichte und Entwicklung der Jagd von der Steinzeitbis heute findet sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D13942.php (20.08.2014). 36 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Obschon die «Jagd des kleinen Mannes» in den Patentkantonen fest verankert ist, versuchten einige sich der Revierjagd- Bewegung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts anzuschliessen. Kantone LU, SH, SO und ZH eine öffentliche Versteigerung durch. Sie unterliegt allerdings erheblichen Einschränkungen, denn bisherigen Jagd- gesellschaften und Pächtern mit Wohnsitz in der Gemeinde bzw. dem Revier werden grosse Privilegien bei der Vergabe eingeräumt. Weiter ma- chen die Gesetzgebungen regelmässig Vorgaben bezüglich Zahl der Mit- glieder der Jagdgesellschaft, oftmals in Abhängigkeit von der Revier fläche. Einem Pächter wird selten mehr als 250 Hektaren jagdbare Fläche zuge- teilt. Lokal kann die Fläche pro Pächter auch deutlich tiefer liegen. Alle Revierkantone – mit Ausnahme der Kantone AG und SG – kennen neben der Mindest- auch eine Maximalzahl Pächter. Die Zusammensetzung der Jagdgesellschaften ist häufig reglementiert: Meist muss eine Mehrheit der Pächter zumindest im Kanton, wenn nicht sogar in der entsprechenden Gemeinde wohnen. Die Rechte, die den Jägern eingeräumt werden, sind stets mit Pflichten verbunden. Für die Jagdgesellschaft im Reviersystem sind diese beson ders umfangreich. Neben der Wildbestandsaufnahme und der Abschusspla- nung umfasst das Pflichtenheft der Pächter Hegemassnahmen, mit denen die Lebensgrundlage der Wildtiere und die Artenvielfalt gesichert werden sollen, und Wildhüter-Aufgaben wie die Beseitigung von sogenanntem Fallwild. |13 2_Patentjagd Das Patentjagdsystem erlaubt die Jagd – mit Ausnahme der eidgenössischen und kantonalen Schutzgebiete – auf dem gesamten Kantons gebiet. Der Jäger löst gegen eine Gebühr beim Kanton ein Jagd- patent. Die Westschweizer (FR, JU, NE, VD & VS; ohne GE) und alle alpin geprägten Kantone der Deutschschweiz (AI, AR, BE, GL, GR, NW, OW, SZ, UR & ZG) sowie das Tessin organisieren die Jagd nach dem Patentsystem. Obschon die « Jagd des kleinen Mannes » in diesen Kantonen heute fest verankert ist, versuchten einige sich der Revierjagd-Bewegung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts anzuschliessen. Der Obwaldner Patent-Jäger-Verband entstand so 1917 aus dem Widerstand gegen die von Kantonsrat und Gemeinden vorgeschlagene Pachtjagd, von der man sich eine Entlastung der vom Krieg gebeutelten Staatskasse erhoffte. Das Recht, auf dem gesamten Kantonsgebiet jagen zu dürfen, ist grund- sätzlich an dieselben Bedingungen wie im Reviersystem geknüpft. Der Jäger verpflichtet sich, Schon- und Siedlungsgebiete zu meiden und ge- setzeskonform zu jagen, sowie nur diejenigen Tiere zu erlegen, die das Patent oder die Jagdbetriebsvorschriften erlauben. Beim Patenterwerb ist Diskriminierung aufgrund des Wohnorts an der Tagesordnung. So aner- kennen die Gebirgskantone GR, TI und VS keine ausserkantonalen Jagd- fähigkeitszeugnisse. Eine Reihe von Kantonen kennt bei der Aner ken- nung der Jagdfähigkeitszeugnisse spezifische Wohnsitzbestimmungen 13 Unter Fallwild versteht man sowohl Tiere, die einem natürlichen Tod erlegen sind, wie auch solche, die aufgrund äusserer, nicht jagdlicher Einflüsse (z. B. im Strassenverkehr) gestorben sind. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 37 3. 3 _ Ja gd re ga l Im Gegensatz zur Schweiz steht in Deutschland und Österreich dem Grundeigentümer das Jagdrecht zu. oder Gegenrechtsverpflichtungen. Nur fünf Kantone (BE, GL, NW, SZ & ZG) schränken den Zugang ausserkantonaler Jäger zum Patent nicht ein. Allerdings ist es in allen Kantonen üblich, Auswärtige preislich zu dis- kriminieren und ihnen die Patente zum zwei- bis sechsfachen Preis zu verkaufen. Im Gegensatz zum Reviersystem gibt es in den meisten Patentkantonen keine gesetzlichen Vorgaben bezüglich der Organisation der Jäger. Tradi- tionsgemäss finden sich jedoch in allen Kantonen Jagdvereine, die in Lokal- sektionen organisiert sind. Die Sektionen bzw. ihre Hegeobmänner zeich- nen für die Koordination der Hegemassnahmen, für die sie Unterstützung vom Kanton beantragen können, verantwortlich. Die Kantone richten zur Sicherstellung und Finanzierung der Hegemassnahmen in der Regel einen Hegefonds ein. Box 6 Bindung des Jagdrechts an das Grundeigentum in Deutschland und Österreich Im Gegensatz zur Schweiz steht in Deutschland und Österreich dem Grundeigentümer das Jagdrecht zu. Da das Wild nicht als herrenlose Sache betrachtet wird, geniesst der Staat auch nicht die Hoheit darüber. Auf den ersten Blick erscheint das Jagdrecht in Deutschland und Österreich also liberaler als in der Schweiz. Diese Aussage muss aber relativiert werden, da in Deutschland und Österreich das Jagdrecht und das Recht zur Jagdausübung getrennt sind. Ohne das Bestehen einer entsprechenden Sachkundeprüfung – in Deutschland spricht man auch vom « Grünen Abitur » – kann kein Grundeigentümer auf seinem Boden die Jagd ausüben. Zudem ist das Jagdausübungsrecht an eine minimale Grundfläche gebunden. Der Grundeigentümer muss im Besitz von mindestens 75 ha (Deutschland) oder 115 ha bis 300 ha (Österreich) zusammenhängender land- oder forstwirtschaftlicher Grundfläche sein, um auf dem eigenen Grundstück, die Jagd ausüben zu dürfen – in Österreich spricht man von einer « Eigenjagdberechtigung ». Erfüllt ein Grundstück das Flächenkriterium nicht, wird es – wie im Schweizer Reviersystem – einem gemeinschaftlichen Jagdbezirk oder einem Genossenschaftsjagdgebiet zugerechnet. In Österreich werden die Genossenschaftsjagdgebiete anschliessend in einer öffentlichen Versteigerung für eine zehnjährige Pachtperiode an eine Jagdgesellschaft oder an Einzelpersonen verpachtet. Der Pächter entschädigt die Eigentümer des Genossenschafts- gebietes für die Übertragung sämtlicher jagdlicher Rechte und Pflichten (z. B. Kompensation von Wildschäden) im Revier. |14 Im deutschen Jagdsystem verhält es sich mehr oder weniger analog, allerdings sind die Grundeigentümer eines gemeinschaftlichen Jagdbezirks zur Bildung einer Jagdgenossenschaft und der Mitgliedschaft in derselben gezwungen. Der Jagdgenossenschaft steht frei, ob sie die Jagd in Eigenregie ausübt oder das Jagd- ausübungsrecht, mit dem auch die Pflicht zur Hege verbunden ist, an Dritte verpachtet. |15 14 Vgl. Die Jagd in Österreich: www.ljv.at/jagd_system.htm (19.08.2014). 15 Vgl. Jagdrecht in Deutschland: www.jagdverband.de/content/jagdrecht-deutschland-0 (19.08.2014). 38 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gesetzlich verankerter «Heimatschutz» wird in allen Revierkantonen betrieben: Pächter und Bewerber mit Wohnsitz in der Reviergemeinde geniessen Vorrang. Ineffizienter « Kantönligeist » Unabhängig von der konkreten kantonalen Ausgestaltung des Jagdregals, weist das Jagdwesen – im Vergleich zu den restlichen untersuchten kan- tonalen Monopolen – einige Besonderheiten auf. Die Jagd dient heute längst nicht mehr der – überlebenswichtigen – Nahrungsmittelbeschaf- fung, sondern primär der öffentlichen Aufgabe eines nachhaltigen Wild- tiermanagements. Besonders am Jagdwesen ist, dass der Staat bzw. Kanton diese Aufgabe an Private delegieren kann, die überdies bereit sind, für deren Erfüllung zu bezahlen. Die Jagd scheint den Weidmännern einen Nutzen zu stiften, der sogar weit über ihre Zahlungsbereitschaft für Jagdpatente und Pachtgebühren hinausgeht. So sind sie gewillt, weitere Kosten zu übernehmen, etwa in Form von Beiträgen für Hegemassnah- men oder Wildschäden. |16 Im Gegensatz etwa zu den amtlichen Notaren (vgl. Abschnitt 3.5) nehmen die Jäger zudem keine hoheitlichen Aufgaben im Namen des Staates gegenüber Dritten wahr. Damit kann es durch die Organisation des Jagdwesens auch zu keinen Wettbewerbsverzerrungen auf angrenzenden Märkten kommen. Die Jagd erfolgt weniger aus kom- merziellen Interessen, sondern stellt in der Schweiz eine reine Freizeit- beschäftigung dar, die allenfalls ein bescheidenes Nebeneinkommen ge- neriert. |17 Diese Spezifika des Jagdregals bedeuten keinesfalls, dass sich dieses einer ökonomischen Beurteilung entzieht. Besonders interessant ist in diesem Zusammenhang die Vergabepraxis der Jagdberechtigungen. So schreiben im Reviersystem vier Kantone (LU, SH, SO & ZH) ihre Reviere öffentlich aus. Auf den ersten Blick scheint dies begrüssenswert, stellen doch Ausschreibungen in der Regel eine effiziente Allokation der Nut- zungsrechte sicher. Eine genauere Betrachtung der Vergabemechanismen zeigt jedoch, dass dieses Ziel verfehlt werden dürfte, schränken doch alle betroffenen Kantone die Versteigerung dahingehend ein, dass im Gesetz ein Maximalpreis festgelegt und die bisherigen Pächter bevorzugt werden. Gesetzlich verankerter « Heimatschutz » wird auch in den restlichen Re- vierkantonen betrieben: Pächter und Bewerber mit Wohnsitz in der Revier- gemeinde geniessen Vorrang. Innerkantonalen Bewerbern wird die Pacht überdies vielerorts eher zugetraut als den Auswärtigen « ennet der Kantons- grenze ». Die im Reviersystem üblichen Vergabekriterien erhärten die Vermutung, dass es sich dabei in erster Linie um Schutzklauseln für die bisherigen, ortsansässigen Pächter handelt. 16 Bei der Vergütung der Wildschäden bestehen grosse kantonale Unterschiede. Die Finanzierung erfolgt in den Patenkantonen durch Beiträge der Jäger oder wird von der Staatskasse übernommen. In den Revierkantonen wird abhängig von den jagdbaren Arten unterschiedlich entschädigt; vgl. JagdSchweiz: www.jagdschweiz.ch/de/ jagdpolitik/positionen/159-wildschadenverhuetungundwildschadenverguetung (21.08.2014). 17 Der Markt für Wildfleisch bildet im Schweizer Fleischmarkt eine Nische. Gemäss Pro viande, der Branchenorganisation der Schweizer Fleischwirtschaft, entfielen im Jahr 2013 gerade einmal 0,42% des Fleischkonsums in der Schweiz auf Wild. Davon stammten mehr als zwei Drittel aus ausländischer Produktion; vgl. www.schweizerfleisch.ch/dienstleistungen/statistik/publikationen/fleischkonsum (21.08.2014). 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 39 3. 3 _ Ja gd re ga l Ein für alle Patentkantone mögliches Rezept, um mit dem Ineffizienzen ver- ursachenden «Kantönli- geist» zu brechen, bestünde in der Einführung eines Auktionssystems. Nicht nur die Revierkantone sind diesem « Kantönligeist » verfallen. Vie- len Patentkantonen fällt die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähig- keitsausweise äusserst schwer. In den grossen Gebirgskantonen (GR, TI & VS) fürchtet man sich vor dem « Jagdtourismus » aus dem Unterland, der – aufgrund der attraktiven Jagdgebiete – mit der Einführung des Gästepatents auf sie zurollen könnte. Weshalb gerade der Jagd- Tourismus unerwünscht sein soll, bleibt angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Tourismus insgesamt in den Bergkantonen unklar. Ausserdem zeigt die Praxis des Kantons BE, der ähnliche topografische Eigenschaften auf- weist wie die Kantone GR, VS oder TI, dass solche Befürchtungen gegen- standslos sind. Wie erwähnt geht eine Zulassung von Auswärtigen zu- dem regelmässig mit einer massiven preislichen Diskriminierung einher. Ein für alle Patentkantone mögliches Rezept, um mit dem Ineffizien- zen verursachenden « Kantönligeist » zu brechen, bestünde in der Einfüh- rung eines Auktionssystems, in dem die Patente an die Höchstbietenden versteigert würden. Einem solchen Vorgehen haftet nichts « Unsittliches » an. Würde nämlich keine positive Zahlungsbereitschaft für die Jagd und die mit ihr verbundenen Aufgaben bestehen, müssten die Kantone Steuer- gelder für diesen Zweck einsetzen – entweder um die Aufgaben selbst zu erledigen oder um Private dafür zu entschädigen. Auch in diesem Fall würde man erwarten, dass nicht einfach Geld « verschwendet » wird, sondern haushälterisch mit öffentlichen Mitteln umgegangen wird. Zuge- lassen zu Auktionen im Patentsystem wären alle Jäger mit einem gülti- gen Jagdfähigkeitszeugnis eines Schweizer Kantons oder einer gleich- wertigen ausländischen Qualifikation. Eine analoge Regelung bietet sich auch für die Revierkantone an: Unabhängig von seinem Wohnort kommt jeder Jäger, der seine Jagdfähigkeit entsprechend den in der Schweiz üb- lichen Vorschriften nachweisen kann, als Mitglied einer Jagdgesellschaft für die Revierpacht in Frage. Auf diese Weise würden die Patente und Reviere jenen Jägern zugesprochen, die den höchsten Nutzen daraus zie- hen. Gleichzeitig könnten die Kantone Einnahmen generieren. Bedenkt man die finanzielle Schieflage so mancher Kantone dürfte ein solcher « Zustupf » aus dem Jagdwesen nicht unwillkommen sein. Beurteilungskriterien und Bewertung Wie erwähnt behält sich Genf – basierend auf einem Volksentscheid im Jahr 1974 – als einziger Kanton das Recht vor, die Jagd selbst durchzu- führen. Auch wenn es sich beim Kanton Genf um einen « Stadtkanton » handelt, der kaum über bejagbare Flächen verfügt, ist es fraglich, ob sich der Kanton eine Aufgabe vorbehalten soll, die ohne weiteres Privaten überlassen werden könnte. Die durch Wildhüter durchgeführte « Staats- jagd » im Kanton GE wird deshalb im folgenden Ranking mit einem Punkt belegt. Auch wenn die Hürden zur Erlangung des Jagdrechts im Patentsystem etwas tiefer als im Reviersystem sein mögen, werden für beide Systeme 40 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ob die Jagdrechte effizient zugeteilt werden hängt letztlich weniger vom Jagd- system als von der Aus- gestaltung des Vergabe- mechanismus ab. zwei Basispunkte vergeben. Ob die Jagdrechte effizient zugeteilt werden, hängt letztlich nämlich weniger vom Jagdsystem als von der Ausgestal- tung des Vergabemechanismus ab: Die Kritik an den vom « Kantönligeist » geprägten Vergabesystemen im Jagdwesen gilt – wie dargelegt – für das Patent- wie für das Reviersystem. Entsprechend wird bei der Beurteilung nicht das Jagdsystem in den Vordergrund gestellt, sondern das Augen- merk auf eine effiziente, transparente und diskriminierungsfreie Vergabe gelegt. Die Revierkantone werden anhand der folgenden zusätzlichen Krite- rien bewertet: Obwohl auch die Kantone, die ihre Reviere öffentlich aus- schreiben, kritisch gewürdigt worden sind, erhalten sie in der nachfolgen- den Bewertung einen zusätzlichen Punkt. Dies, weil in diesem System die Zahlungsbereitschaft der Pächter zumindest ansatzweise als Vergabe- kriterium herangezogen wird. Weiter werden diejenigen Kantone mit einem Punkt belohnt, die den Nicht-Pächtern die sogenannte Einzeljagd in den Revieren ermöglichen. Zwar braucht es auch für die Einzeljagd eine Einladung bzw. Erlaubnis des Pächters, es muss aber nicht in dessen Begleitung gejagt werden – es besteht somit mehr Flexibilität. Nicht er- kennbar ist die Notwendigkeit einer Deckelung der Zahl der Mitglieder von Jagdgesellschaften. Damit die Gesellschaft den jagdlichen Betrieb gewährleisten kann, mag eine Vorgabe bezüglich der Mindestanzahl Pächter – am besten in Abhängigkeit der Revierfläche – sinnvoll sein. Die weitere Zusammensetzung kann jedoch getrost den Jagdgesellschaften überlassen werden. Verzichtet ein Kanton demnach auf die Festlegung der maximalen Anzahl von Pächtern in einer Jagdgesellschaft, erhält er einen Punkt. Als Hauptkriterium für die Beurteilung der Kantone mit Patentsystem wird die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise heran- gezogen. Kantone, die alle kantonalen Jagdprüfungen anerkennen, wer- den mit zwei Punkten ausgezeichnet. Nur einen Punkt erhalten jene Kantone, die entweder mit einem « substanziellen » Anteil (d. h. mindestens zwei Drittel) der Kantone Gegenrechtsbestimmungen abgeschlossen haben oder die Fähigkeitsausweise der Mehrheit der Nachbarkantone Tabelle 4 Bewertungsschema «Jagdwesen» Staatsjagd 1 Punkt Revierjagd − Preis als Vergabekriterium - Möglichkeit der Einzeljagd - Verzicht auf Deckelung der Anzahl Pächter 2 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Patentjagd − Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (Jagdprüfungen) ohne Einschränkungen − Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (Jagdprüfungen) mit Einschränkungen 2 Punkte + 2 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 4 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 41 3. 3 _ Ja gd re ga l anerkennen. Ebenfalls zu dieser Gruppe gezählt werden die Kantone, die alle ausserkantonalen Ausweise akzeptieren, diese Praxis jedoch mit restrik tiven Einschränkungen wie Wohnsitzbestimmungen oder Mit- gliedschaftszwang in kantonalen Jagdorganisationen einengen. Ohne Punkte bleiben Kantone, die für den Erwerb eines Jagdpatents die eige- ne Kantons prüfung voraussetzen – unabhängig davon, ob der Bewerber in einem anderen Kanton bereits zur Jagd zugelassen ist. Quelle: Eigene Darstellung Abbildung 3 Teilranking: «Jagdwesen» Knapp zwei Drittel der Kantone kennen heute das System der Patentjagd, wobei ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zwischen den Kantonen die Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen darstellt. Die restlichen Kantone – mit Ausnah- me des Kantons GE, in dem die Jagd für Private verboten ist – kennen das System der Revierjagd. 5 4 3 2 1 0 BE GL JU NW SZ ZG AI AR FR NE OW UR VD GR TI VS AG SH SO LU ZH SG BL BS TG GE Patentjagd Revierjagd Staatsjagd Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen mit Einschränkung Basispunkte Basispunkte Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen ohne Einschränkung Einzeljagd «Preis» = Vergabekriterium keine Deckelung der Pächterzahl 42 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie aus Abbildung 3 ersichtlich, liegen neun Kantone mit insgesamt vier Punkten an der Spitze der Rangliste gleich auf. |18 Die sechs Patentkantone BE, GL, JU, NW, SZ und ZG zeichnen sich dadurch aus, dass sie ihre Patente auch an Jäger verkaufen, die ihre Jagdfähigkeit in einem anderen Kanton erlangt haben. Gemeinsam ist diesen Kantonen, dass auch sie überflüssi gen « Heimatschutz » betreiben, indem sie auf die im Jagdwesen übliche Preisdiskriminierung ausserkantonaler Jäger beim Patenterwerb zurückgreifen. Besonders Jäger in kantonalen Grenzgebieten werden so benachteiligt. Allgemein findet sich kein einziger Patentkanton, der auf diese Praxis verzichtet, weshalb dieses Kriterium keinen Eingang in das Bewertungsschema des Jagdwesens gefunden hat. |19 Ebenfalls vier Punkte erreichen die drei Revierkantone AG, SH und SO. Das Maximum von fünf Punkten verpassen sie aus unterschiedlichen Gründen: Während im Kanton AG bei der Reviervergabe der Wettbewerbs- parameter « Preis » nicht berücksichtigt wird, schreiben Schaffhausen und Solothurn eine Deckelung der Jagdgesellschaftspächter vor. Allerdings versteigern letztere ihre Reviere öffentlich (zu maximal 130 % bzw. 150 % des Schätzwertes). Die Einzeljagd ist indes gemäss Gesetz in allen drei Kantonen erlaubt. Leicht zurück liegt eine Gruppe aus sieben Patent- (AI, AR, FR, NE, OW, UR & VD) und drei Revierkantonen (LU, ZH & SG) mit je drei Punkten. Die entsprechenden Patentkantone anerkennen die Fähigkeits- ausweise nicht-einheimischer Jäger nur teilweise. Während Zürich und Luzern den « Preis » bei der Reviergabe berücksichtigen, macht St. Gallen keine Vorschriften bezüglich der Zusammensetzung der Jagdgesellschaf- ten. Diejenigen Kantone, die keine zusätzlichen Punkte verbuchen kön- nen, bilden mit zwei Punkten die dritte Gruppe im Ranking. Dazu ge- hören sowohl die drei grossen Gebirgskantone GR, TI und VS, die ein restriktives Patentsystem anwenden (keine Anerkennung ausserkantona- ler Jagdfähigkeitsausweise), als auch die Revierkantone BL, BS und TG, da sie das Reviersystem sehr einschränkend auslegen. Am Schluss des Rankings findet sich der Kanton GE, der den Privaten die Jagd untersagt. 3.4 _ Fischereiregal Ähnlich dem Jagdwesen erlässt der Bund auch in der Fischerei Schutz- vorgaben, an die sich die Fischer als Nutzniesser der Fischbestände halten müssen. Die fischereiwirtschaftlichen Vorgaben für die kantonalen Binnen gewässer legen hingegen die Kantone fest. Die dem Jagdwesen analoge behördliche Kompetenzaufteilung erstaunt aufgrund der histori- 18 Eine Zusammenfassung der Bewertungskriterien und der Punktevergabe kann Anhang B entnommen werden. 19 Dies erklärt, warum die maximal mögliche Punktezahl für das Patentsystem vier beträgt, während im Reviersystem fünf Punkte erreicht werden könnten. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 43 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Der grösste Unterschied zum vorindustriellen Zeitalter besteht darin, dass es heute eine scharfe Trennung zwischen Berufs- und Sportfischern gibt. schen Verwandtschaft der beiden Regale kaum. Die Ursprünge der heuti- gen Vorschriften im Fischereiwesen reichen jedoch weiter in die Vergan- genheit als diejenigen des Jagdwesens. So stand im Mittelalter jedem Bürger das Freiangelrecht zu, das das Fischen mit Angel oder Schiebenetz für den Eigengebrauch vom Ufer aus erlaubte. Um auf grösseren Gewäs- sern dem Fischfang nachgehen zu können, waren die Fischer auf eine Bewilligung der Obrigkeit – im Mittelalter meist Klöster oder weltliche Herren – angewiesen. Auch Schonbestimmungen und Fangbeschrän- kungen wurden bereits früh erlassen, um eine Übernutzung der Gewäs- ser zu verhindern. |20 Strikte Trennung zwischen kommerziellem Fischfang und Freizeitangeln Mit Ausnahme einer kurzen Zeit nach dem Einmarsch der Franzosen 1798, die eine starke Überfischung der Gewässer mit sich brachte, prägte eine Vielfalt kantonaler Bestimmungen die rechtlichen Aspekte der Fischerei, von denen viele bis heute nachhallen. Wie im Jagdwesen ist die Fischerei im Patent- oder Pachtsystem organisiert, allerdings kennt eine Mehrheit der Kantone beide Systeme – oft abhängig von der Art und Grösse der Gewässer. Dennoch wurden in den letzten Jahren vermehrt Vereinheitlichungen durchgesetzt, etwa betreffend die Anerkennung des Fischerbrevets. Der grösste Unterschied zum vorindustriellen Zeitalter besteht darin, dass es heute eine scharfe Trennung zwischen Berufs- und Sportfischern (Angler) gibt (zur Berufsfischerei, vgl. Box 7). Fischen als Freizeitbe- schäftigung ohne Gewinnstreben ist ein Phänomen, das vor der Indust- rialisierung unbekannt war; damals angelten in erster Linie einfache Leute, um sich ein Zubrot zu verdienen. Die klare Trennung mani festiert sich in der Ausrüstung: Das Fischen mit Netzen oder Reusen ist den Be- rufsfischern vorbehalten. Die aktuell rund 100 000 Sportfischer können ihre Leidenschaft je nach Kanton entweder als Pächter oder mittels Bezug eines Anglerpa- tents – die meisten Kantone bieten Tages- Wochen-, Monats- und Jahres- patente an – ausüben. Insgesamt 14 Kantone (BE, BS, FR, JU, LU, NW, SO, SG, SH, SZ, TG, VS, ZG & ZH) wenden beide Systeme an: Um auf Seen und an grossen Flüssen angeln zu können, muss ein Fischer im Be- sitz eines Patents sein. Kleinere Gewässer (Zuflüsse, Bäche, kleine Seen etc.) werden in der Regel für fünf bis zehn Jahre verpachtet. Die Ein- schränkungen im Pachtsystem sind grundsätzlich weniger ausgeprägt als bei der Jagd. Neben Fischervereinen können sich auch Einzelpersonen um die Pacht bewerben. Acht Kantone schreiben ihre Gewässer öffent- lich aus – fünf davon (LU, NW, SO, TG & ZH) bestimmen aber den höchstzulässigen Pachtzins vorgängig. Die Kantone FR, SH und VS ver- 20 Mehr Informationen zu den Ursprüngen der Fischerei finden sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D13943.php (07.08.2014). 44 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der «Kantönligeist» macht auch beim Fischereiregal nicht halt: Ausserkantonale Fischer werden konsequent preislich diskriminiert. geben ihre Fischereireviere zwar an die meistbietende Person, behalten sich aber eine freihändige Vergabe für alle oder einen Teil der Fischerei- reviere vor. Insgesamt vergibt die Mehrheit der Kantone mit Pachtsystem (9 von 17) die Fischereireviere ausschliesslich nach qualitativen Kriterien wie der Garantie der fachkundigen Ausübung der Fischerei, und sie legt den Pachtzins im Vorfeld der Vergabe fest. Wie im Jagdwesen werden bisherige Pächter sowie Einheimische bei der Vergabe der Gewässer be- vorzugt, wobei einige Kantone (z. B. AR oder BE) den Vorrang auf zwei Pachtperioden beschränken. Weiter haben die Pächter das Recht, Fische- reikarten |21 für ihr Gewässer an andere Angler zu verkaufen. In der Regel sind sie für kürzere (Tageskarten) und längere (Jahreskarten) Zeiträume erhältlich. Der « Kantönligeist » macht aber auch beim Fischereiregal nicht halt: Ausserkantonale Fischer werden besonders beim Erwerb von Fische- reikarten und Patenten mit längeren Laufzeiten konsequent preislich diskriminiert. Weit verbreitet sind in vielen Kantonen zudem aus alten Zeiten stammende private Fischereirechte, sogenannte Fischenzen, an denen das Angeln den Eigentümern oder von ihnen dazu berechtigten Personen vorbehalten ist. Verglichen mit der Jagd scheinen die interkantonalen Hürden in Be- zug auf die Anerkennung von Fischereikenntnissen relativ tief. Seit 2009 muss jeder angehende Sportfischer einen Sachkundekurs besuchen, der mit dem Sportfischerbrevet abgeschlossen wird. Dieses wird in allen Kan- tonen als Sachkunde-Nachweis anerkannt. Die Ausnahme dieser Harmo- nisierungsregelung bilden die Kantone SG und ZH, die zusätzlich das Bestehen eines kantonalen Prüfungsteils verlangen. Fischen ist im « klei- nen Rahmen » jedoch in gewissen Kantonen auch ohne Sachkunde-Nach- weis möglich, da an grossen Gewässern vielerorts noch heute das Frei- angelrecht gilt: Unter Beachtung bestimmter Ausrüstungsvorschriften (z. B. einfache Angelrute ohne Widerhaken, keine Köderfische) ist das Fischen ohne Patent vom Ufer aus erlaubt. Andere Kantone interpretie- ren das Freiangelrecht jedoch enger – der Kanton AG beispielsweise ver- langt auch für die Freiangelei einen Sachkunde-Nachweis. Das verursacht nicht nur einen grossen Kontrollaufwand, sondern scheint auch kaum verhältnismässig. 21 Die Terminologie bezüglich Angelbewilligungen für Nicht-Pächter in Fischereirevieren ist uneinheitlich zwischen den Kantonen. Ausser Fischereikarten ist mancherorts auch von Angelkarten oder -patenten die Rede. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 45 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Dass solche Bestimmungen – wie im Agrarsektor – darauf abzielen, den Fischern einen beruflichen Existenzkampf zu ersparen, wird nicht als Geheimnis gehandelt. Box 7 Staatliche Strukturerhaltung in der Berufsfischerei 2010 waren 310 Berufsfischer auf Schweizer Seen tätig. |22 Die grosse Mehrheit der professionell bewirtschafteten Gewässer untersteht – neben kantonalen Ausführungsbestim- mungen – interkantonalen Konkordaten oder internationalen Vereinbarungen. Dies erschwert eine Bewertung und die Erstellung eines kantonalen Rankings im Bereich der Berufsfischerei, weshalb in dieser Publikation darauf verzichtet wird. Trotzdem kann festgehalten werden, dass bei der Vergabe von Patenten für die Berufsfischerei schweizweit kaum wettbewerbliche Elemente spielen. Vielmehr sind die Vergaben darauf ausgelegt, die lokalen Berufsfischer vor Konkurrenz zu schützen. So ist es nicht unüblich, dass sich die Kantone mit den Berufsfischern direkt absprechen, ob überhaupt weitere Patente für ein spezifisches Gewässer vergeben werden sollen. Regelmässig werden zudem bei der Vergabe der Patente innerkantonale Bewerber bevorzugt, und nicht selten muss man zum Patent- erwerb auf dem entsprechenden Gewässer bereits eine gewisse Zeit der gewerblichen Fischerei nachgegangen sein. Auch die oft anzutreffende Regelung, dass einem Berufsfischer das Patent für ein Gewässer verwehrt bleibt, wenn er ein solches für einen anderen See erworben hat, zeugt von einem Schutz- und Strukturerhaltungsgedanken. |23 Dass solche Bestimmun- gen – wie im Agrarsektor – darauf abzielen, den Fischern einen beruflichen Existenzkampf zu ersparen, wird nicht als Geheimnis gehandelt. Dies macht sie aus ordnungspolitischer Sicht jedoch nicht richtiger, denn sie behindern eine effiziente Allokation knapper Ressourcen und einen in der Regel wünschenswerten Strukturwandel. Vergabemechanismus mit Anpassungspotenzial Gegeben die Parallelen zum Jagdwesen stellt sich auch bei der Sport- fischerei die Frage nach der Effizienz des Vergabemechanismus von Patenten und Pachten. Auch in diesem Bereich würde sich – anstelle fixer Patent- und Pachtpreise – grundsätzlich ein Auktionssystem anbieten, das den unterschiedlichen Zahlungsbereitschaften der Sportfischer Rech- nung trägt. Im Patentsystem stellt sich jedoch die Frage nach Aufwand und Ertrag sowie der konkreten Praktikabilität eines Auktionssystems. Für die Vergabe von Tagespatenten wäre die Durchführung von ( täglichen) Auktionen wohl unverhältnismässig. Für die Vergabe von Jahrespatenten hingegen könnte die Einführung von Auktionen eine prüfenswerte Option darstellen. Ungleich klarer gestaltet sich die Ausgangslage im Pachtsystem. Wie bereits erwähnt, schreiben schon heute verschiedene Kantone die Pacht von Gewässern öffentlich aus, schränken aber den Wettbewerbsparameter « Preis » durch die unnötige Festlegung von Min- dest- und Höchstpachtzinsen ein. Dies könnte man ohne weiteres ändern. Durch eine wettbewerbliche Vergabeart würde keinesfalls das übergeord- nete Ziel eines gesunden und artenreichen Fischbestands unterminiert, und kantonale Höchstfangmengen oder andere Schutzbestimmungen 22 Davon verdienten zwei Drittel mindestens 90% ihres Lebensunterhalts als Fischer. Seit 1948 ist die Zahl der kommerziell tätigen Fischer in der Schweiz um 70 % zurück- gegangen; vgl. www.bafu.admin.ch/jagd-fischerei/07831/07867/07869/index.html?lang=de. 23 Immerhin besteht grundsätzlich die Möglichkeit, Patente für mehrere Anrainerkantone eines Sees zu erwerben, sodass eine Überschreitung der Kantons- grenzen nicht verunmöglicht wird. 46 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Auch wenn sich der Pacht- zins regelmässig nur in einer gewissen Bandbreite bewegen kann, besteht die Möglichkeit, dass die Gebote die Zahlungsbereit- schaft reflektieren. würden nicht in Frage gestellt. Um den Wettbewerb um den Markt auf- recht zu erhalten – konkret: den gesetzlichen Schutz bisheriger Pächter abzubauen –, wäre eine Reduktion der Pachtdauer dort sinnvoll, wo die Pachtperiode heute ein ganzes Jahrzehnt dauert. Beurteilungskriterien und Bewertung Ähnlich wie im Jagdwesen soll nachfolgend nicht die Beurteilung der Fischereisysteme an sich im Vordergrund stehen, sondern der Vergabe- mechanismus für die Patente und Reviere. Deshalb erhalten alle Kanto- ne unabhängig vom angewandten System je einen Basispunkt. Bei den Kantonen, die ihre Fischereireviere ausschliesslich verpachten, wird der Wettbewerbsparameter « Preis » – sofern er im Rahmen der Vergabe eine Rolle spielt – als zusätzliches Beurteilungskriterium herangezogen und mit einem Punkt belohnt. Auch wenn sich der Pachtzins regelmässig nur in einer gewissen Bandbreite bewegen kann, besteht zumindest eine Möglichkeit, dass die Gebote der potenziellen Pächter deren Zahlungs- bereitschaft reflektieren. Bei den Patentkantonen fliesst die marktwid rige Praxis der Preisdiskriminierung von Anglern mit ausserkantonalem Wohnsitz beim Patenterwerb als Kriterium in die Bewertung ein. Diejeni- gen Kantone, die darauf verzichten, erhalten einen weiteren Punkt. Kan- tone mit Mischsystem werden für die Berücksichtigung eines der erwähn- ten Preis-Kriterien – Versteigerung der Fischereireviere oder preisliche Gleichbehandlung der ausserkantonalen Angler – mit einem Zusatz- punkt belohnt. Weiter wird folgendes Kriterium auf alle Kantone angewandt: Der Sachkunde-Nachweis kann als eine sinnvolle Voraussetzung für den Er- werb von Patenten mit einer längeren Laufzeit, d. h. einen Monat oder mehr, bezeichnet werden. Für inner- und ausserkantonale Gelegenheits- angler ist ein Sachkunde-Nachweis jedoch eine unnötige Hürde. Allen Kantonen, die den Sachkundenachweis für Patente mit einer Dauer von weniger als einem Monat nicht vorschreiben, wird ein zusätzlicher Punkt verliehen. Tabelle 5 Bewertungsschema «Fischereiregal» Pachtsystem − Preis wird bei der Vergabe berücksichtigt − Sachkunde-Nachweise nur für Langzeitkarten 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 Mischsystem − Berücksichtigung eines Preiskriteriums − Sachkunde-Nachweis nur für Langzeitpatente 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 Patentsystem − Kein Preisaufschlag für Ausserkantonale beim Patenterwerb − Sachkunde-Nachweis nur für Langzeitpatente 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 47 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Ranking Abbildung 4 zeigt, dass fünf Kantone (FR, LU, NW, SO & ZH), in denen das Mischsystem zur Anwendung kommt, mit je drei Punkten an der Spitze des Fischerei-Rankings stehen. |24 Sie verzichten auf einen Sachkunde- Nachweis für Kurzzeitpatente und versteigern ihre Pachtgewässer öffent- lich – maximal zu einem im Voraus festgelegten Höchstwert. Der zweiten Gruppe, mit je zwei Punkten, gehören über zwei Drittel der Kantone an: Sieben dieser Kantone (GE, GL, GR, NE, OW, TI & VD) kennen das Patentsystem und verzichten auf einen Sachkunde-Nachweis für Kurzzeitpatente. Dasselbe gilt für sechs der neun Kantone mit Misch- system in dieser Gruppe (BE, JU, SG, SZ, VS & ZG). Die anderen drei zeichnen sich durch die Berücksichtigung eines « Preis »-Kriteriums aus: Während die Kantone SH und TG ihre Pachtgewässer öffentlich aus- schreiben, verzichtet Basel-Stadt als schweizweit einziger Kanton beim Patentverkauf auf einen Preisaufschlag für ausserkantonale Fischer. Nega- tiv schlägt in diesen drei Kantonen zu Buche, dass für Kurzzeitpatente 24 Eine Zusammenfassung der Bewertungskriterien und der Punktevergabe kann Anhang C entnommen werden. Abbildung 4 Teilranking: «Fischereiregal» Die meisten Kantone (14) kennen im Fischereiwesen ein gemischtes System: Pacht- und Patentwesen bestehen nebeneinander. Neun Kantone wenden ein reines Patensystem an, während nur drei Kantone ihre Gewässer ausschliesslich verpachten. 3 2 1 0 GE GL GR NE OW TI VD AI UR FR LU NW SO ZH BE JU SG SZ VS ZG SH TG BS AR BL AG Patentsystem Mischsystem Pachtsystem Sachkundenachweis nur für Langzeitpatente und -fischkarten Berücksichtigung eines Preiskriteriums Quelle: Eigene Darstellung Basispunkte Basispunkte Basispunkte 48 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In der Schweiz sind die wichtigsten Rechts- geschäfte der öffentlichen Beurkundung unterstellt. bzw. -fischerkarten ein Sachkundenachweis verlangt wird. Ebenfalls zwei Punkte erreichen zwei von drei Kantonen (AR & BL), die ausschliesslich das Pachtsystem anwenden. Im Gegensatz zum dritten Pachtkanton AG, der das Schlusslicht des Rankings bildet, stellen sie bei der Abgabe von Fischerkarten keine restriktive Anforderungen an den Erwerb von Kurz- zeitpatenten. 3.5 _ Notariatswesen Wichtigste notarielle Tätigkeit ist die Errichtung öffentlicher Urkunden. Hierbei handelt es sich um eine Formvorschrift, gemäss der ein Vertrag nur gültig ist, wenn er von einem Notar in einer Urkunde abgefasst, den Beteiligten vorgelesen und von ihnen genehmigt sowie in seiner Anwesen- heit unterzeichnet wird. |25 Der Notar amtet als unabhängiger und par- teiloser Rechtsberater, der die Beteiligten über ihre Rechte und Pflichten bezüglich des Geschäfts informiert und sie vor unüberlegten Schlüssen bewahren soll. In der Schweiz sind die wichtigsten Rechtsgeschäfte der öffentlichen Beurkundung unterstellt. Dabei handelt es sich primär um Verträge über Rechte an Grundstücken (z. B. der Handwechsel einer Lie- genschaft), Ehe- und Erbverträge sowie Gesellschaftsgründungen und Stiftungserrichtungen. Weitere Vorschriften, wie die genaue Form der Beurkundung, die personellen Zuständigkeiten oder die Festlegung der Beurkundungstarife liegen hingegen in der Kompetenz der Kantone. Drei Organisationsformen des Notariats Die Schweiz kennt heute drei verschiedene Formen des Notariats: das Berufsnotariat, das Amtsnotariat sowie das sogenannte gemischte Nota- riat. Am Ursprung dieser unterschiedlichen kantonalen Ausgestaltungen des Notariatswesens liegen historische Entwicklungen und Traditionen. Die meisten kantonalen Notariatsgesetzgebungen stammen aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, als die Ausweitung des Handels und das Be- dürfnis nach öffentlicher Transparenz in rechtlichen Angelegenheiten (z. B. durch öffentliche Register) die Reglementierung des Notariats vor- antrieb. Die Anfänge der unterschiedlichen kantonalen Systeme reichen jedoch bis ins Spätmittelalter. |26 1_Amtsnotariat Seit seiner Abschaffung im Kanton TG zu Beginn des Jahres 2013 kennen nur noch die Kantone SH und ZH ein reines Amts- notariatssystem, wobei der Begriff Amtsnotariat für beide Kantone nicht ganz zutreffend ist. So werden einerseits in Zürich die Notare von der Stimmbevölkerung ihres Notariatskreises gewählt. Beurkundungen von Rechtsgeschäften über dingliche Rechte an Grundstücken sind an den 25 Vgl. www.schweizernotare.ch/de/Beurkundung/?oid=1858&lang=de (09.07.2014). 26 Eine Zusammenfassung der Geschichte des Notariats in der Schweiz findet sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D9640.php (17.07.2014). 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 49 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en Auch im Berufsnotariat werden die Notariatstarife von den Kantonen festgelegt. Notar desjenigen Kreises gebunden, in dem das Grundstück liegt. Für die Beurkundung aller anderen Rechtsgeschäfte stehen dem Klienten alle Notariate in der Schweiz zur Verfügung. Der Kanton SH anderseits kennt keinen Amtsnotar, der öffentliche Beurkundungen von Geschäften aller Rechtsgebiete vornimmt. So sind die Zuständigkeiten unter verschie- denen Amtsstellen aufgeteilt: Während sich der Grundbuchverwalter um grundstückrechtliche Angelegenheiten kümmert, nehmen der Schrei- ber der Erbschaftsbehörde oder das Amt für Justiz und Gemeinden Be- urkundungen im Bereich des Familien- und Eherechts vor. Als dritte Instanz – für Geschäfte des Handelsrechts und Stiftungseinrichtungen – fungiert das Handelsregisteramt. 2_Berufsnotariat Das in der Westschweiz, dem Tessin und fünf Deutsch- schweizer Kantonen (AG, BE, BL, BS & UR) praktizierte Notariatssystem basiert auf der Trennung des Notarberufs von Verwaltung und Gerichts- barkeit. Diese auch als « lateinisches Notariat » bekannte Organisations- form ist international die am Weitesten verbreitete. Der Notar übt seinen Beruf mit kantonaler Zulassung selbstständig, auf eigene Rechnung und unter eigener Verantwortung aus, wobei die Notariatstarife auch im frei- beruflichen System vom jeweiligen Kanton festgelegt werden (siehe Box 8 zu den Notariatstarifen). Während die Kantone GE und VD das reine lateinische Notariat kennen, das die Ausübung einer weiteren Tätigkeit neben dem Notariatsberuf untersagt, sind viele Notare in anderen Kantonen auch als Rechtsanwälte tätig. Als einziger Kanton hat FR die Anzahl zugelas- sener Notare im Kanton auf maximal 42 beschränkt. 3_Gemischtes Notariat Das gemischte Notariat vereint die beiden zuvor beschriebenen Systeme. Die Zuständigkeiten der Notare nach Sachge- bieten variieren unter den zwölf betroffenen Kantonen erheblich (siehe Anhang D). Wie der Name vermuten lässt, schafft das System in den Kanto- nen Konkurrenzsituationen zwischen Amtsstellen und freiberuflichen Notaren. Jedoch sind nicht alle Rechtsgebiete gleichermassen betroffen. So kennen sieben Kantone (AI, AR, SG, SO, SZ, TG & ZG) ein kantona- les Beurkundungsmonopol in Grundbuchgeschäften, während sich in den restlichen fünf Kantonen (GL, GR, LU, NW & OW) sowohl die Amts- stellen als auch die frei erwerbenden Notare um immobilienrechtliche Angelegenheiten kümmern. Mit Ausnahme des Kantons GL, dessen Mischform dem Berufsnotariat sehr nahe kommt, kennen letztgenannte Kantone ein System, das in allen relevanten Rechtsgebieten Konkurrenz zwischen einer (LU & GR) oder mehreren (OW & NW) Amtsstellen und den freiberuflichen Notaren zulässt. 50 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Synergien sind kein Grund für den Staat, um funktionierende Märkte zu monopolisieren und die verfassungsmässig garan- tierte Wettbewerbsfreiheit einzuschränken. Scheinbare Vorteile des Amtsnotars Als Vorteile des Amtsnotars gegenüber dem Berufsnotar werden das amt- liche Netzwerk, die Ortskenntnisse und die Vermeidung von Interessens- konflikten zwischen Notar und Klient angeführt. Der genannte Vorteil des amtlichen Netzwerkes besteht hauptsächlich darin, dass Amtsnota- riat und Grundbuchamt unter einem Dach vereint sind, was Synergien erlaubt. Abgesehen davon, dass diese Synergien infolge der zunehmen- den Informatisierung der Grundbuchführung eher abnehmend sein dürf- ten und die Zusammenarbeit zwischen freiberuflichen Notaren – die selbstverständlich auch ortskundig sein können – und den Grundbuch- ämtern in den Kantonen mit Berufsnotariat einwandfrei funktioniert, ist dieses Argument vor allem aus ordnungspolitischer Sicht abzulehnen: Synergien sind kein Grund für den Staat, um perfekt funktionierende Märkte zu monopolisieren und die verfassungsmässig garantierte Wett- bewerbsfreiheit einzuschränken. Dasselbe gilt für das Argument der mög- licherweise latent vorhandenen Interessenkonflikte von Berufsnotaren, die im Übrigen – in anderer Form – auch für die Amtsnotare vorliegen können. Noch dünner ist die Argumentationsdecke in Bezug auf die anderen Rechtsgebiete, die in die Haupttätigkeit des Notars fallen. Aus ordnungs- politischer Perspektive lässt sich der alleinige Anspruch des Staates auf öffentliche Beurkundungen und andere notarielle Tätigkeiten im Fami- lien-, Erb- und Gesellschaftsrecht (wie es die Kantone SH und ZH vor- sehen) noch weniger als im Grundstücksrecht rechtfertigen. Zumindest besteht in den genannten Rechtsgebieten die schweizweite Freizügigkeit der Urkunde, was dem Klienten den Abschluss etwa eines Ehe- oder Erb- vertrags oder die Gründung einer Gesellschaft auch ausserhalb seines Wohn- oder Geschäftskantons ermöglicht. Im Gegensatz zum Amtsnotariat ist dem gemischten Notariat zugute zu halten, dass es einen gewissen Wettbewerb zulässt, wenn auch in einem von Bund und Kantonen eng abgesteckten Rahmen. Meistens trifft dies auf Geschäfte in den Bereichen Familien-, Erb- und Gesellschaftsrecht zu. In einigen Kantonen werden aber den Privaten auch in diesen Rechts- gebieten gewisse Zuständigkeiten verwehrt. So wird den freiberuflichen Notaren in den Kantonen SG und TG die Abwicklung des Nachlasses (Testamentseröffnung, Erbbescheinigung etc.) vorenthalten. Die Begrün- dung, es handle sich um eine hoheitliche Aufgabe, überzeugt nicht, denn die öffentliche Beurkundung im Erbrecht ist genauso eine hoheitliche Aufgabe, die aber den Privaten in den genannten Kantonen zugestanden wird. In der Diskussion um die Vorteile des staatlichen Notariatsangebots gegenüber den freiberuflichen Notaren wird regelmässig auch das Argu- ment angeführt, Amtsnotariate seien billiger. Wie die Preisüberwachung (PÜG 2007) in einem Vergleich der kantonalen Notariatstarife festgestellt hat, sind die Tarife der Kantone mit gemischtem und mit Amtsnotariat 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 51 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en Mit der Verhinderung der vollen Freizügigkeit der Urkunde KMU-Politik zulasten der Konsumenten betreiben zu wollen, wäre verfehlt. in der Tat tiefer als diejenigen der Kantone mit Berufsnotariat. Die Nota- riatstarife unterliegen aber in allen Kantonen amtlichen Tarifverordnun- gen – sie sind folglich ausschliesslich das Resultat politischer Entscheide und nicht des Wettbewerbs. Ein schweizweites liberales Notariatssystem Die Defizite des schweizerischen Notariatswesens allein auf die unter- schiedlichen kantonalen Regelungen zurückzuführen, würde angesichts der interkantonalen Wettbewerbsbeschränkungen zu kurz greifen. Im Gegensatz zu familien- und gesellschaftsrechtlichen Geschäften kennt die Schweiz nämlich bis heute keine Freizügigkeit der Urkunde in immo- bilienrechtlichen Angelegenheiten. Betrachtet man die heutigen technolo- gischen Möglichkeiten – die IT-Stolpersteine bei der Grundbuchführung sind grösstenteils ausgeräumt –, dürfte das Argument der geo grafischen Nähe zwischen Notar und Grundbuchamt kaum noch von Bedeutung sein. Zu diesem Schluss ist auch die Wettbewerbskommission (WEKO 2013) im Rahmen einer Empfehlung zuhanden der Kantone und des Bundes- rates gekommen, in der sie sich für die volle Freizügigkeit der Urkunde und die Aufhebung des erwähnten Monopols ausgesprochen hat. Der Schweizerische Notarenverband (SNV) hat an den Reformbestre- bungen in Bern keinen Gefallen gefunden. In einer Stellungnahme be- fürchtet er mittelfristig eine « Konzentration auf grössere Notariate » und einen « unerwünschten Beurkundungstourismus » zugunsten der tiefsten Gebühren und auf Kosten der Qualität. Beide Argumente überzeugen wenig: Die Qualität der notariellen Dienstleistungen wird durch die Aus- bildung und die kantonalen Aufsichtsorgane sichergestellt, nicht durch die Tarifordnung. Ein allfälliges Bedürfnis für weitergehende Qualitäts- sicherung kann ohne weiteres dem Markt überlassen werden. Beispiel hierfür aus einem nahverwandten Sektor ist die webbasierte Vergleichs- plattform « anwaltvergleich.ch », die Anwälte in der ganzen Schweiz bezüg lich Leistung und Preise bewertet. Wettbewerbsinduzierte Struk- turbereinigungen sind – in welche Richtung auch immer – aus markt- wirtschaftlicher Sicht nicht unerwünscht, sondern im Gegenteil untrüg- liche Anzeichen dafür, dass bestehende Organisationsformen nicht mehr optimal sind. Mit der Verhinderung der vollen Freizügigkeit der Urkun- de KMU-Politik zulasten der Konsumenten betreiben zu wollen, wäre auf jeden Fall verfehlt. Zweifelsohne hätte die volle Freizügigkeit der Urkunde also eine will- kommene Marktöffnung zur Folge. Ein weiteres Hindernis auf dem Weg zu einem landesweit funktionierenden Wettbewerb sind die kantonalen Tarifordnungen: Die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben ist kein Grund, den Mandatsträgern den Preis ihrer Dienstleistungen – teilweise sehr rigide – vorzuschreiben und damit den Preiswettbewerb zu unterdrücken. In Kombination mit der vollen Freizügigkeit der Urkunde würde eine Aufhebung der kantonalen Tarifvorgaben die Voraussetzung für einen 52 Kantonsmonitoring 6 | 2014 «Ad valorem»-Tarife weisen keinerlei wert- mässigen Bezug zur notariellen Leistung auf. nationalen Wettbewerbsmarkt schaffen. Absehbar würden davon vor allem die Nachfrager profitieren, könnten diese ihren Notar doch schweiz- weit frei wählen. Gerade im Grundstücksbereich, bei dem es oft um grosse Geldsummen geht, wäre dies attraktiv – man stelle sich vor, dass ein spe- zialisiertes Notariatsbüro die unsäglichen « Ad valorem »-Tarife durch eine aufwandbasierte Abrechnung ersetzen könnte (vgl. Box 8). Box 8 Unsinnige kantonale Notariatstarife Alle Kantone – auch jene mit Berufsnotariat – kennen Tarifordnungen für die öffentliche Beurkundung. Begründet wird dies damit, dass der Notar eine hoheitliche Aufgabe im Auftrag des Staates (bzw. Kantons) erfüllt, für die er gewisse berufliche und öffentlich- rechtliche Anforderungen zu erfüllen hat. Für die Erfüllung dieser Aufgabe (die Urkunden- vorbereitung und -abfassung sowie die Zustellung der Urkunde an die öffentlichen Register) erhält er eine vom Kanton festgelegte Entschädigung. In der Praxis trifft man folgende Formen kantonaler Notariatstarife an: _ Maximaltarife Die wettbewerbsfreundlichste Tarifform, der Maximaltarif, lässt dem Notar zumindest die Möglichkeit, tiefere Preise zu verrechnen. Sie taucht vermehrt in Gebührenreglementen jener Kantone auf, die in den letzten Jahren Tarifrevisionen vorgenommen haben (z. B. AG & NE) oder – wie der Kanton TI – eine solche planen. _ Tarifbänder Grössere Einschränkungen der Preissetzungsfreiheit bewirkt das von vielen Kantonen vorgeschriebene Tarifband mit Minimal- und Maximalwerten. Besonders bei Ehe- und Erbverträgen ist diese Tarifform häufig zu beobachten. _ Fixtarife Für kleinere, einfachere Geschäfte sind auch Fixtarife weit verbreitet. Der Kanton BE kennt zudem eine Kombination mehrerer Fixtarife für das gleiche Geschäft. Er erlaubt den Notaren Abweichungen vom mittleren Fixtarif, aber nur, wenn der Arbeitsaufwand vom Normalgeschäft deutlich (nach oben oder unten) abweicht. _ « Ad valorem »-Tarife Eine besonders störende Unterart von Fixtarifen sind die « Ad valorem »-Tarife, die es dem Notar erlauben, einen Prozent- oder Promilleanteil des Transaktionswerts des Geschäfts als Entschädigung zu beziehen. Sie weisen somit keinerlei wertmässigen Bezug zur notariellen Leistung auf. Da sie oft bei Immobilien- transaktionen zur Anwendung kommen, profitieren die Notare bzw. die Kantone allein aufgrund steigender Immobilienpreise von dieser Tarifform. Wenn gewisse Tätigkeiten Privaten vorenthalten werden, ist es in der Regel sinnvoll, dass der Staat die Preise der nur behördlich erbrachten Dienstleistungen in Tarifordnungen fest- legt. Um zu verhindern, dass er sich dabei zu sehr von fiskalischen Motiven leiten lässt, ist es legitim, solche Tarifordnungen einer strikten Preiskontrolle (in der Schweiz z. B. durch die Preisüberwachung, vgl. Rutz 2013) zu unterstellen. Anders sieht die Sache aus, wenn der Staat eine hoheitliche Tätigkeit an Private überträgt, wie dies – mit Ausnahme der Kantone SH und ZH – im Notariatswesen der Fall ist. In einem solchen System entfallen die Argumente für das Festlegen von Tarifen jeglicher Form. Was der « richtige » Preis für eine bestimmte Dienstleistung ist, kann getrost dem Markt überlassen werden. Beurteilungskriterien und Bewertung Wie die notarielle Praxis zeigt, kommt das Notariatswesen ohne die Mit- wirkung von Amtspersonen aus. Aus wettbewerblicher Sicht ist ein staat- liches Angebot öffentlicher Beurkundungen in den Bereichen des Fami- 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 53 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en lien-, Erb- und Gesellschaftsrechts überflüssig. Das Amtsnotariat vereint dieses Defizit mit einem Beurkundungsmonopol in grundstücksrecht- lichen Angelegenheiten. Diese Organisationsform wird mit der Minimal- punktzahl Eins bewertet, wobei die Wahl des Notars durch die Bevölke- rung des Notariatskreises mit einem Zusatzpunkt belohnt wird, muss sich der Notar damit immerhin einer Kontrolle durch seine potenziellen Klienten (Wähler) stellen. Kantone, die das System des gemischten Notariats kennen, erhalten drei Basispunkte. Das gemischte System öffnet den Notariatsmarkt weit- gehend für Private und ermöglicht den Klienten in vielen Fällen die Wahl zwischen Amtsnotaren, sonstigen zur Beurkundung berechtigten Beam- ten und freiberuflichen Notaren. Wie erwähnt, ist auch im gemischten System in einigen Kantonen ein Beurkundungsmonopol in grundstücks- rechtlichen Angelegenheiten verankert. Mit den Ortskenntnissen der Beamten oder dem Netzwerk innerhalb der Amtsstellen ist diese Markt- schliessung gegenüber den Privaten heute nicht mehr zu rechtfertigen: Das Beurkundungsmonopol der Grundbuchämter ist unnötig. Konse- quenterweise wird daher ein zusätzlicher Punkt für die Öffnung des Marktes im Grundstücksbereich für freiberufliche Notare verteilt. Zu- dem erhalten diejenigen Kantone einen Punkt, die das Berufsnotariat in den Rechtsgebieten Familien- und Erbrecht sowie Gesellschaftsrecht nicht konkurrieren, also nur in immobilienrechtlichen Angelegenheiten eine Konkurrenzsituation zwischen öffentlichen und privaten Anbietern schaffen. Im System des Berufsnotariats sind die Notare in ihrer Berufsausübung am geringsten eingeschränkt, da die Kantone ihnen alle relevanten Rechtsgebiete zur öffentlichen Beurkundung überlassen. Wie erwähnt, verhindern die kantonalen Tarifverordnungen und die fehlende Freizü- gigkeit der Urkunde im Bereich der Grundstücksgeschäfte ein System, das einer liberalen Wettbewerbsordnung besser entspräche. Kantone mit Berufsnotariatssystem werden deshalb mit sechs Basispunkten belohnt. Einen weiteren Punkt erhalten jene Kantone, die die Anzahl der im Kan- ton zugelassenen Notare nicht mit einem Mengendach beschränken. Tabelle 6 Bewertungsschema «Notariatssysteme» Amtsnotariat − Volkswahl der Notare 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 2 Gemischtes Notariat − Konkurrenz durch freiberufliche Notare in grundstück- rechtlichen Angelegenheiten − Verzicht auf staatliche Konkurrenz der freiberuflichen Notare im Familien- und Erb- und im Gesellschaftsrecht 3 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Berufsnotariat − Verzicht auf Festlegung der Anzahl zugelassener Notare 6 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 7 54 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie Abbildung 5 entnommen werden kann, bildet der Kanton SH mit einem Punkt das Schlusslicht im Teilranking des Notariatswesens. Er kennt ebenso wie der Kanton ZH, der sich dank der Volkswahl des Notars mit zwei Punkten leicht vom nördlichen Nachbarkanton abhebt, das reine Amtsnotariat. Die grössten Unterschiede zeigen sich sodann erwartungs- gemäss zwischen den Kantonen mit gemischtem Notariat: In den sieben Kantonen AI, AR, SG, SO SZ, TG und ZG gilt ein staatliches Monopol für immobilienrechtliche Angelegenheiten, und in den restlichen Rechts- gebieten tritt der Kanton als Konkurrent der Privaten auf. |27 Diese eher 27 Ein Kurzbeschrieb der Kantone, die das gemischte Notariatssystem kennen, findet sich in Anhang D. Abbildung 5 Teilranking: «Notariatssysteme» Beinahe die Hälfte der Schweizer Kantone kennt heute das relativ liberale Berufsnotariat. Weitere 12 Kantone haben die Organisationsform des gemischten Notariats gewählt, in der sich Amtsstellen und freiberufliche Notare – mehr oder weniger – konkurrieren. Nur in den Kantonen SH und ZH ist das Notariatswesen heute noch eine rein staatliche Angelegenheit. 7 6 5 4 3 2 1 0 AG BE BL BS GE JU NE TI UR VD VS FR GL LU GR NW OW AR AI SG SO SZ TG ZG ZH SH Berufsnotariat gemischtes Notariat Amtsnotariat unbegrenzte Zulassung keine staatliche Konkurrenz im Familien-, Erb- und Gesellschaftsrecht Quelle: Eigene Darstellung Konkurrenz durch freiberufliche Notare im Grundstücksrecht Volkswahl der Notare BasispunkteBasispunkte Basispunkte 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 55 3. 6 _ Sa lz re ga l Noch bis vor kurzer Zeit herrschten im Salzgeschäft also Regeln, die ihren Ursprung im Mittelalter haben. marktferne Variante des gemischten Notariats bringt je drei Punkte ein. Den Kantonen AR und TG kann zumindest zugutegehalten werden, dass sie bis vor einigen Jahren ein reines Amtsnotariatssystem kannten, das sie im Rahmen von Gesetzesrevisionen zugunsten des gemischten Systems aufgaben. Mit vier Punkten folgen die Kantone LU, GR, NW und OW, die sich durch den Verzicht auf eben dieses Monopol in grundstücks- rechtlichen Angelegenheiten auszeichnen. Als einziger Kanton im ge- mischten System überlässt der Kanton GL Geschäfte des Familien- und Erbrechts sowie des Gesellschaftsrechts ausschliesslich den freiberuflichen Notaren. Diese vergleichsweise liberale Lösung kommt im Ranking mit fünf Punkten entsprechend zum Ausdruck. Auch der Kanton BL vollzog mit Beginn des Jahres 2014 einen System- wechsel (vom gemischten ins Berufsnotariat) und entzog den für Beur- kundungen berechtigten Bezirksschreibereien ihre Zuständigkeiten. Die Umstellung zum Berufsnotariat spiegelt sich im Ranking, das der Kanton BL mit zehn anderen Kantonen (AG, BE, BS, GE, JU, NE, TI, UR, VD & VS) anführt. Diese Kantone haben – in den Grenzen der heute geltenden Rahmenbedingungen – die liberalste Organisation des Nota- riatswesens. Trotz Berufsnotariat ist der Kanton FR, der mit sechs Punk- ten abschliesst, nicht in dieser Gruppe vertreten, was auf die im Gesetz verankerte, überflüssige Begrenzung der im Kanton tätigen Notare zu- rückzuführen ist. 3.6 _ Salzregal Regalien bezeichnen Hoheits- und Sonderrechte eines Königs oder eines anderen Souveräns. So bezeichnet das Salzregal das Hoheitsrecht der Salzgewinnung und des Salzhandels, ein Recht, das in der Schweiz seit jeher den Kantonen zusteht. 1973 schlossen die Kantone – mit Ausnahme des Kantons VD – einen Konkordatsvertrag und übertrugen die Rechte und Pflichten des Salzhandels auf die « Schweizer Rheinsali- nen AG ». Da der Kanton VD selbst über Salzvorkommen verfügt, übte er bis 2014 sein Salzregal autonom aus und übertrug die entsprechenden Hoheitsrechte der « Saline de Bex SA ». Noch bis vor kurzer Zeit herrsch- ten im Salzgeschäft also Regeln, die ihren Ursprung im Mittelalter haben: Salz aus dem Kanton VD durfte nicht ausserhalb des Kantonsgebiets in Umlauf gebracht werden, und den Rheinsalinen war es untersagt, ihr Salz in der Waadt zu verkaufen. Ende Juni 2014 trat nun auch der Kan- ton VD der « Interkantonalen Vereinbarung über den Salzverkauf in der Schweiz » bei. Gleichzeitig wurden die Schweizer Rheinsalinen AG und die Saline de Bex SA zusammengeführt – sie treten neu unter dem Namen « Schweizer Salinen AG » auf. 56 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In der Schweiz ist heute einzig die Schweizer Salinen AG berechtigt, Salz, Salzgemische und Salzlösungen zu verkaufen, zu handeln oder zu importieren. Happige Regalgebühren In der Schweiz ist heute einzig die Schweizer Salinen AG berechtigt, Salz, Salzgemische und Salzlösungen zu verkaufen, zu handeln oder zu im- portieren. Das Unternehmen unterliegt der Salzversorgungs-, Lagerhal- tungs- und Krisenvorsorgepflicht. Jährlich werden bis zu 600 000 Tonnen Salz produziert, die den verschiedensten Verwendungszwecken zugeführt werden (vgl. Abbildung 6). Im Auftrag der Kantone ist die Schweizer Salinen AG überdies für die Erhebung der Regalgebühren auf allen Salzen zu- ständig, die vollumfänglich an die Kantone abgeführt werden müssen. Bis 2007 betrug die Regalgebühr für Auftausalz beispielsweise 50 Fr. pro Tonne, was den Kantonen jährliche Fiskaleinnahmen von 15 Mio. Fr. bis 20 Mio. Fr. bescherte. Auf Druck der Städte und Gemeinden – den Haupt- abnehmern von Auftausalz – wurde diese Gebühr im Jahr 2007 auf einen Franken pro Tonne reduziert. Noch immer generieren aber die nach Salzarten abgestuften Regalgebühren jährlich 2 Mio. Fr. bis 3 Mio. Fr. Weitere 5 Mio. Fr. bis 10 Mio. Fr. erhalten die Kantone als Hauptaktionä- re der Schweizer Salinen AG |28 aus Dividendenausschüttungen. 28 Gleichzeitig stellen die Kantone 26 von 27 Verwaltungsräten der Schweizer Salinen AG – de facto ist der Verwaltungsrat mit der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren iden- tisch. Abbildung 6 Salzproduktion nach Verwendungszwecken Beinahe die Hälfte (abhängig von der Strenge des Winters) der Schweizer Salzproduktion wird auf vereiste Strassen gestreut, während rund ein weiteres Drittel für industrielle Zwecke eingesetzt wird. Die restliche Produktion wird in Form von Speise-, Regenerier-, Landwirtschafts-, Pharma- und Wellness-Salzen konsumiert. Quelle: www.salz.ch Landwirtschaftssalze Mineralfutter für Tiere Salz ca. 5% Regeneriersalze Wasch- und Reinigungsmittel Mittel zur Wasseraufbereitung ca. 8% Pharmasalz Medikamente Desinfektionsmittel ca. 4% Wellnesssalz Seife ca. 3% ca. 30-50% Auftausalz Glyzerin Epoxidharze Gewerbe- und Industriesalz Entschwefelung von Eisen Farbstoffe Glas Feuerlöschmittel Lösungsmittel PVC, Kunststoff Aluminium Zellulose (Watte, Papier) Neutralisation von Säuren ca. 20-35% Speisesalz Backpulver Salz ca. 10% 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 57 3. 6 _ Sa lz re ga l Von einer Marktöffnung zu sprechen, wäre vermessen: Salze, die auch von den Rheinsalinen produziert werden, dürfen weiterhin nicht importiert werden. Musterbeispiel eines ineffizienten Monopols Das Salzregal vereint geradezu typisch einige der negativsten Effekte von Monopolen in sich: 1_Überhöhte Preise Dass die Schweizer Salzpreise massiv überhöht sind, ist bekannt. Schwieriger ist es, das genaue Ausmass dieser Überhöhung abzuschätzen, da die Salzpreise auf wettbewerblichen Märkten – je nach Qualität, Angebot und Nachfrage – variieren. Gemäss dem Economist (2010) beträgt der Preis für eine Tonne Auftausalz in Grossbritannien und den USA 40 Fr. bis 50 Fr. In der Schweiz lag der entsprechende Preis 2013 bei 190 Fr. pro Tonne. Auch wenn in diesem Preis die Lieferung inbegriffen ist, deutet die massive Differenz darauf hin, dass den hiesigen Abneh- mern eine gesalzene Rechnung präsentiert wird. Auch für den Schweizer Konsumenten von Speisesalz fällt die Preisdifferenz gewaltig aus: Kostet ein Kilo Speisesalz in Deutschland im Detailhandel ca. 50 Rappen, be- zahlt man in der Schweiz rund doppelt so viel. Einen Hinweis darauf, dass die Rheinsalinen keinen Margendruck kennen, liefert die « Einver- nehmliche Regelung », die im Januar 2014 mit der Preisüber wachung ge- schlossen wurde. |29 Darin wird einleitend festgehalten, dass die Schwei- zer Rheinsalinen in den letzten Jahren immer wieder sehr hohe Gewinne erzielt hätten. 2_Verhinderung von Marktdynamik Salz ist nicht einfach Salz, sondern ein Grundstoff, aus dem sich etwa hoch differenzierte « Lifestyle »-Produkte herstellen und vermarkten lassen – man denke an das als Königin der Sal- ze bezeichnete « Fleur de Sel », das als exklusiv geltende rosagetönte Hima- laya-Salz, aber auch an Mineralsole-Kosmetikprodukte oder Badesalze. Wer bisher solche Produkte in der Schweiz auf den Markt bringen wollte, konnte böse Überraschungen erleben. Jeglicher Import von Salz war nämlich bis Anfang 2014 durch die Rheinsalinen – gegen Gebühren – zu bewilligen. Dabei konnte es vorkommen, dass die Rheinsalinen den Im- port untersagten und sich entschieden, das entsprechende Produkt selbst einzuführen. Den Unternehmen wurde dann freigestellt, das Produkt zu erheblich höheren Preisen als im Ausland bei den Rheinsalinen zu beziehen. Oftmals fiel dabei auch die erhoffte Exklusivität für den ver- hinderten Importeur dahin, da die Rheinsalinen interessante Produkte sogar ins Regal ihres eigenen Salzladens stellten. Auch diese Problematik wurde im Rahmen der oben erwähnten « Einvernehmlichen Regelung » mit der Preisüberwachung angegangen, und die Rheinsalinen verpflich- teten sich für Importe von Kleinmengen von Salz, ihre rigide Praxis zu lockern. Von einer Marktöffnung zu sprechen, wäre aber vermessen: Salze, die auch von den Rheinsalinen produziert werden, dürfen weiterhin nicht importiert werden. Und für alle ausländischen Salze mit Preisen unter 29 Vgl. www.salz.ch/wp-content/uploads/pdfs/Vereinbarung.pdf (21.07.2014). 58 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Kantone denken nicht daran, auf ihr ergiebiges Monopol zu verzichten – seit Jahr und Tag wird, entgegen jeglicher ordnungspolitischer Räson, alles daran gesetzt, diese Pfründen zu verteidigen. dem Schweizer Niveau – das nota bene von den Rheinsalinen selbst fest- gelegt wird – gilt die absurde Regel, dass die Importe durch die Rhein- salinen erfolgen und die Abgabepreise an das schweizerische Niveau an- gepasst werden müssen. 3_Massives politisches Lobbying Das Salzregal steht seit Jahren in der Kritik. Immer wieder gab es auf kantonaler und nationaler Ebene poli- tische Vorstösse, die auf die Abschaffung dieses Monopols abzielten. Exemplarisch sei auf die Interpellation « Salzregal – Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit? » des verstorbenen Nationalrats Otto Ineichen aus dem Jahre 2005 verwiesen. Deutlicher hätte die Antwort des Bundesrates auf diese Interpellation nicht ausfallen können: Das Salz- regal sei nicht mehr erforderlich und vertrage sich nicht mit dem revidier- ten Kartellgesetz. Doch die Kantone denken nicht daran, auf ihr ergiebi- ges Monopol zu verzichten – seit Jahr und Tag wird, entgegen jeglicher ordnungspolitischer Räson, alles daran gesetzt, diese Pfründen zu vertei- di gen. Dabei sind sich die Kantone nicht zu schade, Argumente wie « keine privaten Profiteure », « Solidarität mit benachteiligten Randregio- nen » oder « optimale Transport- und Verpackungsökologie » zugunsten des Salzregals anzuführen – Argumente, die einer antiquierten Werbe- broschüre aus planwirtschaftlichen Zeiten entnommen sein könnten. Eine Bewertung der einzelnen Kantone im Bereich des Salzregals erüb- rigt sich offensichtlich, da heute alle Schweizer Kantone dem Konkor- datsvertrag angehören. Damit jedoch auch das Salzregal in die Schluss- wertung Eingang findet, wird im Kantonsmonitoring jedem Kanton ein Punkt zugewiesen. 3.7 _ Amtliche Vermessung Die amtliche Vermessung beschreibt Lage, Form und Inhalt eines Grund- stückes und dient zusammen mit dem Grundbuch der Eigentumssiche- rung sowie der Sicherung von Rechten und Pflichten über Grund und Boden. Rechtsicherheit beim Grundeigentum ist etwa Voraussetzung für das Hypothekargeschäft. Dank amtlicher Vermessung und Grund- buch werden in der Schweiz Hypothekarkredite in der Höhe von über 750 Mrd. Fr. gesichert (Stand 2011). Zudem sind die Daten der amtlichen Vermessung Georeferenzdaten. Sie werden von Behörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden sowie von der Wirtschaft, der Wissenschaft und Privaten bei allen Tätigkeiten mit einem Bezug zu Grund, Boden und Raum verwendet. Entsprechend basieren verschiedene Pläne wie der Ortsplan, der Zonenplan oder der Leitungskatasterplan auf den Daten der amtlichen Vermessung. Ku rz u nd b ün di g: Ka nt on sm on ito ri ng 6 Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en 01 _ K an to na le M on op ol e b es te he n in d en v er sc hi ed en ste n Be re ic he n, et w a i m K am in fe ge r- u nd N ot ar ia ts w es en , b ei d en G eb äu de ve rs ic he ru ng en o de r i m Ja gd - u nd F isc he re iw es en . 02 _ W es ha lb d er S ta at ei ne n be st im m te n M ar kt d em W et tb ew er b en tz ie ht , k an n di e u nt er - sc hi ed lic hs te n M ot iv e h ab en – si e r eic he n vo n de r B er eit ste llu ng ö ffe nt lic he r G üt er üb er so zi al -, um w elt - u nd st ru kt ur po lit isc he A nl ie ge n bi s z ur V er w al tu ng v on st aa tli ch en Ei ge nt um sr ec ht en a n öff en tli ch en S ac he n. 03 _ D ie S ch lie ss un g ei ne s b es tim m te n M ar kt es b er uh t l et zt lic h im m er au f e in em p ol iti sc he n En ts ch eid , w as si ch u nt er a nd er em a m S pe kt ru m d er O rg an isa tio ns fo rm en k an to na ler M on op ol e z ei gt , d as v om re in en S ta at sm on op ol b is zu m w eit ge he nd fr ei en W et tb ew er b re ic ht . 04 _ So fi nd en si ch b ei sp ie lsw ei se b ei d en G eb äu de ve rs ic he ru ng en K an to ne , d ie ei ne n Ve rs ic he ru ng sz w an g be i d er ei ge ne n ka nt on al en G eb äu de ve rs ic he ru ng sa ns ta lt vo rs eh en , a be r au ch K an to ne , d ie au f F re iw ill ig ke it se tz en u nd d as G es ch äft d er P riv at as se ku ra nz ü be rla ss en . 05 _ Be i d er Ü be rt ra gu ng h oh eit lic he r T ät ig ke ite n an D rit te , d ie g lei ch ze iti g au f a ng re nz en de n, ni ch t r eg ul ier te n M är kt en tä tig si nd (z .B . p riv at e N ac hf üh ru ng sg eo m et er ), dr oh en re ge lm äs sig W et tb ew er bs ve rz er ru ng en zu la ste n re in p riv at w ir ts ch aft lic he r A kt eu re – di es em P ro bl em k an n oft m al s d ur ch «E nt bü nd elu ng » be ge gn et w er de n. 06 _ W er de n st aa tli ch e E xk lu siv re ch te a n Pr iv at e ü be rt ra ge n, w ie d ie s i m Ja gd - u nd F isc he re i w es en de r F al l i st , s ol lte n sie in re ge lm äs sig en A bs tä nd en ö ffe nt lic h au sg es ch rie be n w er de n, u m zu m in - de st ei ne n «W et tb ew er b um d en M ar kt » au fre ch t z u er ha lte n. 07 _ G ew iss e k an to na le M on op ol e, w ie d as K am in fe ge rm on op ol o de r d as S al zr eg al , m üs se n sc hl ic ht a ls hi sto ris ch e R el ik te b ez eic hn et w er de n. S ie la ss en si ch in d er h eu tig en Z eit ni ch t m eh r r ec ht fe rt ig en u nd so llt en ab ge sc ha fft w er de n. 08 _ K an to na le M on op ol e d ien en o ft de m «H ei m at - u nd B es ta nd es sc hu tz »: D as N ot ar ia ts w es en kö nn te b ei sp ie lsw ei se o hn e W eit er es d em fr ei en M ar kt ü be rla ss en w er de n, in de m d ie U rk un de n- Fr ei zü gi gk eit au f g ru nd st üc ks re ch tli ch e G es ch äft e a us ge de hn t u nd d ie k an to na len Ta rif e a bg es ch afft w ür de n. 09 _ D ie S ch aff un g ne ue r k an to na ler E xk lu siv re ch te , w ie d ie s g ew iss e K an to ne et w a i m B er eic h de r G eo th er m ie a ns tr eb en , i st m it äu ss er ste r S ke ps is zu b et ra ch te n. 10 _ A uc h w en n da s G es am tr an ki ng w eg en d er b eg re nz te n Za hl au sg ew er te te r k an to na ler M on op ol e e he r i nd ik at iv au sf äl lt, ze ig t s ic h, d as s d er U m ga ng m it Ex kl us iv re ch te n in a lle n K an to ne n ve rb es se ru ng sw ür di g ist . 11 _ A uff al len d ist , d as s s ic h al le la te in isc he n K an to ne – m it A us na hm e d es K an to ns N eu en bu rg – in de r v or de re n H äl fte d es R an ki ng s w ie de rfi nd en ; d as K lis ch ee d er st aa ts gl äu bi ge n la te in isc he n Sc hw ei z b ew ah rh eit et si ch in B ez ug au f d ie k an to na len M on op ol e n ic ht . 12 _ N eb st de m Sp itz en re ite r S ch w yz sc hn eid en im R an ki ng au ch an de re Z en tr al sc hw ei ze r K an to ne gu t a b, w äh re nd d ie K an to ne d er O st- u nd N or dw es ts ch w ei z d ur ch ve rg lei ch sw ei se un lib er al e M ar kt zu ga ng sr eg im e a uff al len u nd si ch d es ha lb au f d en h in te re n Rä ng en w ie de rfi nd en . D er 19 99 v on 14 in te rn at io na le n Fi rm en in s Le be n ge ru fe ne T hi nk -T an k Av en ir Su iss e w ird h eu te v on ü be r 10 0 Fö rd er er n au s al le n Re gi on en d er S ch w ei z, u nd zw ar vo n Fi rm en u nt er sc hi ed lic hs te r G rö ss en au s a lle n Br an ch en , a be r a uc h vo n Pr iv at pe rs on en un te rs tü tz t. Er b ef as st sic h m it de r Z uk un ft de s S ta nd or ts S ch w ei z u nd en ts ch ei de t v öl lig u na bh än gi g üb er T he m en u nd P ro je kt e. Av en ir Su iss e w ill fr üh ze iti g re fo rm po lit isc he n H an dl un gs be da rf er ke nn en u nd m it D en ka ns tö ss en u nd V or sc hl äg en zu r L ös un g vo n Pr ob le m en b ei tr ag en . Z u di es em Z w ec k er ar be ite t d er T hi nk -T an k se lb st od er in Z us am m en ar be it m it w iss en sc ha ftl ic he n Fa ch le ut en a us d em I n- u nd A us la nd lä ng er e un d kü rz er e A na ly se n, e r or ga ni sie rt a be r au ch T ag un ge n un d Fo re n al le r A rt . Be so nd er s ho he B ed eu tu ng m iss t e r de r m ög lic hs t v er stä nd lic he n un d pr ax isn ah en A ufb er ei tu ng d er S tu di en er ge bn iss e so w ie de re n Be ka nn tm ac hu ng b ei . A ve ni r Su iss e ist n ic ht n eu tr al . D ie W er th al tu ng is t k on se qu en t l ib er al u nd m ar kt w irt sc ha ftl ic h. D ie s v er pfl ic ht et z u kl ar en – au ch u nb eq ue m en – P os iti on sb ez üg en . 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 63 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Seit 2008 sind die Kantone verpflichtet, die Nachführungs- mandate bei Neuvergabe öffentlich auszuschreiben. Staatliche und private Nachführungsgeometer Rein staatlich organisiert ist die amtliche Vermessung heute noch in vier Schweizer Kantonen (BS, BL, NE & SH). In einigen grösseren Städten – in der Regel handelt es sich um Kantonshauptstädte – gibt es überdies Vermessungsämter, die für die Nachführung der amtlichen Vermessung zuständig sind. In den meisten Kantonen wird jedoch das Nachführungs- mandat an eine private Person, einen patentierten Ingenieur-Geometer, delegiert. Dieses hoheitliche Mandat beinhaltet neben der Nachführung der amtlichen Vermessung meist auch den Auftrag, die digitalen und analogen Daten zu verwalten, deren Qualität sicherzustellen, die Korrekt- heit der Daten zu gewähren, die Daten an Dritte abzugeben und im Auf- trag des Kantons Gebühren einzuziehen. Die Nachführungsgeometer sind in der Regel zusätzlich zu ihrer amt- lichen Tätigkeit auch in privaten Ingenieur- und Vermessungsbüros tätig. Schweizweit sind rund 270 private Ingenieur- und Vermessungsbüros mit rund 3000 Mitarbeitern mit dem Erheben, Verwalten und Nachfüh- ren der Daten der amtlichen Vermessung beauftragt. Je nach Kanton gilt das Nachführungsmandat für das ganze Kantonsgebiet, für gewisse Regio nen (sogenannte Nachführungskreise) oder für Gemeinden. Die Vergabe der Vermessungsmandate obliegt den Kantonen und ist in den allermeisten Fällen mit einem regionalen Monopol verbunden. Mit an- deren Worten, nur der mandatierte Nachführungsgeometer ist in dem ihm zugewiesen Gebiet zur Nachführung und Abgabe von Daten der amtlichen Vermessung berechtigt. Seit Inkrafttreten des Verordnungs- rechts zum neuen Geoinformationsgesetz (GeoIG) im Jahr 2008 sind die Kantone verpflichtet, die Nachführungsmandate bei Neuvergabe öf- fentlich auszuschreiben. |30 Somit wurde die unter der alten Gesetzgebung bestehende Möglichkeit einer stillschweigenden Vergabe und Erneuerung der Mandate weitgehend beseitigt. Die vom Bund verordnete wettbewerbliche Kost scheint nicht allen zu schmecken. So haben die Honorarkommission der Konferenz der kan- tonalen Vermessungsämter und die Marktkommission der Ingenieur- Geometer Schweiz 2011 eine gemeinsame Empfehlung |31 ausgearbeitet, die explizit festhält: « Das Resultat der Ausschreibung muss dem Anspruch der Qualitätssicherung genügen. Der Preis als Zuschlagskriterium steht im Widerspruch zu diesem Ziel und sollte deshalb nicht oder nur mit geringer Gewichtung verwendet werden. » Dass die Qualität der amtli- chen Vermessung gesichert sein muss, ist selbstverständlich. Deshalb wird für die Ausübung dieser hoheitlichen Tätigkeit auch ein Ingenieur- Geometer Patent und – ähnlich wie für Notare – ein Registereintrag ge- fordert. Der weitgehende oder gar komplette Ausschluss des Preises als Zuschlagskriterium lässt sich somit kaum mit Gründen der Qualitäts- 30 Art. 45 Abs. 2 Verordnung über die amtliche Vermessung (VAV). 31 Vgl. www.kkva.ch/de/downloads/richtlinien/NachfuehrungsmandatenAV/NF-AV_ Empfehlung _KKVA_IGS_2011.pdf (11.04.2014). 64 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Unternehmen der Nachführungsgeometer stellen regionale «Flaschenhälse» dar, die alle, die amtlich beglaubigte Vermessungs- daten benötigen, passieren müssen. sicherung rechtfertigen. Vielmehr scheint es um die Ausschaltung preis- lichen Wettbewerbs im Bereich der amtlichen Nachführung zu gehen. Programmierte Wettbewerbsverzerrungen Das grundsätzliche Problem des Systems der privaten Nachführungs- geometer besteht darin, dass neben hoheitlichen regelmässig auch privat- wirtschaftliche Tätigkeiten ausgeführt werden. Obwohl das Nachfüh- rungsmandat einer Privatperson übertragen wird, ist es in der Praxis die Regel, dass die amtliche Vermessung als eigentlicher Geschäftsbereich des Unternehmens betrachtet wird, in dem der Nachführungsgeometer tätig ist. Auch operativ findet innerhalb dieser Unternehmen oft keine Trennung zwischen amtlicher und privatwirtschaftlicher Tätigkeit statt. Diese unheilvolle Vermischung birgt das Potenzial von Wettbewerbsver- zerrungen zulasten rein privatwirtschaftlich tätiger Ingenieur- und Ver- messungsbüros (vgl. Box 9): 1_Informationsvorsprung Die Unternehmen der Nachführungsgeometer stellen regionale « Flaschenhälse » dar, die alle Akteure, die amtlich be- glaubigte Vermessungsdaten benötigen, passieren müssen. Dadurch sind diese Unternehmen über alle Bauvorhaben und Projekte in ihrer Region, die Ingenieur- und Vermessungsaufgaben beinhalten, informiert – und dies nota bene vor der Konkurrenz. 2_Diskrimminierungspotenzial Offensichtlich eröffnet das (regionale) Datenabgabemonopol der Nachführungsgeometer die Möglichkeit von Diskriminierungen. Denkbar ist zum Beispiel, dass eine Datenlieferung verzögert wird, um eine Offerte für ein bestimmtes Bauvorhaben oder Projekt vor der Konkurrenz einreichen zu können. 3_Kostenvorteile Zur Ausübung der amtlichen Vermessung sind relativ kostspielige Vermessungsinstrumente sowie leistungsfähige Informatik- systeme nötig. Diese können von den Nachführungsgeometern auch im privatwirtschaftlichen Bereich genutzt werden und lassen sich – zumin- dest teilweise – über die gesicherten Einkünfte des Nachführungsman- dats finanzieren und amortisieren. Auch lassen sich Skalenerträge reali- sieren, wenn der Nachführungsgeometer nicht nur den hoheitlichen, sondern auch gleich den privatwirtschaftlichen Teil eines Projektes über- nehmen kann, sprich: das Unternehmen des Nachführungsgeometers kann billiger offerieren als die Konkurrenz. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 65 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Dass die amtliche Vermessung dem Markt überlassen werden kann, beweisen die Kantone FR, GE und VD. Box 9 Die Geometer im Visier der Wettbewerbskommission Im Jahr 2006 analysierte die Wettbewerbskommission (WEKO 2006) die Situation der amtlichen Vermessung und erliess eine Empfehlung zuhanden der kantonalen Aufsichts- behörden und der Eidgenössischen Vermessungsdirektion. Die folgenden Massnahmen wurden empfohlen, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern bzw. abzumildern: 01_ Sicherstellung eines direkten und finanzierbaren Zugriffs auf die Daten der amtlichen Vermessung für alle interessierten Akteure zu gleichwertigen Konditionen wie für die Unternehmen der Nachführungsgeometer. 02_ Durchsetzung eines wettbewerbsneutralen Auftritts der Nachführungsgeometer und ihrer Unternehmen. 03_ Finanzielle Entflechtung der privatwirtschaftlichen und amtlichen Tätigkeit der Nachführungsgeometer sowie regelmässige Überprüfung der geltenden Gebührentarife. 04_ Einrichtung von (kantonalen und nationalen) Geodatenportalen. 05_ Regelmässige öffentliche Ausschreibung der Nachführungsverträge in Zeitabständen von ca. vier Jahren. Inwiefern diese Massnahmen in den einzelnen Kantonen umgesetzt wurden, ist nicht im Detail bekannt. Immerhin wurde Punkt (5) im Rahmen der Revision des Geoinformations- gesetzes auf Verordnungsstufe berücksichtigt. Auch haben die meisten Kantone in der Zwischenzeit Geodatenportale eingeführt, was das Datenabgabemonopol der privaten Nachführungsgeometer abgeschwächt hat. Der kostenpflichtige Gang zum Nachführungs- geometer ist nur noch Pflicht, wenn amtlich beglaubigte Vermessungsdaten benötigt werden. In allen anderen Fällen können Vermessungsdaten heute in vielen Kantonen kostenlos über das Internet bezogen werden. Damit dürfte auch das Potenzial für Wettbewerbsver- zerrungen abgenommen haben. Liberalisierte Nachführungsmärkte Dass die amtliche Vermessung dem Markt überlassen werden kann, be- weisen unter anderem die Kantone FR, GE und VD. In diesen Kantonen existieren in der amtlichen Vermessung keine lokalen Monopole – Nach- führungsarbeiten sowie die Datenabgabe können von allen patentierten und im Register eingetragenen Ingenieur-Geometern auf dem gesamten Kantonsgebiet vorgenommen werden. Die Daten der amtlichen Vermes- sung sind auf einer kantonalen Datenbank gespeichert, auf die alle Inge- nieur-Geometer – dank entsprechender IT-Infrastruktur – Zugriff haben. Durch diese « Entbündelung » gibt es keine Nachführungsgeometer mehr, die « proprietär » über die Daten der amtlichen Vermessung verfügen. Zu- dem sind die Preise für Nachführungsarbeiten nicht durch kantonale Tarife festgelegt, sondern können sich frei auf dem Markt bilden. Dem Beispiel der drei Westschweizer Kantone ist Mitte 2012 auch der Kanton Schwyz gefolgt: Die bis dahin bestehenden vier Nachführungs- kreise wurden aufgehoben. |32 Neu können die Kunden den Ingenieur- Geometer für nötige Nachführungsarbeiten und für den Bezug von amt- 32 Vgl. AVG (2012). 66 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gibt es keine triftigen Gründe für die Wahr- nehmung einer Aufgabe direkt durch den Staat, gebietet die markt- wirtschaftliche Logik, diese den Privaten zu überlassen. lichen Vermessungsdaten frei wählen. Einzige Anforderung ist, dass der Ingenieur-Geometer im eidgenössischen Geometerregister eingetragen ist und einen Anschluss an die elektronische Nachführungsinfrastruktur des Kantons hat. Die Leistungen der Ingenieur-Geometer sind im Kanton Schwyz keinem Tarif mehr unterstellt – es herrscht ein freier Markt. Die Finanzierung der kantonalen Nachführungsinfrastruktur erfolgt, abhän- gig von den vorgenommenen Mutationen am Vermessungswerk, über Pauschalen, die der Kanton den Ingenieur-Geometern in Rechnung stellt. Beurteilungskriterien und Bewertung Analog zum Notariatswesen (vgl. Abschnitt 3.5) zeigt die Praxis, dass die Nach- führung der amtlichen Vermessung keinesfalls eine Aufgabe ist, die ex- klusiv vom Staat (bzw. dem Kanton) übernommen werden müsste. Eine rein staatliche Organisation der amtlichen Vermessung ist aus wettbe- werblicher Sicht abzulehnen und wird deshalb mit der Minimalpunkt- zahl 1 belegt. Gibt es keine triftigen Gründe für die Wahrnehmung einer Aufgabe direkt durch den Staat, gebietet die marktwirtschaftliche Logik, diese den Privaten zu überlassen. In diesem Sinne ist die Mandatierung priva- ter Nachführungsgeometer einer rein staatlichen Lösung vorzuziehen und wird mit 2 Punkten bewertet. Wie erwähnt, kann es aber im System der privaten Nachführungsgeometer zu Wettbewerbsverzerrungen kom- men, die durch geeignete Vergabeverfahren abgemildert werden können. Entscheidend ist, dass dem Wettbewerbsparameter « Preis » (neben Krite- rien wie Qualität oder Gewährleistung der Aufgabenerfüllung) eine tragen de Rolle bei der Vergabe zukommt. In verschiedenen Kantonen wird dies dadurch erreicht, dass die Interessenten im Rahmen der Aus- schreibung Rabatte auf den amtlichen Tarif – in der Regel auf die « Honor- arordnung für die Nachführung der amtlichen Vermessung (HO33) » |33 – offerieren müssen. Die gebührende Berücksichtigung des Wettbewerbs- parameters « Preis » bei der Vergabe der Nachführungsmandate wird in unserem Rating mit einem zusätzlichen Punkt belohnt. Damit der Wettbewerb spielen kann, ist es auch wichtig, dass die Nach- führungsmandate in regelmässigen Abständen neu vergeben werden. Die Dauer der Nachführungsverträge sollte so gewählt werden, dass kein un- verhältnismässiger Aufwand für die interessierten Ingenieur-Geometer und für die Behörden entsteht. Vor allem sollte auch eine gewisse Amorti- sation spezifischer Investitionen möglich sein. Eine übertrieben lange Dauer des Nachführungsvertrages schwächt hingegen den Wettbewerb um den Markt und führt dazu, dass Wettbewerbsverzerrungen unverhält- nismässig lange bestehen bleiben. Ein Grossteil der Kantone hat die Dauer 33 Diese Honorarordnung wurde von einer paritätischen Arbeitsgruppe mit Vertretern der Eidgenössischen Vermessungsdirektion, der Konferenz der kantonalen Vermessungs- ämter und dem Verband der Ingenieur-Geometer Schweiz ausgearbeitet. Sie kann kanto- nale Besonderheiten beinhalten. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 67 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Die Ausnahme grösserer Städte vom System der privaten Nachführungs- geometer verhindert marktnahe Lösungen in wichtigen Teilen des Kantons. der Nachführungsverträge auf acht bis zehn Jahre festgelegt. Andere Kantone zeigen jedoch, dass auch Fristen von vier bis fünf Jahren mög- lich sind. Kürzer befristete Nachführungsverträge (≤ fünf Jahre) werden mit einem Extrapunkt belohnt. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb einzelne Kantone, die die Nachfüh- rung der amtlichen Vermessung grundsätzlich Privaten überlassen, in grös- seren Städten von diesem Prinzip abweichen. Das Argument, die Nach- führung der amtlichen Vermessung sei in der Stadt komplexer als auf dem Land und müsse deshalb einem städtischen Vermessungsamt übertragen werden, verfängt nicht: Trotz ähnlicher Einwohnerzahl (ca. 35 000) wird etwa in der Stadt Fribourg die Nachführung privaten Ingenieur-Geome- tern überlassen, während in Chur diese Aufgabe dem städtischen Vermes- sungsamt obliegt. Lausanne (ca. 130 000 Einwohner) ist bevölkerungsmäs- sig fast doppelt so gross wie St. Gallen (ca. 74 000 Einwohner), und trotzdem sind in dieser Stadt – im Gegensatz zu St. Gallen – Private mit der Nach- führung der amtlichen Vermessung beauftragt. Die Ausnahme grösserer Städte vom System der privaten Nachführungsgeometer verhindert markt- nahe Lösungen in wichtigen Teilen des Kantons. Dass in diesem Bereich Liberalisierungen möglich sind, zeigt die Stadt Luzern: Bis 2012 war dort das städtische Vermessungsamt für die Nachführung verantwortlich, da- nach wurde die Aufgabe an einen privaten Ingenieur-Geometer vergeben. Kantone, die die Nachführung auch in den (grösseren) Städten den Priva- ten überlassen, bekommen im Rating einen zusätzlichen Punkt. Während im System der privaten Nachführungsgeometer durch geeig- nete Vergabeverfahren Wettbewerb um den Markt geschaffen werden kann, besteht in den liberalisierten Systemen Wettbewerb auf dem Markt. Das führt zu den geringstmöglichen Wettbewerbsverzerrungen und wird des- halb mit sechs Punkten belohnt – aus ordnungspolitischer Sicht stellt dies eine saubere Lösung dar. Das Bewertungssystem wird in Tabelle 7 nochmals zusammengefasst: Tabelle 7 Bewertungsschema «Amtliche Vermessung» Rein staatliche Organisation 1 Punkt Private Nachführungsgeometer − Preis wird bei der Mandatsvergabe berücksichtigt − Regelmässige Ausschreibung der Mandate (≤ 5 Jahre) − Nachführung in den Grossstädten durch private Geometer 2 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Liberalisierte Organisation 6 Punkte 68 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie sich Abbildung 7 entnehmen lässt, ist das Nachführungswesen in vier Kantonen (FR, GE, SZ & VD) liberalisiert. |34 2015 wird sich mit dem Wallis ein weiterer Kanton dieser Kategorie anschliessen. Eine rein staat- liche Organisation der amtlichen Vermessung besteht heute hingegen noch in vier Kantonen (BL, BS, NE & SH). Während der Kanton BL per Ende 2014 das System der privaten Nachführungsgeometer einführen wird, scheint eine Abkehr vom staatlichen System in den anderen drei Kantonen zurzeit nicht ernsthaft zur Diskussion zu stehen. Die restlichen 18 Kantone kennen das System der privaten Nachführungsgeometer. Be- sonders die Kantone GR und SG scheinen noch immer in einem System verwurzelt, das als höchst anfällig für Wettbewerbsverzerrungen bezeich- 34 Ein Kurzbeschrieb der spezifischen kantonalen Nachführungssysteme der amtlichen Vermessung findet sich in Tabelle E1 im Anhang E. Abbilduttng 7 Teilranking: «Amtliche Vermessung» Rund zwei Drittel der Kantone organisieren die amtliche Vermessung im System der privaten Nachführungsgeometer. Diesen stehen je vier Kantone gegenüber, die auf ein liberalisiertes System setzen oder an der staatlichen Organisation festhalten. 6 5 4 3 2 1 0 FR GE SZ VD GL JU LU VS BE AI TG UR ZG ZH AG AR NW OW SO TI GR SG BL BS NE SH liberalisiertes private staatliche System Nachführungsgeometer Organisation kein städtisches VermessungsamtVertragsdauer ≤ 5 Jahre Basispunkte BasispunkteBasispunkte «Preis» = Vergabekriterium Quelle: Eigene Darstellung 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 69 3. 8 _ Ge ot he rm ie Eine kürzere Vertragsdauer trägt dazu bei, den Wettbewerb um das Amt des Nachführungs- geometers zu verstärken. net werden muss. Es lassen sich kaum Wettbewerbselemente identifizie- ren, die allfällige Ineffizienzen ausmerzen könnten. Dies trifft auch auf die Kantone AG, AR, NW, OW, SO und TI zu. Dort sind aber wenigstens nicht noch zusätzlich die grösseren Städte einem rigideren Regime unter- worfen. Die Kantone AI, BE, TG, UR und ZG schneiden in der Bewertung mit je vier Punkten ab. In dieser Gruppe ist positiv zu vermerken, dass der Preis ein Faktor ist, der bei der Vergabe der Nachführungsmandate Berücksich- tigung findet. Mit Ausnahme des Kantons BE werden die Mandate jedoch für eine relative lange Zeitdauer (sprich: mehr als fünf Jahre) vergeben. Eine kürzere Vertragsdauer – wie in den mit fünf Punkten bewerteten Kantonen GL, JU, LU und VS – würde dazu beitragen, den Wettbewerb um das Amt des Nachführungsgeometers zu verstärken. Zusätzlich würde der amtierende Nachführungsgeometer angespornt, sein Mandat bestmög- lich wahrzunehmen, weil er andernfalls riskiert, sein Mandat zu verlieren (auch wenn der Preis nicht das einzige Vergabekriterium im Rahmen der Ausschreibungen darstellt) und seine Investitionen nicht amortisieren zu können. 3.8 _ Geothermie Trotz einer Vielzahl von Bodenschätzen gilt die Schweiz als ressourcen- armes Land. Mit Ausnahme der Zeit um die beiden Weltkriege, als Koh- le und Eisen zur Selbstversorgung in grösseren Mengen gefördert wur- den, gewann der Bergbau bzw. die Förderung von Bodenschätzen jedoch nie landesweite Bedeutung. Zu gering ist die Qualität von Eisenerz, Koh- le oder Kies, und zu schwierig gestaltet sich aufgrund der Faltung der Gesteinsschichten im alpinen Raum der Zugang zu den Fundstätten. Der Betrieb der letzten grösseren Minen im Fricktal und in Sargans wurde in den 1960er-Jahren eingestellt. |35 Seither fristet die Gewinnung von Boden schätzen ein Schattendasein. Zwar wurden einige Versuche unter- nommen, fossile Bodenschätze kommerziell zu fördern. Die Projekte scheiter ten jedoch entweder an qualitativen Mängeln der Rohstoffe, oder die gefundenen Reserven entpuppten sich für eine wirtschaftliche Nut- zung als unzureichend. Das einzige Erfolgserlebnis konnte in Finsterwald im Kanton Luzern verzeichnet werden – die dortige Gasförderung muss- te jedoch 1994 nach neun Betriebsjahren eingestellt werden. 35 Vgl.: www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D27652.php (21.08.2014). 70 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der geplante Umbau des Energiesystems rückt die erneuerbaren Energien verstärkt in den Fokus – und damit auch die Nutzung des Untergrunds mittels Tiefengeothermie. Lückenhafte Regelung der Nutzung des Untergrunds Angesichts dieser Entwicklung wäre die Frage, ob das Bergregal – das Ver- fügungsrecht des Staates über die « bergfreien » Bodenschätze – nicht ab- geschafft gehört, auf der Hand gelegen. Die Ausgangslage hat sich aller- dings in den letzten Jahren verändert: So haben neue Technologien die Förderung fossiler Brennstoffe revolutioniert und neue Formen der Unter- grundnutzung hervorgebracht. Ausserdem hat die Nuklearkatastrophe von Fukushima, die mit dem Seebeben vor der japanischen Ostküste am 11. März 2011 ihren Anfang nahm, die Bedenken gegenüber der Nuklear- technologie in breiten Kreisen salonfähig gemacht und den Bundesrat zum Grundsatzentscheid bewogen, mittelfristig auf diese zu verzichten. Der geplante Umbau des Energiesystems rückt die erneuerbaren Energien verstärkt in den Fokus – und damit auch die umfangreichere Nutzung des Untergrunds mittels Tiefengeothermie |36 (kurz: Geothermie) zur Spei- sung von Fernwärme- oder Stromnetzen. Bereits vor der beschlossenen Energiewende gab es in einigen Kanto- nen aufgrund grossen Optimismus’ bezüglich neuer Explorationsverfah- ren mehrere Bewilligungsanfragen für unterschiedliche Projekte. Die technologischen Entwicklungen und das steigende Interesse an bisher in der Schweiz kaum genützten Energiequellen führten zur Einsicht, dass die vorhandenen bergrechtlichen Bestimmungen den Herausforderun- gen nicht mehr gewachsen sind. Die kantonalen Bergrechte – basierend auf dem Bergregal – stammen aus einer Zeit, in der die Ausbeutung des Untergrunds primär Metalle, Erze und Kohle betraf. Zudem gestalten sich die Bestimmungen aufgrund der unterschiedlichen Bedeutung des Bergbaus in den Kantonen sehr unterschiedlich. Das Ausmass der Be- stimmungen reicht von spezifisch dem Bergbau gewidmeten Gesetzen bis zu rudimentären Grundsatzartikeln in den Kantonsverfassungen. So wird immer mehr eine ganzheitlichere Sicht gefragt, die neben der Ge- winnung von Bodenschätzen wie Metallen, Erzen oder fossilen Brenn- stoffen auch die Speicherung von Gasen im Untergrund und die Geo- thermie beinhaltet. Die nach Fukushima verkündete Kehrtwende in der Schweizer Ener- giepolitik ist in dieser Entwicklung eher Katalysator als Auslöser. Kürz- lich haben zwei Kantone (AG & LU) ein Gesetz über die Nutzung des tiefen Untergrunds und die Gewinnung von Bodenschätzen verabschie- det (vgl. Tabelle 8). In den Kantonen BE und SZ existieren neuere Bergregal- gesetze, die dem Kanton nicht nur das Verfügungsrecht über die Boden- schätze, sondern explizit über den gesamten Untergrund zusprechen. Die Kantone GR und JU haben die Ausarbeitung einer zeitgemässen Geset- 36 Unter geothermischer Energie oder Erdwärme versteht man im Allgemeinen die in den Gesteinsmassen unter der Erdoberfläche in Form von Wärme gespeicherte Energie, die mithilfe verschiedener Methoden genutzt werden kann. Von Tiefengeothermie wird ab einer Tiefe von ungefähr 400 m gesprochen. Zur Stromerzeugung in Gebieten ohne aktiven Vulkanismus wie der Schweiz sind Bohrungen von mehreren Tausend Metern Tiefe notwendig. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 71 3. 8 _ Ge ot he rm ie Der Trend scheint in die Richtung zu laufen, dass die Kantone die Erdwärme einer Konzessionspflicht unterstellen wollen. zesgrundlage für die Nutzung des Untergrunds angekündigt. Im Kanton SO steht die Vernehmlassung für ein neues Gesetz kurz bevor. Die acht ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats |37 haben ein Muster- gesetz über die Nutzung des Untergrunds ausarbeiten lassen, auf dessen Grundlage in den nächsten Jahren kantonale Vorlagen entstehen sollen. Mit Abstand am weitesten fortgeschritten ist der Umsetzungsprozess im Kanton TG, in dem der Regierungsrat die Vorlage bis Ende 2014 zuhan- den des Kantonsparlaments verabschieden wird. Auch die Kantone BL |38 und FR haben Gesetzesentwürfe ausgearbeitet und in die Vernehmlas- sung geschickt. In den restlichen acht Kantonen (BS, GE, NE, NW, OW, TI, VD & VS) gibt es vorderhand keine öffentlich bekannten Pläne, die besteheden bergrechtlichen Bestimmungen durch neue Nutzungsrege- lungen für den Untergrund zu ersetzen. Konzessionspflicht für die Geothermie? Trotz technologischem Anfangsstadium und der zuletzt erfolgten Ein- stellung des Geothermie-Projekts in der Stadt St. Gallen |39 dürften die skizzierten energiepolitischen Entwicklungen der Tiefengeothermie mit- telfristig erhöhte Aufmerksamkeit garantieren. |40 Vorerst gibt es erst in wenigen Kantonen Gesetze, die die Nutzung der Erdwärme explizit re- geln (vgl. Tabelle 8). Der Trend scheint jedoch in die Richtung zu laufen, dass die Kantone die Erdwärme zum historischen Bergregal zählen und deren 37 Das «Konkordat betreffend die Schürfung und Ausbeutung von Erdöl» gewährte zwischen 1955 und Ende 2013 der SEAG, der Aktiengesellschaft für Schweizerisches Erdöl, eine Monopolkonzession zur Gewinnung von Erdgas und Erdöl auf dem Gebiet der Konkordatskantone AI, AR, GL, SG, SH, SZ, TG und ZH, zu denen bis 2008 auch der Kanton AG gehörte. 38 Im Gegensatz zu den meisten anderen Kantonen sieht Basel-Landschaft (vorläufig) kein Gesetz zur Nutzung des Untergrunds vor, sondern strebt an, die Gewinnung von Energie aus dem Untergrund innerhalb des neuen Energiegesetzes zu regeln. 39 Der mangelnde Heisswasseranteil im Untergrund führte zum Stopp des Projekts, dessen erfolgreiche Umsetzung der Stadt St. Gallen ein Fernwärmenetz zur Heizung einer Mehrheit der Haushalte versprochen hatte. 40 Schweizweit sind heute neun tiefengeothermische Anlagen in Betrieb, wovon jedoch keine über eine im internationalen Vergleich respektable Grösse und Wärme- leistung verfügt (Strom wird nicht produziert). Weiter befinden sich zwei Anlagen im Bau (Davos, GR und Schlattingen, TG), und neun konkrete Projekte sind aufgegleist – darunter auch drei für je ein Tiefengeothermie-Stromkraftwerk; vgl. www.geothermie.ch/index.php?p=deep_geothermal_projects, www.geo-energie.ch/de/projekte/index.php (19.08.2014). Tabelle 8 Ausarbeitungsstufen der Bestimmungen über die Nutzung des Untergrunds Ausarbeitungsstufe Kantone Gesetz in Kraft (Jahr des Inkrafttretens) SZ (1999), BE (2003), AG (2013), LU (2013) Gesetzesentwurf ausgearbeitet BL, FR, TG Gesetzesentwurf in Ausarbeitung AI, AR, GL, SH, SG, SO, ZG, ZH Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes angekündigt GR, JU Keine öffentlich bekannten Anpassungspläne BS, GE, NE ,NW , OW, VD , VS 72 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Nutzung einer Konzessionspflicht unterstellen wollen. So sehen bereits die älteren Regelungen der Kantone BE und SZ eine Konzessionierung der Nutzung der Erdwärme vor, nun aber neu auch die kürzlich verab- schiedeten Nutzungsbestimmungen in den Kantonen AG und LU. Ebenso formulieren die von den Kantonen BL, FR und TG präsentierten Gesetzes- entwürfe sowie das Mustergesetz über die Nutzung des Untergrunds der ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats eine Konzessions- pflicht für die Nutzung der Erdwärme. |41 Dieser Trend – die Ausdehnung des historischen Bergregals auf die Geo- thermie und die damit einhergehende Konzessionspflicht – ist mit Skepsis zu betrachten, handelt es sich bei geothermischer Energie oder Erdwärme doch um eine mehr oder weniger unendliche Ressource (vgl. Reich 2011). Ähn- lich wie Luft oder Wind ist Erdwärme kein knappes Gut; sie strömt in end- losen Mengen durch den Untergrund. Daraus folgt, dass es keinen Grund für den Staat gibt, den Zugang zu dieser Ressource über Konzessionen ein- zuschränken. Genauso unsinnig wäre es, die Nutzung des Windes zur Ener- giegewinnung konzessionieren zu wollen. Selbstverständlich hat der Staat – analog zu Windpark-Projekten – das Recht, geplante Geothermie-Projekte sorgfältig zu prüfen und einem (allenfalls kostenpflichtigen) Bewilligungs- verfahren zu unterstellen. |42 Erfüllt jedoch ein spezifisches Projekt die tech- nischen, raumplanerischen, umweltbedingten etc. Auflagen, sollte die Be- willigung erteilt werden, ohne eine zusätzliche Konzessionierungspflicht. Problematische Auswirkungen einer Konzessionierung Die Ablehnung einer Konzessionierungspflicht basiert auch auf den prakti- schen Folgen einer Konzessionierung: Konzessionierungen begründen ein Zugangsrecht zu einem staatlich geschlossenen Markt und sind deshalb gemäss dem Binnenmarktgesetz (vgl. Kapitel 6) öffentlich auszuschreiben. Dies dürfte ein Grund sein, weshalb das Mustergesetz über die Nutzung des Untergrunds der ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats eine öffentliche Ausschreibung der Konzessionen vorsieht. Solange jedoch für allfällige Geothermie-Projekte keine Knappheit an Standorten besteht – was auf absehbare Zeit nicht der Fall sein dürfte –, ist es schwer vorstellbar, dass sich jeweils mehr als eine Partei um eine spezifische Konzession be- wirbt, eben weil es sich bei Erdwärme ja nicht um ein knappes Gut han- delt: Unter Wahrung eines minimalen Abstands ist es möglich, neben eine bestehende Geothermie-Anlage eine weitere zu reihen. Die fehlende Knappheit des Gutes « Erdwärme » führt nicht nur die Konzessionierungs-, sondern auch die daraus folgende Ausschreibungspflicht weitgehend ad absurdum. Zudem ergeben sich aus einer Ausschreibungspflicht auch heikle Fragen bezüglich des Schutzes von Privateigentum: Was, wenn der Eigen- 41 Analog scheint dies auch in jenen Kantonen zu gelten, die bisher keine rechtlichen Anpassungen vorgenommen haben. Jedenfalls hat auf Anfrage kein Kanton eine Konzessionierungspflicht ausgeschlossen. 42 Zum Unterschied zwischen Bewilligungen und Konzessionen vgl. Abschnitt 5.1. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 73 3. 8 _ Ge ot he rm ie Die ehemaligen Mitglieds- kantone des Erdölkon- kordats erwägen bereits heute, dem Konzessionär in «Regalmanier» Gebühren und Abgaben zu verrechnen. tümer eines Grundstückes die Konzession für ein Geothermie-Projekt im Rahmen einer Ausschreibung nicht zugesprochen bekommt? Muss er dann dem Gewinner der Ausschreibung Zugang zu seinem privaten Grundstück gewähren? Und, wie steht es um die Abgeltung allfälliger Vorinvestitionen (etwa Abklärungen, ob sich ein gewisser Standort für ein Geothermie-Pro- jekt eignet), falls eine Konzession dann an Dritte vergeben wird? Weiter öffnen Konzessionen der Besteuerung der Nutzung der Erdwärme Tür und Tor. Die ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats erwä- gen bereits heute, dem Konzessionär in « Regalmanier » folgende Gebühren und Abgaben zu verrechnen: 1_Verwaltungsgebühr Zur Deckung der Verwaltungskosten, die zum Bei- spiel bei der Prüfung des Konzessionsgesuchs oder der Verfahrensdurch- führung anfallen, unter Umständen als Kostenvorschuss verlangt. 2_Jährliche Konzessionsabgabe Abhängig vom Umfang der eingeräumten Nutzungsrechte und der wirtschaftlichen Bedeutung des Projekts im Umfang von 100 Fr. bis 100 000 Fr. eine jährlich zu begleichende Abgabe – de facto also eine Regalgebühr. 3_Einmalige Konzessionsgebühr Zusätzlich zur jährlichen Konzessionsab- gabe eine vom Ausmass der Nutzungsrechte und der Konzessionsdauer abhängige einmalige Gebühr zwischen 10 000 Fr. und 500 000 Fr. Auch der Kanton TG sieht in seinem auf dem Mustergesetz aufbauenden und in der Vernehmlassung präsentierten Gesetzesentwurf eine jährliche Konzessionsabgabe zwischen « 5 % und 15 % der Markt- oder Verkehrsprei- se der dem Untergrund entzogenen Energiemenge » vor. Ebenso hat der Kanton SZ eine etwas tiefere Produktionsabgabe (« 1% bis 5 % des Markt- wertes der am Untergrund entzogenen Bruttoenergiemenge ») bereits vor 15 Jahren im Gesetz verankert, was einer nicht unwesentlichen Energie- besteuerung – man könnte in beiden Fällen von einer Regalgebühr spre- chen – gleichkommt. Hier stehen ganz klar fiskalische Motive im Vorder- grund. |43 Solch eine Besteuerung der Erdwärme ist aus energiepolitischer Sicht fragwürdig, wird damit doch der Preis einer erneuerbaren Energie- quelle künstlich verteuert. Auf eine Punktevergabe und ein Ranking wird hier verzichtet. Die Tat- sache, dass die Debatte über die Regelung der Nutzung des Untergrunds erst vor wenigen Jahren richtig in Gang gekommen ist, in vielen Kantonen noch keine klaren rechtlichen Bestimmungen bestehen und sich noch keine klare Praxis erkennen lässt, verhindert derzeit eine sinnvolle Bewertung. 43 Dass es auch anders geht, zeigt das Beispiel des Kantons AG, in dem auf die Erhebung einer Konzessionsabgabe für die Energiegewinnung aus Erdwärme verzichtet wird. 74 Kantonsmonitoring 6 | 2014 [Untertitel] 75 04 Gesamtranking und Fazit 76 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Würde man einfach die für die einzelnen kantonalen Monopole vergebenen Punkte zusammenzählen, hätten einige Monopole mehr Gewicht im Gesamt­ ranking als andere. I n diesem Kapitel werden die Teilrankings zu den sieben untersuchten und bewerteten kantonalen Monopolen zu einem Gesamtranking aggregiert. Dieses soll überblicksmässig aufzeigen, welche Kantone dazu neigen, Märkte aufgrund von Exklusivrechten zu beschränken und welche Kantone dem freien Markt – nach Möglichkeit – den Vorzug ge­ ben. Zudem gibt das Gesamtranking darüber Auskunft, wie liberal und wettbewerbsneutral die Zugangsregime zu geschlossenen Märkten in den Kantonen insgesamt ausgestaltet sind. Aufgrund der beschränkten Auswahl der untersuchten kantonalen Monopole kann ein solches Ge­ samtranking nur indikativ sein. Trotzdem lässt es einige Schlüsse über die Haltung im Umgang mit kantonalen Monopolen in den einzelnen Kantonen zu. Gleiches mit gleichem vergleichen Für die Erstellung eines Gesamtrankings muss Vergleichbarkeit zwischen den Teilrankings hergestellt werden. Würde man einfach die für die ein­ zelnen kantonalen Monopole vergebenen Punkte zusammenzählen, hät­ ten einige Monopole mehr Gewicht im Gesamtranking als andere. Der Grund hierfür ist, dass bei der Bewertung der einzelnen kantonalen Monopole nicht dieselben Punkteskalen angewandt wurden (vgl. Tabelle 9). Diesem Problem kann mit einer einfachen Transformation begegnet wer­ den, die die einzelnen Punktskalen vereinheitlicht. Mit folgender Formel werden alle Punktskalen so transformiert, dass die Minimalpunktezahl «Null» und die Maximalpunktezahl «Eins» beträgt: wobei pn den durch die Transformation resultierenden Punktwert (eine Zahl im Intervall [0,1]) bezeichnet, p den Ausgangspunktwert und pmin ( pmax ) die Minimalpunktezahl (Maximalpunktezahl) in der nicht trans­ formierten Skala. Die transformierten Werte für die einzelnen kantona­ len Monopole finden sich in der folgenden Tabelle 10: Tabelle 9 Bewertungsskalen der einzelnen kantonalen Monopole Kantonales Monopol Minimalpunktzahl Maximalpunktzahl Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Jagdregal Fischereiregal Notariatswesen Salzregal Amtliche Vermessung 1 1 1 1 1 1 1 8 7 5 3 7 > 1* 6 * Für das Salzregal wurde kein Maximalpunktwert definiert, da alle Kantone mit der Minimal­ punktzahl belegt wurden. 04 _ Gesamtranking und Fazit 77 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Verbesserungswürdiger Umgang mit Exklusivrechten Aufgrund der vorgenommenen Transformation beträgt die Maximal­ punktezahl, die ein Kanton im Gesamtranking erreichen kann, sieben. Erhielte ein Kanton hingegen für alle sieben bewerteten Monopole die Minimalpunktezahl, schlösse er im Ranking mit null Punkten ab. Wie aus Abbildung 8 ersichtlich, erreicht der Kanton mit dem besten Wert (Schwyz) knapp 4,5 Punkte – der Maximalpunktwert wird also von keinem Kan­ ton erreicht. Dies ist nicht erstaunlich, da mit dem Salzregal ein kanto­ nales Monopol ins Ranking Eingang fand, bei dem alle Kantone mit der Minimalpunktzahl belegt wurden, und beim Jagdregal kein Kanton die Maximalpunktzahl erreichte. Bei allen anderen betrachteten Monopolen gab es hingegen jeweils mindestens zwei Kantone, die die Maximalpunkt­ zahl erreichten (grau hinterlegte Werte in Tabelle 10). Da sich die in diesem Ranking benutzte Messlatte nicht an irgendwelchen theoretischen Überlegungen orientiert, sondern an in der Praxis gelebten Modellen, hätte ein Kanton, der um einen marktnahen und wettbewerbsneutralen Umgang mit sei­ nen Exklusivrechten bemüht ist, ohne Weiteres die Maximalpunktzahl Tabelle 10 Transformierte Punktwerte KF GV JR FR NW SR AV Total AG 0,14 0,50 0.75 0.00 1,00 0,00 0,40 2.79 AI 0,00 1,00 0.50 0.00 0,33 0,00 0,60 2.43 AR 0,14 0,67 0.50 0.50 0,33 0,00 0,40 2.54 BE 0,14 0,50 0.75 0.50 1,00 0,00 0,60 3.49 BL 0,14 0,67 0.25 0.50 1,00 0,00 0,00 2.56 BS 0,86 0,67 0.25 0.50 1,00 0,00 0,00 3.27 FR 0,14 0,67 0.50 1.00 0,83 0,00 1,00 4.14 GE 0,14 1,00 0.00 0.50 1,00 0,00 1,00 3.64 GL 0,71 0,33 0.75 0.50 0,67 0,00 0,80 3.76 GR 0,29 0,67 0.25 0.50 0,50 0,00 0,20 2.40 JU 0,00 0,67 0.75 0.50 1,00 0,00 0,80 3.72 LU 0,29 0,67 0.50 1.00 0,50 0,00 0,80 3.75 NE 0,14 0,67 0.50 0.50 1,00 0,00 0,00 2.81 NW 0,14 0,17 0.50 1.00 0,50 0,00 0,40 2.71 OW 0,71 0,83 0.50 0.50 0,50 0,00 0,40 3.45 SG 0,14 0,67 0.50 0.50 0,33 0,00 0,20 2.34 SH 0,86 0,50 0.75 0.50 0,00 0,00 0,00 2.61 SO 0,29 0,67 0.75 1.00 0,33 0,00 0,40 3.44 SZ 1,00 0,83 0.75 0.50 0,33 0,00 1,00 4.42 TG 0,14 0,67 0.25 0.50 0,33 0,00 0,60 2.49 TI 0,86 1,00 0.25 0.50 1,00 0,00 0,40 4.01 UR 0,86 0,83 0.50 0.00 1,00 0,00 0,60 3.79 VD 0,14 0,33 0.50 0.50 1,00 0,00 1,00 3.48 VS 0,14 1,00 0.25 0.50 1,00 0,00 0,80 3.69 ZG 1,00 0,67 0.75 0.50 0,33 0,00 0,60 3.85 ZH 0,86 0,50 0.50 1.00 0,17 0,00 0,40 3.42 Legende: KF = Kaminfegerwesen, GV = Gebäudeversicherung, JR = Jagdregal, FR = Fischereiregal, NW = Notariatswesen, SR = Salzregal, AV = Amtliche Vermessung 78 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Insgesamt zeigt sich, dass im Bereich der kantonalen Monopole aus liberaler Warte noch vieles im Argen liegt. erreichen können. Mit einem Durchschnitt von 3,3 Punkten erreicht der typische Schweizer Kanton jedoch weniger als die Hälfte der möglichen sieben Punkte. Insgesamt zeigt sich also, dass im Bereich der kantonalen Monopole aus liberaler Warte noch vieles im Argen liegt. Dies veran­ schaulichen auch die Netzdiagramme auf der folgenden Doppelseite, die das Abschneiden des jeweiligen Kantons in ein Verhältnis zum Kantons­ durchschnitt stellen. Liberale lateinische Kantone Auffallend ist, dass sich keine sinnvollen Gruppen von Kantonen bilden lassen (es gibt kaum zwei Kantone, die denselben Punktwert aufweisen), was auf einen heterogenen Umgang mit kantonalen Exklusivrechten hin­ deutet. Es gibt, anders ausgedrückt, kaum Kantone, die einen ähnlichen Umgang mit kantonalen Monopolen pflegen – der Schweizer Föderalis­ mus scheint hier fast blind für das, was andere Kantone besser machen, seine Blüten zu treiben. Dies ist bedauerlich, könnten doch die Kantone viel voneinander lernen. Zum Beispiel: Im Schweizer Vergleich hat das Tessin in vielen der untersuchten Bereiche vergleichsweise liberale Lö­ sungen. Interpretiert man dies dahingehend, dass in diesem Kanton in Abbildung 8 Gesamtranking Die maximal mögliche Punktezahl wird von keinem Kanton erreicht. Der Spitzenreiter (Schwyz) erreicht knapp 4,5 Punkte, während es der Kanton SG gerade einmal auf 2,3 Punkte schafft. Der Durchschnitt liegt mit knapp 3,3 Punkten eher tief. Es besteht in allen Kantonen Raum für Verbesserungen. 7 6 5 4 3 2 1 0 Quelle: Eigene Darstellung Max SZ FR TI ZG UR GL LU JU VS GE BE VD OW SO ZH BS NE AG NW SH BL AR TG AI GR SG Durchschnitt: 3,3 Punkte 04 _ Gesamtranking und Fazit 79 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Das Klischee der staats­ gläubigen lateinischen Schweiz bewahrheitet sich in Bezug auf die kanto­ nalen Monopole nicht. Bezug auf Exklusivrechte grundsätzlich eine liberale Haltung besteht, fragt sich, weshalb bei der amtlichen Vermessung an einem System fest­ gehalten wird, das massive Wettbewerbsverzerrungen bewirkt. Ein Blick über die Kantonsgrenze würde zur Inspiration reichen. Betrachtet man schliesslich die Rangierung einzelner Kantone, sticht ins Auge, dass sich die lateinischen Kantone (mit Ausnahme des Kantons NE) in der vorderen Hälfte der Rangliste befinden. Das Klischee der staats­ gläubigen lateinischen Schweiz bewahrheitet sich in Bezug auf die kanto­ nalen Monopole nicht – nicht nur das Tessin, sondern auch der Kanton FR findet sich an vorderster Front im Ranking und die Kantone GE, JU und VS erreichen überdurchschnittliche Punktewerte. Auch viele Zentral­ schweizer Kantone schneiden gut ab: Nebst dem Spitzenreiter Schwyz zeichnen sich besonders die Kantone LU, UR, ZG sowie GL durch ver­ gleichsweise liberale Zugangsregime zu geschlossenen Märkten aus. Um den Durchschnittswert von knapp 3,3 Punkten oszillieren die Deutsch­ schweizer Kantone BE, BS, OW, SO, ZH und die Waadt. Unterdurch­ schnittlich positioniert sind zwei Kantone der Nordwestschweiz (AG & BL) und die Ostschweizer Kantone. Letztere finden sich mit fünf Vertre­ tern beinahe geschlossen am Schluss des Rankings (AI, AR, GR, SG & TG). 80 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Bern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-S tad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Jur a GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Fre ibu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Genf GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sol oth urn GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Neue nbu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Waad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Walli s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Luz ern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-L and GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Kantonale Monopole im Vergleich Die Darstellung illustriert die Ergebnisse des sechsten Kantonsmonitorings. Die Netzdiagramme geben die Resultate des jeweiligen Kantons im Verhältnis zum Durchschnitt aller Kantone wider. Je grösser die rote Fläche, desto geringer sind die Eingriffe in den Marktmechanismus im entsprechenden Kanton. Nicht abgebildet, in der Publikation jedoch behandelt, sind das Salzregal und die Geothermie. 04 _ Gesamtranking und Fazit 81 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll I. GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll A . GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Grau bün den GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Glaru s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF St. Galle n GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch affh aus en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Uri GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Nidw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch wyz GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Thu rga u GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Tes sin GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zür ich GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Kanton Durchschnittswerte der Kantone Amtliche Vermessung Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Notariatswesen Jagdregal Fischereiregal AV: KF: GV: NW: JR: FR: 82 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Teil B [Untertitel] 83 05 Geschlossene Märkte Bernhard Rütsche (Universität Luzern) und Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbskommission) |44 44 Das Konzept der «offenen und geschlossenen Märkte» haben die beiden Autoren im Rahmen ihrer Lehrtätigkeit an der Universität Luzern entwickelt. 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… _ 84 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten _ 86 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte _ 90 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte _ 95 84 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache innehat, kann er darüber bestim­ men, inwieweit Private die Sache für wirtschaftli­ che Tätigkeiten nutzen dürfen. D ie von der Rechtswissenschaft entwickelten Begriffe des rechtli­ chen und faktischen Monopols (vgl. hierzu Abschnitt 2.1) unterscheiden sich in verschiedener Hinsicht vom Monopolbegriff wie er in der Ökonomie, aber auch im Alltag verwendet wird. 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… Rechtliche Monopole werden durch eine rechtliche Vorschrift begründet, in der Regel durch ein Gesetz, manchmal bereits in der Verfassung (Bun­ desverfassung oder kantonale Verfassung). Mit einem rechtlichen Mono­ pol erteilt der Gesetzgeber dem Staat das exklusive Recht, eine bestimm­ te wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Faktische Monopole ergeben sich aus Eigentumsrechten des Staates an öffentlichen Sachen wie öffentlicher Grund und Boden, Wald, Gewässer, Luftraum oder wilde Tiere. Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache innehat, kann er auch darüber bestimmen, ob und inwieweit Private die Sache für wirt­ schaftliche Tätigkeiten nutzen dürfen. Im Unterschied zu den rechtlichen Monopolen ist somit nicht eine wirtschaftliche Tätigkeit als solche (z. B. der Betrieb von Spielbanken), sondern die öffentliche Sache als notwen­ diges Mittel zur Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten in der Hand des Staates monopolisiert (z. B. der öffentliche Grund als Mittel, um Markt­ stände aufzustellen). Im Ergebnis kommen faktische Monopole den recht­ lichen Monopolen dann gleich, wenn ein gleichwertiges und wettbe­ werbsfähiges Angebot ohne Inanspruchnahme öffentlicher Sachen gar nicht erbracht werden kann, wie dies etwa bei grossen Infrastrukturen (z. B. Wasserkraftwerke) oder dem Betrieb landesweiter Netze (z. B. Mo­ bilfunknetze) der Fall ist. In solchen Fällen ist das faktische Monopol oft zugleich ausdrücklich im Gesetz verankert. Der rechtswissenschaftliche Monopolbegriff beruht somit auf dem Konzept des Exklusivrechts bzw. Ausschliesslichkeitsrechts: Ein Mono­ pol liegt vor, wenn der Staat – gestützt auf eine Rechtsvorschrift oder aufgrund seines Eigentumsrechts an öffentlichen Sachen – das ausschliess­ liche Recht hat, eine wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Mit der Mono­ polisierung wird Privaten das Recht entzogen oder faktisch verunmög­ licht, eine spezifische wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Private können die betreffende Tätigkeit nur dann ausüben, wenn sie hierfür vom Staat eine Konzession erhalten (vgl. hierzu Abschnitt 2.1). Damit unterscheiden sich Monopole von blossen Bewilligungspflichten zum Schutz von Polizeigü­ tern oder anderen öffentlichen Interessen: Mit der Bewilligungspflicht entzieht der Staat den Privaten keineswegs das Recht, die bewilligungs­ pflichtige Tätigkeit wahrzunehmen. Das Recht auf Ausübung der Tätig­ keit wird lediglich unter den Vorbehalt gestellt, dass bestimmte Voraus­ setzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung, Vertrauenswürdigkeit oder Betriebssicherheit – erfüllt sein müssen. Wer diese Voraussetzungen er­ füllt, erhält die Polizeibewilligung und darf folglich die Tätigkeit ausüben. 05 _ Geschlossene Märkte 85 5. 1 _ Vo n re ch tl ic he n un d fa kt is ch en M on op ol en …Der Staat hat es in der Hand, ob er eine Mono­ polsituation zugunsten eines Privaten oder ob er ein wettbewerbliches Um­ feld schafft. Entsprechend ist die Zahl der Anbieter mengenmässig nicht begrenzt. Solche Bewilligungspflichten existieren namentlich für die Ausübung qualifizierter Berufe (z. B. Arztberuf oder Anwaltsberuf) sowie die Her­ stellung und den Verkauf von Produkten mit einem Gefährdungspoten­ zial (z. B. Arzneimittel). Ausübung durch den Staat: Staatsmonopol Der Staat hat verschiedene Möglichkeiten, die Ausübung einer monopo­ li sierten Tätigkeit zu organisieren. Er kann eigene Verwaltungseinheiten (z. B. ein kantonales Amt) mit der Tätigkeit betrauen oder die Tätigkeit per Gesetz oder mittels Konzession auf ein öffentlich kontrolliertes Unter­ nehmen übertragen. In beiden Fällen bleibt die Ausübung der Tätigkeit unter direkter staatlicher Kontrolle, weshalb von einem eigentlichen Staatsmonopol gesprochen werden kann. Die Tätigkeit ist dem Markt entzogen. Ein Beispiel für eine verwaltungsintern wahrgenommene Wirt­ schaftstätigkeit ist auf kantonaler Ebene das Amtsnotariat. Demgegen­ über haben die Kantone für Tätigkeiten wie die Gebäudeversicherung oder den Abbau, Handel und Verkauf von Salz (Schweizer Salinen AG) öffentliche Unternehmen gegründet, denen die Ausübung der entspre­ chenden wirtschaftlichen Tätigkeit exklusiv vorbehalten ist. Ausübung durch Private Der Gesetzgeber kann dem Staat auch erlauben, die Ausübung eines Monopols mittels Konzession an Private zu übertragen. Dabei liegt es in der Hand des Staats, ob er eine Monopolsituation zugunsten eines Privaten oder ob er ein wettbewerbliches Umfeld schafft: 1_Ein privater Anbieter Es wird nur ein einziger Anbieter zur Ausübung der Tätigkeit zugelassen. In solchen Fällen bleibt das Monopol im öko­ nomischen Sinne bestehen, da der private Anbieter die Tätigkeit frei von jeglicher Konkurrenz ausübt. Das Monopol bezieht sich mithin immer auf das wirtschaftende Unternehmen – und nicht auf den regulierenden Staat. Zudem ist aus wettbewerblicher Sicht unerheblich, auf welche Gründe eine Monopolstellung zurückzuführen ist: Ob ein Unternehmen vom Staat mittels Konzession ein Sonderrecht erhalten oder sich durch wirtschaftliche Expansion eine exklusive Stellung im Markt erarbeitet hat, spielt eine untergeordnete Rolle. Solange das Unternehmen ohne Konkurrenz im relevanten Markt tätig ist, besteht aus ökonomischer Sicht ein Monopol. Zu dieser Kategorie gehören etwa der Auftrag des Bundes­ amtes für Kommunikation (BAKOM) an die private Stiftung Switch zur Reservierung von Domainnamen mit der Erweiterung « .ch », kantonale Kaminfegermonopole oder die städtische Taxivermittlungszentrale in Lausanne. 86 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ordnungspolitisch inter­ essiert primär die Frage, wie der Staat den Zugang zu den Märkten reguliert und ob diese Regulierung sinnvoll ist. 2_Mehrere private Anbieter Der Staat überträgt die monopolisierte Tätig­ keit auf mehrere private Anbieter, zwischen denen ein gewisser Wettbe­ werb entstehen kann. In diesem Fall liegt zwar immer noch ein rechtli­ ches oder faktisches Monopol vor, weil die Ausübung der Tätigkeit für Private ohne Konzession verboten bleibt oder faktisch nicht möglich ist. Hingegen handelt es sich insofern nicht mehr um ein Monopol im öko­ nomischen Sinne, als die konzessionierten Anbieter im gleichen Markt tätig sind und zwischen ihnen ein gewisser Wettbewerb herrscht. Typi­ sches Beispiel für ein solches rechtliches Monopol mit beschränktem Wettbewerb ist das Spielbankenmonopol (Stand 2014: 21 konzessionierte Spielbanken). 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten Die rechtswissenschaftlichen Begriffe des rechtlichen und faktischen Monopols sind indessen für ökonomische Fragestellungen von beschränk­ ter Aussagekraft. Ordnungspolitisch interessiert primär die Frage, wie der Staat den Zugang zu den Märkten reguliert und ob diese Regulie­ rung sinnvoll ist: Haben sämtliche Anbieter Zugang zu einem Markt oder nur eine beschränkte Anzahl oder gar nur ein einziger Anbieter? Denn von der Antwort auf die Frage, wie vielen Anbietern der Zugang zu einem Markt ermöglicht wird, hängt unter anderem ab, ob und wie viel Wettbewerb im Markt stattfinden kann. Grundsätzlich gilt: je enger der Markt und je höher die Marktzugangsschranken, desto weniger Wett­ bewerb. Selbst wenn aber der Markt eng ist und im Extremfall nur ein einziges Unternehmen eine Konzession erhält, kann sich immer noch ein « Wettbewerb um den Markt » ergeben, indem sich mehrere Unter­ nehmen um den Marktzugang (in diesem Fall um die Konzession) be­ werben und der Staat das wirtschaftlich beste Angebot auswählt. Monopole im rechtlichen Sinn, d. h. staatliche Exklusivrechte, führen dazu, dass der Zugang zum jeweiligen Markt für Private stark einge­ schränkt oder gar ausgeschlossen ist. Neben staatlichen Monopolrechten gibt es aber im Verwaltungsrecht eine Reihe weiterer Regulierungsinst­ rumente, die eine Einschränkung des Marktzugangs bewirken. Im Vor­ dergrund stehen die folgenden drei Instrumente: 1_Bewilligungen für gesteigerten Gemeingebrauch Mit einer Bewilligung für gesteigerten Gemeingebrauch gewährt der Staat einzelnen Anbietern das Recht auf eine « nicht gemeinverträgliche oder nicht bestimmungs­ gemässe Nutzung einer öffentlichen Sache ». Beispiele sind Taxistandplät­ ze, Marktstände oder Zirkusaufführungen auf öffentlichem Grund. Ver­ waltungsrechtlich werden solche Bewilligungen – im Unterschied zu Sondernutzungskonzessionen – nicht als Ausfluss eines faktischen Mono­ pols (vgl. Kapitel 2) betrachtet. Sie bewirken aber ebenso eine Beschrän­ kung des Marktzugangs und können gar zu einer Monopolstellung des 05 _ Geschlossene Märkte 87 5. 2 _ …z u of fe ne n un d ge sc hl os se ne n M är kt en Anbieters führen. So ist etwa der Taxifahrer genauso auf die Nutzung öffentlicher Standplätze angewiesen (Bewilligung für gesteigerten Ge­ meingebrauch) wie das Werbevermittlungsunternehmen auf die Nutzung des öffentlichen Grundes zwecks Errichtung von Plakatwänden (Sonder­ nutzungskonzession). 2_Kontingente Kontingente sind eine beschränkte Menge von Bewilli­ gungen für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, beispielswei­ se im Bereich des Imports (Zollkontingente), der Landwirtschaft oder des Gesundheitswesens. Durch die zahlenmässige Begrenzung der Be­ willigungen wird der Marktzugang eingeschränkt, ohne dass der Staat ein rechtliches Monopol schafft. 3_Leistungsaufträge mit Abgeltungen Mit Leistungsaufträgen überträgt der Staat einem oder mehreren Unternehmen die Erfüllung von öffent­ lichen Aufgaben, vor allem im Bereich der Grundversorgung (« Service public »). Im geltenden Recht kommen Leistungsaufträge etwa in den Bereichen öffentlicher Verkehr, Telekommunikation, Energieversorgung, Spitalwesen oder soziale Einrichtungen vor. Leistungsaufträge sind in aller Regel zahlenmässig begrenzt und beruhen häufig auf einer Bedarfs­ planung. Inhaltlich sind sie mit einer Angebotspflicht verbunden, wobei der Staat die zu erbringenden Leistungen und meist auch deren Preise vorgibt. Die Kosten, die den Unternehmen durch die Erfüllung von Leis­ tungsaufträgen entstehen, werden typischerweise vom Staat oder allen­ falls auch von einer Sozialversicherung ganz oder teilweise finanziell ab­ gegolten (subventioniert). Die Abgeltung wird damit begründet, dass ohne sie die übertragene Aufgabe unter den staatlich vorgegebenen Be­ dingungen (Angebotspflicht, Umfang und Qualität des Angebots, tiefe Preise) von der Privatwirtschaft nicht wahrgenommen würde. Das be­ deutet umgekehrt: Leistungsaufträge, die an eine begrenzte Zahl von Unternehmen vergeben werden und mit einer Abgeltung verbunden sind, schränken den Zugang zum entsprechenden Grundversorgungsmarkt – zwar nicht rechtlich, jedoch faktisch – ein. Nur Unternehmen, die den Leistungsauftrag bekommen, sind in der Lage, das vom Auftrag erfasste Angebot zu den vorgeschriebenen tiefen Preisen zu erbringen. Für ande­ re Unternehmen ist der Zugang zum Grundversorgungsmarkt faktisch versperrt oder zumindest erschwert. Eine ökonomische Sichtweise sollte nicht nur Monopole im engeren Sinn, sondern alle marktzugangsbeschränkenden Instrumente – inklusive Be­ willigungen für gesteigerten Gemeingebrauch, Kontingente und Leis­ tungsaufträge – im Blick haben. Aber auch aus rechtlicher Sicht ist eine Gesamtbetrachtung der verwaltungsrechtlichen Marktzugangsschran­ ken angezeigt: Die Bundesverfassung verankert den freien Wettbewerb als Organisationsprinzip der Wirtschaft (Art. 94 BV). Marktzugangsbe­ 88 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Je stärker eine Regulierung die Zahl der Anbieter in einem Markt einschränkt, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, die hinter der Regulierung stehen. schränkungen greifen in dieses verfassungsrechtliche Prinzip ein und bedürfen daher einer qualifizierten Rechtfertigung. Für die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit kommt es somit nicht primär darauf an, ob ein Monopol vorliegt oder nicht, sondern – allgemeiner – ob eine staatliche Regelung den Marktzugang beschränkt und wie stark sie dies tut. Je stärker eine Regulierung die Zahl der Anbieter in einem Markt und damit den Wettbewerb einschränkt, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, die hinter der Regulierung stehen. Die Verfassung verlangt, dass die Auswirkungen einer Zugangsbeschränkung gegen das Regulie­ rungsmotiv (öffentliches Interesse) abgewogen werden. Folglich ist eine Systematik anzustreben, die sich einerseits am Regulierungsmotiv und andererseits an der Wettbewerbswirkung orientiert. Box 10 Leistungsaufträge an Spitäler Die medizinische Grundversorgung der Bevölkerung wird im stationären Bereich mittels Leistungsaufträgen an ausgewählte Spitäler (Listenspitäler) sichergestellt. Die Leis­ tungsaufträge stützen sich auf Bedarfsplanungen der Kantone. Die im Rahmen der Leistungs aufträge erbrachten Behandlungen werden in Form von Fallpauschalen von den Krankenversicherungen und den Kantonen vollumfänglich abgegolten. Spitäler, die keine Leistungsaufträge und damit keine Abgeltungen erhalten, können die Leistungen der medizinischen Grundversorgung faktisch nicht oder nur in Nischenbereichen anbieten. Diese Spitäler müssen – im Unterschied zu den Listenspitälern – ihre Leistungen den Patienten bzw. ihren Zusatzversicherungen verrechnen und haben dadurch einen gewichtigen Wettbewerbsnachteil. Geht man von der Frage des Marktzugangs und damit von der Wirkung staatlicher Regulierungen auf den Wettbewerb aus, bietet sich die Unter­ scheidung zwischen offenen und geschlossenen Märkten an. Offene Märkte zeichnen sich dadurch aus, dass grundsätzlich eine unbeschränk­ te Anzahl von Anbietern Zugang zum Markt hat. In geschlossenen Märk­ ten wird die Anzahl der privaten Anbieter dagegen vom Staat rechtlich oder faktisch beschränkt. In offenen Märkten können Anbieter ohne weiteres tätig sein, wobei allenfalls gesetzliche Markteintrittsvorausset­ zungen erfüllt sein müssen. Diese Voraussetzungen werden mit dem Schutz von öffentlichen Interessen wie die öffentliche Sicherheit und Gesundheit oder das Vertrauen im Geschäftsverkehr begründet. Ob die Voraussetzungen erfüllt sind, wird im Rahmen staatlicher Bewilligungs­ und Meldeverfahren oder nicht­staatlicher Konformitätsbewertungsver­ fahren überprüft. Solche vorgängigen Prüfverfahren führen nicht etwa zu einer Schliessung des Marktes. Denn jeder Anbieter, der die gesetzli­ chen Voraussetzungen erfüllt, hat einen rechtlichen Anspruch auf Zu­ gang zum Markt. Die Zahl der Anbieter ist in offenen Märkten somit rechtlich nicht beschränkt. 05 _ Geschlossene Märkte 89 5. 2 _ …z u of fe ne n un d ge sc hl os se ne n M är kt en Ein geschlossener Markt liegt vor, wenn der Staat eine beschränkte Zahl von Anbietern zulässt – unerheblich ist, ob die Schliessung des Markts vom Recht bezweckt oder Nebenfolge einer Regelung ist. 1_Herstellung von Produkten Die Herstellung von Produkten ist in der Regel bewilligungsfrei. Nur für die Herstellung besonders sensibler Pro­ dukte, die die Gesundheit oder die Umwelt gefährden können, bedürfen Unternehmen einer Bewilligung (Betriebsbewilligung). Bewilligungs­ pflichtig ist etwa die Herstellung von Arzneimitteln oder von Lebens­ mitteln tierischer Herkunft. 2_Inverkehrbringen von Produkten Gewisse Produkte dürfen ohne vor­ gängige Prüfung im Markt angeboten werden. Dazu gehören Produkte, die bei normaler Verwendung die Gesundheit der Konsumenten und Dritter nicht gefährden und dem Stand des Wissens und der Technik entsprechen. Solche Produkte ohne besonderes Gefährdungspotential sind beispielsweise die meisten Lebensmittel. Produkte mit gesteigertem Gefährdungspotential müssen dagegen die grundlegenden Sicherheits­ und Gesundheitsanforderungen erfüllen, wie sie vom Gesetz­ und Ver­ ordnungsgeber vorgeschrieben werden. Die Zulassung solcher Produkte setzt eine vorgängige Konformitätsbewertung voraus. Produkte mit ho­ hem Gefährdungspotenzial wie namentlich Arzneimittel und gewisse Betäubungsmittel dürfen nur mit einer Bewilligung in Verkehr gebracht werden. Neben Konformitätsbewertungen und Bewilligungen sind für das Inverkehrbringen von Produkten teilweise auch Meldepflichten vor­ gesehen. Beispiele dafür sind neue Chemikalien, ausnahmsweise aber auch gewisse Arzneimittel und Medizinalprodukte. 3_Erbringung von Dienstleistungen Im Unterschied zum Inverkehrbrin­ gen von Produkten ist für die Erbringung vieler Dienstleistungen eine Bewilligung erforderlich. Eine Bewilligungspflicht besteht etwa für Restaurants, Anwälte, Medizinalberufe (z. B. Ärzte und Zahnärzte), Apo­ theken und Drogerien, Finanzdienstleistungen (z. B. Banken und Versi­ cherungen), Bergführer, Restaurants bis hin zum Taxibetrieb. Bewilli­ gungsfrei tätig sind demgegenüber der Coiffeur, die Lehrerin, der Stadtführer, der Reinigungsdienst und grundsätzlich auch die Psycho­ login (nicht aber die Psychotherapeutin). Ein geschlossener Markt liegt erst vor, wenn der Staat lediglich eine be­ schränkte Zahl von Anbietern zulässt. Dabei ist unerheblich, ob die Schliessung des Markts vom Recht bezweckt ist (z. B. in Form eines recht­ lichen Monopols) oder faktische Nebenfolge einer rechtlichen Regelung darstellt (z. B. als Nebenfolge von faktischen Monopolen oder Leistungs­ aufträgen). Entscheidend ist allein die Tatsache, dass kein Anspruch auf Marktzugang besteht, selbst wenn der Anbieter alle Anforderungen, die für die Ausübung der entsprechenden Tätigkeit verlangt sind, erfüllen würde. Die Schliessung eines Marktes kann – wie gesehen – durch ver­ schiedene verwaltungsrechtliche Instrumente erfolgen: Rechtliche und faktische Monopole mit Konzessionssystemen, Bewilligungen für gestei­ 90 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Welche Tätigkeiten genau dem Bereich der Grundversorgung zuzuordnen sind, ist ein politischer Entscheid, der im Kern immer auch die Frage des staatlichen Rollenverständnisses betrifft. gerten Gemeingebrauch, Kontingente und Leistungsaufträge mit Abgel­ tungen. Behält sich dagegen der Staat eine bestimmte Tätigkeit selber vor und übt er diese unter Ausschluss privater Anbieter alleine aus, liegt kein Markt im engeren Sinne sondern ein Staatsmonopol vor. Nachfolgend wird zwischen zwei Kategorien von geschlossenen Märk­ ten unterschieden: Grundversorgungsmärkte (Abschnitt 5.2) und geschlossene privatwirtschaftliche Märkte (Abschnitt 5.3). Im ersten Fall geht es um die Er­ füllung öffentlicher Aufgaben im Bereich der Grundversorgung, im zwei­ ten Fall um privatwirtschaftliche Tätigkeiten. Dabei wird analysiert, auf welche Art und Weise der Zugang zu diesen Märkten beschränkt wird und auf welchen Motiven die Beschränkung basiert. 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte Die Sicherstellung einer ausreichenden und preiswerten Grundversor­ gung für die gesamte Bevölkerung gilt staatsrechtlich als eines der wich­ tigsten öffentlichen Interessen, das eine Schliessung von Märkten recht­ fertigen kann. Es ist eine der staatlichen Hauptaufgaben, dafür zu sorgen, dass wichtige Infrastrukturen und öffentliche Dienstleistungen zur Verfü­ gung gestellt werden. Dazu zählen typischerweise Gesundheitsver sor­ gung, Stromversorgung, Wasserversorgung, Bildung, öffentlicher Verkehr, Entsorgung etc. Welche Tätigkeiten genau dem Bereich der Grundver­ sorgung zuzuordnen sind, ist ein politischer Entscheid, der durch den Verfassungs­ oder Gesetzgeber – also in der Schweiz letztlich durch das Volk – getroffen wird und im Kern immer auch die Frage des staatlichen Rollenverständnisses betrifft. Struktur von Grundversorgungsmärkten Der Gesetzgeber kann vorsehen, dass der Staat eine Grundversorgungs­ aufgabe selber mit seinen zentralen oder dezentralen Verwaltungseinhei­ ten erfüllt. Beispiele sind Grundschulen (Teil der kommunalen Verwal­ tung) und Universitäten (öffentlich­rechtliche Anstalten) oder die Schweizerische Post (Aktiengesellschaft im Besitz des Bundes). Umge­ kehrt kann der Gesetzgeber auch vorschreiben, dass Private Grundver­ sorgungsdienste erbringen müssen. Dies ist etwa bei freiberuflichen No­ taren der Fall, die von Gesetzes wegen die Pflicht haben, öffentliche Beurkundungen nach vorgegebenen Tarifen durchzuführen (vgl. Abschnitt 3.5). Der Gesetzgeber kann der Staatsverwaltung aber auch erlauben oder gar vorschreiben, die Erfüllung einer Grundversorgungsaufgabe mittels Leistungsaufträgen an eines oder mehrere Unternehmen zu übertragen (zu den Leistungsaufträgen vgl. Abschnitt 5.1). Die Grundversorgung ist in den letzten Jahren in der Schweiz auf allen Ebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) zu­ nehmend in Form von Leistungsaufträgen organisiert worden. Im Unter­ schied zu Konzessionen verleihen Leistungsaufträge als solche kein Son­ derrecht auf Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen eines 05 _ Geschlossene Märkte 91 5. 3 _ Ge sc hl os se ne G ru nd ve rs or gu ng sm är kt e rechtlichen oder faktischen Monopols. Vielmehr sind Leistungsaufträge mit der Pflicht verbunden, ein bestimmtes Angebot für jedermann be­ reitzustellen, wobei die Preise oftmals staatlich administriert sind. Im Gegenzug erhalten die Beauftragten in der Regel finanzielle Abgeltungen, während es im Fall von Konzessionen umgekehrt das Unternehmen ist, das dem Staat für das Sonderrecht eine Abgabe entrichten muss. Grundversorgungsmärkte sind im Prinzip geschlossene Märkte. Pri­ vate haben nach geltendem Recht keinen Anspruch darauf, bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen Leistungsaufträge und die damit verbun­ denen Abgeltungen zu erhalten. Bei der Erteilung von Leistungsaufträgen kommt den zuständigen Behörden in der Regel vielmehr ein weites Er­ messen zu. Im Rahmen dieses Ermessens können die Behörden die Wett­ bewerbssituation ein Stück weit beeinflussen und steuern. Beauftragt der Staat nur einen einzigen Anbieter mit der Erbringung einer Grundver­ sorgungsleistung, entsteht eine Monopolsituation. Der private Leistungs­ erbringer agiert frei von Wettbewerbsdruck und kann sich ein Geschäfts­ feld eröffnen, das im freien Markt und ohne den staatlichen Auftrag so nicht existieren würde. Diebold (2014) spricht in diesem Fall von einem « Grundversorgungsmonopol ». Die Beispiele sind vielfältig: Gewährleis­ tung des Rettungsdienstes, Besorgung der Kehrichtabfuhr, Erbringung der Schulzahnpflege etc. Der Staat kann zur Gewährleistung eines bestimmten Grundversor­ gungsangebots auch mehreren Anbietern Leistungsaufträge erteilen. Falls die beauftragten Unternehmen im selben Grundversorgungsmarkt tätig Abbildung 9 Struktur von Grundversorgungsmärkten Grundversorgungsmärkte sind im Prinzip geschlossene Märkte, denn Private haben keinen Anspruch darauf, vom Staat einen Leistungsauftrag zu erhalten. Ob der Wettbewerb auf Grundversorgungsmärkten (zumindest eingeschränkt) spielen kann, hängt davon ab, wie viele Anbieter einen Leistungsauftrag erhalten und ob auch Drittanbieter ohne Leistungs­ auftrag zum Markt zugelassen werden Anbieter mit und ohne Leistungs­ aufträge(n) mehrere Anbieter mit Leistungs­ aufträgen ein Anbieter mit Leistungs­ auftrag mehrere Anbieter mit Leistungs­ aufträgen ein Anbieter mit Leistung­ auftrag staatliches Monopol (Grundversorgungsmonopol) kein Monopol Grundversorgung Quelle: Eigene Darstellung 92 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Für einen echten Wettbewerb zwischen staatlich beauftragten Leistungserbringern und privaten Drittanbietern fehlt es häufig an gleich langen Spiessen. sind, entsteht ein gewisser Wettbewerb. Es handelt sich dabei in erster Linie um einen Qualitätswettbewerb; ein Preiswettbewerb kann nur statt­ finden, falls die Preise nicht fixiert sind. Auch wenn sich auf diese Weise Wettbewerb entwickeln kann, bleibt der Grundversorgungsmarkt ein geschlossener Markt, solange der Staat – und nicht die Unternehmen – über den Marktzugang entscheidet. Die Tatsache, dass der Staat eines oder mehrere Unternehmen mit der Erbringung von Grundversorgungsdiensten beauftragt, bedeutet noch nicht, dass Dritte diese Dienste nicht erbringen dürfen. Leistungsaufträge schliessen Drittanbieter rein rechtlich nicht vom entsprechenden Grund­ versorgungsmarkt aus, sondern bewirken aufgrund der mit ihnen ver­ bundenen Wettbewerbsvorteile (Abgeltungen und tiefe Preise) lediglich faktische Marktzutrittsschranken, die mehr oder weniger hoch sein kön­ nen. Dritte sind von der Erbringung einer Grundversorgungsleistung erst dann rechtlich ausgeschlossen, wenn die Leistungen vom Staat monopo­ lisiert sind. Ein rechtliches Monopol besteht beispielsweise für die Beför­ derung von Briefen bis 50 Gramm durch die Post (sogenannt reservierter Dienst). Dieses Monopol erlaubt es der Post, Monopolrenten zu erwirt­ schaften, mit denen sie die übrige Grundversorgung finanzieren kann. Ein Beispiel für eine indirekte Monopolisierung im Grundversorgungs­ bereich ist die Verpflichtung von Leistungsbezügern einer Sozialversiche­ rung, Umschulungskurse oder andere Massnahmen bei bestimmten pri­ vaten Anbietern in Anspruch zu nehmen. Denkbar sind auch faktische Monopole infolge staatlicher Eigentumsrechte an öffentlichen Sachen, die für die Erbringung von Grundversorgungsleistungen genutzt werden (z. B. Bau und Betrieb einer Holzheizzentrale und eines Wärmeverbund­ netzes auf öffentlichem Grund samt Wärmelieferung an die Gemeinde). Soweit ein Grundversorgungsbereich nicht monopolisiert ist und die faktischen Marktzugangshürden nicht zu hoch sind, können neben den beauftragten Leistungserbringern auch private Drittanbieter ohne Leis­ tungsauftrag in den Markt eintreten. Dies geschieht etwa im Bereich der Post (Beförderung von Briefen ausserhalb des Briefmonopols sowie von Paketen, Zeitungen und Zeitschriften, ferner Dienstleistungen des Zah­ lungsverkehrs), im Fernmeldebereich (Swisscom als Grundversorgerin neben anderen Telecom­Unternehmen) sowie auf dem Gebiet von Radio und Fernsehen (SRG als Grundversorgerin neben anderen Radio­ und Fernsehstationen). Auch in der Aus­ und Weiterbildung erbringen Bil­ dungsinstitutionen mit und ohne Leistungsauftrag Grundversorgungs­ dienste. Für einen echten Wettbewerb zwischen staatlich beauftragten Leistungserbringern und privaten Drittanbietern fehlt es aber häufig an gleich langen Spiessen: Einerseits können private Drittanbieter ohne Leis­ tungsauftrag nur dann wettbewerbsfähig im Markt auftreten, wenn aus den Leistungsaufträgen keine erheblichen Wettbewerbsvorteile fliessen. Anderseits unterstehen private Drittanbieter nicht der Angebotspflicht und verfügen über mehr Flexibilität hinsichtlich Leistungsumfang, 05 _ Geschlossene Märkte 93 5. 3 _ Ge sc hl os se ne G ru nd ve rs or gu ng sm är kt e Ob es zur Sicherstellung der Grundversorgung angebracht ist, den Markt auf eine bestimmte Zahl von Anbietern zu beschränken, muss im Einzelfall geprüft werden. Qualität und Preis. Drittanbieter sind daher schnell dem Vorwurf der « Rosinenpickerei » ausgesetzt, wenn sie rentable Aufträge ergattern und weniger rentable Aufträge den staatlich beauftragten Leistungserbringern überlassen. Der Staat steht in Grundversorgungsmärkten damit vor der grossen Herausforderung, in Umsetzung der Wirtschaftsfreiheit ein Wettbewerbsumfeld zu schaffen, in dem sowohl staatlich beauftragte Leistungs erbringer wie auch private Anbieter bestehen können. Weshalb sind Grundversorgungsmärkte geschlossen? Die Zuordnung einer Tätigkeit zur Grundversorgung bedeutet, dass der Staat (Bund, Kantone oder Gemeinden) für die allgemeine Verfügbarkeit der Grundversorgungsdienste in der gewünschten Qualität verantwort­ lich ist. Hingegen heisst das keinesfalls, dass eine Marktschliessung oder gar eine Monopolisierung der Tätigkeit automatisch gerechtfertigt wäre. Ob es zur Sicherstellung der Grundversorgung angebracht ist, den Markt auf eine bestimmte Zahl von Anbietern zu beschränken oder ob das Ziel auch durch einen offenen Markt erreicht werden kann, muss im Einzel­ fall geprüft und entschieden werden. Für eine Schliessung von Grund­ versorgungsmärkten und die damit verbundene Minderung des Wettbe­ werbsdrucks werden verschiedene Argumente vorgebracht, vor allem, dass im freien Wettbewerb die Versorgung nachfrageschwacher Regionen nicht gewährleistet sei, dass aufgrund von Preiswettbewerb und Kosten­ druck die notwendige Qualität nicht erreicht werde oder dass der freie Wettbewerb gar zu höheren Preisen führen könne. Genau gesehen ist die Schliessung von Grundversorgungsmärkten eine Folge der Pflichten, die der Staat Anbietern von Grundversorgungsdiens­ ten auferlegt: 1_Angebotspflicht Die zentrale Pflicht von Grundversorgungsanbietern ist die Angebotspflicht. Die Unternehmen müssen ihre Grundversor­ gungsdienste flächendeckend allen Bevölkerungskreisen anbieten. Dabei sind sie an die Grundrechte gebunden und dürfen niemandem ohne trif­ tigen Grund eine Leistung verweigern. Soweit die Kundenbeziehungen vertraglich geregelt werden, folgt aus der Angebotspflicht eine Kontra­ hierungspflicht (Pflicht zum Abschluss von Verträgen). 2_Umfang und Qualität des Angebots Der Umfang der Grundversorgungs­ dienste wird durch Gesetze und Verordnungen definiert. Häufig werden besondere Auflagen gemacht, wie beispielsweise die Pflicht, die Dienste der Grundversorgung so anzubieten, dass Menschen mit Behinderungen sie unter vergleichbaren Bedingungen wie Menschen ohne Behinderun­ gen beanspruchen können. Auch die Qualität der Dienste unterliegt re­ gelmässig gesetzlichen Anforderungen, deren Einhaltung von staatlichen Aufsichtsbehörden kontrolliert wird. 94 Kantonsmonitoring 6 | 2014 3_Preise Zur Gewährleistung einer preiswerten, für alle Bevölkerungs­ schichten zugänglichen Grundversorgung regelt und überwacht der Staat die Preise. So schreibt etwa das Postgesetz vor, dass für Briefe und Pakete der Grundversorgung im Inland die Preise distanzunabhängig und nach einheitlichen Grundsätzen festzulegen sind, wobei die Post­ regulierungsbehörde (PostCom) die Einhaltung der Distanzunabhän­ gigkeit überprüft. Ferner legt der Bundesrat für die Grundversorgung mit Fernmeldediensten Preisobergrenzen fest. Und im Gesundheits­, Sozial­ und Bildungsbereich müssen die Leistungen der Grundversor­ gung durch Spitäler, soziale Einrichtungen und Schulen sogar oft fast oder ganz unentgeltlich erbracht werden. Aufgrund dieser Pflichten und Auflagen entstehen den Grundversor­ gungsanbietern ungedeckte Kosten. Gemeint sind die Kosten, die das Unternehmen nicht zu tragen hätte, wenn es Angebot, Kundenbeziehun­ gen und Preise unter Marktbedingungen frei bestimmen könnte. Grund­ versorgungsdienste sind somit wegen der mit ihnen verbundenen Pflich­ ten tendenziell ein defizitäres Geschäft, das am freien Markt so nicht angeboten würde. Damit die Grundversorgung erbracht wird, über­ nimmt der Staat (oder eine Sozialversicherung) die ungedeckten Kosten in Form von Abgeltungen. Diese sind Teil der Leistungsaufträge, die der Staat einem oder mehreren Anbietern zuteilt. Mit den Leistungsauft rägen und Abgeltungen schafft der Staat somit gewissermassen erst den Grund­ versorgungsmarkt. Zugleich handelt es sich um einen geschlossenen Markt, zu dem der Zugang für Unternehmen ohne Leistungsaufträge erschwert ist. Box 11 Öffnung von Grundversorgungsmärkten? Im Grunde würde es dem Gesetzgeber freistehen, für gewisse Grundversorgungsmärkte einen Anspruch auf die Erteilung von Leistungsaufträgen vorzusehen. Damit könnte er Grund­ versorgungsmärkte öffnen, was den (Qualitäts­)Wettbewerb ermöglichen bzw. verstärken würde. Ein Beispiel für einen offenen Grundversorgungsmarkt ist die obligatorische Kranken­ versicherung: Gemäss Krankenversicherungsgesetz hat jede Krankenkasse, die die gesetz­ lichen Voraussetzungen erfüllt, Anspruch darauf, die obligatorische Krankenversicherung anzubieten und sich dafür mit den obligatorischen Versicherungsprämien zu alimentieren. Der « Leistungsauftrag » an die Krankenkassen wird dabei vom Gesetzgeber als « Bewilligung » bezeichnet (Art. 13 Krankenversicherungsgesetz, KVG). Auch das Spitalwesen hat sich einem offenen Grundversorgungsmarkt angenähert, indem der Bundesgesetzgeber die Kanto­ ne nicht mehr dazu verpflichtet, die Angebotsmenge am Bedarf auszurichten.|45 Vielmehr können die Kantone zur Förderung des Wettbewerbs über den Bedarf hinaus Leistungsauf­ träge an Spitäler erteilen. Allerdings haben Spitäler keinen Anspruch auf Leistungsaufträge, weshalb nach wie vor von einem geschlossenen Grundversorgungsmarkt auszugehen ist. 45 Vgl. Rütsche (2011) sowie BGE 138 II 398 E. 3 S. 408 ff., besonders E. 3.4.4, S. 417. 05 _ Geschlossene Märkte 95 5. 4 _ Ge sc hl os se ne p ri va tw ir ts ch af tl ic he M är kt e Privatwirtschaftliche Tätigkeiten sind von der Wirtschaftsfreiheit verfassungsrechtlich geschützt. Entsprechend gilt der Grundsatz des freien Marktzugangs. Der Gesetzgeber sollte sich somit in Bezug auf jede Grundversorgungs­ leistung die Frage stellen, ob sie zu den gewünschten Bedingungen (preis­ wertes und qualitativ gutes Angebot für alle Bevölkerungskreise) aller Voraussicht nach auch in einem offenen Markt erbracht würde. Als empirische Anhaltspunkte können Erfahrungen anderer Länder (bzw. anderer Kantone oder Gemeinden) herangezogen werden. Falls die Frage bejaht wird, ist die Schliessung des Grundversorgungsmarktes volkswirt­ schaftlich ineffizient und für den Staat bzw. die Bevölkerung mit unnö­ tigen Kosten verbunden. Aus verfassungsrechtlicher Sicht drängt sich zudem die Frage der Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Wirtschafts­ freiheit auf. Auf jeden Fall unvereinbar mit der Wirtschaftsfreiheit sind Grundversorgungsmonopole, die nicht (mehr) notwendig sind. Entspre­ chende Zweifel sind etwa in Bezug auf althergebrachte Grundversor­ gungsmonopole wie das Salzmonopol, vor allem das Salzhandelsmono­ pol, angebracht (vgl. Abschnitt 3.6). 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte Geschlossene Märkte bestehen auch ausserhalb des Grundversorgungs­ bereichs – auf privatwirtschaftlichen Märkten. Im Unterschied zu Grund­ versorgungsleistungen dienen privatwirtschaftliche Tätigkeiten defini­ tionsgemäss nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, auch wenn an solchen Tätigkeiten durchaus ein öffentliches Interesse bestehen kann (z. B. Landwirtschaft, Forschung, kulturell wertvolle Filme). Privatwirt­ schaftliche Tätigkeiten sind von der Wirtschaftsfreiheit verfassungsrecht­ lich geschützt. Entsprechend gilt der Grundsatz des freien Marktzugangs. Eine Beschränkung des Marktzugangs, d. h. ein Schliessung des Marktes, stellt die Ausnahme dar und bedarf einer qualifizierten Rechtfertigung. In regulatorischer Hinsicht kann die Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte durch folgende Instrumente erfolgen: staatliche (rechtliche oder faktische) Monopole, Kontingente sowie – ähnlich den faktischen Mono­ polen – Bewilligungspflichten für gesteigerten Gemeingebrauch. Im Folgenden werden die Gründe, aus denen der Staat privatwirtschaftliche Märkte schliesst, dargestellt und auf ihre Berechtigung hinterfragt. Schutz von Polizeigütern Als Polizeigüter gelten die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die öf­ fentliche Ruhe, Gesundheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsver­ kehr. Es gehört zu den klassischen Aufgaben des Staates, für den Schutz der Polizeigüter zu sorgen: Sie werden mit Instrumenten wie Bewilli­ gungs­ und Meldepflichten, Verhaltensvorschriften, Verboten, polizei­ licher Überwachung und Gefahrenabwehr sowie Verwaltungsstrafen ge­ schützt. Eine Marktschliessung mittels Monopolen oder Kontingenten ist in aller Regel zum Schutz von Polizeigütern nicht erforderlich. Das Bundesgericht ist beispielsweise zum Schluss gekommen, dass ein Staats­ 96 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der einträglichen Spiel­ bankenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. monopol für den Plakatanschlag auf privatem Grund über das Ziel hin­ ausschiesst und die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen (Schutz der Verkehrssicherheit und des Ortsbildes) auch mit milderen Eingriffen, namentlich mit einer Bewilligungspflicht und einem Inter­ ventionsvorbehalt der Gemeinde, sichergestellt werden können. |46 Eben­ so wäre es gemäss Bundesgericht mit der Wirtschaftsfreiheit nicht zu ver­ einbaren, den Taxibetrieb zu monopolisieren; zum Schutz von Treu und Glauben der Taxikundschaft genügt eine Bewilligungspflicht. |47 Eine Schliessung von Märkten aus polizeilichen Gründen ist für den Gesetzgeber vor allem dann ein Thema, wenn es um den Schutz der öf­ fentlichen Gesundheit geht. So galt unter der alten Bundesverfassung (aBV) eine gesundheitspolitisch motivierte Bedürfnisklausel für Gast­ wirtschaften und Kleinverkaufsbetriebe von alkoholischen Getränken (vgl. Art. 32quater Abs. 1 aBV). Diese Bedürfnisklausel bezweckte ur­ sprünglich, über die Steuerung des Angebots den Alkoholismus zu be­ kämpfen; |48 sie wurde aber anlässlich der Totalrevision der Bundesver­ fassung von 1 999 abgeschafft, weil an deren Eignung zur Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs Zweifel bestanden. |49 Hingegen besteht auf Bun­ desebene nach wie vor ein Monopol für Brennereien. Brennereikonzes­ sionen werden erteilt, soweit dies den wirtschaftlichen Bedürfnissen des Landes entspricht (Art. 5 Abs. 1 Alkoholgesetz). Ob dieses Monopol zur Bekämpfung des Alkoholismus unerlässlich ist, ist fraglich. Sozial- und umweltpolitische Interessen Eine Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte wird zum Teil auch mit sozialpolitischen Motiven begründet. Ein Beispiel sind die Spielbanken. Bereits die Bundesverfassung schreibt fest, dass für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich ist (Art. 106 BV). Diese Monopolkonzession wird mit dem Interesse an einer effektiven Bekämpfung der Spielsucht begründet. Mit Blick darauf, dass der Verfassungsgeber zur Bekämpfung der Alkoholsucht eine Kon­ tingentierung von Gastwirtschaften nicht mehr als erforderlich erachtet, kann man sich fragen, weshalb eine Beschränkung der Anzahl Spielban­ ken zur Suchtbekämpfung notwendig sein soll. Der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der einträglichen Spielban­ kenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. 46 BGE 128 I 3 E. 3e/cc S. 15. 47 BGer, Urteil 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E. 4.8. Auf kantonaler bzw. kommunaler Ebene bestehen indessen Bestrebungen, zum Schutz von Treu und Glauben die Zahl der Taxibewilligungen zu beschränken, d.h. Kontingente einzuführen. 48 Vgl. die politische Bestrebung der Wiedereinführung einer Bedürfnisklausel im Rahmen der parlamentarischen Initiative Marra 12.456 «Binnenmarktgesetz und Bedürfnis­ klausel» vom 15.06.2012. Die Widereinführung der Beschränkung wird indessen durch die (inzwischen) fehlende Grundlage in der Bundesverfassung verhindert (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV). 49 Vgl. BBl 1997 I 314. 05 _ Geschlossene Märkte 97 5. 4 _ Ge sc hl os se ne p ri va tw ir ts ch af tl ic he M är kt e Strukturpolitischen Eingriffe sind von protektionistischer Natur. Ein weiteres Beispiel für eine Marktschliessung aus sozialpolitischen Gründen ist der Zulassungsstopp von Ärztinnen und Ärzten. Bundes­ gesetzgeber und Bundesrat erlauben den Kantonen, die Zulassung von Ärzten von einem Bedürfnis abhängig zu machen. Gestützt darauf haben verschiedene Kantone für die sozialversicherungsrechtliche Zulassung von Ärzten Kontingente eingeführt. |50 Eine Monopolisierung privat­ wirtschaftlicher Märkte wurde auch schon mit umweltpolitischen Gründen gerechtfertigt. Mitte der 1960er­Jahre bejahte das Bundesgericht beispielsweise die Verfassungsmässigkeit eines Monopols für die Einfuhr amerikanischer Reben zur wirksamen Bekämpfung der dem Rebbau drohenden Schäden. |51 Strukturpolitische Gründe Eine Beschränkung des Marktzugangs kann auch ein Mittel sein, um einen Wirtschaftszweig oder Beruf in seiner Existenz zu schützen. Durch die Schliessung des Marktes werden die im Markt tätigen Unternehmen gezielt vor Konkurrenz geschützt, damit sie hinreichende Erträge erwirt­ schaften können. Solche strukturpolitischen Eingriffe sind somit protek­ tionistischer Natur. Sie stellen eine Abweichung vom Grundsatz der Wirt­ schaftsfreiheit dar und bedürfen deshalb einer expliziten Grundlage in der Bundesverfassung (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV). Die Verfassung erlaubt strukturpolitische Eingriffe in Märkte nament­ lich im Bereich der Aussenwirtschaftspolitik (Art. 101 BV), der Landes­ versorgung (Art. 102 BV) sowie der Landwirtschaft (Art. 104 Abs. 2 BV). Eine allgemeine strukturpolitische Kompetenz vermittelt sodann Art. 103 BV. Danach kann der Bund wirtschaftlich bedrohte Landesgegenden unterstützen sowie Wirtschaftszweige und Berufe fördern, wenn zumut­ bare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung ihrer Existenz nicht ausrei­ chen. Aufgehoben wurde hingegen die in der alten Bundesverfassung verankerte Bedürfnis klausel im Gastgewerbe, wonach die Kantone die Zahl der Gastwirtschaften von einem Bedürfnis abhängig machen konn­ ten, wenn dieses Gewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner Exis­ tenz bedroht war (Art. 31ter Abs. 1 aBV). Solche Bedürfnisklauseln im Gastgewerbe sind heute nicht mehr zulässig. Verwaltung öffentlicher Sachen Privatwirtschaftliche Tätigkeiten sind unter Umständen zwingend auf die Nutzung öffentlicher Sachen angewiesen. Man denke nur an den Bau und Betrieb von Wasserkraftwerken, Hafenanlagen oder Seilbahnen. Zu­ dem gibt es privatwirtschaftliche Tätigkeiten, die zwar theoretisch von 50 Das Bundesgericht hat diese Kontingentierung als faktischen Eingriff in die Wirtschafts­ freiheit qualifiziert, jedoch für zulässig erachtet: Die Zulassungsbeschränkung bezwecke, die Steigerung der Gesundheitskosten und damit der Krankenkassenprämien zu bremsen (BGE 130 I 26 E. 6.2 S. 50). 51 Vgl BGE 109 Ia 193 E. 3a–b S. 197 ff. 98 Kantonsmonitoring 6 | 2014 privatem Grund aus und ohne Nutzung der öffentlichen Sache ausgeübt werden könnten, dabei aber mit derart grossen Wettbewerbsnachteilen konfrontiert wären, dass kein konkurrenzfähiges Angebot gemacht wer­ den könnte. Dies gilt z. B. für Taxistandplätze, Werbeplakatanschlagstel­ len oder Schaustellerplätze an Jahrmärkten. Übersteigt die Nachfrage nach der Nutzung einer öffentlichen Sache deren Verfügbarkeit und kann die Tätigkeit ohne das Nutzungsrecht nicht ausgeübt werden, führt dies unweigerlich zur Schliessung des ent­ sprechenden Markts. Der Staat muss als Eigentümer der öffentlichen Sa­ che die Nutzungsansprüche der Privaten koordinieren. Er tut dies, indem er für die gesteigerte Nutzung der öffentlichen Sache eine Bewilligung und für deren ausschliessliche Nutzung eine Konzession voraussetzt. Dabei stellt sich regelmässig die Frage, ob der Staat die Anbieterzahl stär­ ker beschränkt, als dies aufgrund der Gegebenheiten erforderlich wäre. Ist dies der Fall, liegt die Schliessung des Marktes nicht primär in der Verwaltung des öffentlichen Grundes begründet; die Schliessung muss in diesem Fall durch andere öffentliche Interessen gerechtfertigt werden, beispielsweise durch Interessen der öffentlichen Sicherheit. Box 12 Vergabe von Nutzungsrechten in Losen In bestimmten Konstellationen ist es dem Staat möglich, zeitgleich mehreren, sich konkurren zierenden Anbietern ein Recht auf Nutzung öffentlicher Sachen zu erteilen (z. B. das Recht zum Aufstellen von Marktständen auf öffentlichem Grund). In diesen Fällen kann sich ein gewisser Wettbewerb im Markt entwickeln. Häufig kann der Staat hingegen aufgrund des knappen verfügbaren Platzes nur einem einzigen Privaten das Recht zur wirtschaftlichen Nutzung einer öffentlichen Sache gewähren (z. B. das Recht zum Aufstellen eines Riesenrads an Jahrmärkten). Unter Umständen hat es aber ein Kanton oder eine Gemeinde in der Hand, durch geographische Aufteilung des eigenen Hoheitsgebiets dafür zu sorgen, dass mehrere Anbieter zeitgleich im Markt tätig sind. Zu diesem Zweck kann der Staat die Nutzungsrechte in räumlich aufgeteilten Losen vergeben. So schreibt beispielsweise die Stadt Zürich die Bewirtschaftung von Plakatierungsflächen regelmässig in mehreren Losen öffentlich aus. |52 Dadurch lässt sich vermeiden, dass sich mittel­ und lang fristig nur ein Werbevermittlungsunternehmen durchsetzt und in der Folge einerseits die Angebote für das Nutzungsrecht sinken und anderseits die Preise für Werbeflächen steigen (vgl. PÜG 2012). 52 Vgl. Medienmitteilung des Stadtrats Zürich vom 6. Juni 2012, « Mehr Wettbewerb bei der Plakatierung auf öffentlichem Grund »; www.stadt­zuerich.ch/hbd/de/index/ueber_das_ departement/medien/medienmitteilungen/2012/juni/120606a.html (04.09.2014). [Untertitel] 99 06 Zugang zu geschlossenen Märkten Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbs- kommission) und Bernhard Rütsche (Universität Luzern) |53 53 Das vorliegende Kapitel basiert teilweise auf dem Artikel «Die öffentliche Ausschreibung als Marktzugangsinstrument» von Nicolas Diebold (vgl. Diebold 2014). 6.1 _ Vergabeverfahren _ 100 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten _ 104 100 Kantonsmonitoring 6 | 2014 B ei geschlossenen Märkten tritt regelmässig die Situation ein, dass die Zahl der interessierten Anbieter die Zahl der verfügbaren Marktplätze übersteigt. Es stellt sich damit unweigerlich die Frage, nach welchem Verfahren die Auswahl der Marktteilnehmer erfolgen soll. 6.1 _ Vergabeverfahren Die vergabepolitische Frage, ob der Zugang zu einem geschlossenen Markt über eine öffentliche Ausschreibung erfolgen soll, kann aus zwei unterschiedlichen Perspektiven betrachtet werden. Aus wirtschaftlicher Sicht ist angezeigt, dass der effizienteste Anbieter zum geschlossenen Markt zugelassen wird. Aus der Anbieterperspektive soll das Vergabever- fahren gewährleisten, dass sich der Staat gegenüber den Marktteilneh- mern neutral verhält. Wenn der Staat schon ausgewählten Marktteilneh- mern einen exklusiven Marktzugang gewährt, soll die Auswahl zumindest transparent und nichtdiskriminierend sein. Die folgende Übersicht zeigt verschiedene Verfahren, nach denen der Zugang zu geschlossenen Märk- ten erteilt werden kann. Im Einzelfall bleibt jeweils zu prüfen, ob der Staat aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen bei der Wahl des Vergabeverfahrens eingeschränkt ist oder ob gar ein bestimmtes Verfah- ren vorgeschrieben wird. Direktvergabe Bei der Direktvergabe bestimmt der Staat ohne Durchführung eines Aus- schreibungsverfahrens die Anbieter, die Zugang zu einem geschlossenen Markt erhalten sollen. Im Beschaffungsrecht wird dieses Verfahren als freihändige Vergabe bezeichnet; es kommt vor allem bei Aufträgen von geringem Wert zur Anwendung. Der Staat ist grundsätzlich frei zu ent- scheiden, nach welchen Kriterien er die Auswahl trifft und ob er über- haupt Konkurrenzofferten einholt. Oft stehen bei der Auswahl der Markt- teilnehmer die folgenden beiden Interessen im Vordergrund: 1_Bestandesschutz Am einfachsten gestaltet sich die Vergabe, wenn die bisher zum Markt zugelassenen Anbieter erneut den Zuschlag erhalten. Für den Staat ist diese Vergabe einfach zu handhaben, und sie verursacht wenig Verwaltungsaufwand. Wenn sich die Anbieter aus Sicht des Staa- tes bewährt haben, besteht für ihn keine Veranlassung, anderen Anbie- tern Marktzugang zu gewähren. Die bereits zugelassenen Anbieter ver- fügen über eine gewisse Planungssicherheit. Sie sind so eher bereit, grössere Investitionen zu tätigen, die sich nur langfristig amortisieren lassen. Auf der anderen Seite haben neue Anbieter keine Möglichkeit, Zugang zum Markt zu erhalten. Die Sicherheit und das Fehlen von Wett- bewerbsdruck können zur Folge haben, dass die zugelassenen Anbieter kaum Anreizen für Effizienzsteigerungen ausgesetzt sind. Zugelassene Anbieter müssen sich nach Ablauf der Zulassungsperiode nicht gegen- 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 101 6. 1_ V er ga be ve rf ah re n über neuen Kandidaten behaupten. Zu hohe Preise, ungenügende Qua- lität oder das Ausbleiben von Innovationen können mögliche Folgen sein. 2_Heimatschutz Sehr oft besteht bei der Direktvergabe ein starkes poli- tisches Bestreben, den ortsansässigen Anbietern bevorzugt Marktzugang zu gewähren. Eine Vergabe nach dem Kriterium der Ortsansässigkeit wird damit begründet, dass dies den lokalen Arbeitsmarkt fördere, dass Steuern aus den Einnahmen der eigenen Gemeinde zugute kämen oder dass die geringere Distanz zwischen dem Ort der Leistung und dem Her- kunftsort der Anbieter die Umwelt schone. Auch hier besteht die Gefahr, dass der Schutz ortsansässiger Anbieter vor auswärtiger Konkurrenz zu Ineffizienzen führt. Die Direktvergabe kann in «Bagatellmärkten» gerechtfertigt sein, wenn der Aufwand für die Durchführung einer Ausschreibung in keinem Ver- hältnis zur wirtschaftlichen Bedeutung des Marktes und zu den mögli- chen Effizienzgewinnen steht. Gleichzeitig ist aber zu bedenken, dass auch gesamtwirtschaftlich weniger bedeutende Märkte eine Lebens- grundlage für die zugelassenen Marktteilnehmer darstellen können. Für nicht zugelassene Anbieter ist in diesem Fall kaum nachvollziehbar, wenn der Staat den Zugang nicht nach einem neutralen Verfahren und unter Wahrung der Chancengleichheit gewährt. Massgebend bleiben in jedem Fall auch für die Direktvergabe die verfassungsrechtlichen Grundsätze, besonders das Willkürverbot, der Anspruch auf rechtliches Gehör und der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität. Einladungsverfahren Wie bei der Direktvergabe wird auch im Einladungsverfahren die anste- hende Vergabe des Marktzugangs nicht öffentlich publiziert. Die Verga- bestelle wählt von sich aus bestimmte Anbieter aus und lädt diese ein, ein Angebot abzugeben. Im Unterschied zur Direktvergabe umfasst das Einladungsverfahren die Einholung von Konkurrenzofferten. Für nicht eingeladene Anbieter besteht kein Teilnahmerecht. Ein Einladungsver- fahren und die damit verbundene Einschränkung des Wettbewerbs, der Gleichbehandlung und der Wettbewerbsneutralität sind nur gerechtfer- tigt, wenn aus wirtschaftlichen oder anderen sachlichen Gründen kein Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden kann. Ausschreibungsverfahren Mit öffentlicher Ausschreibung im hier verwendeten Sinn ist nicht ein bestimmtes beschaffungsrechtliches Vergabeverfahren gemeint, sondern ganz grundsätzlich, dass eine anstehende Auswahl im Vorfeld öffentlich publiziert wird, jeder Interessent über ein Teilnahmerecht verfügt und das höchstbewertete Angebot unter Einhaltung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Transparenz, des Wettbewerb und der Wirt- 102 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Eignungs- und Zuschlagskriterien müssen vor dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung standhalten, d. h. sie müs- sen objektiv und sachlich begründbar sein. schaftlichkeit den Zuschlag erhält. Die öffentliche Ausschreibung kann in Anlehnung an die Beschaffungsverfahren entweder als offenes oder als selektives Verfahren durchgeführt werden. Im offenen Verfahren wird die bevorstehende Vergabe der Marktzulassungen im Amtsblatt oder einer anderen Plattform öffentlich publiziert, und es wird jedem Inter- essenten ein Teilnahmerecht gewährt. Alle Angebote, die die Eignungs- kriterien erfüllen, werden bewertet. Im selektiven Verfahren können alle interessierten Anbieter einen Antrag auf Teilnahme einreichen. Die Ver- gabestelle bestimmt die am besten geeigneten Anbieter, die in der Folge ein Angebot eingeben dürfen. Von zentraler Bedeutung sind im Ausschreibungsverfahren die Eig- nungs- und Zuschlagskriterien. Die Eignungskriterien definieren, welche Anforderungen ein Anbieter erfüllen muss, damit er sich überhaupt an der Ausschreibung beteiligen kann. Erfüllt ein Anbieter die Eignungs- kriterien nicht, wird er vom Verfahren ausgeschlossen. Die Zuschlags- kriterien halten fest, nach welchen Kriterien die Angebote bewertet wer- den. Die höchstbewertete Bewerbung erhält den Zuschlag. Die Eignungs- und Zuschlagskriterien müssen vor dem Grundsatz der Nicht- diskriminierung standhalten, d. h. sie müssen objektiv und sachlich be- gründbar sein und in einem konkreten Zusammenhang mit dem Markt- zugang stehen. Sie dürfen nicht darauf abzielen, einer besonderen Anbietergruppe Vorteile einzuräumen. Besonders die Bevorzugung von lokalen und ortsansässigen Anbietern ist nur in Ausnahmefällen zulässig. So besteht beispielsweise kein sachlicher Grund, ortsansässige Taxifahrer beim Zugang zu einem geschlossenen Taximarkt zu bevorzugen. Hin- gegen mag es bei einem städtischen Wochenmarkt eher vertretbar sein, den Anbietern von Produkten aus der Region ein prioritäres Marktrecht zu gewähren, da es möglicherweise den Bedürfnissen und Erwartungen der Kunden entspricht, lokale Marktprodukte einzukaufen. Gehen nicht mehr Bewerbungen ein, als Marktplätze vorhanden sind, können alle geeigneten Anbieter zum Markt zugelassen werden. Über- steigt die Zahl der Bewerbungen die vorhandenen Plätze, muss die Aus- wahl der Marktteilnehmer anhand der Zuschlagskriterien oder nach dem Zufallsprinzip erfolgen: 1_Preiswettbewerb Als zentrales wettbewerbliches Bewertungskriterium gilt der Preis. Wenn der Staat einen öffentlichen Auftrag ausschreibt, kön- nen die Angebote relativ einfach und klar nach dem Angebotspreis be- wertet werden. Etwas anders präsentiert sich hingegen die Situation, wenn der Staat nicht die Vergabe eines öffentlichen Auftrags, sondern den Zu- gang zu einem geschlossenen Markt ausschreibt. Die einfachste Möglich- keit ist es, dem meistbietenden Bewerber Zugang zum Markt zu gewäh- ren (Versteigerung der Konzessionen). Der zum Markt zugelassene Anbieter wird diese Marktzugangskosten aber amortisieren müssen, was bedeutet, dass tendenziell der Preis für die im Markt angebotene Leistung 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 103 6. 1_ V er ga be ve rf ah re n steigen wird. Beispielsweise kann eine Stadt den öffentlichen Grund dem oder den Meistbietenden für Plakatanschlagstellen oder Taxistandplätze zur Verfügung stellen. Je nach dem (abhängig von der Preissensitivität der Nachfrager) kann dies zur Folge haben, dass auch die Preise für Plakat- werbung oder Taxifahrten steigen werden. In gewissen Fällen, wie etwa im Grundversorgungsbereich, dürfte der Staat aber ein Interesse daran haben, dass die Leistungen zu möglichst günstigen Konditionen im Markt angeboten werden. Mit der Vergabe an die Meistbietenden kann dies oft nicht erreicht werden. Als Alternative besteht die Möglichkeit, den End- kundenpreis als Bewertungskriterium zu definieren. In diesem Fall wer- den diejenigen Angebote am höchsten bewertet, die für eine bestimmte Leistung einen tiefen Endkundenpreis garantieren können. 2_Leistungs- und Qualitätswettbewerb Neben dem Preiswettbewerb kann in einer Ausschreibung auch der Leistungs- und Qualitätswettbewerb gefördert werden. In diesem Fall werden Qualitätskriterien definiert und bewertet, wie etwa die Ausbildung, Erfahrung oder der Leistungsumfang. Auch Umweltkriterien können berücksichtigt werden. 3_Rotationsverfahren Um bei der Vergabe von Nutzungsrechten auf öf- fentlichem Grund Monopolstellungen einzelner privater Anbieter zu verhindern und die Konkurrenten gleich zu behandeln, bietet sich das Rotationsverfahren an. Damit kann über eine gewisse Zeit hinweg meh- reren Unternehmen mit vergleichbaren Angeboten einmal Marktzugang gewährt werden. |54 4_Losverfahren Lassen sich in einem konkreten Fall keine Preis-, Quali- täts- oder andere Bewertungskriterien definieren und ist auch das Rota- tionsverfahren nicht geeignet, besteht die Möglichkeit, den Marktzugang unter den eingegangenen Angeboten mittels Losentscheid zu vergeben. Box 13 Beispiel für Losverfahren Die Stadt Luzern hat im Kantonsblatt Nr. 22 vom 31. Mai 2014 den Betrieb von vier Marroni-Standplätzen für die Dauer von drei Saisons ausgeschrieben. Als Eignungskriterien verlangte die Stadt unter anderem Angaben zur vorhandenen Infrastruktur, Organisation, Know-how und Angaben über Berufserfahrung. Ferner durfte gegen die Bewerber kein Konkurs- oder Strafverfahren hängig sein, und sie mussten Abgaben, Steuern und Sozial- leistungen bezahlt haben. Die Standplätze wurden unter den eingegangenen Bewerbungen verlost. Das Kantonsgericht Luzern hat die Beschwerde eines bisherigen Marronistand- Betreibers abgewiesen und die Ausschreibung der Standplätze geschützt (KGer Luzern, 7H 14 163 vom 21. Juli 2014). 54 Vgl. aber BGE 128 I 136 E. 4.2 S. 148: Die Stadt St. Gallen ist berechtigt, immer den gleichen Anbieter eines Riesenrades am Herbstjahrmarkt zu berücksichtigen, solange dieses Riesenrad gegenüber anderen klar attraktiver ist. 104 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gemäss diesen Bestim- mungen müssen öffentliche Aufträge ab einem bestimmten Schwellenwert öffentlich ausgeschrieben werden. 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten Das Vergaberecht im weiten Sinne regelt, nach welchem der gezeigten Verfahren der Zugang zu einem geschlossenen Markt vergeben werden muss. Wesentlicher und wohl wichtigster Bestandteil des Vergaberechts ist das öffentliche Beschaffungsrecht, das die Vergabe von öffentlichen Aufträgen regelt. Vergaberegeln lassen sich indessen auch in Rechtsquel- len ausserhalb des Beschaffungsrechts finden, sei es in der Bundesverfas- sung, im Binnenmarktrecht, in Spezialgesetzen bis hin zu kantonalen und kommunalen Erlassen. Hinzu kommen beispielsweise Regeln be- treffend die Vergabe von Einfuhrrechten (z. B. Versteigerung von Zoll- kontingenten). Die Abgrenzung zwischen dieser Vielzahl von Vergabe- regeln bzw. die Zuordnung der Sachverhalte zu den verschiedenen Vergabebereichen ist komplex und gestaltet sich in der Praxis schwierig. Vergabe von Zugang zu Beschaffungsmärkten Die Vergabe von öffentlichen Aufträgen richtet sich nach dem öffentli- chen Beschaffungsrecht. Für die Kantone gelten – neben den internatio- nalen Verpflichtungen – die beschaffungsrechtlichen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes (Art. 5 BGBM) sowie die «Interkantonale Verein- barung über das öffentliche Beschaffungswesen ». Gemäss diesen Bestim- mungen müssen öffentliche Aufträge ab einem bestimmten Schwellen- wert in einem offenen oder selektiven Verfahren öffentlich ausgeschrieben werden. Öffentliche Aufträge unterhalb dieser Schwelle können im Ein- ladungsverfahren und kleine Aufträge im freihändigen Verfahren verge- ben werden (vgl. Tabelle 11). Vergabe des Zugangs zu geschlossenen Märkten Bei der Gewährung von Zugang zu geschlossenen Märkten kauft der Staat im Unterschied zur öffentlichen Beschaffung nicht eine Leistung gegen Entgelt ein, sondern er verpflichtet einen Anbieter, eine Grund- versorgungsleistung gegenüber der Allgemeinheit zu erbringen (Grund- versorgungsmärkte) bzw. gewährt einem oder mehreren Anbietern Tabelle 11 Schwellenwerte für kantonale Aufträge* Verfahrensart Lieferungen Dienstleistungen Bauarbeiten Baunebengewerbe Bauhauptgewerbe Freihändige Vergabe unter 100 000 unter 150 000 unter 150 000 unter 300 000 Einladungs- verfahren unter 250 000 unter 250 000 unter 250 000 unter 500 000 offenes / selektives Verfahren ab 250 000 ab 250 000 ab 250 000 ab 500 000 * Auftragswert in Franken 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 105 6. 2_ R ec ht lic he A us sc hr ei bu ng sp fl ic ht en Die Pflicht zur öffent- lichen Ausschreibung des Zugangs zu geschlossenen Märkten ergibt sich in erster Linie aus dem Binnenmarktgesetz. Exklusivrechte zur Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit (ge- schlossene privatwirtschaftliche Märkte). Die Anbieter tragen das wirt- schaftliche Betriebsrisiko. Das Entgelt leistet der Staat (in Form von Ab- geltungen) oder es leisten es die privaten Konsumenten (in Form von Gebühren oder – allenfalls überhöhten – Preisen). Die Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung des Zugangs zu geschlos- senen Märkten ergibt sich für Kantone und Gemeinden in erster Linie aus dem Binnenmarktgesetz. Die mit der Gesetzesnovelle von 2005 ein- geführte Bestimmung in Art. 2 Abs. 7 BGBM sieht vor, dass die Über- tragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Priva- te öffentlich ausgeschrieben werden muss. Dabei handelt es sich um eine Marktzugangs- und nicht um eine Beschaffungsregel. Im Unterschied zum Beschaffungsrecht kommt Art. 2 Abs. 7 BGBM zur Anwendung, wenn Kantone und Gemeinden regulatorisch oder gestützt auf ihr Ho- heitsrecht über öffentliche Sachen in die Angebotsstruktur von Märkten eingreifen, und nicht, wenn die öffentliche Hand eine Leistung einkauft. Diese Abgrenzung gestaltet sich indessen nicht immer einfach; der Über- gang von Marktzugang zu Beschaffung ist besonders im Bereich der Grundversorgung fliessend. Art. 2 Abs. 7 BGBM zielt darauf ab, dass der Zutritt zu geschlossenen Märkten über eine öffentliche Ausschreibung erfolgt. Der «Monopolbe- griff» gemäss Art. 2 Abs. 7 BGBM darf nicht streng ökonomisch (d. h. nur ein einziger Anbieter im relevanten Markt) ausgelegt werden. Die Aus- schreibungspflicht nach Art. 2 Abs. 7 BGBM muss bereits dann greifen, wenn ein geschlossener Markt vorliegt, selbst wenn innerhalb dieses ge- schlossenen Marktes mehr als nur ein Anbieter zugelassen wird. Verga- bepolitisch macht es keinen Unterschied, ob der Staat eine wirtschaftli- che Tätigkeit einem einzigen privaten Anbieter exklusiv vorbehält, oder ob er einige wenige Anbieter zum Markt zulässt. Im Rahmen von Art. 2 Abs. 7 BGBM sind Kantone und Gemeinden nicht verpflichtet, das Beschaffungsrecht auf die Vergabe von Marktzu- gangsrechten an Private anzuwenden. Die Vergabestelle kann sich frei- lich am Beschaffungsrecht inspirieren oder einzelne Regeln des Beschaf- fungsrechts von sich aus anwenden. Sie kann aber auch unter Einhaltung der Mindeststandards von Art. 2 Abs. 7 BGBM ein eigenes Vergabever- fahren kreieren. Verlangt sind mindestens eine öffentliche Ausschreibung (Publikation von sachlichen Bewertungskriterien bzw. Hinweis auf Ver- steigerung, Rotation oder Losentscheid) sowie eine transparente und dis- kriminierungsfreie Durchführung des Verfahrens. Ein blosses Einla- dungsverfahren vermag diesen Anforderungen nicht zu genügen. Bis heute ist umstritten, ob die Pflicht zur Ausschreibung nach Art. 2 Abs. 7 BGBM nur für den Zugang zu rechtlichen Monopolen (Monopol- konzessionen) gilt oder ob auch die wirtschaftliche Nutzung beschränkt verfügbarer öffentlicher Sachen (Sondernutzungskonzessionen und Be- willigungen für gesteigerten Gemeingebrauch) ausgeschrieben werden 106 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Staat darf nicht ohne wichtige Gründe einzelnen Anbietern einen Wettbewerbsvorteil einräumen und so den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren. muss. Die Anwendung der Ausschreibungspflicht nach Art. 2 Abs. 7 BGBM erscheint besonders dann gerechtfertigt, wenn die Zahl der Be- werber das Angebot der Nutzung einer öffentlichen Sache übersteigt und ohne die öffentliche Sache keine gleichwertige oder wettbewerbsfähige Leistung angeboten werden kann. In diesem Fall haben rechtlich und faktisch geschlossene Märkte die gleiche Wirkung auf den Wettbewerb, weshalb auch in beiden Fällen eine Ausschreibung angezeigt ist. Neben dem Binnenmarktgesetz besteht eine Vielzahl von spezialge- setzlichen Bestimmungen, die den Zugang zu geschlossenen Märkten regeln. Teilweise schreiben diese eine öffentliche Ausschreibung explizit vor, teilweise erlauben sie eine Direktvergabe der Konzession. Box 14 Spezialgesetzliche Vergaberegeln Beispiele für spezialgesetzliche Vergaberegeln sind Konzessionen zur Nutzung von Wasser- kraft oder zum Betrieb von elektrischen Verteilanlagen, Konzessionen für Radio- und Fern- sehprogrammveranstalter, Funkkonzessionen für Anbieter von Fernmeldediensten oder Arbeiten der amtlichen Vermessung. Hingegen sind für die Vergabe von Spielbankkonzessio- nen, Brennereikonzessionen, Eisenbahnkonzessionen, Seilbahnkonzessionen oder Flughafen- konzessionen keine detaillierten spezialgesetzlichen Vergaberegeln vorgesehen. Vergaberegeln lassen sich auch auf kantonaler und kommunaler Ebene ausserhalb des interkantonalen und kantonalen Beschaffungsrechts finden. Beispielsweise werden in verschiedenen Kantonen Pachtverträge für Jagdreviere oder Fischfangrechte öffentlich ausgeschrieben oder versteigert (vgl. die Abschnitte 3.3. und 3.4). Zunehmend finden sich auch spezialgesetzliche Regeln zur Vergabe von Leistungsaufträgen, so etwa im Bereich der Personenbeförderung oder, auf kantonaler Ebene, im Bereich des Spitalwesens. |55 Schliesslich müssen bei jeder Vergabe des Zugangs zu geschlossenen Märkten auch die Garantien der Bundesverfassung eingehalten werden. Zu beachten ist vor allem der aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten (Art. 27 und 94 BV). Daraus folgt, dass der Staat nicht ohne wichtige Gründe einzelnen An- bietern einen Wettbewerbsvorteil einräumen und so den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren darf. Staatlich bedingte Wettbe- werbsvorteile entstehen etwa aufgrund der Vergabe von öffentlichen Auf- trägen, Leistungsaufträgen, Sondernutzungsrechten oder Kontingenten. In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist ferner zu berücksichtigen, dass das Vergaberecht zu einem wesentlichen Teil öffentliches Verfahrensrecht darstellt und damit die grundrechtlichen Verfahrensgarantien, besonders das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), zur Anwendung gelangen. Gegen Vergabeentscheide muss ein Rechtsmittel an ein Gericht gegeben sein (Art. 29a BV). 55 Die interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin vom 14. März 2008 enthält zwar Planungsgrundsätze für die Vergabe von Leistungsaufträgen, regelt aber das Vergabeverfahren nicht näher und schreibt auch keine öffentliche Ausschreibung vor. 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 107 6. 2_ R ec ht lic he A us sc hr ei bu ng sp fl ic ht en Nicht abschliessend geklärt ist bisher, welche konkreten Mindestanfor- derungen an die staatliche Vergabe aus den Verfassungsgarantien abzu- leiten sind. Nach der hier vertretenen Auffassung begründen der Grund- satz der Gleichbehandlung von Konkurrenten und das rechtliche Gehör in bestimmten Situationen eine vergaberechtliche Pflicht des Staates zur Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung. Box 15 Leistungsaufträge für hochspezialisierte Medizin (HSM) Gemäss Bundesverwaltungsgericht stand das Verfahren für die Zuteilung von HSM-Leis- tungsaufträgen zur Behandlung von Hirnschlägen nicht im Einklang mit der Bundesverfas- sung. Das Gericht hielt fest, dass eine willkürfreie, transparente und sachgerechte Auswahl nur gewährleistet ist, wenn ein interessierter Anbieter Gelegenheit hat, sich um die Zuteilung eines Leistungsauftrags zu bewerben und damit gehört zu werden. |56 Im Vergleich: EU Richtlinie über die Konzessionsvergabe In der EU gilt seit April 2014 die Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU für die Vergabe von Bau- und Dienstleistungskonzessionen. Die Baukonzes- sion berechtigt den privaten Anbieter zur Errichtung eines Bauwerks, wobei dem Privaten anstelle eines Entgelts das Recht eingeräumt wird, das Bauwerk selber zu nutzen und wirtschaftlich zu betreiben. Mit der Dienstleistungskonzession beauftragt der Staat einen privaten Anbieter, eine Dienstleistung zu erbringen und diese wirtschaftlich zu verwerten. Mit der Konzession übernimmt der private Anbieter das Betriebsrisiko für die Nutzung des Bauwerks oder der Dienstleistung. Die Konzessionsrichtlinie gilt für Konzessionen, deren Wert mindes- tens 5,186 Mio. € beträgt. Der Wert der Konzession entspricht dem ge- schätzten Gesamtumsatz, den der Private während der Vertragslaufzeit erzielt. Ab diesem Wert müssen Konzessionen in einem Ausschreibungs- verfahren vergeben werden, das die Grundsätze der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz gewährleistet. Wie Art. 2 Abs. 7 BGBM überlässt auch die Konzessionsrichtlinie der Vergabestelle mehr Flexibilität in der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens als das Beschaf- fungsrecht. 56 BVGer Urteil C-4 154/2011 vom 5. Dezember 2013, E. 6, insbesondere E. 6.2.4. 108 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Anhang A. Kaminfegerwesen Tabelle A1 Kurzbeschrieb der Kaminfegersysteme in den einzelnen Kantonen Kanton Kurzbeschrieb Punkte AG Der Kanton AG kennt im Kaminfegerwesen das Monopolsystem. Die Konzessionen sind befristet und werden alle vier Jahre öffentlich aus­ geschrieben. Nötige Voraussetzungen für den Erhalt einer Konzession sind die Meisterprüfung, ein guter Leumund und ein Wohnsitz im Kan­ ton Aargau. Die Möglichkeit den amtlich zugewiesenen Kaminfeger zu wechseln ist grundsätzlich nicht vorgesehen. 2 AI Im Kanton AI gibt es sechs Kaminfegerkreise. Die Konzessionen werden nur bei Bedarf ausgeschrieben, sind also im Normalfall unbefristet. Das Kriterium «Preis» spielt bei der Vergabe keine Rolle; Qualifikation (Minimalanforderung ist das Kaminfegermeisterdiplom) und Wohnort (möglichst in der Nähe des Kaminfegerkreises) sind entscheidend. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist de facto kaum möglich. 1 AR Auch im Kanton AR sind zurzeit sechs diplomierte Kaminfegermeister tätig – jeder als Monopolist auf dem ihm zugewiesenen Gebiet. Kon­ zessionen werden normalerweise nicht ausgeschrieben, sondern die Kaminfegermeister schlagen einen Nachfolger vor. Zumindest haben die Eigentümer von Feuerungsanlagen die gesetzlich vorgesehene Mög­ lichkeit den Kaminfeger zu wechseln. 2 BE Im Kanton BE scheiterte 2013 die Liberalisierung des Kaminfeger­ wesens – das Monopolsystem hat also weiterhin Fortbestand. Die Ra­ yons werden öffentlich ausgeschrieben und vom Regierungsrat für 4 Jahre vergeben, wobei das Meisterdiplom eine Minimalanforderung darstellt. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers wird durch die hohen bürokratischen Hürden de facto verunmöglicht. 2 BL Im vergleichsweise kleinen Kanton BL gibt es zwölf Kaminfegerkreise. Die Konzessionen werden unbefristet vergeben, wobei der Vorweis eines Meisterdiploms eine unabdingbare Voraussetzung für deren Erhalt dar­ stellt. Ein Wechsel des Kaminfegers ist ohne Begründung möglich, muss aber innerhalb des Kantons erfolgen. 2 BS Der Kanton BS gehört zu der Gruppe der liberalisierten Kantone. Es bestehen keine Höchsttarife und auch Ausserkantonale können auf dem Kantonsgebiet Kaminfegerarbeiten ausführen. Minimalanforderung für die Berufsausübung ist das Diplom als Kaminfegermeister. 7 FR Im Monopolkanton FR werden die Kaminfegerkonzessionen unbefristet vergeben – ausgeschrieben werden sie nur bei einer Neuvergabe. Vo­ raussetzung, um sich für einen Kaminfegerkreis zu bewerben, ist das Meisterdiplom. Eigentümer von Feuerungsanlagen, die mit ihrem Ray­ on­Kaminfeger unzufrieden sind, können schriftlich einen Wechsel be­ antragen. In der Regel werden ihm dann zwei Kaminfegermeister aus angrenzenden Kreisen vorgeschlagen. 2 GE Der Kanton GE ist in sieben Kaminfegerkreise aufgeteilt. Die Mandate sind unbefristet und werden nur bei einer Neuvergabe öffentlich aus­ geschrieben. Voraussetzung für die Teilnahme an Ausschreibungen ist das Meisterdiplom. Unzufriedene Kunden können den Rayon­Kaminfeger wechseln, wobei aber ein Wechsel mit zusätzlichen Kosten verbunden ist. 2 GL Dass Liberalisierungen nicht zwangsläufig scheitern müssen, beweist der Kanton GL, der das Kamin fegermonopol anfangs 2014 aufhob. Seit­ her darf jeder Glarner Kaminfegermeister seiner Arbeit ohne Einschrän­ kung auf dem gesamten Kantonsgebiet nachgehen. Auch besteht keine Tarifordnung mehr. Für ausserkantonale Kaminfeger existieren jedoch weiterhin Markteintrittsschranken – sie werden nur zugelassen, sofern kantonales Gegenrecht gewährt wird. 6 Anhang 109 An ha ng Kanton Kurzbeschrieb Punkte GR Der Kanton GR gehört zu den Monopolkantonen, in denen die Konzes­ sionen unbefristet vergeben werden. Muss ein Kaminfegerkreis neu besetzt werden, erfolgt dies mittels Ausschreibung. Teilnehmen an den Ausschreibungen darf, wer über ein Diplom als Kaminfegermeister ver­ fügt oder – alternativ – einen Ausweis über genügend Kenntnisse der Brandschutzvorschriften. Falls der Eigentümer einer Feuerungsanlage mit dem zugewiesen Kaminfegermeister unzufrieden ist, kann er seine Gründe schriftlich nennen und einen Wechsel beantragen. 3 JU Der Kanton JU zählt zu den Kantonen, in denen das Kaminfegerwesen am wettbewerbsfeindlichsten aus gestattet ist: Konzessionen sind grundsätzlich unbefristet und werden nur bei der Neuvergabe eines Rayons ausgeschrieben – der Preis stellt hierbei kein Vergabekriterium dar und ein Meisterdiplom ist Voraus setzung. Ein Wechsel des Kamin­ fegers ist grundsätzlich nicht möglich, allfällige Auseinandersetzungen müssen gerichtlich geregelt werden. 1 LU Im Kanton LU werden die Monopolkonzessionen alle vier Jahre öffent­ lich ausgeschrieben. Voraussetzung um an einer Ausschreibung teil­ zunehmen, ist das Meisterdiplom. Zusätzlich sollte der Kaminfeger möglichst in der Nähe des ausgeschriebenen Rayons wohnhaft sein. Grundsätzlich kann der Kaminfeger gewechselt werden. Der Wunsch, mit einem anderen Kaminfeger zusammen zu arbeiten, muss jedoch begründet werden. 3 NE Der Kanton NE gehört zu den typischen Monopolkantonen: Die Kamin­ fegerkonzessionen sind de facto unbefristet, zur Berufsausübung wird ein Meisterdiplom gefordert und ein Wechsel des Rayon­Kaminfegers ist möglich, erfordert jedoch eine schriftliche Begründung. 2 NW Solange keine Beschwerden vorliegen, laufen die Konzessionen für die drei Kaminfegerkreise im Kanton NW unbefristet weiter. Für die Über­ nahme eines Kreises ist das Meisterdiplom erforderlich. Innerkantonal ist der Wechsel des Kaminfegers möglich – zurzeit machen jedoch nur drei Personen im Kanton NW von dieser Möglichkeit Gebrauch. 2 OW Im Gegensatz zum Kanton NW kennt OW ein teil­liberalisiertes Kamin­ fegersystem. Als nur teil­liberalisiert muss das Kaminfegerwesen im Kanton OW deshalb bezeichnet werden, weil weiterhin ein amtlicher Höchsttarif gilt. Zudem werden ausserkantonale Kaminfeger nur dann zugelassen, falls der entsprechende Heimatkanton Gegenrecht gewährt. Positiv zu vermerken ist hingegen, dass das Meisterdiplom keine Minimalanforderung zur Berufsausübung darstellt. 6 SG Beim Kanton SG handelt es sich um einen Monopolkanton. Es sind die Gemeinden, die für die Wahl ihrer Kaminfeger zuständig sind, wobei eine Ausschreibung bzw. Befristung der Konzessionen gesetzlich nicht vorgeschrieben ist. Voraussetzungen für die Übernahme einer Konzes­ sion sind das eidgenössische Meisterdiplom und der Wohnsitz im Kan­ ton SG. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist grundsätzlich möglich. 2 SH Der Kanton SH kennt seit Beginn des neuen Millenniums (2002) ein liberalisiertes Kaminfegerwesen. Auf die Beibehaltung eines Höchst­ tarifes wurde sinnvollerweise verzichtet und der Markt wurde – ohne Gegenrechtsforderungen – für Ausserkantonale geöffnet. Als Minimal­ anforderung für die Berufsausübung wird ein Diplom als Kaminfeger­ meister verlangt. 7 SO Der Kanton SO schreibt seine Monopolkonzessionen grundsätzlich alle vier Jahre aus. Da die Kaminfegerarbeit tendenziell abnimmt, werden die traditionellen Rayons zusehends zu klein, um allen Kaminfegern ein Auskommen zu garantieren (ein weitverbreitetes Problem im Mono­ polsystem). Anstatt dieser Problematik mit einer konsequenten Libe­ ralisierung zu begegnen, wird im Kanton SO fast jährlich die Zahl der Rayons reduziert, sprich: freigewordenen Konzessionen werden oftmals nicht mehr ausgeschrieben und die entsprechenden Kreise den rest­ lichen Kaminfegermeistern «zugeschanzt». Ein Wechsel des Kamin­ fegers innerhalb des Kantons ist zwar möglich, hierfür müssen aber schriftliche Gründe eingereicht werden. 3 SZ Der Kanton SZ gehört im Bereich des Kaminfegerwesens zu den libe­ ralsten Kantonen der Schweiz: Es gibt keinen Höchsttarif, der den freien Markt einschränken würde, für die Zulassung als Kaminfeger wird kein Meisterdiplom gefordert und ausserkantonale Kaminfeger müssen sich bloss beim Kanton anmelden, um ihre Dienste auf dem Schwyzer Gebiet anzubieten. 8 110 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Kanton Kurzbeschrieb Punkte TG Konzessionen werden im Monopolkanton TG jeweils für vier Jahre ver­ geben, wobei diese de facto stillschweigend verlängert werden (sofern keine Beschwerden vorliegen). Als Minimalqualifikation wird nicht nur das eidgenössische Meisterdiplom gefordert, sondern auch Kenntnisse der kantonalen Brandschutz vorschriften und eine ausreichende Verfüg­ barkeit. Ein Wechsel des Kaminfegers ist möglich, muss aber von der Gemeinde bewilligt werden. 2 TI Der Kanton TI kennt seit jeher ein liberales Kaminfegersystem. Zur Be­ rufsausübung wird kein Meister diplom verlangt und auch Ausserkan­ tonale dürfen – vorausgesetzt sie verfügen über die entsprechende Bewilligung – ihre Dienstleistungen auf dem Kantonsgebiet anbieten. Aus ordnungspolitischer Sicht ist im Kanton TI einzig der vorgeschrie­ bene Höchsttarif zu bemängeln. 7 UR Die Urner kennen ein liberalisiertes Kaminfegerwesen, das sich durch folgende Merkmale auszeichnet: Es wird kein Höchsttarif vorgeschrie­ ben, als Minimalqualifikation wird der Meistertitel vorausgesetzt und ausserkantonale Kaminfegermeister haben die Möglichkeit im Kanton UR ihrer Arbeit nachzugehen. 7 VD Speziell am Monopolsystem des Kantons VD ist, dass sich dieses nur auf die Reinigung des Kamins bezieht und nicht auf die Feuerungsan­ lage selbst. Die Konzessionen werden von den Gemeinden vergeben, sind grundsätzlich auf vier Jahre befristet, werden aber jeweils im Normalfall stillschweigend verlängert. Somit wird de facto nur die Neuvergabe von Konzessionen ausgeschrieben. Minimalanforderung stellt hierbei der Besitz eines eidgenössischen Meisterdiploms sowie fünfjährige Berufserfahrung dar. Im Falle einer gestörten Vertrauens­ grundlage zwischen dem Eigentümer einer Feuerungsanlage und dem zuständigen Kaminfeger, kann die Gemeinde den Wechsel des Kamin­ fegers bewilligen. 2 VS Die Konzessionen für die 14 Kaminfegerkreise des Kantons VS werden unbefristet vergeben. Voraussetzung um eine Konzession zu erhalten, ist das Meisterdiplom. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist grundsätzlich möglich und erfolgt durch die Zuteilung zu einem ande­ ren Rayon­Kaminfeger. 2 ZG Im Kanton ZG ist das Kaminfegerwesen liberalisiert. Als Berufsquali­ fikation reicht die Ausbildung als Kaminfeger, ein Meisterdiplom ist nicht obligatorisch. Bei Vorweis eines Fähigkeitszeugnisses sind zudem auch Ausserkantonale berechtigt Kaminfegerarbeiten im Kanton ZG auszuführen. Die Namen der autorisierten Kaminfeger werden halbjähr­ lich im Amtsblatt publiziert. Die Preise für Kaminfegerdienstleistungen werden nicht durch Höchsttarife beschränkt. 8 ZH Im liberalisierten Kaminfegerregime des Kantons ZH kann jeder, der über eine Bewilligung der kantonalen Feuerpolizei verfügt, Feuerungs­ anlagen reinigen. Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung ist das Meisterdiplom. Die erteilten Bewilligungen werden periodisch im Amtsblatt publiziert und sind auf der Website der Zürcher Gebäude­ versicherung abrufbar. Die Entschädigung für geleistete Arbeiten ist direkt zwischen Anlageneigentümer und Kaminfeger festzulegen, es besteht also kein Höchsttarif. 7 Anhang 111 An ha ng B. Jagdregal Tabelle B1 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Reviersystem zusam- men. Neben den zwei Basispunkten für das Reviersystem, wurden fol- gende drei Kriterien positiv bewertet und mit einem zusätzlichen Punkt belohnt: (1) Preis als Vergabekriterium, (2) Möglichkeit der Einzeljagd und (3) Verzicht auf Deckelung der Anzahl Pächter. Tabelle B2 gibt eine Übersicht zur Punktevergabe in den Patentkantonen. Diese erhielten zwei Basispunkte. Zusätzlich floss die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (JFA) in die Bewertung ein: Die eingeschränkte Anerkennung von ausserkantonalen Jagdfähigkeits- ausweisen wurde hierbei mit einem Punkt bewertet, während die Abwe- senheit von Einschränkungen mit zwei Punkten belohnt wurde. Tabelle B1: Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Revierkantone Kanton Preis Einzeljagd Verzicht Deckelung Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AG 2 +2 4 BL 2 +0 2 BS 2 +0 2 LU 2 +1 3 SG 2 +1 3 SH 2 +2 4 SO 2 +2 4 TG 2 +0 2 ZH 2 +1 3 Tabelle B2: Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Patentkantone Kanton Uneingeschr. Anerkennung JFA Eingeschränkte Anerkennung JFA Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AI 2 +1 3 AR 2 +1 3 BE 2 +2 4 FR 2 +1 3 GL 2 +2 4 GR 2 +0 2 JU 2 +2 4 NW 2 +2 4 OW 2 +1 3 SZ 2 +2 4 TI 2 +0 2 UR 2 +1 3 VD 2 +1 3 VS 2 +0 2 ZG 2 +2 4 112 Kantonsmonitoring 6 | 2014 C. Fischregal Tabelle C1 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Pachtsystem zusam- men. Neben dem Basispunkt für das Pachtsystem, wurden folgende zwei Kriterien positiv bewertet und mit einem zusätzlichen Punkt belohnt: (1) Preis als Vergabekriterium, (2) Verzicht auf Sachkunde-Nachweis (SaNa) für Fischereikarten für kurze Zeiträume. Tabelle C2 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Mischsystem zusam- men. Zusätzlich zum Basispunkt für das Mischsystem, wurden folgende zwei Kriterien positiv bewertet und mit einem weiteren Punkt belohnt: (1) ein «Preis»-Kriterium: Versteigerung der Fischereireviere oder preisli- che Gleichbehandlung der ausserkantonalen Angler, (2) der Verzicht auf Sachkunde-Nachweis für Fischereikarten für kurze Zeiträume. Tabelle C1 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Pachtsystem Kanton Preis Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AG 1 +0 1 AR 1 +1 2 BL 1 +1 2 Tabelle C2 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Mischsystem Kanton Preis- kriterium Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total BE 1 +1 2 BS * 1 +1 2 FR 1 +2 3 JU 1 +1 2 LU 1 +2 3 NW 1 +2 3 SG 1 +1 2 SH 1 +1 2 SO 1 +2 3 SZ 1 +1 2 TG 1 +1 2 VS 1 +1 2 ZG 1 +1 2 ZH 1 +2 3 * Basel-Stadt ist der einzige Kanton, der ausserkantonale Angler preislich nicht diskriminiert. Anhang 113 An ha ng Tabelle C3 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Patentsystem Kanton Verzicht Preidis- kriminierung Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AI 1 +0 1 GE 1 +1 2 GL 1 +1 2 GR 1 +1 2 NE 1 +1 2 OW 1 +1 2 TI 1 +1 2 UR 1 +0 1 VD 1 +1 2 Tabelle C3 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Patentsystem zusam- men. Neben dem Basispunkt für das Patentsystem, wurde (1) der Verzicht auf Preisdiskriminierung ausserkantonaler Angler sowie (2) auf den Sach- kunde-Nachweis für Kurzzeitpatente positiv bewertet und mit einem zu- sätzlichen Punkt belohnt. 114 Kantonsmonitoring 6 | 2014 D. Notariatswesen Die Tabellen in diesem Anhang fassen die Zuständigkeiten der freiberuf- lichen Notare und der notariellen Amtsstellen in den Kantonen mit ge- mischtem Notariat zusammen und zeigen, wer im Grundstückrecht, im Familien- und Erbrecht sowie im Gesellschaftsrecht befugt ist, öffentli- che Beurkundungen vorzunehmen. Hierbei werden die folgenden vier Kategorien unterschieden: _ Freiberufliche Notare (abgekürzt als «freib. Notare») In diese Kategorie fallen die freiberuflichen Notare, inklusive der patentierten Notare oder Rechtsanwälte mit Befähigungsausweis. _ Amtsnotar Diese Kategorie umfasst die Amtsnotare, inklusive der Amtsschreiber oder Kreisnotare. _ Grundbuchverwalter (abgekürzt als «Grundbuchverw. ») _ andere Diese Rubrik fasst die restlichen kantonalen (Handelsregister- und Güterrechtsbeamte, Staatsschreiber etc.) und kommunalen (Ge- meindeschreiber etc.) Amtspersonen zusammen, die im jeweiligen Kan- ton als Urkundspersonen zugelassen sind. Ist eine Kategorie oder ein Rechtsgebiet mit einem Stern (*) gekennzeich- net, ist die Zuständigkeit des Beamten auf den eigenen Notariatskreis oder die Einwohnergemeinde beschränkt. Für die Kantone, die das Be- rufsnotariat oder das reine Amtsnotariat kennen, wurde auf eine Dar- stellung in Tabellenform verzichtet, da die Zuständigkeiten ausschliess- lich entweder in die Kategorie «freiberufliche Notare» oder «Amtsnotar» fallen. |57 57 Eine gute Übersicht der genauen Zuständigkeiten bietet das Institut für Notariatsrecht und notarielle Praxis der Universität Bern; vgl. www.inr.unibe.ch/content/dienstleistungen/ notariatswesen_in_der_schweiz/index_ger.html (25.07.2014). Tabelle D1 Appenzell Innerrhoden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte mit innerrhodischem Anwaltspatent und Wohnsitz müssen von der Standeskommission zugelassen werden, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu kön- nen. Sachbearbeiter der Erbschaftsämter können von der Standeskommission für die öffent- liche Beurkundung von Ehe- und Erbverträgen, öffentlichen letztwilligen Verfügungen, Ver- pfründungsverträgen und für die Beglaubigung von Dokumenten und Unterschriften zuge- lassen werden, sofern sie die fachlichen Voraussetzungen erfüllen. Total: 2 Anhang 115 An ha ng Tabelle D2 Appenzell Ausserrhoden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte, die im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sind, müssen sich bei der Aufsichtsbehörde (Direktion des Innern) als öffentliche Urkundsperson registrieren lassen, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu können. Leiter der Erbschaftsämter (in ehegüter- und erbrechtlichen Angelegenheiten) sowie Gemeindeschreiber (nicht im Grund- stückrecht) sind ebenfalls öffentliche Urkundspersonen. Total: 2 Tabelle D3 Glarus freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 1 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen haben eine Eignungsprüfung abzulegen. Auf Gesuch hin ernennt die Anwaltskommission nach bestandener Eignungsprüfung die Urkundsperson. Sie kann Ausweise eines anderen Kantons über die Befähigung von Urkundspersonen anerken- nen, sofern Ausbildung und Prüfungen gleichwertig sind und der andere Kanton Gegenrecht gewährt. Rechtsanwälte müssen im kantonalen Register eingetragen sein, um als Urkunds- person walten zu können. Total: 4 Tabelle D4 Graubünden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen müssen eine Befähigungsprüfung ablegen und in einer Bündner Gemeinde Wohnsitz haben. Als Kreisnotare sollen i.d.R. patentierte Notare ge- wählt werden, die im betreffenden Kreis ihren Wohn- und Geschäftssitz haben. Total: 3 Tabelle D5 Luzern freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen müssen eine Befähigungsprüfung ablegen und in einer Luzerner Gemeinde Wohnsitz haben. Auch wenn er Notar ist, darf der Grundbuchverwalter keine Rechtsgeschäfte über Grundstücke beurkunden sowie auch der Handelsregisterführer keine Beurkundungen vornehmen darf, für die ein Eintrag ins Handelsregister vorgesehen ist. Total: 3 116 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Tabelle D7 Obwalden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 1 Fam.- & Er- brecht * 0 Gesellschafts- recht * Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen eine Eignungsprüfung ablegen, um den Befä- higungsausweis zu erlangen und überdies im Kanton wohnhaft sein. Falls der Bewerber den Befähigungsausweis eines anderen Kantons besitzt, wird er als Urkundsperson akzeptiert, sofern der Kanton Gegenrecht gewährt. Total: 3 Tabelle D8 St. Gallen freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Für Erbbescheinigungen, -teilungen sowie Testamentseröffnungen ist aus- schliesslich der Amtsnotar zuständig. Rechtsanwälte müssen im Register der Notare eingetra- gen sein, um öffentliche Beurkundungen durchführen zu können. Total: 2 Tabelle D9 Solothurn freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen Wohnsitz oder Geschäftsdomizil im Kanton Solothurn und die Notariatsprüfung bestanden haben, die eine praktische Ausbildung (Län- ge abhängig von juristischem Hintergrund) auf einer Amtsschreiberei voraussetzt. Die Amts- schreiberei vereinigt die Funktion des Notariats, des Grundbuchamtes, Erbschaftsamtes, des Betreibungs- und Konkursamtes sowie des Handelsregisteramtes. Total: 2 Tabelle D6 Nidwalden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen eine Prüfung ablegen, um den Befähigungs- ausweis zu erlangen. Anwälte müssen zudem im Kanton wohnhaft sein. Der Handelsregister- und Güterrechtsregisterführer darf keine Rechtsgeschäfte beurkunden, für welche der Eintrag in das Handelsregister bzw. Güterrechtsregister vorgeschrieben ist. Total: 3 Anhang 117 An ha ng Tabelle D10 Schwyz freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte mit Wohnsitz im Kanton müssen ein schwyzerisches Patent besit- zen und Inhaber des schwyzerischen Wahlfähigkeitszeugnisses sein sowie sich beim Kantons- gericht registrieren, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu können. Der Regierungs- rat kann zur Anerkennung ausserkantonaler Notariatspatente Gegenrecht verlangen. Ge- meindeschreiber können letztwillige Verfügungen erstellen. Der Amtsnotar (und sein Stell- vertreter) werden vom Bezirksrat gewählt. Total: 2 Tabelle D11 Thurgau freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Das Amt des Grundbuchverwalters und Kreisnotars wird oft in Personal- union ausgeführt. Rechtsanwälte, die im kantonalen Register aufgeführt sind, können (abge- sehen von grundstückrechtlichen Angelegenheiten) öffentliche Beurkundungen vornehmen. Total: 2 Tabelle D12 Zug freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Gemeindeschreiber, die das zugerische Anwaltspatent oder ein gleichwertiges Patent auf dem Gebiet des Beurkundungsrechtes besitzen oder sich gegenüber der Aufsichts- behörde in einer Prüfung über hinreichende theoretische und praktische Kenntnisse im Beur- kundungsrecht ausgewiesen haben, sind zu allen öffentlichen Beurkundungen in Zivilsachen befugt. Total: 2 118 Kantonsmonitoring 6 | 2014 E. Amtliche Vermessung Tabelle E1 Kurzbeschrieb der Nachführungssysteme in den einzelnen Kantonen Kanton Kurzbeschrieb Punkte AG Im Kanton AG werden die Nachführungsverträge ab 2017 offiziell für das gesamte Kantonsgebiet ausgeschrieben. Für die aktuellen Mandate war dies nur vereinzelt der Fall, etwa bei der Neuvergabe eines Mandates infolge Pensionierung des Nachführungsgeometers. Gemäss den gesetz­ lichen Grundlagen spielt der Preis explizit keine Rolle bei der Mandats­ vergabe. Die Dauer der Nachführungsverträge beträgt acht Jahre. 3 AI Im Kanton AI wurde das Nachführungsgeometermandat Ende Mai 2014 erstmals Ausgeschrieben (es besteht nur ein Nachführungskreis, der den ganzen Kanton umfasst). Anlässlich dieser Ausschreibung musste ein Rabatt sowohl auf die Tarifpositionen der HO33 als auch auf die Regie­ arbeiten offeriert werden, der Nachführungsvertag läuft auf eine Dauer von acht Jahren. 4 AR Auch im Kanton AR wurde das Amt des Nachführungsgeometers bis an­ hin noch nie ausgeschrieben. Die erste Ausschreibung dürfte voraussicht­ lich per 1.1.2017 erfolgen. Bei der Vergabe der Mandate an die aktuellen Nachführungsgeometer spielte der Preis keine Rolle, die Verträge wurden für mehr als fünf Jahre abgeschlossen. Die Nachführung wird auf dem gesamten Kantonsgebiet von privaten Ingenieur­Geometern vorgenommen. 3 BE Für die Ausschreibung der Nachführungsmandate sind im Kanton BE die Gemeinden zuständig. Diese schreiben die Mandate (gleichzeitig) alle fünf Jahre aus. In der Regel werden hierbei Rabatte auf den HO33 ein­ gefordert. In den Städten Bern und Biel bestehen städtische Vermes­ sungsämter, die für die Nachführung verantwortlich sind. 4 BL Im Kanton BL ist die amtliche Vermessung zurzeit noch rein staatlich organisiert. Ende 2014 wird jedoch ein Wechsel zum System der priva­ ten Nachführungsgeometer vorgenommen. 1 BS Basel­Stadt gehört zu den Kantonen, in denen die Nachführung nach wie vor rein staatlich organisiert ist. 1 FR Das Nachführungswesen im Kanton FR ist liberalisiert. Nachführungs­ arbeiten sowie die Datenabgabe können von allen patentierten Ingenieur­ Geometern vorgenommen werden. Der Kunde kann somit frei wählen, mit welchem Geometer er zusammenarbeiten will. Die Preise sind nicht durch einen kantonalen Tarif festgelegt, sondern können sich frei auf dem Markt einspielen. 6 GE Der Kanton GE kennt seit langem eine liberale Organisation des Nach­ führungswesens. 6 GL Im Kanton GL wurden bis anhin noch keine Ausschreibungen durchge­ führt. Das ganze Kantonsgebiet bildet einen einzigen Nachführungskreis, wobei das entsprechende Mandat freihändig für fünf Jahre vergeben wurde. Anlässlich der Vergabe wurden jedoch Rabatte auf den HO33 aus­ gehandelt. 5 GR Der Kanton GR kennt das System der privaten Nachführungsgeometer. Vergeben werden die Mandate durch die Gemeinden, die Vorgaben des Kantons sind hierbei minimal. Klar ist, dass die Gemeinden neu zu ver­ gebende Nachführungsmandate seit 2008 ausschreiben müssen. Bezüg­ lich der Vertragsdauer und allfälligen Rabatten bestehen jedoch keine kantonalen Vorschriften. Die Nachführung in der Kantonshauptstadt Chur wird durch das städtische Vermessungsamt wahrgenommen. 2 JU Das Kantonsgebiet im Jura ist in vier Nachführungskreise aufgeteilt, die – per Ausschreibung – an private Nachführungsgeometer vergeben wer­ den. Der Preis stellt einen relevanten Faktor bei der Vergabe der vier­ jährigen Nachführungsmandate dar. 5 LU Die Mandate der Nachführungsgeometer werden im Kanton LU schon seit geraumer Zeit ausgeschrieben. Die Dauer der Nachführungsverträge be­ trägt vier Jahre und es werden Rabatte auf den HO33 eingefordert. Seit 2012 wird die Nachführung auch in der Stadt Luzern nicht mehr vom städtischen Vermessungsamt, sondern von einem privaten Geometer vor­ genommen, sprich: der Markt wurde liberalisiert. 5 NE Die amtliche Vermessung im Kanton NE ist rein staatlich organisiert. Ein Systemwechsel wurde vor einigen Jahren in Betracht gezogen, schliess­ lich jedoch verworfen. 1 Anhang 119 An ha ng Kanton Kurzbeschrieb Punkte NW Im Kanton NW regelt der Regierungsrat die Rechte und Pflichten des Nachführungsgeometers in einem Vertrag. Das Mandat erstreckt sich auf das gesamte Kantonsgebiet. Das entsprechende kantonale Regelwerk scheint keine maximale Vertragsdauer vorzusehen. Unklar ist zudem, ob der Preis bei der Vergabe des Mandates eine Rolle spielt – systematisch scheint dies nicht vorgesehen zu sein. 3 OW Das System im Kanton OW ist analog zum Kanton NW organisiert – das für das gesamte Kantonsgebiete geltende Nachführungsmandat wurde sogar an dasselbe Unternehmen wie im Kanton NW vergeben. Einziger auszumachender Unterschied ist, dass im Kanton OW der Nachführungs­ vertrag gesetzlich auf drei Jahre befristet ist. Die Möglichkeit zur still­ schweigenden Verlängerung um jeweils ein Jahr, führt jedoch dazu, dass es sich im Kern um einen unbefristeten Vertrag handelt. 3 SG Der Kanton SG kennt das System der privaten Nachführungsgeometer. Es sind die Gemeinden, die für die Vergabe der Nachführungsmandate zu­ ständig sind. In der kantonalen Gesetzgebung scheint weder eine maxi­ male Laufdauer der Verträge vorgesehen zu sein, noch wird die Berück­ sichtigung des Preises als Vergabekriterium gefordert. Die Nachführung in der Stadt St. Gallen wird überdies vom städtischen Vermessungsamt vorgenommen. 2 SH Im Kanton SH ist die amtliche Vermessung auch heute noch eine rein staatliche Angelegenheit. 1 SO Im Kanton SO wird die Nachführung der amtlichen Vermessung vom Re­ gierungsrat privaten Nachführungsgeometern übertragen. Die letzte Aus­ schreibung von Nachführungsverträgen erfolgte 2010. Die Verträge gelten für ein Jahr und werden dann stillschweigend verlängert, bis eine Partei kündigt – sie sind somit de facto unbefristet. Der Preis stellt bei der Vergabe kein Kriterium dar. Bis 1997 nahm das städtische Katasteramt die Nachführung in der Kantonshauptstadt wahr, heute wird diese Auf­ gabe an ein privates Ingenieurbüro delegiert. 3 SZ Im Jahre 2012 wurde der Geometermarkt im gesamten Kanton SZ libe­ ralisiert. Jeder patentierte Ingenieur­Geometer mit Eintrag im Geome­ terregister und mit Anschluss an das Nachführungssystem kann Arbeiten der amtlichen Vermessung auf dem gesamten Kantonsgebiet ausführen. 6 TG Im Kanton TG wird die Nachführung privaten Ingenieur­Geometern über­ tragen, wobei noch immer die Praxis vorzuherrschen scheint, dass das Nachführungsmandat normalerweise innerhalb der Ingenieurbüros «ver­ erbt» wird. Die entsprechenden Verträge sind unbefristet, jedoch immer per Ende Jahr beidseitig kündbar. Der Preis ist eines von mehreren re­ levanten Kriterien bei der Vergabe des Nachführungsmandates. 4 TI Das Tessin kennt auf dem gesamten Kantonsgebiet das System der pri­ vaten Nachführungsgeometer. Der Kanton fragt die Gemeinden alle vier Jahre an, ob sie mit ihrem aktuellen Geometer zufrieden sind. Falls nein, wird das Mandat öffentlich ausgeschrieben. Eine echte Befristung des Nachführungsmandates besteht somit nicht. Auch der Preis stellt kein Vergabekriterium dar – der Kanton legt die Tarife in Absprache mit den Nachführungsgeometern fest. 3 UR Im Kanton UR mandatiert der Regierungsrat einen Nachführungsgeome­ ter für das gesamte Kantonsgebiet. Der Nachführungsvertrag wir aus­ geschrieben und läuft für fünf Jahre, wobei eine einmalige Verlängerung des Vertrags um fünf Jahre ohne öffentliche Ausschreibung möglich ist. Die Vergabekriterien sind die folgenden: Preis (40%), Unternehmens­ und Umsetzungskonzept (30%), Persönliche Qualifikation (20%) und Infra­ struktur/Mitarbeiter (10%). 4 VD Der Kanton VD kennt seit vielen Jahren ein liberales System: Der Auf­ traggeber kann mit dem Ingenieur­Geometer seiner Wahl zusammen­ arbeiten. 6 VS Zurzeit verfügt der Kanton VS noch über ein System der privaten Nach­ führungsgeometer. Grundsätzlich sind die Nachführungsverträge auf fünf Jahre beschränkt, wobei der Preis bei der Vergabe ein relevantes Krite­ rium darstellt. Die aktuellen Nachführungsverträge wurden 2006 verge­ ben und einmalig verlängert, da der Kanton 2015 auf ein liberalisiertes System umsteigen wird. 5 ZG Im Kanton ZG werden die Nachführungsmandate durch die Gemeinden ausgeschrieben und vergeben. Der Preis ist bei der Vergabe zu 30% ein relevantes Kriterium, andere sind Qualifikation, Präsenzzeit und Organi­ sation etc. Die Laufzeit der Nachführungsverträge beträgt acht Jahre. 4 120 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Kanton Kurzbeschrieb Punkte ZH Die amtliche Vermessung erfolgt im Kanton ZH durch 25 private Geometer­ büros und sieben kommunale Vermessungsämter. 164 Gemeinden haben einen privaten, patentierten Ingenieur­Geometer beauftragt und sieben grös sere Gemeinden wie z.B. Zürich und Winterthur führen ein eigenes kommunales Vermessungsamt. Die Verträge werden für eine Laufzeit von sechs Jahren vergeben, wobei der Preis mit einer Gewichtung von 20% berücksichtigt wird. 3 Anhang 121 An ha ng 122 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Literatur AVG, Amt für Vermessung und Geoinformation des Kantons Schwyz (2012): Neues Nachführungssystem im Kanton Schwyz. Cadastre, 9. August 2012: S. 22, www.cadastre.ch/internet/cadastre/de/home/docu/publication/p154.parsys.26586. downloadList.23466.DownloadFile.tmp/cadastre201209nachfuehrungszde.pdf (06.05.2014). Diebold, Nicolas (2014): Die öffentliche Ausschreibung als Marktzugangsinstrument, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR), 1/2014: S. 219 ff. Economist (2010): The price of salt, 16. Januar 2010. Kirchgässner, Gebhard (2007): On the Efficiency of a Public Insurance Monopoly – The Case of Housing Insurance in Switzerland. In: Baake, P. und Borck R. (Hrsg.), Public Economics and Public Choice – Contributions in Honor of Charles B. Blankart. Berlin etc. Meister, Urs (2012): Mehr Markt für den Service public – Warum die Schweizer Infrastrukturversorgung weniger Staat und mehr Wettbewerb braucht. Avenir Suisse. Verlag Neue Zürcher Zeitung. Zürich. 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WEKO, Wettbewerbskommission (2006): Wettbewerbsverzerrungen in der Nachführung der Amtlichen Vermessung. Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2006/1: S. 183 – 188. Anhang 123 An ha ng WEKO, Wettbewerbskommission (2011): Gebäudeversicherung Bern (GVB). Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2011/4: S. 483 – 504. WEKO, Wettbewerbskommission (2013): Empfehlung vom 23. September 2013 – Freizügigkeit für Notare und öffentliche Urkunden. Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2013/3: S. 399 – 412. 124 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Zu dieser Studie Die Kapitel 1, 2, 3 und 4 des vorliegenden Kantonsmonitorings wurden von Samuel Rutz und Lukas Schmid verfasst. Die Kapitel 5 und 6 steuerten Bernhard Rütsche (Universität Luzern) und Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbskommission) bei. Die Autoren haben bei der Arbeit am Kantonsmonitoring von verschiedenen Seiten wertvolle Unterstützung erhalten: Cyrille Planner trug mit sorgfältiger Recherchearbeit zum Gelingen der Studie bei. Rahel Hediger gestaltete die Ab- bildung auf dem Umschlag. Ebenfalls bedanken sich die Autoren bei den Lektoren Silvio Borner (Universität Basel) und Reto Föllmi (Universität St. Gallen), die Anregungen und Verbesserungsvorschläge lieferten. Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll I. GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll A . GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Bern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-S tad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Grau bün den GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Jur a GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Fre ibu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Genf GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Glaru s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF St. Galle n GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch affh aus en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sol oth urn GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Neue nbu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Uri GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KFWaad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Walli s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Nidw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch wyz GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Thu rga u GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Tes sin GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zür ich GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Luz ern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-L and GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Samuel Rutz (*1970) ist seit 2012 Vizedirektor bei Avenir Suisse. Er studierte Volkswirtschaftslehre an der Universität Zürich, wo er auch promovierte. Lukas Schmid (*1987) studierte Volkswirtschafts­ lehre an der Universität St. Gallen und war im Rahmen eines Praktikums bei Avenir Suisse Mitautor der vorliegenden Studie. Kanton Durchschnittswerte der Kantone Amtliche Vermessung Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Notariatswesen Jagdregal Fischereiregal AV: KF: GV: NW: JR: FR: Kantonale Monopole im Vergleich Die Darstellung illustriert die Ergebnisse des sechsten Kantonsmonitorings. Die Netzdiagramme geben die Resultate des jeweiligen Kantons im Verhältnis zum Durchschnitt aller Kantone wider. Je grösser die rote Fläche, desto geringer sind die Eingriffe in den Marktmechanismus im entsprechenden Kanton. Nicht abgebildet, in der Publikation jedoch behandelt, sind das Salzregal und die Geothermie. Sa m ue l R ut z u nd L uk as S ch m id Ka nt on sm on ito ri ng 6 Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en

Wälti_Serena_MA-Arbeit Das Verständnis von politischer Ge- meinschaft und Bürgerschaft im Kon- text der Fussballdebatten 2018 Masterarbeit zur Erlangung des Mastergrades der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern vorgelegt von Serena Wälti (12-067-161) Eingereicht am: 1. April 2019 Erstgutachter: Prof. Dr. Joachim Blatter Zweitgutachter: Prof. Dr. rer. Stefan Rieder Inhaltsverzeichnis 1. EINLEITUNG ........................................................................................................................ 1 2. THEORIE .............................................................................................................................. 5 2.1 Liberalismus ....................................................................................................................... 7 2.2 Kommunitarismus ............................................................................................................ 12 2.3 Multikulturalismus ........................................................................................................... 17 3. FORSCHUNGSÜBERBLICK ZUR POLITISCHEN GEMEINSCHAFT UND BÜRGERSCHAFT .......... 23 3.1 Schweiz ............................................................................................................................ 24 3.2 Deutschland ...................................................................................................................... 29 4. DIE QUALITATIVE INHALTSANALYSE NACH PHILIPP MAYRING ......................................... 34 4.1 Grundlagen der qualitativen Inhaltsanalyse ..................................................................... 34 4.2 Anwendung der Methode ................................................................................................. 36 5. ANALYSE DER SCHWEIZER „DOPPELADLER-DEBATTE“ .................................................... 41 6. ANALYSE DER DEUTSCHEN „CAUSA-ÖZIL-DEBATTE“ ....................................................... 60 7. FREQUENZANALYSE .......................................................................................................... 80 8. FAZIT ................................................................................................................................. 89 9. ANHANG ............................................................................................................................ 94 9.1 Kategoriensystem ............................................................................................................. 94 9.2 Zeitstrahl der „Doppeladler-Debatte“ in der Schweiz ...................................................... 95 9.3 Zeitstrahl der „Causa-Özil-Debatte“ in Deutschland ....................................................... 96 9.4 Die Doppeladler-Geste ..................................................................................................... 97 10. BIBLIOGRAFIE ................................................................................................................... 98 10.1 Zeitungsartikel Schweiz ................................................................................................. 98 10.2 Zeitungsartikel Deutschland ......................................................................................... 101 10.3 Literatur ........................................................................................................................ 106 10.4 Tabellenverzeichnis ...................................................................................................... 110 10.5 Abbildungsverzeichnis ................................................................................................. 111 1 1. EINLEITUNG Im November 2017 qualifizierte sich die Schweizer Fussballnationalmannschaft für die Teilnahme an der Weltmeisterschaft 2018 in Russland. Nach einer eher turbulenten Vorrunde war die Freude über die definitive Teilnahme gross. Einen Monat später fand die Auslosung der Spielpartien statt, wobei die Schweiz im zweiten Spiel gegen Serbien antreten sollte (WUILLEMIN 2017: 2). Vor dem Hintergrund, dass einige der Schweizer Spieler einen kosovo-albanischen Migrationshintergrund haben und teilweise Doppelbürger sind, kam dieser Partie auch eine politische Bedeutung zu. Der Krieg zwischen Serbien und Kosovo (1998–1999), im Zuge dessen viele Flüchtende aus Kosovo mitunter auch in die Schweiz kamen, ist immer noch Auslöser von wiederkehrenden politischen Auseinandersetzungen. Bis heute weigert sich Serbien, die Unabhängigkeit Kosovos anzuerken- nen (RATHFELDER 2010: 185ff.). Während des Spiels gegen Serbien am 22. Juni 2018 in Kaliningrad zeigten die Schweizer Spieler Xhaka und Shaqiri, die beide kosovo-albanische Wurzeln haben, jeweils den Doppeladler, nachdem sie je ein Tor geschossen hatten. Mit vor der Brust verschränkten Händen und abge- spreizten Daumen rannten sie vor die serbische Fankurve und feierten so ihre Tore für die Schweiz. Diese Geste symbolisiert den Doppeladler, wie er auf der Flagge Albaniens zu sehen ist und von allen ethnischen Albanerinnen und Albanern als Zeichen ihrer Gemeinschaft anerkannt wird – so auch von einem Grossteil der Bevölkerung Kosovos, die zur Mehrheit aus ethnischen Albanerin- nen und Albanern, den sogenannten Kosovo-Albanern, besteht (ebd.: 42). Jene Jubelgeste löste in der Schweiz eine landesweite Debatte über die Integration der beiden Fussballspieler aus. Die Doppeladler-Geste von Xhaka und Shaqiri wurde als Ausdruck einer Illoyalität gegenüber der Schweiz wahrgenommen. So strahlte das Schweizer Fernsehen am 3. Juli eine Sendung mit dem Titel „Doppeladler, Doppelbürger, Doppelmoral?“ aus. Auch in den Zeitungen wurde darüber de- battiert, was diese Geste über die Identifikation von Doppelbürgerinnen und -bürgern mit der Schweiz aussagen kann. Auch in Deutschland ist im Kontext der Fussballweltmeisterschaft eine ähnliche Debatte entstanden. Die beiden Spieler der deutschen Fussballmannschaft Özil und Gündoğan, die beide einen türkischen Migrationshintergrund aufweisen, hatten sich im Vorfeld der Weltmeisterschaft mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan fotografieren lassen. Anlass dazu war eine Benefizver- anstaltung einer türkischen Stiftung, die türkische Studierende im Ausland unterstützt. Auf der Aufnahme ist zu erkennen, wie die beiden Spieler an den türkischen Präsidenten ein Fussballtrikot mit ihrer Unterschrift und folgender Widmung überreichen: „Für meinen verehrten Präsidenten – 2 hochachtungsvoll“ (REICHELT 2018b). Dieses Foto führte, ähnlich wie in der Schweiz die Doppel- adler-Geste, auch in Deutschland zu einer Debatte über die Loyalität der beiden Spieler. Sie wei- tete sich im Laufe des Sommers zu einer Grundsatzdiskussion über die Werte und Leitprinzipien der deutschen Nation einerseits und andererseits über die Identifizierung der Immigrantinnen und Immigranten mit diesen Werten aus. Im Juni schied Deutschland bereits nach dritten Spiel gegen Südkorea überraschend aus. Einen Monat später gab Özil seinen Rücktritt aus der deutschen Mannschaft bekannt, wobei er unter anderem verlauten liess: „I am German when we win, but I am an immigrant when we loose“ (REICHELT u. a. 2018a: 2–4). Obwohl die beiden Debatten unter unterschiedlichen politischen und sozialen Bedingungen und vor verschiedenen Hintergründen entstanden sind, lassen sich dennoch gewisse Ähnlichkeiten feststellen. Die Frage von gesellschaftlicher Inklusion und Exklusion bzw. diejenige, inwiefern Menschen mit Mehrfachnationalitäten und -identitäten zur Schweizer bzw. deutschen Gesellschaft gehören, scheint angesichts zunehmender nationalistischer Tendenzen wieder virulent geworden zu sein. Was aus demokratietheoretischer Perspektive schon länger unumstritten ist, nämlich, dass Doppelbürgerinnen und -bürger eine Chance für die Demokratisierung darstellen (vgl. BLATTER u. a. 2018; BLATTER 2011), wird gesellschaftlich und politisch als höchst problematisch aufgefasst. Die Debatte über Integration und Loyalität von Doppelbürgerinnen und -bürgern wird oft pole- misch geführt, sie polarisiert die Gesellschaft. Dass die eingangs erwähnten Debatten ausgerechnet vor dem Hintergrund der Fussball-WM geführt wurden, überrascht insofern nicht, als dass gerade der Fussballsport in den Sportwissenschaften schon länger als Aushandlungsfeld gesellschaftlicher Werte- und Normvorstellungen gilt. Nationalmannschaften werden als Abbild kulturell homoge- ner Nationen beschworen. Das Denken in nationalen Kategorien verschwindet nicht; es findet ge- rade in massenmedial vermittelten Sportarten eine Bühne für nationale Selbstdarstellung und Zu- gehörigkeitsgefühle (vgl. BENS u. a. 2014). Die vorliegende Masterarbeit geht in erster Linie der Frage nach, welches Verständnis von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft sich aus der Schweizer „Doppeladler-Debatte“ und der deutschen Debatte um die „Causa Özil“ herauslesen lässt.1 Welche Themen und Argumentations- muster treten auf? Und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Debatten lassen sich feststellen? 1„Causa Özil“ und „Doppeladler-Debatte“ (auch „Doppeladler-Affäre“) sind Bezeichnungen für die Mediendebat- ten, die während der Fussballweltmeisterschaft über das Verhalten der erwähnten vier Spieler mit Migrationshinter- grund geführt wurden. Da diese beiden Ausdrücke häufig als Eigenbezeichnung der beiden Debatten vorkommen, habe ich mich entschieden, sie in dieser Arbeit ebenfalls zu verwenden. 3 Für die Arbeit werden zahlreiche Artikel der wichtigsten Tages- und Wochenzeitungen zu den beiden Debatten nach der Methode der qualitativen Inhaltsanalyse nach Philipp Mayring ana- lysiert. Diese bietet sich für diese Arbeit an, da sie darauf abzielt, aus grossen Textmengen „die für die Forschungsfragen relevanten Passagen und Aussagen“ (BLATTER u. a. 2007: 75) herauszu- filtern und sie gemäss einem regelgeleiteten System zu untersuchen. Anhand eines zuvor erarbei- teten Kategoriensystems oder Codesystem (MAYRING 2008: 24ff.) werden die Zeitungsartikel ana- lysiert. Die Entwicklung der Kategorien erfolgt im Wechselverhältnis zwischen den drei Theorien Liberalismus, Kommunitarismus und Multikulturalismus und der Fragestellung sowie weiteren Überlegungen, die sich während des ersten Analysedurchlaufs ergeben. Somit bilden die Demo- kratietheorien des Liberalismus, Kommunitarismus und Multikulturalismus und deren Prinzipien über die ideale politische Gemeinschaft und Bürgerschaft den Rahmen, innerhalb dessen die bei- den Debatten ausgewertet und interpretiert werden. Ziel ist es, zu ermitteln, inwiefern die Auffas- sungen von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft in den beiden Debatten sich an liberalen, kommunitaristischen oder multikulturalistischen Prinzipien orientieren. Aufgrund der zahlreichen Zeitungsartikel, der Beiträge im Fernsehen und im Internet sowie der Tatsache, dass die Debatten bis in den Winter 2018/19 hineinreichten, musste im Vorfeld ein Zeitraum festgelegt und eine Auswahl der Artikel getroffen werden. Für die Debatte um die Doppeladler-Geste wurden insge- samt 42 Artikel aus dem Zeitraum zwischen dem 22. Juni 2018, an dem das Spiel gegen Serbien stattfand, und dem 1. August 2018, dem Schweizer Nationalfeiertag, untersucht. Für die deutsche Debatte wurden 62 Zeitungsartikel analysiert, die zwischen dem 13. Mai 2018, an dem sich Gündoğan und Özil mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan fotografieren liessen, und dem 31. Juli 2018, einige Tage nach Özils Rücktritt, erschienen sind. Im anschliessenden Kapitel 2 werden die drei Theorien des Liberalismus, Kommunitarismus und Multikulturalismus vorgestellt. Im darauffolgenden Kapitel 3 wird versucht, anhand der der- zeitigen Einbürgerungspraxis, der Anerkennung von Doppelbürgerschaften, der politischen Betei- ligungsmöglichkeiten und der kulturellen Rechte gesellschaftlicher Minderheiten das schweizeri- sche und das deutsche Konzept von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft darzustellen. Auf dieser Grundlage werden die Hypothesen zu den jeweiligen Debatten formuliert. Für die Schwei- zer Debatte werden ein stark kommunitaristisches Konzept von politischer Gemeinschaft und Bür- gerschaft und nur ein vereinzeltes Auftreten von multikulturalistischen und liberalistischen Ele- menten erwartet. Für die deutschen Debatte wird die Hypothese aufgestellt, dass sich aus den Ar- tikeln ebenfalls eine kommunitaristische Auffassung ableiten lassen wird, aufgrund von Bürger- rechtsreformen jedoch nicht wenige multikulturalistische Argumente zu finden sein werden. Wei- ter stellt Kapitel 4 die Methode der qualitativen Inhaltsanalyse vor. In den Kapiteln 5 und 6 werden 4 die Ergebnisse aus der Codierung mit dem Kategoriensystem dargelegt und interpretiert. Im An- schluss folgt die Auswertung der Resultate aus der Frequenzanalyse (Kap. 7). Schliesslich werden im Fazit die Ergebnisse dieser Masterarbeit resümiert. 5 2. THEORIE In diesem Kapitel werden die Theorien des Liberalismus, Kommunitarismus und Multikulturalis- mus vorgestellt. Ihre jeweils unterschiedlichen Grundsätze und Prinzipien über die ideale Bürger- schaft und Organisation von politischer Gemeinschaft werden die Grundlage für die Erstellung des Codebook bilden. Mithilfe dessen bzw. des Codierleitfadens werden die verschiedenen Zeitungs- artikel zu den beiden Fussballdebatten systematisch ausgewertet und interpretiert. Liberalismus, Kommunitarismus und Multikulturalismus sind Strömungen der politischen Philosophie, einer sich insbesondere durch ihren normativen Standpunkt auszeichnenden philosophischen Teildis- ziplin. Sie fragt nach den Bedingungen und der Beschaffenheit der „guten“ oder „gerechten“ Ord- nung für das soziale und politische Zusammenleben und versucht Antworten auf die Frage bereit- zuhalten, „wer die Geschicke einer Gemeinschaft bestimmen, also wer herrschen soll“ (BECKER u. a. 2006: 17). Alle politischen Philosophien tragen zudem auch eine Reihe an Rechten und Pflichten an die Bürgerin und den Bürger heran. In gewisser Hinsicht konstruieren sie ein spezifi- sches Rollenverständnis und Idealbild der Bürgerin bzw. des Bürgers, das nicht zuletzt auch mo- ralische Ansprüche formuliert und Bürgertugenden miteinbezieht. Ferner befasst sie sich mit den politischen Institutionen, deren Strukturen und Prozessen (ebd.). Im Folgenden soll der Fokus vor- nehmlich auf den Vorstellungen idealer politischer Gemeinschaft und idealer Bürgerschaft liegen, die in den drei Theorien jeweils sehr unterschiedlich ausfallen. Die politische Gemeinschaft um- fasst Schlenker-Fischer zufolge die „Gruppe von Mitgliedern, die durch die Teilhabe an einer ge- meinsamen politischen Struktur und an gemeinsamen Prozessen definiert ist“ (SCHLENKER- FISCHER 2009: 67). Sie greift auf eine Konzeption des Politikwissenschaftlers David Easton2 zu- rück, wonach die politische Gemeinschaft dasjenige Element eines politischen Systems darstellt, das durch politische Arbeitsteilung untereinander verbunden ist. Unter „politischer Arbeitsteilung“ versteht Easton die Allokation von Werten sowie die Findung und Durchsetzung kollektiv binden- der Entscheidungen (ebd.). Gemäss diesen Bestimmungen können Mitglieder einer politischen Gemeinschaft auch aus verschiedenen Kulturen stammen; auch muss nicht die gesamte Wohnbe- völkerung Teil derselben politischen Gemeinschaft eines Staats sein. Ein Minimum an Zusam- mengehörigkeitsgefühl ist aber vorausgesetzt, um das Fortbestehen und die Stabilität der politi- schen Gemeinschaft zu sichern. Wie weit die individuelle Identifikation mit den Zielen und Werten der politischen Gemeinschaft reicht, ist variabel – jedoch sollte sie von kurzfristigen Meinungs- 2 Easton, David (1979): A systems analysis of political life. Chicago: University of Chicago Press. 6 schwankungen sowie politischen und gesellschaftlichen Veränderungen losgelöst sein. Gemein- schaftsbewusstsein und Heimatgefühle stellen eine Ausdrucksform dieser Identifikation dar. Fer- ner sind es auch die politischen Strukturen und formalen Grenzen wie etwa die Staatsbürgerschaft, welche die politische Gemeinschaft zusammenhalten und definieren. Politische Gemeinschaften sind in den meisten Fällen in Nationen organisiert. Nach aussen beansprucht eine solche Selbstbe- stimmung und Unabhängigkeit gegenüber anderen Nationen; nach innen befasst sie sich mit der Entstehung und Vertiefung der politischen Gemeinschaft, deren Organisation und Regierung (ebd.: 83ff.).3 Obwohl viele unterschiedliche Bürgerschaftskonzepte in der Forschung diskutiert werden, wird die Bürgerschaft häufig auf vier Elemente reduziert. Sie umfasst die formale Mitgliedschaft, die mit der Bürgerschaft verbundenen zivilen, politischen und sozialen Rechte, die partizipativen Praktiken und die kollektive Identität (SCHLENKER & BLATTER 2016: 112). Diese Elemente werden in den Theorien jeweils unterschiedlich gewichtet. Der Liberalismus etwa legt den Schwerpunkt auf die bürgerlichen und politischen Rechte des Einzelnen, der Kommunitarismus hingegen auf die Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit der Gemeinschaft. Das traditionelle Verständnis von Bürgerschaft, dem zufolge jeder Mensch nur einer Nation, deren Rechte und Pflichten inner- halb eines klar abgegrenzten Territoriums gelten, zugehörig ist und entsprechend auch keine an- dere als diese Staatsbürgerschaft besitzt, beginnt sich zu wandeln. Durch eine global agierende Wirtschaft und zunehmenden Migrationsbewegungen wird diese Auffassung einer exklusiven und auf Kongruenz basierenden Bürgerschaft zunehmend hinterfragt. Denn Migration führt zur Inkon- gruenz zwischen denjenigen, die innerhalb eines bestimmten Staates wohnen, und denjenigen, welche dessen Staatsbürgerschaft besitzen. Dies führt auch dazu, dass innerhalb eines Staates Menschen leben, die den Gesetzen zwar unterworfen sind, sich an ihrer Gestaltung aber nicht be- teiligen können (ebd.: 113–116). Der Umgang mit solchen und anderen Problematiken wird im Folgenden zwar ebenfalls thematisiert, bildet aber keinen Schwerpunkt. Der Fokus liegt auf den jeweils unterschiedlichen Leitideen und Prinzipien der idealen politischen Gemeinschaft und Bür- gerschaft. 3 In Abgrenzung zum Begriff der Nation ist unter dem Staat die Bildung eines politischen Zentrums zu verstehen. Von diesem werden die „administrative Durchdringung“ bis an die Peripherie und die Konsolidierung der politisch- administrativen Grenzen vorgenommen (SCHLENKER-FISCHER 2009: 86). 7 2.1 Liberalismus Gewissermassen gehört der Liberalismus zur Grundausrüstung heutiger Demokratien; er stellt das vorherrschendende Politikmodell dar, spielt aber auch in den normativen Debatten der politischen Philosophie eine zentrale Rolle (SCHLENKER-FISCHER 2009: 94). Unter dem Liberalismus ist der- jenige Ideenkomplex zu verstehen, den das Prinzip individueller Selbstbestimmung und das der Bändigung politischer Herrschaft durch die Verfassung bestimmen. Der Liberalismus ist die erste politische Ideologie der Moderne, die ihre politische Ordnung weder wesentlich auf religiösen noch auf bestehenden Machtstrukturen, etwa einer Monarchie, aufbaut. Vielmehr schöpft deren gesellschaftliches und politisches Gefüge seine Kraft aus den Fähigkeiten und Interessen der Ein- zelnen (SCHILLER 2010: 514–518). Die Ursprünge des Liberalismus reichen bis ins 17. Jahrhundert zurück, als sich die rationa- listische Aufklärung, der Individualismus, die ersten Vorläufer von Verfassungen wie auch das Bürgertum allmählich herausbildeten (ebd.). Sein wichtigster Begründer war John Locke, der mit seinem Werk Two Treaties of Government (1685) die Idee des konstitutionellen Staates und die Freiheitsrechte der Bürger propagierte (SCHLENKER-FISCHER 2009: 94). Lockes Abhandlung war eine Reaktion auf Sir Robert Filmers Rechtfertigung der absoluten Monarchie in Patriarcha, or the Natural Powers of Kings (1680). Locke hingegen griff auf den von Thomas Hobbes entwickel- ten Gesellschaftsvertrag zurück, wonach der Staat seine Existenz und Organisation nur durch die Zustimmung seiner unterworfenen Untertanen begründen könne (BECKER u. a. 2006: 30ff.). Bei Locke setzen die zu einem souveränen Volk zusammengeschlossenen Individuen eine Regierung ein, der sie gewisse Rechte und Pflichten übertragen. Sie wird mit der Rechtsprechung zum Schutz von Leben, Freiheit und Eigentum der Bürger beauftragt, wobei die Staatgewalt nur soviel Macht ausübt, wie die Bürger ihr zuweisen.4 Im Gegenzug schulden diese Gehorsam gegenüber dem Staat, wobei dies in den meisten liberalen Theorien durch die Einhaltung der Gesetze und Pflich- ten, etwa der Steuer- oder Militärdienstpflicht, konkretisiert wird (ebd.: 44). Das weitaus wichti- gere Prinzip des Liberalismus, auf welches sich dessen Wortstamm schliesslich auch bezieht, ist die Freiheit (lat. libertas). Dem Liberalismus zufolge verfügt nämlich jeder Mensch über das Recht und die Fähigkeit, seine oder ihre eigenen Vorstellungen vom guten Leben zu entwickeln und 4 Hobbes dagegen vertrat die Auffassung der absoluten Herrschaft, wonach der Souverän über eine unbegrenzte Macht verfügen muss, um den sogenannten Naturzustand zu beenden. Hobbes bezeichnet diesen als Kriegszustand, der sich durch knappe Güter auszeichnet, wobei alle auf ihrem Recht beharren, das zu tun, was ihrem eigenem Überleben dient (lat. homo homini lupus est = „Der Mensch ist dem Menschen ein Wolf“; BECKER U. A. 2006: 33– 36). Um diesen Naturzustand zu beenden, muss der Souverän, so die Idee von Hobbes, mit absoluter Macht ausge- stattet werden (SCHLENKER-FISCHER 2009: 93ff.). 8 danach zu streben, sie zu verwirklichen. Jedoch dürfen andere dabei nicht zu Schaden kommen oder in ihrer Freiheit eingeschränkt werden. Locke forderte zudem eine strikte Trennung von Politik und Religion. Die Regierung solle sich den Interessen der Bürger widmen und ihr Leben, ihre Freiheit und ihren Besitz schützen, während sich die Kirche den spirituellen Bedürfnissen der Gläubigen zuwenden solle. Der Staat dürfe sich nicht in die Angelegenheiten der Kirche einmischen und müsse sich gegenüber den unterschiedlichen Glaubensauffassungen tolerant zeigen. Die im Zuge der Glaubensspaltungen der Frühen Neuzeit bedeutsam gewordene Religionsfreiheit – der Staat setzt keinen Glauben, keine Konfession gewaltsam durch – bildet somit einen wesentlichen Bestandteil des liberalen Freiheits- verständnisses. Daraus resultierte schliesslich der liberale Freiheitsbegriff, der sich vor allem durch eine Begrenzung von Herrschafts- und Staatseingriffen in die persönlichen Lebensbereiche des Individuums, seine religiöse Überzeugungen und selbstgewählte Lebensgestaltung auszeich- net (GREVEN 2010: 265). Freiheit wird so zum Differenzprinzip zwischen öffentlicher und privater Sphäre (SCHLENKER-FISCHER 2009: 94–99). Dies resultiert schliesslich in einer strengen Trennung von Gesellschaft und Politik, wobei Letzteres vor allem die Tätigkeiten der Regierung umfasst. Die Regierung dient den allgemeinen Interessen der Gesellschaft und zieht daraus ihre Legitima- tion. Alles, was jedoch nicht unmittelbar den Interessen und Bedürfnissen der Allgemeinheit dient, wird der privaten Sphäre zugeordnet (BLATTER 2011: 774). Der Freiheitsgedanke umfasst auch das Recht auf Eigentum. So darf der oder die Einzelne über Güter frei verfügen, die er oder sie für seine oder ihre freie Entfaltung benötigt. Dazu zählen beispielsweise Land, Pflanzen und Tiere, die zunächst Gemeineigentum aller Menschen darstellen. Die Überführung vom Gemein- in Privateigentum ist nur dann zulässig, wenn der Mensch seine Arbeitskraft auf das Objekt anwendet (Landbau, Ernte, Jagd) und durch diese Handlung zur Be- sitzerinnen bzw. Besitzer wird. Allerdings fordert der sogenannte Locke’sche Vorbehalt hierbei, dass sich niemand bereichern und dass durch die Aneignung von Gütern kein anderes Individuum benachteiligt werden dürfe. Eine Aneignung sei nur dann gerechtfertigt, wenn andere die gleiche Menge und Qualität dieses Guts sich ebenfalls zu eigen machen können (vgl. BECKER u. a. 2006: 52–54). Bei zeitgenössischen Vertretern des Liberalismus wie etwa dem amerikanischen Politik- wissenschaftler Robert Dahl stellen die Demokratie im Allgemeinen und der Liberalismus im Be- sonderen ein Maximum an Freiheit zur Verfügung. Nur sie würden es dem Menschen ermöglichen, innerhalb selbstgewählter Gesetze und Pflichten zu leben. Unter Gesetzen zu leben, die man selber wählt, an deren Entstehung- und Entscheidungsprozess man aber auch teilzunehmen hat, befördert laut Dahl die persönliche Entwicklung des Einzelnen als moralisches und soziales Wesen. Ihm zufolge ist es ebendieser Freiheitsgedanke, der einen nicht weiter zu begründenden Wert darstellt. 9 Es ist gemäss Dahl der Liberalismus, der diese individuelle Freiheit am besten garantieren kann. Meinungsfreiheit, das Recht auf politische Versammlung und Organisation sowie freie und faire Wahlen wären ohne dieses grundsätzliche Verständnis persönlicher Freiheit nicht möglich (DAHL 1989: 88–89). Neben der Freiheit – die vor allem als Abwesenheit der Unterwerfung des Individuums unter eine fremde Willkür, der es nicht zugestimmt hat, verstanden wird – erachtet der Liberalismus die Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger als weitere wichtige Bedingung der politischen Ordnung. Das impliziert nicht nur, dass vor dem Gesetz alle gleich sind, sondern auch, dass die Bedürfnisse und Interessen aller Bürger gleichwertig und gleichberechtigt sind. Für den politischen Entschei- dungsprozess bedeutet diese intrinsische Gleichheit (ebd.: 86), dass alle Interessen, Bedürfnisse und Belange bekanntgemacht und angehört werden müssen. Der normative Fokus auf das Gleich- heitsprinzip im Liberalismus bedeutet jedoch nicht, dass Ungleichheiten – seien sie materieller, sozialer oder intellektueller Natur – nicht mehr existierten. Dahls intrinsische Gleichheit ist kein Argument für sozialpolitische Umverteilung; sie darf auch nicht bezüglich des Herrschaftsverhält- nisses missverstanden werden. Die intrinsische Gleichheit schliesst die Herrschaft von einigen über viele keineswegs aus. Wenn jemand nämlich besonders fähig ist, die eigenen und andere Bedürfnisse sowie kollektive Interessen voneinander zu unterscheiden und zu artikulieren, spricht gegen dessen Herrschaft nichts (ebd.: 87f.). Aus dem Gleichheitsprinzip ergeben sich Fragen bezüglich der Mitgliedschaft in der politi- schen Gemeinschaft, mit denen sich die jüngeren Vertreter des Liberalismus aufgrund der zuneh- menden Migrationsbewegungen beschäftigen. Nach dem Prinzip der Gleichheit ist es unzulässig, dass einige Personen der Gemeinschaft nicht angehören und dennoch dazu verpflichtet sind, Ge- setze zu achten, über die sie selbst nicht entscheiden konnten. Streng ausgelegt würde das Gleich- heitsprinzip bedeuten, dass die politische Gemeinschaft sämtliche Erwachsenen umfasst, die den kollektiven Entscheidungen unterworfen sind – also auch solche, die der politischen Gemeinschaft nicht qua Geburt angehören. Abgesehen von Kurzzeitaufenthaltern, etwa Touristen und Geschäfts- leuten, oder von Menschen mit geistiger Beeinträchtigung müssen demzufolge Bürger aus anderen Staaten in die politische Gemeinschaft inkludiert werden. Der Liberalismus moderner Ausprägung strebt also eine Kongruenz zwischen der tatsächlichen Bevölkerung eines Staates und der politi- schen Gemeinschaft an (vgl. DAHL 1989: 119ff.; BLATTER 2011: 770f.). Was das politische Ge- meinwesen jedoch im Allgemeinen ausmacht, dazu bietet der Liberalismus wenig konkrete An- haltspunkte. Da die politische Gemeinschaft nach liberalistischer Ansicht auf einem Vertrag be- ruht, gibt es streng genommen keine Möglichkeit, die Mitgliedschaft in der politischen Gemein- schaft – etwa über eine Geburt in diese Gemeinschaft – zu ererben. Vielmehr besteht das politische 10 Gemeinwesen aus freiwilligen Zusammenschlüssen. Dies setzt eine mehr oder weniger explizite Willenserklärung für den Beitritt in das politischen Gemeinwesen voraus. Das Freiheitsverständnis des Liberalismus geht dann auch so weit, jedem Individuum das Recht einzuräumen, die politische Gemeinschaft jederzeit verlassen und in eine andere übertreten zu können (BECKER U. A. 2006: 59). In der Literatur wird dies häufig auch als „Ausstiegsmöglichkeit” (exit-option) ezeichnet (BLATTER 2011: 770). Der Entschluss, dies zu unterlassen und in der angestammten politischen Gemeinschaft zu verbleiben, gilt als stillschweigende Beitrittserklärung und Zustimmung zur po- litischen Herrschaft (BECKER u. a. 2006: 30). In seiner jüngeren Entwicklung wendet sich der Liberalismus insbesondere der Gerechtig- keit zu. Mit diesem Thema befasst sich beispielsweise der amerikanische Politikwissenschaftler John Rawls, der zurzeit als wichtigster Vertreter des Liberalismus angesehen wird (SCHLENKER- FISCHER 2009: 97f.). In seinem vielzitierten Werk A Theory of Justice (1971) konstruiert er eine politische Gemeinschaft, deren Struktur sich durch verschiedene Gerechtigkeitsprinzipien aus- zeichnet. Demnach gibt es gewisse Grundgüter, die jede Auffassung vom guten Leben – also jede Vorstellung davon, wie man sein Leben führen soll – braucht, um dieses zu verwirklichen. Dazu zählen gemäss Rawls individuelle Rechte, Freiheiten und Chancen sowie ein Einkommen und Vermögen (RAWLS 1972: 61). Die zentrale Frage ist, nach welchen Prinzipien diese Grundgüter verteilt werden sollen, sodass sie gerecht und zugleich universell gültig sind. Infolge eines Gedan- kenexperiments5 kommt er zum Schluss, dass die beiden wichtigsten Grundsätze folgendermassen beschaffen sein müssen: 1. „Each person is to have an equal right to the most extensive total system of equal basic liberties compatible with a similar system of liberty for all. 2. Social and economic inequalities are to be arranged so that they are both: (a) to the greatest benefit of the least advantaged, consistent with the just savings principle, and (b) attached to offices and positions open to all under conditions of fair equality of opportunity.” (RAWLS 1972: 60) Das erste Prinzip lässt sich dem klassisch liberalen Verständnis von Freiheit und Gleichheit zu- ordnen. Jeder Mensch habe das gleiche Recht auf das Gesamtsystem der Grundfreiheiten. Das zweite Prinzip besagt, dass soziale und wirtschaftliche Ungleichheiten so gestaltet sein müssen, 5 In einem fiktiven Urzustand (original position), der deutlich an den Naturzustand der klassischen Vertragstheorien bei Hobbes und Locke erinnert, suchen die Bürgerinnen und Bürger nach den Prinzipien einer gerechten Gesell- schaft. Sie befinden dabei unter einem Schleier des Nichtwissens (veil of ignorance), der ihren gesellschaftlichen Status, ihre Fähigkeiten und ethischen oder moralischen Vorstellungen verdeckt. Die Individuen wissen darüber hinaus auch nichts über die besonderen Verhältnisse, in denen sich ihre Gesellschaft befindet, oder über ihre Wirt- schaft und Kultur. Rawls geht nun davon aus, dass die Individuen sich kraft ihrer Vernunft und durch jenen Schleier des Nichtwissens auf einen Gesellschaftsvertrag einigen würden, der auf gerechten Grundsätzen beruht (RAWLS 1972: 118ff.). 11 dass sie (a) den am wenigsten Begünstigten den grösstmöglichen Vorteil bieten und dass (b) alle Ämter und Positionen nach dem Prinzip der Chancengleichheit allen Personen offenstehen müs- sen. Im zweiten Prinzip findet sich ein Argument für eine minimale staatliche Umverteilung bzw. für eine faire Sozialpolitik. Zudem ergänzt Rawls die formelle Gleichheit um eine substanzielle Chancengleichheit, der zufolge den am wenigsten Begünstigten die grössten Chancen geboten werden sollen. Diese beiden Grundsätze kennzeichnen den „egalitären Liberalismus“, wobei Un- gleichheiten immer noch völlig legitim sind, sofern sie der Wirtschaft und Gesellschaft dienen und durch Umverteilungsmassnahmen so abgeschwächt werden, dass die Schwächsten daraus den grösstmöglichen Vorteil ziehen.6 Zusammengefasst lässt sich sagen, dass das liberale Bürgerverständnis relativ wenig kon- krete Anforderungen an die einzelnen Bürgerinnen und Bürger (vgl. BLATTER 2011: 779) stellt. Wie bereits erwähnt, soll diesem zufolge jede Bürgerin und jeder Bürger die Gesetze respektieren und Steuern zahlen. Männer – und in vereinzelten Ländern auch Frauen – seien zudem verpflichtet, Militärdienst zu leisten. Zu diesen grundsätzlichen Pflichten gehört für Dahl auch, dass sich alle Bürgerinnenund Bürger am politischen Leben beteiligt.Sie sollen sich über das politische Gesche- hen informieren und sich an den politischen Entscheidungsprozessen beteiligen. Dies setzt ein gewisses Mass an „aufgeklärte[m] Verständnis“ (DAHL 1989: 178) voraus, worunter Dahl die Fä- higkeit versteht, die eigenen Bedürfnisse zu kennen, zu bekunden und auch begründen zu können (ebd.: 108–111). Ferner ist dadurch vorausgesetzt, dass alle Erwachsenen bereit sind, Verantwor- tung für ihr eigenes Handeln zu übernehmen und sich der möglichen Konsequenzen bewusst zu sein. Daraus ergibt sich, dass Bürger zumindest ein minimales Bewusstsein für ihre Mitbürger entwickeln (ebd.: 104). Damit knüpft Dahl an Hobbes’ und Lockes Gedanken an, dass die Freiheit des Menschen dort ende, wo er seine eigene Erhaltung oder die Lebensgestaltung eines anderen beeinträchtigt oder gar gefährdet. Jede Person hat das Recht, ihre Vorstellung vom guten Leben zu verwirklichen, solange man sich gegenseitig nicht in die Quere kommt (BECKER u. a. 2006: 36, 50). Rawls argumentiert ähnlich, wenn er festhält, dass nur „vernünftige Konzeptionen des guten Lebens“ (RAWLS 1972: 211f.) seinen postulierten Gerechtigkeitsprinzipien entsprechen. Vernünf- tig sind sie dann, wenn zugunsten ihrer Realisierung keine anderen Lebenskonzeptionen unter- drückt werden müssen. Eine stabile und nachhaltige Demokratie bedingt laut diesen liberalen Den- kern eine vernünftig handelnde Gesellschaft – eine Gesellschaft der Freien und Gleichen. 6 Der Liberalismus widmet sich erst in seiner jüngsten Entwicklung der Gerechtigkeit; folglich zählt dieses Thema nicht zum klassisch liberalen Verständnis einer politischen Gemeinschaft (SCHILLER 2010: 517). 12 2.2 Kommunitarismus Der Kommunitarismus war zunächst ein Sammelbegriff für verschiedene sozial- und politikwis- senschaftliche Strömungen, die aus den politischen Bewegungungen der frühen 1980er-Jahre in Nordamerika entstanden sind (RIEGER 2010: 455). Die wichtigsten Vertreter sind Michael Sandel, Charles Taylor, Ben Barber und Michael Walzer (ebd.). Die unterschiedlichen Richtungen haben gemeinsam, dass sie die Prämissen des Liberalismus in Zweifel ziehen. Kommunitaristen erken- nen in der modernen Gesellschaft eine Krise, als deren Ursache sie die radikale Ideologie des vom Liberalismus beförderten Individualismus identifizieren. Ihrer Ansicht nach beruht der Liberalis- mus auf einer Gesellschaft, die aus atomisierten, voneinander isolierten und nur Eigeninteressen verfolgenden Individuen besteht. Laut dem britischen Sozialwissenschaftler Delanty „privatisiert und domestiziert“ (DELANTY 2008: 23) der Liberalismus die Bürgerschaft, da er ihre Bedeutung für die Öffentlichkeit negiere. Zudem geht er von einem formalisierten oder gar mechanisiertem Bürgerschaftsverständnis (REESE-SCHÄFER 1994: 83) aus, das die Bürger auf ihre Rechte und Pflichten reduziert (ebd.). Dem amerikanischen Politikwissenschaftler Ben Barber zufolge trägt der Liberalismus eine Tendenz zur politischen Apathie in sich, insofern dessen Fokus auf das In- dividuum zu geringem Interesse für öffentliche Angelegenheiten und zu niedriger Wahlbeteiligung führe (ebd.). Indem er universellen Anspruch für seine Prinzipien erhebe und jegliche kulturelle, moralische oder ethnische Gegebenheiten nicht anerkennen wolle, führe der Liberalismus zu einer „Korrosion des sozialen Lebens“ (ebd. 8) und sei selbstzerstörerisch. Diese und weitere Kritik am liberalistischen Gedankengut baut vornehmlich auf Michael Sandels Liberalism and the Limits of Justice (1982) auf. Dieses Werk richtet sich mit systematischer Kritik gegen die von Rawls pro- pagierten Gerechtigkeitsprinzipien. Dieser geht, wie oben dargelegt, davon aus, dass wirtschaftli- che Ungleichheiten grundsätzlich in Ordnung sind, sofern es zu einer gewissen Umverteilung kommt und die unteren Einkommenssichten von ihnen profitieren. Jedoch setzt dies voraus, dass die Vermögenden dazu bereit sind, etwas von ihrem Besitz abzugeben. Aber warum sollte ein ungebundenes Selbst sich dazu verpflichtet fühlen? Laut Sandel setzt das Teilen eine verbindliche Wertvorstellung in der Gemeinschaft voraus (SANDEL 1998: 24ff.). Gerechtigkeitsvorstellungen können nicht losgelöst von der politischen Gemeinschaft diskutiert werden, denn sie sind das Re- sultat kollektiver Identitäten und Kulturen. Was ein Bedürfnis ist oder was vernünftig oder gerecht ist, wird sozial definiert. Kommunitaristen lösen daher den Blick vom Individuum und richten ihn auf die Gemein- schaft. Obwohl der Kommunitarismus eher ein ideengeschichtliches Sammelsurium darstellt und 13 die Vorstellungen innerhalb der Debatten teilweise weit auseinanderliegen7, gehen sie doch alle davon aus, dass die Gemeinschaft den wichtigsten Bezugspunkt für das Individuum darstellt. Denn sie biete neben Gütern und Ressourcen, um das Überleben zu sichern, als sozio-ökonomische Ein- heit auch Orientierung und Identifizierung. Sie vermittle eine Wertebasis, welche den Kommuni- taristen zufolge für eine stabile Demokratie nötig ist (BLATTER 2011: 780). Die Gemeinschaft biete darüber hinaus auch Rollen an und gilt neben der Familie als wichtigster Sozialisationspunkt. Dem Philosophen Charles Taylor zufolge, der einen wichtigen Beitrag zum Kommunitarismus leistete, bietet die Gemeinschaft dem Individuum Nähe, Vertrauen und Orientierung. Ausserhalb der Ge- meinschaft könne sich der Mensch nicht zu einem moralischen Wesen entwickeln. Selbst der ge- genwärtige Individualismus bezieht sich letztlich auf gesellschaftliche Bedingungen und Voraus- setzungen. Der Kommunitarismus vertritt demnach ein Menschenbild, das im Gegensatz zur libe- ralen Vorstellung nicht einem autonomen singulären Subjekt entspricht, sondern einem sozialen Wesen, das ohne die Beziehung zur Gemeinschaft nicht existieren kann (TAYLOR & KOCYBA 1988: 150ff.). Die Gemeinschaft gilt als essenziell für die individuelle Entwicklung und die sozialen Beziehungen. Der Fokus auf die Gemeinschaft gründet also nicht zuletzt auch darin, dass Zuge- hörigkeit zu einer Gemeinschaft als konstitutiv für das Individuum angesehen wird. Die Identität erwirbt der Einzelne intersubjektiv. Das setzt einen dialogischen Prozess zwischen Individuum und Gemeinschaft voraus, in dem soziale Normen und Werte übernommen und internalisiert wer- den. Dieser Dialog ist eingebettet in eine Gemeinschaft mit ihrer jeweiligen Sprache, Geschichte und Kultur (DELANTY 2008: 26ff.). Diese bilden dann den Bezugspunkt für ein sinnstiftendes Han- deln des Einzelnen. Daher sei die Entwicklung des Individuums und dessen Lebensführung vor dem Hintergrund der Gesellschaft und ihrer Kultur zu betrachten. Der Mensch verstehe sich und andere nur aus dem Zusammenhang einer sozial-sinnstiftenden Welt heraus (SCHLENKER-FISCHER 2009: 42f.) Entsprechend ist man nach kommunitaristischer Auffassung insofern Bürgerin bzw. Bürger eines Staates, als dass man Teil seiner Geschichte, Tradition und Kultur ist und die über- lieferten Werte mit anderen Bürgerinnen und Bürger teilt und sie an die nächste Generation wei- tergibt. Bürgerschaft meint im Kommunitarismus vor allem auch die Partizipation an der Gemein- schaft und ihrer Kultur. Die Identität der Gemeinschaft liegt dabei jenseits der politischen Sphäre, weshalb gemeinsame Kultur, Sprache und Bräuche für sie die wichtigsten Grundlagen bilden für Zusammengehörigkeit, Verbundenheit und Konsens. Eine möglichst grosse soziale Homogenität, die sich dadurch auszeichnet, dass die Mitglieder idealerweise in die entsprechende Gemeinschaft 7 Daher findet man in Überblickswerken häufig unterschiedliche Einteilungen der Strömung; etwa in einen konser- vativen und liberalen Kommunitarismus (vgl. DELANTY 2008: 10) oder in eine liberale und republikanische Variante (vgl. SCHLENKER-FISCHER 2009: 114ff.). 14 hineingeboren wurden und die Bevölkerung ein ungefähr gleichmässiges sozioökonomisches Ni- veau aufweist, bildet die Basis für den Zusammenhalt (DELANTY 2008: 24ff.). Diese Forderung nach mehr Gemeinschaftssinn, Solidarität und Konsens stellt den Kommu- nitarismus angesichts der Globalisierung und Migration jedoch vor grosse Herausforderungen. Immigranten mit einem stark abweichenden kulturellen Hintergrund stellen eine Bedrohung für den gesellschaftlichen Zusammenhalt dar. Nach kommunitaristischer Auffassung müssen sich Menschen, die nicht in eine Nation mit ihrer Geschichte und Kultur hineingeboren wurden, an diese Kultur anpassen und sich integrieren, um Mitglied der politischen Gemeinschaft zu werden. Ansonsten stünden sie ausserhalb der Gemeinschaft. Nach kommunitaristischer Auffassung wird Bürgerschaft sozial und kulturell definiert. Das führt zu Ungleichheiten zwischen „normalen“ Bür- gern, Aus- und Zuwanderern sowie Doppelbürgern (BLATTER 2011: 780–782). Je nach Ausprä- gung bietet die kommunitaristische Debatte hier unterschiedliche Lösungen an. Die liberalere Form schlägt vor, dass die Mehrheitsgesellschaft Minderheiten und ihre Anliegen akzeptiere, wo- bei gewisse Zugeständnisse unumgänglich seien. Die Vermittlung zwischen den unterschiedlichen Kulturen, Sprachen und Gebräuchen spiele dabei eine zentrale Rolle. Diese „Versöhnungsarbeit“ (SCHLENKER-FISCHER 2009: 129) müsse von den Eliten, Intellektuellen, Künstlern und den jewei- ligen Gemeinschaften geleistet werden, wobei es kein Patentrezept gebe. Die konservative Aus- richtung sieht ihre Existenzberechtigung in der Kulturnation und beschwört die Einheit der Nation und Werte wie Tradition, Familie und Religion, weshalb sich Migrantinnen und Migranten assi- milieren müssten (DELANTY 2008: 26–30). Vor dem Hintergrund des immens wichtigen Zusammenhalts der Gemeinschaft überrascht es kaum, dass der Kommunitarismus – im Gegensatz zum Liberalismus – keine konzeptionelle Trennung von Politik und anderen Gesellschaftsbereichen vorsieht. Eine starke Interdependenz zwischen den unterschiedlichen gesellschaftlichen Sphären – Politik, Wirtschaft, Kultur und, für diese Arbeit entscheidend, Sport – folgt zwangsläufig (BLATTER 2011: 779f.). Das geht in man- chen kommunitaristischen Ausrichtungen soweit, dass Privatinteressen so umformuliert werden sollen, dass sie zum Vorteil aller gereichen. Die Einzigartigkeit des Individuums scheint sich in der Rolle der Staatsbürgerin bwz. des Staatsbürgers gewissermassen aufzulösen. In letzter Konse- quenz führt dies dazu, dass das Subjekt nicht die letzte Autorität ist. Das „Wir-Urteil“ stehe über dem „Ich-Urteil“, denn nur das „Wir“ könne politisch urteilen (REESE-SCHÄFER 1994: 102f.). Das setzt einen sich auf das Gemeinwohl richtenden Allgemeinwillen, eine volonté générale voraus, an der alle Bürgerinnen und Bürger beteiligt sind.8 8 Das Konzept der volonté générale, das den Kern von Rousseaus Vertragstheorie bildet, übernimmt der Kommuni- tarismus aus dem Republikanismus. Der Gemeinwille setzt sich über die Summe aller Einzelinteressen (volonté de 15 Die aktive Beteiligung an der Politik und an der Zivilgesellschaft ist ein weiteres Element des kommunitaristischen Bürgerideals. Im Gegensatz zum liberalen Freiheitsgedanken, der die Freiheit im Individuum verortet, sind die Bürgerinnen und Bürger im Kommunitarismus erst dann wirklich frei, wenn sie sich dem Kollektiv, also der politischen Öffentlichkeit zuwenden. Nur ein partizipierender, aktiver Bürger sei ein freier Bürger (SANDEL 1995: 57). Die Zivilgesellschaft spielt dabei ebenso eine zentrale Rolle, da sie gewissermassen zwischen Staat und Einzelnem ver- mittelt. Die Mitgliedschaft in Vereinen und die Teilnahme an freiwilligen Aktivitäten sind deshalb so wichtig, weil sie jenseits von Politik, Wirtschaft und Familie soziale Integration ermöglichen. Charles Taylor, Michael Walzer wie auch Ben Barber plädieren allesamt für eine starke Zivilge- sellschaft mit breiten Partizipationsmöglichkeiten, denn diese bilde das Fundament der politischen Gemeinschaft. Obwohl die Debatte durch zahlreiche Partizipationsmöglichkeiten nicht friedferti- ger, sondern eher konfliktanfällig wird, befördert die breite Teilhabe ein Gefühl der Gemeinsam- keit, der gegenseitigen Anerkennung und Verpflichtung (SCHLENKER-FISCHER 2009: 114–122). Der starke Fokus auf Partizipation korreliert mit einer hohen Selbstverwaltung, weshalb Kommu- nitaristen dezentrale und föderale Strukturen befürworten. Barbers Modell der Basisdemokratie lässt sich gar als „Feindschaft gegen alle Formen der dominanten Grossorganisationen“ (REESE- SCHÄFER 1994: 98) lesen. Es beinhaltet unter anderem Nachbarschaftsversammlungen, Bürger- kommunikationskooperativen oder auch informelle Laienrechtsprechungen (ebd.). Wie bereits angedeutet, ist die kommunitaristische Auffassung von Bürgerschaft eine kol- lektivistische, zumal diese in einer vorpolitischen, kulturellen Gemeinschaft verankert ist. Bürge- rinnen und Bürger werden gewissermassen als Nachbarninnen und Nachbarn konzeptualisiert. Das bedeutet für den Einzelnen, einen „Bürgersinn“ zu entwickeln und sich seinen Mitbürgern gegen- über solidarisch zu zeigen. Dies zeigt sich auch an weiteren kommunitaristischen Bürgertugenden wie der Bereitschaft zum Teilen, zur Kooperation, zu Vertrauen und Empathie (REESE-SCHÄFER 1994: 92–98; DELANTY 2008: 24–26). Darüber hinaus zeichnet sich die ideale Bürgerin und der ideale Bürger durch eine hohe Loyalität gegenüber der Nation, ihren politischen Institutionen und Strukturen aus. Loyalität bildet gewissermassen das Band zwischen dem Staat und den Bürgerin- nen und Bürgern Sie gewährleistet eine nachhaltige und stabile Demokratie (SCHLENKER-FISCHER 2009: 120). Konservative Kommunitaristen gehen zudem davon aus, dass Bürgerinnen bzw. Bür- ger nur einer einzigen Nation gegenüber loyal sein können, was gegen den Status von Doppelbür- gerinnen und-bürger spricht. Doppelbürgerinnen und -bürger sowie Immigrantinnen und Immig- ranten mit kulturell unterschiedlichen Hintergründen werden gemäss dieser Lesart als Bedrohung tous) und den Willen der Mehrheit (volonté de majorité) hinweg und richtet sich als kollektives Interesse am Ge- meinwohl aller aus (WEISS 2005: 1121). 16 für den Zusammenhalt wahrgenommen, da ihre Mehrfachzugehörigkeit zu anderen Nationen und Kulturen die Integration und Identifikation gefährde (BLATTER 2011: 780ff.). Unklar ist, wie sich die eingeforderte Identifikation und Loyalität gegenüber dem Wohnland ausgestalten soll. Einige befürworten einen starke Identitätspolitik mit Rekurs auf nationale Mythen, damit der oben be- schriebene „Bürgersinn“ und die volonté générale hergestellt werden können. Einige Kommuni- taristen wie etwa Taylor betrachten diesen Punkt kritisch, da die Idee der Nation auch missbraucht werden kann. Die nationale Identität kann nämlich auch zugunsten einer repressiven Politik mit Totalisierungstendenzen instrumentalisiert werden und so die Grundlagen der Zivilgesellschaft zerstören. Auch Walzer wittert in der Sehnsucht nach Gemeinschaft eine Gefahr. Liberale Werte wie Freiheit und Gleichheit gehören längst zum Selbstverständnis des modernen Menschen, wes- halb sich die Menschen in einer ausschliesslich auf das Gemeinwohl ausgerichteten, straff organi- sierten Gesellschaft voll von gegenseitiger Verbundenheit unwohl fühlten und die individuelle Freiheit gefährdet wäre (vgl. REESE-SCHÄFER 1994: 44f.; 120f.). Dennoch erachten einige Kom- munitaristen den Patriotismus für die soziale Integration als unverzichtbar. Patriotismus, verstan- den als Gefühl des Stolzes, der Wärme und Wertschätzung, fördert schliesslich auch die Verant- wortung gegenüber der Nation. Dem Land zu dienen und in Kriegszeiten dafür zu sterben, verlangt nach einer bereits in früher Kindheit erlernten, tiefen Verbundenheit (SCHLENKER-FISCHER 2009: 120f.; BLATTER 2011: 780f.). Angesichts der globalen Welt von heute könnte man versucht sein, den Patriotismus als historisch abgeschlossenes Kapitel zu betrachten – konstitutiv für die Entste- hung der Nationen, aber heute doch nicht mehr relevant. Aber nationalistische Rhetorik und po- pulistische Bewegungen kommen wieder vermehrt auf, was zeigt, wie sehr die kommunitaristische Idee von Verbundenheit und Loyalität gegenüber dem Vaterland wieder an Aufschwung gewinnt. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass der Kommunitarismus in erster Linie Kritik am In- dividualismus übt, wie er in den liberalen Theorien vorherrscht. Der Individualismus und die ge- steigerte Mobilität der Moderne haben einerseits eine befreiende Wirkung, anderseits führen sie aber zu sozialer Isolation, zu Unzufriedenheit und permanentem Verlustgefühl. Dagegen möchte die kommunitaristische Kritik antreten, um den Fokus wieder verstärkt auf die Gemeinschaft mit ihrer Kultur zu lenken und die Bürgerschaft zu reaktivieren. Klassisch kommunitaristische Bür- gertugenden sind die Loyalität gegenüber der Nation, die Solidarität mit den Mitbürgerinnen und Mitbürgern sowie die Kooperation. 17 2.3 Multikulturalismus Wie der Kommunitarismus hat auch der Multikulturalismus verschiedene Strömungen, die sich entweder dem moderart-liberalen oder dem kommunitaristischen Spektrum zuordnen lassen. Sie haben jedoch alle gemeinsam, dass sie sich gegenüber der kommunitaristischen Befürwortung na- tionaler Identitätspolitik abgrenzen. Multikulturalistinnen und Multikulturalistinnen und Multikul- turalisten fordern die Bewahrung und Eigenständigkeit ethnokultureller Gruppen9 und gesell- schaftlicher Minderheiten, die sich innerhalb eines Staates befinden. Durch Anerkennung und das Zugeständnis spezifischer Gruppenrechte bis hin zur eigenen Rechtsprechung sollen ethnokultu- relle Gruppen politisch autark sein können und mit staatlichen Mitteln gefördert werden. Dahinter steckt die Annahme, dass jede soziale Gruppe innerhalb eines Staatsterritoriums – egal, wie kul- turell unterschiedlich sie sind – für Gesellschaft, Staat und Demokratie zentral sind (SCHLENKER- FISCHER 2009: 128). Multikulturalistinnen und Multikulturalisten üben sowohl an den Prämissen des Liberalis- mus als auch am Kommunitarismus Kritik. Bekannte Vertreter des Multikulturalismus wie die Politikwissenschaftler Will Kymlicka und Seyla Benhabib kritisieren vor allem, dass viele Staaten ein ethnisches Verständnis ihrer Nation pflegen, sodass Menschen mit anderer Zugehörigkeit Schwierigkeiten haben, Staatsbürgerin bzw. Staatsbürger zu werden (vgl. KYMLICKA 1999: 26f.). Dass sich liberale Demokratien zu unterschiedlichen ethnokulturellen Minderheiten und ihren Identitäten neutral verhielten, ist laut ihnen ein Mythos. Historisch betrachtet, hätten alle Staaten an irgendeinem Punkt ihrer Geschichte einer bestimmten Gemeinschaft den Vorrang erteilt und versucht, deren Kultur auf dem Staatsgebiet durchzusetzen und zu verbreiten. Das sei nicht zwin- gend negativ zu deuten; die Bemühungen, die Nation zu konsolidieren, hätten auch einer Reihe wichtiger und legitimer Ziele wie etwa dem Aufbau einer Staatsökonomie, einer gemeinsamen Kultur, Identität und Solidarität unter den Bürgerinnen und Bürgern gedient. Nation und Bürger- schaft, wie wir sie heute kennen, wären ansonsten gar nicht möglich gewesen. Das Gemeinschafts- gefühl habe darüber hinaus den Zusammenhalt in wirtschaftlichen oder militärischen Krisensitua- tionen gestärkt. Konkret sind unter diesen Nationalisierungsprozessen beispielsweise die Durch- setzung einer Amtssprache oder bestimmter Feiertage, die Festlegung eines nationalen Mythos, eines einheitlichen Rahmenlehrplans für Schulen oder bestimmter Anforderungen für die Staats- bürgerschaft zu verstehen (ebd.: 27–30, 52). Laut Benhabib lassen sich solche Nationalisierungs- prozesse nicht nur in der Vergangenheit verorten, sondern zeichnen sich auch zeitgenössische 9 Mit ethnokulturellen Gruppen sind intergenerationelle Gruppen mit gemeinsamer Geschichte, Sprache und Kultur sowie gemeinsamen religiösen Praktiken gemeint. Diese werden von den Gruppenmitgliedern als konstitutiv für ihre eigene Identität angesehen (SCHLENKER-FISCHER 2009: 128). Anstelle des negativ besetzten Begriffs der „Min- derheit“ wird im Folgenden der Begriff der ethnokulturellen Gemeinschaften vorgezogen. 18 Staaten durch eine neue Identitätspolitik aus. Obwohl vielerorts der Erhalt und die Unterstützung indigener Völker und anderer ethnokultureller Gruppen und Identitäten eingefordert werden, wird dies von Staaten aber auch häufig beschränkt (BENHABIB 1999: 709–712). Multikulturalistinnen und Multikulturalisten wenden sich gegen die Vorstellung, dass in einem Staat eine dominante Gruppe vorherrsche, welche diesen dazu nutzt, ihre Kultur, Sprache, Geschichte und Identität zu definieren und auf dem ganzen Staatsgebiet durchzusetzen. Wenige Länder sind sogenannte Mono-Nationen, in denen eine einzige Gruppe seit jeher auf einem Gebiet sesshaft war, das später zum Staat erklärt werden sollte. Japan, Finnland, Island oder Portugal gehören laut Kymlicka zu diesen Ländern, die auf eine relativ homogene Gesellschaft zurückgehen. In der Regel musste diese Art nationaler Homogenität erst konstruiert werden, indem man andere Gemeinschaften und alternative Identitäten unterdrückte. Staaten wurden zudem oft auf bestimmte religiöse Glaubens- überzeugungen gegründet, die in der Verfassung oder in den Gesetzen mehr oder weniger explizit festgehalten sind (KYMLICKA 2003: 149–153). Widersetzten sich ethnokulturelle Gruppen diesen Nationalisierungsprozessen und der Dominanz einer bestimmten Gruppe, kam es in der Regel zu politischer Entmachtung. Ihnen wurde der Zugang zur Öffentlichkeit, zu den politischen Instituti- onen und deren Mitgestaltung verweigert. Typisch waren auch ökonomische Diskriminierung, Zwangsumsiedlungen oder das Verbot, die eigene Sprache zu sprechen und die eigenen Kultur und Tradition zu pflegen (ebd.: 153). Folglich hätten unterdrückte ethnokulturelle Gemeinschaften zwei Möglichkeiten, sich der „nationalen Verdichtung“ (KYMLICKA 1999: 29) zu widersetzen: Entweder sie integrieren sich in die Mehrheitsgemeinschaft und deren Kultur, um eine dauerhafte Marginalisierung zu vermeiden, oder sie streben eine möglichst hohe Selbstverwaltung an, um eigene Strukturen und Institutionen zu erschaffen. Einwanderergruppen tendieren eher dazu, sich den gegeben Verhältnissen anzupassen; sie suchen aber auch Raum, ihre eigenen kulturelle Iden- titäten und Praktiken auszuleben. Indigene oder andere bereits sesshafte Gemeinschaften wider- setzen sich eher den Nationalisierungsprozessen und fordern ihre Eigenständigkeit ein (ebd.: 30f.). Dabei ist wichtig zu erkennen, dass dies nicht zwangsläufig in separatistischen Bewegungen mün- den muss, die das Ziel verfolgen, einen eigenen Staat zu gründen. Sie fordern vor allem Anerken- nung und lokale Autonomie, weshalb Multikulturalistinnen und Multikulturalisten einen starken Föderalismus befürworten (vgl. BENHABIB 1999: 719; KYMLICKA 1999: 31). Ein weiterer Kritik- punkt des Multikulturalismus richtet sich gegen das liberale Postulat von Freiheit und Gleichheit. Nicht gegen sie wenden sich Multikulturalistinnen und Multikulturalisten grundsätzlich, sondern gegen real praktizierte Formen des Liberalismus in verschiedenen Staaten. Beispielsweise müsste sich der Staat nach liberaler Vorstellung unterschiedlichen Kulturen und Religionen gegenüber eigentlich neutral verhalten, jedoch sind Glaubensüberzeugungen oft in der Verfassung und in 19 Gesetzen festgehalten (SCHLENKER-FISCHER 2009: 129ff.). Multikulturalistinnen und Multikultu- ralisten kritisieren zudem, dass nur Individuen und keine Gruppen Rechtsträger sind. Das liberale Postulat der Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger stellt Multikulturalistinnen und Multikultu- ralisten zufolge eine Differenzblindheit dar, denn nicht alle Menschen seien eben gleich. Sie un- terscheiden sich in ihrer Kultur, Sprache und religiösen Überzeugungen und fordern daher grup- penspezifische Rechte ein (SCHLENKER-FISCHER 2009: 137). Dem ganzen Bündel an Kritik steht jedoch keine einheitliche Vorstellung gegenüber, wie ein multikultureller Staat genau auszusehen habe. Staaten, welche multikulturelle Prinzipien ver- folgen, werden sehr unterschiedlicher Natur sein, da die Ausgestaltung einer konkreten multikul- turellen Politik von Land zu Land unterschiedlich ist.10 Ihnen allen ist jedoch gemeinsam, dass sie die früheren Modelle einer homogenen Nation zurückweisen (KYMLICKA 2003: 147–149). Für Kymlicka muss ein multikultureller Staat auf drei Prinzipien aufbauen. Erstens ist die Annahme zurückzuweisen, dass der Staat nur einer einzigen, dominanten Gemeinschaft gehöre. In der Regel bestehen Nationen aus mehreren ethnokulturellen Gruppen, die alle das gleiche Recht auf den Staat haben – d. h. der Staat gehört nicht einer gesellschaftlichen Gruppe, sondern allen. Zweitens lehnt ein multikultureller Staat jede Policy ab, die auf Assimilation von Minderheiten oder deren Exklu- sion aus der Gesellschaft abzielt. Jedes Individuum soll Zugang zu den staatlichen Institutionen haben und kann als Bürgerin bzw.Bürger in der Politik auftreten, ohne ihren oder seinen ethnokul- turellen Hintergrund zu verleugnen oder verstecken zu müssen. Drittens anerkennt ein multikultu- reller Staat die historischen Ungerechtigkeiten, die Minderheiten angetan wurden, und bietet Ent- schädigungsleistungen an oder lässt zumindest den Willen zur Wiedergutmachung erkennen (ebd.: 149–153). Geht man von diesen Überlegungen aus, ist es naheliegend, dass Institutionen wie Ge- richte, Spitäler, staatliche Behörden, Schulen und Universitäten allen ethnokulturellen Gruppen zugänglich und beispielsweise auch auf die Bedürfnisse dieser unterschiedlichen Gruppen ausge- richtet und multilingual aufgebaut sein sollten. Das vorrangige Ziel des Multikulturalismus besteht darin, die zivile und politische Teilhabe ethnokultureller Gruppen, die nicht der Mehrheitsgesell- schaft angehören, zu ermöglichen und zu etablieren (SCHLENKER-FISCHER 2009: 137). Kultureller Pluralismus sei eine Bereicherung für den Staat. Multikulturalistinnen und Multikulturalisten be- fürworten ausserdem eine möglichst hohe politische Dezentralisierung und einen starken Födera- lismus. Subsidiarität, Föderalismus und Konkordanz gehören daher zu den Strukturprinzipien ei- nes multikulturellen Staates. Das Ziel besteht darin, eine möglichst hohe Machtteilung zwischen 10 Kymlicka betont häufig, dass es zu Unterschieden zwischen den Ländern kommen würde (vgl. KYMLICKA 2003: 149; 151; 153 etc.). Forderungen nach Staatsreformen von Afro-Amerikanern in den USA etwa würden ganz anders ausfallen als beispielsweise diejenigen von Maori in Neuseeland. 20 allen relevanten Gruppen und deren proportionalen Repräsentationen in Gesellschaft und Politik zu erreichen. Konsensuelle Systeme werden dem klassischen Mehrheitssystem vorgezogen, was zwar hohe Entscheidungskosten verursacht, aber langfristig für hohe Zufriedenheit sorge (ebd.: 141–145). Manche multikulturalistische Vertreter wie Benhabib greifen zur Untermauerung ihrer Überlegungen auf die historischen Reiche der Osmanen oder Habsburger zurück, die den ihnen unterworfenen Völkern Schutz und privilegierte Gruppen- und Bürgerrechte zugestanden haben (BENHABIB 1999: 726). Für die Anerkennung und den Schutz ethnokultureller Minderheiten vor der „Tyrannei der Mehrheit“ (ebd.: 733) lassen sich bei Multikulturalistinnen und Multikulturalisten unterschiedli- che Beweggründe finden. Benhabib meint, dass die Behandlung von Ausländerinnen und Auslän- dern, Minderheiten und Andersdenkenden ein „bedeutender Test für das moralische Gewissen wie auch die politische Reflexivität der liberalen Demokratien“ sei (ebd.: 736). Die Anerkennung eth- nokultureller Gemeinschaften und das Zugeständnis von Gruppenrechten gründet in der Vorstel- lung, dass vergangenes Unrecht aus der Kolonialzeit wiedergutgemacht werden müsse. Unter Sou- veränität versteht sie das Recht einer jeder politischen Gemeinschaft, sich selbst zu definieren, indem sie Macht über ein Territorium sichert, ihre Unabhängigkeit deklariert und ihre eigene Rechtsprechung einführt. Dogmatische Multikulturalistinnen und Multikulturalisten wie Benha- bib fordern daher für alle ethnokulturellen Gruppen eine möglichst hohe Selbstverwaltung. Dar- über hinaus stört sich Benhabib insbesondere daran, dass Migrantinnen und Migranten zwar viele zivile und soziale Rechte wie den Anspruch auf Rente oder Bildungszuschüsse geniessen, dass aber die Versammlungsfreiheit, eines der fundamentalen Leitprinzipien moderner Demokratien, ihnen häufig verwehrt bleibt (ebd.: 723). Kymlicka beschäftigt sich weniger mit dem Umgang mit Zuwanderern aus ehemaligen Kolonien oder anderen Ländern als mit indigenen Bevölkerungs- gruppen, die seit jeher in einem Land beheimatet sind. Er geht davon aus, dass gerade die Indige- nen für eine möglichst hohe Selbstverwaltung und Unabhängigkeit plädieren, während Einwande- rergruppen sich eher an der Mehrheitskultur orientieren (KYMLICKA 1999: 29f.) Kymlicka begrün- det diese Forderung nach Selbstverwaltung damit, dass jedes Individuum ein Recht darauf habe, sein Leben in Würde und Authentizität zu leben. Die Möglichkeit, ein authentisches Leben zu führen, hänge jedoch entscheidend vom sozialen Kontext ab, weswegen die Gemeinschaft, in der man lebe, anerkannt werden müsse (ebd.). In der konkreten Umsetzung bedeutet dies, dass sozia- len Minderheiten voller Zugang zu Bildung, Wirtschaft, Arbeit sowie zu sämtlichen gesetzlichen und politischen Institutionen gewährleistet werden sollen, und zwar ohne, dass sie dafür eine Amtssprache erlernen müssen (KYMLICKA 2003: 153). In Gerichten und anderen Organen des Staatsapparats müsse es für Minderheiten selbstverständlich sein, ihre eigene Sprache benutzen zu 21 können. Letztlich sei der Staat auch ein grosser Arbeitgeber. In Behörden, im Gesundheitswesen und im Militär müsse es möglich sein, dass Minderheiten in diesen Berufsfeldern vertreten sind. Auch der Zugang zu Bildungseinrichtungen solle gewährleistet sein, damit Angehörigen ethno- kultureller Gruppen eine Beschäftigung im Staat und Politik ermöglicht und dadurch auch ihre Repräsentation in diesen Institutionen garantiert wird. Von diesen grösseren Einrichtungen abge- sehen, sollen nach multikulturalistischem Verständnis Lehrpläne in Geschichte und Literatur er- weitert werden, um eine grössere Bandbreite abzudecken. Auch eine Neuordnung der Werk- und Feiertage wäre denkbar, wobei beispielsweise religiöse Feiertage von Einwanderern berücksich- tigt würden. In diesem Sinne könnten auch Kleidervorschriften geändert werden und Normen für das Verhalten am Arbeitsplatz, die Erlaubnis zum Schächten und staatliche Finanzierungen von Kulturfestivals eingeführt werden (KYMLICKA 1999: 54–61). Der Anteil der Sendezeit des öffent- lich-rechtlichen Rundfunks müsse in den Sprachen aller ethnokulturellen Gruppierungen ausge- strahlt werden (KOOPMANS 2017: 4). Letztlich sind dies relativ aufwendige Bemühungen, um die Anerkennung ethnokultureller Gruppen zu etablieren und zu stärken. Über Kulturveranstaltungen gehen sie weit hinaus. Als ideales Modell führt Kymlicka Belgien mit seinen flämisch und französisch sprechenden Gemeinschaften sowie die Schweiz mit den deutschen, französischen, italienischen und romani- schen Kollektiven an. Die einzelnen Gruppen orientierten sich je nach Sprache der flämischen, französischen, deutschen oder italienischen Kultur und seien im zivilen und politischen Leben überall präsent. Anderseits fehle diesen Ländern ein konstruktiver interkultureller Austausch, der zwischen den Bevölkerungsgruppen stattfinden müsste. Wenn es doch zum interkulturellen Kon- takt komme, dann seien die jeweiligen Mitglieder der einzelnen Gemeinschaften sehr sensibel. Es handle sich nur um politische Debatten, die voller Missverständnisse seien. Laut Kymlicka müsste es anders sein. Multikulturalismus sollte die Bürger dazu anhalten, etwas über die landeseigene Diversität zu lernen – wobei das Motiv dazu nicht nur die intellektuelle Bereicherung sei, sondern es dabei darum gehe, ein Gerechtigkeitsverständnis gegenüber der Vergangenheit und für die Zu- kunft zu entwickeln (KYMLICKA 2003: 153–158). Kymlickas Version des Multikulturalismus befasst sich auch mit den idealen multikultura- listischen Bürgertugenden. Der interkulturelle Bürger (ebd.: 153) sollte vor allem fähig und willig sein, einen multikulturellen Staat zu schaffen und zu erhalten. Die obengenannten Prinzipien – der Staat gehört nicht nur einer dominanten Gemeinschaft; Policies, die diskriminierend sind oder die Assimilation von Minderheiten erwarten, sollen durch solche der Anerkennung ersetzt werden; Entschädigungsleistungen für vergangenes Unrecht – sollten alle Bürgerinnen und Bürger unter- stützen. Sie müssen sich zum multikulturellen Staat bekennen. Als Minimalvoraussetzung genüge 22 es auch schon, wenn die Bürger sich einigen, dass der Staat für mehr Diversität sorgen soll (ebd.: 154). Ein multikultureller Staat ist jedoch nur dann längerfristig stabil, wenn es zu multikulturel- lem Austausch und gegenseitigem Lernen und Verstehen kommt. Ein interkultureller Bürger zeichnet sich durch seine positive Haltung gegenüber Diversität aus. Das bedeutet, dass er bzw. sie offen ist, etwas über andere Lebensführungen zu lernen und zu erkennen, dass der eigene Weg nicht besser als ein anderer ist. Ein interkultureller Bürger ist jemand, der sich wohlfühlt, mit Menschen zu interagieren, die aus einem anderem Kulturkreis als dem seinigen stammen. Kym- licka erachtet diese Art von persönlichen interkulturellen Fähigkeiten angesichts der Globalisie- rung als immer bedeutender und notwendiger (ebd.: 156–157). Auch Benhabib ist der Ansicht, dass der ideale Bürger eine „erweiterte Mentalität“ (1999: 729) kultivieren soll, sodass er sich von seinen eigenen tiefsten Überzeugungen distanzieren und sich in den Standpunkt Andersdenkender versetzen kann. Zudem gehören die Fähigkeiten zur Verhandlung und Deliberation für sie eben- falls zu den multikulturellen Bürgertugenden (ebd.). Beim Aufeinandertreffen von unterschiedli- chen Auffassungen und Interessen müssten übergreifende Dialoge geführt werden, wobei der Staat nicht eine Seite favorisieren solle (ebd.). Natürlich ruft die Anerkennung kultureller Unterschiede und die Gewährung spezieller kul- tureller Rechte einige Skepsis hervor, zumal Gruppenrechte individuelle Autonomie gefährden können. Vor allem der feministische Ansatz kritisiert, dass in vielen kulturellen Vorstellungen Ehe, Scheidung und Besitz patriarchalisch geregelt und Frauen und Männer ungleich behandelt würden. Dies widerspricht diametral einem liberalen Verständnis von Freiheit und Gleichheit, weshalb moderate Multikulturalistinnen und Multikulturalisten von ethnokulturellen Minderheiten ein Bekenntnis zu diesen Werten einfordern. Gruppen, die diese Prinzipien nicht akzeptieren, dro- hen gegebenenfalls staatliche Interventionen. Zudem sollte die Mitgliedschaft in solchen Gruppen freiwillig sein. Dies setzt voraus, dass jederzeit die Möglichkeit besteht, aus der Gruppe auszutre- ten, was jedoch oft unrealistisch sei, da ein Austritt mit hohen Kosten für das Individuum verbun- den sei, weil es seine sozialen und familiären Beziehungen dann in der Regel aufgebe (SCHLENKER-FISCHER 2009: 130–132). Eine andere Gefahr sehen Kritiker des Multikulturalismus vor allem darin, dass stark voneinander isolierte Parallelgesellschaften entstehen. Letztlich lässt sich bezweifeln, inwiefern der Multikulturalismus den Spagat zwischen der Anerkennung ethno- kultureller Gruppen, ihrer rechtlichen Sonderstellung und der Bildung von gesellschaftsübergrei- fenden Verbindlichkeiten schafft. Das ist unter anderem auch der Grund dafür, dass der Multikul- turalismus in letzter Zeit an Attraktivität eingebüsst hat (vgl. KOOPMANS 2017: 112). 23 3. FORSCHUNGSÜBERBLICK ZUR POLITISCHEN GEMEINSCHAFT UND BÜRGERSCHAFT Spätestens seit 1994, als der Soziologe Rogers Brubackers seine Vergleichsstudien zur deutschen und französischen Bürgerschaft11 veröffentlichte, besteht ein zunehmendes Interesse an länderver- gleichender Forschung über unterschiedliche Bürgerschaftskonzepte und -praktiken (JOPPKE 2008: 3). Ihre Ergebnisse lassen sich vereinfachend in zwei Grundpositionen zusammenfassen. Einerseits argumentieren Forschende, dass das Bürgerschaftskonzept durch die Globalisierung keine Rolle mehr spiele, da die Menschenrechte die Rechte und Interessen des Individuums weit- gehend schützten, wodurch die Staatsbürgerschaft überflüssig werde. Andererseits gilt die Bürger- schaft gewissermassen als Status par excellence12, wobei sie allerdings Veränderungen unterwor- fen ist (ebd.). Der Politik- und Sozialwissenschaftler Christian Joppke konstatiert eine allgemeine Liberalisierung des Zugangs zur Staatsbürgerschaft, da „Geschlechts- und Rassengrenzen“, die den Zugang zur Staatsbürgerschaft lange erschwert haben, wegfielen (JOPPKE 2007: 38). So wur- den etwa in den USA Einbürgerungshürden für Afroamerikanerinnen und Afroamerikaner aufge- hoben. In Europa durften Frauen ihre Bürgerschaft behalten, wenn ihr Ehemann eine andere Staats- zugehörigkeit hatte. Auch Gastarbeiter sind eingebürgert worden, und in vielen Ländern wurde das ius soli eingeführt, wonach all jene die Staatsbürgerschaft erhalten, die auf dem entsprechen- den Staatsgebiet geboren wurden. Gleichzeitig haben sich die sozialen Rechte wie das Anrecht auf Rente oder auf Unterstützung bei Arbeitslosigkeit in den letzten Jahren auch auf Nichtbürger aus- gedehnt, dass diese besser abgesichert sind (ebd.: 41–43). Andere Forschende wie Ruud Kop- manns untersuchen in ihren Studien die kulturelle Dimension von Bürgerschaftskonzepten wie beispielsweise die kulturellen Anforderungen bei Einbürgerungen oder die bestimmten Gruppen gewährten Rechte, etwa das Schächten von Tieren, wie es in der jüdischen und muslimischen Ge- meinschaft praktiziert wird (vgl. KOOPMANS 2005: 53–55).13 Die folgenden Unterkapitel versuchen einen Überblick über das schweizerische und das deutsche Verständnis von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft zu präsentieren. Anhand der 11 Brubacker, Roger (1994): Citizenship and Nationhood in France and Germany, London: Harvard University Press. 12 Laut Joppke galt die Staatsbürgerschaft für lange Zeit als ein erstrebenswerten Status, denn er biete neben der rechtlichen Absicherung auch mehr soziale und politische Beteiligungsmöglichkeiten, die den Migrantinnen und Migranten, die keine Staatsbürgerinnen und -bürger ihres Wohnlandes sind, nicht immer offen stehen (2007: 37ff.) 13 Interessanterweise wird der kulturelle Aspekt von Bürgerschaft wie beispielsweise die Anerkennung von Grup- penrechten und das Zugeständnis gewisser Freiheiten in vielen Studien an gesetzlichen Bestimmungen, welche mus- limische Praktiken regeln, festgehalten. So wird oft untersucht, ob Aufruf zum gemeinschaftlichen Gebet (Adhān) erlaubt ist oder muslimische Grundschulen staatlich anerkannt sind. Der Umgang mit dem Islam und seinen Tradi- tionen scheint den Hintergrund zu bilden, vor dem das kulturelle Bürgerschaftsverständnis der einzelnen Länder erfasst und beurteilt wird. 24 heutigen Einbürgerungspraxis, der Anerkennung von Doppelbürgerschaften, der politischen Be- teiligungsmöglichkeiten und kulturellen Rechte von Migrantinnen und Migranten wird das schweizerische und das deutsche Verständnis von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft nachgezeichnet.14 Ziel dieses Kapitels ist es, Thesen zur „Doppeladler-Debatte“ und zur „Debatte um die Causa-Özil“ über das Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft zu for- mulieren, die nach der Auswertung der Debatten überprüft werden sollen. 3.1 Schweiz Die Schweiz wird in vielen Studien wegen ihrer direkten Mitbestimmungsmöglichkeiten und ihrer Landesprachen und -kulturen als Vorbild für einen fortschrittlichen, multikulturellen Staat zitiert. Zudem sind viele Schweizerinnen und Schweizer stolz auf ihre besonders problem- und konsensorientierte Demokratie. Die Schweiz versteht sich gemäss dem Migrations- und Politik- wissenschaftler Gianni D’Amato als „Willensnation“. Demzufolge baut der Staat auf einer frei- willigen und bewusst gewollten politischen Gemeinschaft von Bürgerinnen und Bürgern unter- schiedlicher ethnischer und sprachlicher Herkunft auf (D’AMATO 2012: 162–163). Doch gerade die Konkordanzdemokratie und der stark ausgeprägte Föderalismus führen zu Ausschlussmechanismen, die sich in verschiedener Hinsicht zeigen. Beispielsweise dauerte es lange, bis das Frauenstimmrecht eingeführt wurde, und noch länger, bis es in sämtlichen Kantonen und Gemeinden durchgesetzt wurde. Auch heute ist die Schweiz „meilenweit von einem univer- sellen Wahl- und Stimmrecht für die gesamte erwachsene Wohnbevölkerung entfernt“ (BLATTER u. a. 2016: 40). 2017 besassen 24,9 % der Wohnbevölkerung keinen Schweizer Pass (EIDGENÖS- SISCHES BUNDESAMT FÜR STATISTIK 2017). Rund ein Viertel der erwachsenen Bevölkerung kann sich politisch also nicht beteiligen. Doch dieser Umstand wird in der Öffentlichkeit kaum disku- tiert. 14 Jedoch lässt sich das Verständnis von politischer Bürgerschaft und Gemeinschaft nicht alleine anhand der oben genannten Kriterien festmachen. Historische Kontexte spielen ebenfalls eine bedeutende Rolle. Eine Aufarbeitung der vergangenen Einwanderungsgeschichte der jeweiligen Länder beispielsweise ist aber weder Ziel der Arbeit, noch könnte sie angesichts ihres Rahmens einer solchen Perspektive gerecht werden. Dennoch sei hier in aller Kürze darauf hingewiesen, dass sowohl Deutschland als auch die Schweiz etwa zeitgleich, ab den 1950er-Jahren, viele Arbeitssuchende vor allem aus Italien aufgenommen haben, um den Mangel an Arbeitskräften auszugleichen. Später kamen diese sogenannten Gastarbeiter vor allem aus der Türkei und Griechenland nach Deutschland bzw. aus dem ehemaligen Jugoslawien in die Schweiz. Dennoch verstanden sich die Schweiz und Deutschland offiziell nicht als Einwanderungsländer, obwohl sie das de facto waren und immer noch sind. Eine politische Integrationsstrategie existierte lange Zeit nicht, da man davon ausging, dass die Gastarbeiter beizeiten wieder in ihre Heimatländer zu- rückkehren würden. Immigration war in beiden Ländern zunächst eine Frage der Sozial- und Arbeitspolitik und nicht der Migrationspolitik (vgl. JOPPKE 1996: 465f.; D’AMATO 2012: 162f.) 25 Die Schweiz kennzeichnet ein strenges Einbürgerungssystem. Einbürgerungswillige müssen mindestens 12 Jahre lang in der Schweiz gewohnt und gearbeitet haben, um sich für das Einbür- gerungsverfahren anmelden zu können.15 Das ius soli, wonach die Staatsbürgerschaft bei der Ge- burt automatisch an die Kinder von Einwanderinnen und Einwanderern vergeben wird, kennt die Schweiz nicht. Allerdings besteht für die zweite Generation von Einwanderinnen und Einwande- rern – in der Schweiz gemeinhin als „Secondos“ bezeichnet – die Möglichkeit einer erleichterten Einbürgerung. Aufenthaltsjahre, die zwischen dem 10. und 20. Lebensjahr in der Schweiz ver- bracht worden sind, zählen dann doppelt. Auch für die sogenannten Terzos, Angehörige der dritten Generation von Einwanderern, galt lange Zeit das reguläre Einbürgerungsverfahren. Erst seit Feb- ruar 2018 können sie sich nach einer langen Reihe teils heftig geführter Abstimmungskämpfe er- leichtert einbürgern lassen. Zu den oben erwähnten zwölf Aufenthaltsjahren kommen Bedingun- gen wie etwa ein obligatorischer Schulbesuch von mindestens fünf Jahren hinzu (SCHWEIZER STAATSSEKRETARIAT FÜR MIGRATION SEM 2018a). Weitere Voraussetzungen sind, dass sich die Einbürgerungskandidatinnen und -kandiaten mit der Schweizer Lebensart, mit den Traditionen und der Kultur vertraut sind und dass sie min- destens eine der vier Landessprachen beherrschen. Zunächst wird der Antrag auf Einbürgerung auf Bundesebene gutgeheissen oder abgelehnt, dann an die jeweilige Kantons- und Gemeinde- ebene weitergeleitet, wobei diese ihre eigenen Anforderungen an die jeweiligen Kandidatinnen und Kandidaten tellen. Der ausgeprägte Föderalismus der Schweiz führt dazu, dass die Kantone und vor allem die Gemeinden über hohe Autonomie und letztlich über erhebliche Autorität in der Einbürgerungspraxis verfügen (D’AMATO 2012: 179–182).16 Wer seit mehr als zwölf Jahren in der Schweiz lebt, eine Niederlassungsbewilligung hat, das Schweizer Recht respektiert, keine Gefahr für die innere und äussere Sicherheit darstellt, eine der vier Landesprachen spricht und mit der Schweizer Lebensweise vertraut ist, kann einen Antrag auf Einbürgerung stellen. Dieser muss auf der entsprechenden Gemeinde und dem Kanton eingereicht werden, wobei diese gerade in der Beurteilung des letzten Kriteriums freie Hand haben (HELBLING 2012: 83). Darüber hinaus hat jede Gemeinde und jeder Kanton unterschiedliche Voraussetzungen, was den Wohnsitzaufenthalt anbelangt. Beispielsweise müssen Anwärterinnen und Anwärter im Kanton Basel-Stadt die vergangenen zwei Jahre in einer seiner drei Gemeinden wohnhaft gewesen 15 Für Bürgerinnen und Bürger aus den EU-Staaten gelten andere Bedingungen (D’AMATO 2012: 180ff.) 16 Die starke Autonomie bei der Einbürgerungspraxis der Gemeinden ist ein Relikt aus früheren Zeiten, als das Recht auf finanzielle Hilfeleistungen nur denjenigen Bedürftigen gewährt wurde, die das Bürgerrecht ihrer Ortschaft be- sassen, und nicht allen Einwohnerinnern und Einwohnern. Auch die Teilnahme an der lokalen Politik blieb nur den Bürgern vorbehalten. Es lag folglich im Interesse der Gemeinde, zu kontrollieren, wer Zugang zur Bürgerschaft hatte (HELBLING 2012: 83). Obwohl die Gemeinde nicht mehr alleine für die Sozialleistungen zuständig ist, spielt der Einbürgerungsprozess auf der Gemeindeebene die wichtigste Rolle. 26 sein, während es im Kanton Zug mindestens fünf Jahre sind (vgl. BEVÖLKERUNGSDIENSTE UND MIGRATION BASEL-STADT 2017; BÜRGERRECHTSDIENSTE KANTON ZUG 2017). Auch der Einbür- gerungsprozess selbst ist kantonal unterschiedlich geregelt. Oft wird die Kandidatin oder der Kan- didat interviewt, wobei das Interview von lokalen Behördenvertretern durchgeführt wird oder von einer eigens dafür vorgesehenen Einbürgerungskommission, bestehend aus Lokalpolitikerinnen und -politiker oder Bürgerinnen und Bürgern. Worin der Inhalt des Interviews genau besteht, wird von den Kantonen und Gemeinden definiert. Dossiers von Kandidatinnen und Kandidaten werden unter den Entscheidungsakteuren mehrmals herumgereicht und Empfehlungen abgegeben. Zuvor muss ein Einbürgerungstest bestanden werden, wobei die Kantone und Gemeinden wiederum viel Autonomie geniessen. Der definitive Entscheid wird entweder von der zuständigen Behörde, vom lokalen Parlament oder von Bürgerräten gefällt. Der Einbürgerungsprozess auf der Kantons- und Gemeindeebene ist daher vor allem ein politischer Entscheid (vgl. D’AMATO 2012: 173; HELBLING 2012: 85).17 Diese strengen formalen Kriterien samt der Anforderung, gute Kenntnisse in einer Landesprache zu haben und mit den Schweizer Lebensgewohnheiten vertraut zu sein (SCHWEIZER STAATSSEKRETARIAT FÜR MIGRATION SEM 2018b), erinnern stark an die kommunitaristische Auf- fassung eines zentralen Stellenwerts von Tradition, Sprache und Kultur. Doppelbürgerschaften sind in der Schweiz seit 1992 erlaubt. Restriktionen können folglich nur durch dasjenige Land erfolgen, das die andere Staatsbürgerschaft vergibt. 10 % der ausländi- schen Bevölkerung hatten 2016 einen Schweizer Pass und rund 73 % aller Auslandschweizerinnen und -schweizer einen zweiten Pass. (SCHLENKER 2016b: 57f.). Trotzdem wird die doppelte Staats- bürgerschaft immer wieder in Frage gestellt. Das am häufigsten vorgebrachte Gegenargument lau- tet, dass eine Bürgerin oder ein Bürger nicht gleichzeitig zwei Staaten gegenüber loyal sein könne. Zudem unterminiere die Doppelbürgerschaft die politische Integration und gefährde den Zusam- menhalt der Gemeinschaft und Demokratie (ebd.). Solche und ähnliche Gründe deuten auf eine kommunitaristische Auffassung von Gemeinschaft und Bürgerschaft hin, zumal im kommunita- ristischen Verständnis die Loyalität gegenüber der Nation eine zentrale Rolle spielt. Loyalität lässt sich in zwei Dimensionen erfassen. Einerseits bildet sie die emotionalen Bande, welche die Zu- sammengehörigkeit unter den Mitbürgern und die Identifikation mit dem Land fördern. Anderer- seits ist Loyalität eine persönliche Einstellung, welche den Menschen dazu befähigt, einer Sache und, im Falle von Staatsloyalität, einem Land zu dienen, was in Kriegszeiten von besonderer Be- deutung ist (SCHLENKER 2016a: 517f.). Ebendies wird, so befürchten die Kritiker, durch den Status 17 Bis 2006 waren auch Einbürgerungsentscheide, die an der Wahlurne getroffen wurden, verbreitet (HELBLING 2012: 85). 27 von Doppelbürgerinnen und -bürgern untergraben, weil die Doppelbürgerschaft zu Loyalitätskon- flikten führe.18 Bezüglich des Ausländerwahlrechts ist die Schweiz nicht besonders fortschrittlich. Nur ge- rade sechs Kantone19 gewähren ausländischen Staatsangehörigen ein Wahl- und Stimmrecht auf Kantonsebene. Allerdings können die Kantone das ausländische Wahlrecht aufgrund des starken Föderalismus nicht in ihren Gemeinden durchsetzen. Dennoch kennen auch einige Gemeinden das ausländische Wahlrecht (BLATTER u. a. 2016: 48). Auffallend ist zudem, dass es fast ausschliess- lich Gemeinden und Kantone der Westschweiz sind, die ihrer ausländischen Bevölkerung das Wahlrecht gewähren (EIDGENÖSSISCHES BUNDESAMT FÜR STATISTIK BFS 2018). Auslandschwei- zer – also Schweizerinnen und Schweizer, die ihren Wohnsitz ins Ausland verlegt haben – dürfen ohne weitere Einschränkung an eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen teilnehmen und kön- nen so ihre politischen Rechte weiterhin wahrnehmen. Sie verfügen sogar über das passive Wahl- recht und können sich theoretisch als Kandidierende für die Nationalratswahlen aufstellen lassen. In zwölf Kantonen geniessen sie zudem auch das kantonale Stimm- und Wahlrecht (EIDGENÖSSI- SCHES DEPARTEMENT FÜR AUSWÄRTIGE ANGELEGENHEITEN EDA 2018). Während also auf der ei- nen Seite besonders restriktive Einbürgerungsgesetze für Einwanderinnen und Einwanderer vor- herrschen, gibt es auf der anderen gleichzeitig Versuche, die Verbindungen zu Schweizer Aus- landbürgerinnen und -bürgern aufrechtzuerhalten. Joppke sieht in dieser asymmetrischen Behand- lung von Immigranten und Emigranten eine erstarkende Re-Ethnisierung von Bürgerschaft, was für ein kommunitaristisches Verständnis von Bürgerschaft sprechen würde. Dennoch vollziehen sich solche Veränderungen innerhalb eines Liberalisierungsprozesses, wie Joppke ihn in der zu- nehmenden Akzeptanz von Doppelbürgerschaften und der Einführung des ius soli zu erkennen glaubt. Die Einbürgerungsgesetze seien demnach gar nicht so restriktiv, wie sie auf den ersten Blick erscheinen mögen (JOPPKE 2008: 25–39). Was die kulturelle Dimension der Bürgerschaft betrifft, so bewegt sich die Schweiz laut Koopmans in eine monistisch-assimilatorische Richtung. Das heisst, dass Einbürgerungswillige angehalten sind, sich in der Mehrheitskultur zu assimilieren. Dies macht er an den kulturellen Anforderungen bei der Einbürgerung und an der Erlaubnis bestimmter religiöser Praktiken fest. Das Schächten beispielsweise – das rituelle Schlachten von Tieren, wie es im Judentum und im 18 Studien über Doppelbürgerinnen und -bürger in der Schweiz legen jedoch nahe, dass es sich nicht so verhält. Man stellte sogar eine leicht gesteigerte Loyalität von Doppelbürgern gegenüber der Schweiz fest. Sie berücksichtigen bei Abstimmungen stetig die politischen Interessen der Schweiz. Zudem sind Zugehörigkeitsgefühle zur Schweiz und das Interesse an der politischen Partizipation wichtige Beweggründe für die Einbürgerung in die Schweiz (vgl. SCHLENKER 2016a; SCHLENKER 2016b; BLATTER u. a. 2018). 19 Die Kantone Neuenburg, Jura, Waadt, Genf, Freiburg und Graubünden sind die einzigen Kantone, welche das ausländische Stimm- und Wahlrecht eingeführt haben (EIDGENÖSSISCHES BUNDESAMT FÜR STATISTIK BFS 2018). 28 Islam vorgesehen ist –, der Aufruf zum Gebet über Lautsprecher oder auch die muslimische sarg- lose Bestattung sind nicht erlaubt. Koopmans sieht diese Verbote im Laizismus begründet, der allerdings in der Schweiz nicht so eine starke Rolle wie in Frankreich spiele und vor allem die religiöse Neutralität in der Öffentlichkeit sichere. Im öffentlichen Rundfunk dagegen werden re- gelmässige Programme in den Sprachen der Minderheiten angeboten (KOOPMANS 2005: 51–71). D’Amato untersuchte die Möglichkeiten für Migrantinnen und Migranten, sich an der Politik zu beteiligen. Wie in den meisten Ländern finden sich auch in der Schweiz viele Beratungszentren für Immigrantinnen und Immigranten jedoch gibt es keine öffentliche Institution, die sie politisch repräsentiert. Die Arbeitenden, die im Staatssekretariat für Migration SEM tätig sind, sind mehr- heitlich Schweizerinnen und Schweizer. Das SEM, die Eidgenössische Migrationskommission EKM und die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus EKR sind im Grunde nur politikbe- ratende Institutionen. Sie können keine eigenen Sprach- oder Integrationskurse planen oder schweizweit durchführen (D’AMATO 2012: 171–173). Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das Schweizer Verständnis der Bürgerschaft und politischen Gemeinschaft sich vor allem dem Kommunitarismus zuordnen lässt. Kenntnisse über Sprache und Kultur und deren Aneignung, so wie dies die Schweizer Einbürgerungspraxis von Immigranten verlangt, sind gemäss kommunitaristischer Auffassung eine wichtige Vorausset- zung, um Teil der Gemeinschaft zu werden. Gemäss Helbling ist es nicht nur die Forderung nach Integration und Assimilation, die die Schweizer Bürgerpraxis auszeichnet (vgl. HELBLING 2012: 90). Auch für Koopmans orientiert sich die Schweiz aufgrund des restriktiven ius soli und der wenigen kulturellen Zugeständnisse an Minderheiten eindeutig an einem ethnischen Verständnis von Bürgerschaft und einer assimilatorischen Auffassung von politischer Gemeinschaft (KOOPMANS 2005: 40, 55). Dies spiegelt sich auch in der geringen Einbürgerungsquote wieder, die seit Jahren bei etwa 3 % liegt (EIDGENÖSSISCHES BUNDESAMT FÜR STATISTIK BFS 2017). An- derseits könnte der starke Föderalismus in bestimmten Aspekten der politischen Gemeinschaft und Bürgerschaft auch auf multikulturelle Auffassungen hindeuten. Auch der Umstand, dass die vier Sprachregionen mit ihren jeweiligen Kulturkreisen in Gesellschaft und Politik breit vertreten sind, lässt durchaus vermuten, dass kulturelle Vielfalt geachtet wird. Folglich ist anzunehmen, dass sich in den Zeitungsartikeln über die Doppeladler-Geste vornehmlich kommunitaristische und wenige multikulturalistische Aspekte finden lassen werden. Inwiefern liberale Prinzipien in der Debatte auftauchen werden, lässt sich aufgrund des hier dargelegten Überblicks nicht abschätzen. Jedoch ist anzunehmen, dass auch sie vereinzelt auftreten werden, da die Prämissen des Liberalismus wie Freiheit und Gleichheit Bestandteile einer jeden Demokratie sind. 29 3.2 Deutschland In der Forschung ist Deutschland das meist zitierte Beispiel für ein Land mit einem stark ethnischen Verständnis von Bürgerschaft, da es wie die Schweiz auch über ein eher restriktives Einbürgerungsverfahren verfügt. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die nationale Identität Deutschlands über lange Zeit auf einer ethnisch, kulturell und sprachlich geeinten Gemeinschaft beruhte. Der Nationsbildung waren nicht nur zahlreiche innenpolitische Konflikte vorausgegan- gen, sondern Deutschland musste sich auch gegen schon etablierte Nationen behaupten. Vor allem die Kriege des 19. Jahrhunderts gegen Frankreich hatten laut Joppke Ressentiments und Abgren- zungsgefühle geschürt. Nicht der zivile Code von gleichen Rechten prägte die Entstehung Deutschlands, sondern der ethnische Code von „wir gegen die“ (JOPPKE 1996: 467f.). Die ethni- sche Definition, welche festhielt, dass Bürgerschaft über Abstammung (ius sanguinis) anstatt über Geburt (ius soli) erteilt wurde, wurde im wilhelminischen Bürgerrecht kodifiziert (ebd.). Nach Ende des Zweiten Weltkriegs wurden diese ethnische Auffassung und jedwede Form von Nationalismus stark in Frage gestellt. Sozialer Frieden und das Streben nach europäischer Integration kennzeichneten die darauffolgenden Jahre. Nach der Wiedervereinigung von 1990 ist der Verfassungspatriotismus bzw. das Bekenntnis zu demokratischen Werten in der Verfassung für das deutsche Gemeinschaftsverständnis bis heute wesentlich (ebd.). Erste Reformen der deutschen Bürgerrechte zwischen 1991 und 1993 vereinfachten zwar das Einbürgerungsverfahren, stellten aber durch die hohen Anforderungen an Sprachkenntnisse und durch das Bekenntnis zur deutschen Kultur weiterhin eine Hürde für Immigrantinnen und Immigranten und deren Kinder dar. Dennoch gab es während der 1990er-Jahre allmählich einen Anstieg der Einbürgerungsrate von 0,4 % auf 2,5 %. Die europäische Konvention über die Staats- angehörigkeit von 1997, die in mindestens drei Artikeln das ius soli, das Geburtsrecht für die Kin- der von Einwanderinnen und Einwanderern, propagierte, wurde zwar auch von Deutschland un- terzeichnet, jedoch lange Zeit nicht vollständig umgesetzt (ERSANILI & KOOPMANS 2012: 65f.). Der neue deutsche Bürgerschaftsakt im Jahre 2000 bedeutete angesichts der vormaligen ver- alteten Einbürgerungspraxis einen Durchbruch. Die Wohnsitzfrist für die Einbürgerung wurde von 10 Jahren auf 8 Jahre gesenkt, was im Vergleich zu anderen EU-Staaten immer noch relativ viel ist, gegenüber der Schweizer Aufenthaltsfrist von zwölf Jahren aber geradezu liberal wirkt. Ge- wissermassen als Ersatz dafür wurden die sprachlichen Einbürgerungskriterien formalisiert und landesweit durchgesetzt. Zuvor hatten die Länder und die Gemeinden wie in der Schweiz eine 30 hohe Autonomie genossen, vor allem bei der Überprüfung der Sprachkenntnisse. Deutschland ver- fügt jedoch über ein anderes Föderalismusverständnis als die Schweiz. Der deutsche Föderalismus orientiert sich nämlich stärker am Verbundföderalismus. Die einzelnen Ebenen der Regierung agieren und kooperieren mehr miteinander, wobei die Gesetzgebung grösstenteils bei der Bundes- ebene liegt, wohingegen sie in der Schweiz auch auf subnationaler Ebene anzutreffen ist. Dies wirkt sich auch auf die Einbürgerungspraxis aus. Die entsprechenden Behörden einzelner Bundes- länder und Gemeinden sind zuständig für die Überprüfung der Einbürgerungskriterien und haben heute weniger Gestaltungsraum als in der Schweiz (vgl. BOMMES & KOLB 2012: 114–117). Wei- tere Kriterien neben der Wohnsitzdauer und den Sprachanforderungen sind der Besitz einer unbe- fristeten Aufenthaltsbewilligung, ein gutes Führungszeugnis, ein gesichertes Einkommen sowie der Nachweis, dass man in den vergangenen acht Jahren nicht von der Sozialhilfe abhängig war (DEUTSCHES BUNDESAMT FÜR MIGRATION UND FLÜCHTLINGE BAMF 2015). Die Einbürgerungs- voraussetzungen sind also ähnlich wie die der Schweiz. Allerdings ist der Einbürgerungsprozess selbst stärker formalisiert. Zudem müssen die Kandidierenden einen sogenannten Einbürgerungs- test mit insgesamt 33 Fragen bestehen, wobei drei davon das jeweilige Bundesland betreffen, in dem die Kandidatinnen und Kandidaten angemeldet sind. Die restlichen Fragen sind rechtlicher und gesellschaftlicher Natur und sollen das Bekenntnis der Kandidatin bzw. des Kandidaten zur deutschen Verfassung und ihren Werten überprüfen. Auch hier ist der kommunitaristische Fokus auf Werte präsent. Der Einbürgerungstest ist online einsehbar und kann von den Kandidierenden vorbereitet werden (DEUTSCHES BUNDESAMT FÜR MIGRATION UND FLÜCHTLINGE BAMF 2015; BOMMES & KOLB 2012: 121–123). Die Einbürgerungspraxis ist in Deutschland etwas grosszügiger hinsichtlich der Wohnsitz- fristen und insgesamt transparenter – der Einbürgerungstest kann online geübt werden – ausgestal- tet als in der Schweiz. Was hingegen die Anerkennung der Doppelbürgerschaften betrifft, so ist Deutschland im Vergleich zur Schweiz eher restriktiv. Grundsätzlich versucht das deutsche Recht, mehrfache Staatsangehörigkeit zu vermeiden. Wer sich in Deutschland einbürgern lässt, ist ge- zwungen, seine ehemalige Staatsbürgerschaft abzugeben – allerdings gibt es eine Reihe von Aus- nahmen, sodass Doppelbürgerschaften trotzdem keine Seltenheit sind. Beispielsweise wird von EU-Bürgerinnen und -bürgerinnen, Bürgerninnen und Bürgern aus der Schweiz, Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen nicht verlangt, dass sie die Staatsbürgerschaft ihres Herkunftslandes aufgeben. Daher ist seit einigen Jahren ein leichte Zunahme von Doppelbürgerschaften zu ver- zeichnen. Zudem wurde eine limitierte Form des ius soli eingeführt. In Deutschland geborene Kin- der, deren Eltern eine ausländische Staatszugehörigkeit besassen, erhielten bei der Geburt trotz- dem automatisch die deutsche Staatsbürgerschaft zusätzlich zu derjenigen ihrer Eltern. Bis zum 31 23. Lebensjahr mussten sie sich aber zwischen der deutschen und der Staatsangehörigkeit ihrer Eltern entscheiden. Diese Regelung wurde mit den bereits beschriebenen Vorbehalten gegen even- tuelle Loyalitätskonflikte begründet. Eine solche Haltung zeugt von einer kommunitaristischen Auffassung von Bürgerschaft, der zufolge der ideale Bürger sich durch hohe Loyalität gegenüber der eigenen Nation auszeichnet. Die Doppelbürgerschaft gefährde diese einmaligen Bande zwi- schen Staat und Bürger, da Bürgerinnen und Bürger mit einer Doppelbürgerschaft zugleich zwei Nationen gegenüber loyal sein müssten. Im Konfliktfall würde die Loyalität von Doppelbürgerin- nen und -bürgern gemäss kommunitaristischer Manier in Frage gestellt. 2014 wurde die Regelung abgeschafft (WORBS 2017). Es muss jedoch auch berücksichtigt werden, dass Deutschland – wie auch die Schweiz – nicht alleine für die Steuerung der Doppelbürgerschaften verantwortlich ist. Es handelt sich um ein Zusammenspiel mit den entsprechenden Rechtsgrundlagen des jeweiligen Zweitstaates. So erlaubte beispielsweise die Türkei die Doppelbürgerschaft lange Zeit nicht, wes- halb die Einbürgerungsraten von Türkinnen und Türken in Deutschland sehr gering ausfielen. In den 1990er-Jahren gestand die Türkei ihren Bürgerinnen und Bürgern einen weiteren Pass zu, 2000 wurde dieses Recht aber wieder eingeschränkt (vgl. ERSANILI & KOOPMANS 2012: 66). Obwohl die türkische Gemeinschaft die grösste ausländische Bevölkerungsgruppe in Deutschland darstellt, macht diese Gruppe nur 12 bis 13 % aller Doppelstaatler aus. Russland, Polen, Kasachstan und Rumänien sind weitere Herkunftsländer, aus denen zahlreiche Aussiedler und Spätaussiedler stam- men und stammten (WORBS 2017). Als „deutsche Volkszugehörige“ haben sie teilweise bis heute ein Anrecht auf die deutsche Staatsbürgerschaft, selbst dann, wenn sie kein Deutsch sprechen (KOOPMANS 2005: 37–39). Die Vorstellung, dass sie Deutsche sind und der deutschen politischen Gemeinschaft angehören, auch wenn sie des Deutschen nicht mächtig sind und ihre eigenen Fa- milien seit Generationen nicht mehr in Deutschland leben, verweist deutlich auf ein kommunita- ristisches Verständnis von politischer Gemeinschaft. Allerdings hat sich seit 2002 eine Wende hin zu multikulturalistischeren Auffassungen von Bürgerschaft vollzogen. Zum Beispiel wurden mehr politische Beteiligungsmöglichkeiten für Ausländerinnen und Ausländer eingeführt. So können EU-Bürgerinnen und -bürger, die seit drei Monaten in Deutschland einen Wohnsitz haben, an den Wahlen auf der Gemeindes- und Landes- ebene teilnehmen. Zudem gibt es in etwa 400 Gemeinden Ausländerbeiräte, die von der Bevölke- rung gewählt werden. Es handelt sich dabei nicht um eigentliche Parlamente, die Entscheide tref- fen und Gesetze erlassen können, sondern sie üben mehrheitlich beratende Funktionen aus. Aller- dings besteht in einigen Gemeinden die Pflicht, die Ausländerbeiräte bei bestimmten Sachthemen zu konsultieren (ebd.: 65). Ausgewanderte Deutsche verfügen über ein eingeschränktes Wahlrecht. Sie können nämlich nur die Abgeordneten des Bundestages und nicht diejenigen auf Gemeinde- 32 und Landesebene wählen, wie es teilweise in der Schweiz der Fall ist. Da Deutschland zur EU gehört, geniessen sie aber weiterhin das Wahlrecht im Europäischen Parlament, wobei sie vor jeder Wahl einen Antrag ins Wählerverzeichnis stellen müssen. Auch besitzen sie das passive Wahl- recht, das ihnen ermöglicht, bei Wahlen selbst zu kandidieren (DEUTSCHER BUNDESTAG 2016). Die Wende hin zu multikulturalistischeren Auffassungen von Bürgerschaft lässt sich auch in der Einführung moderater Gruppenrechte beobachten. Mit entsprechender Zertifizierung ist es in Deutschland – im Gegensatz zur Schweiz – in speziellen Schlachthöfen beispielsweise zugelas- sen, Tiere nach muslimischen oder jüdischen Praktiken zu schächten. Auch der Aufruf zum Gebet über die Lautsprecher eines Minaretts ist in vereinzelten Grossstädten erlaubt. Zudem bieten viele Friedhöfe heutzutage bestimmte Sektionen für Angehörige des muslimischen Glaubens an. Die sarglose Bestattung, wie sie der Islam vorsieht, ist jedoch zumeist verboten. Auch was die Mass- nahmen in den öffentlichen Institutionen betrifft, ist Deutschland in den letzten Jahren vermehrt auf die Interessen und Anliegen von Migrantinnen und Migranten eingegangen. So sind inzwi- schen ein paar wenige muslimische und jüdische Grundschulen staatlich anerkannt.20 In einigen Bundesländern ist das Tragen eines Hijab, der muslimischen Kopfbedeckung für Frauen, im Ge- gensatz zur Schweiz an Schulen erlaubt. Zudem bietet der öffentliche Rundfunk während 2,4 % seiner Sendezeit Programme in den verschiedenen Sprachen der Einwanderinnen und Einwandern an. Sie informieren über das gesellschaftliche und politische Geschehen in Deutschland und in der Welt. In den 1960er-Jahren beinhalteten solche Programme vor allem Nachrichten aus Italien, Griechenland und der Türkei – Herkunftsländer der Gastarbeiterinnen und -arbeiter. Man beab- sichtigte damit, dass sie die Bindung zu ihrem Heimatland aufrechterhielten, sodass Deutschland sie bei Bedarf ohne Komplikationen wieder zurückschicken konnte (KOOPMANS 2005: 56–62). Heute geschieht dies jedoch vermehrt aus der Absicht heraus, Migrantinnen und Migranten über das aktuelle Geschehen in Deutschland zu informieren. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass sich Deutschland lange Zeit an einem kommu- nitaristischen Verständnis von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft orientierte und dies im- mer noch tut. Das ist beispielsweise am Bekenntnis zu den deutschen Werten und der Verfassung während der Einbürgerung zu erkennen. Aber spätestens seit der Einführung des neuen Bürger- rechts von 2002 (ERSANILI & KOOPMANS 2012: 65) zeichnen sich auch multikulturalistische Ent- wicklungen ab, insofern Gruppenrechte vermehrt anerkannt und gefördert werden. Allerdings lö- sen solche multikulturalistischen Policies die kommunitaristische Auffassung von Bürgerschaft 20 Auch in der Schweiz gibt es jüdische Schulen, allerdings handelt es sich dabei um Privatschulen, die vom Staat nicht anerkannt sind. Muslimische Privatschulden gibt es bis heute nicht (vgl. ACHERMANN u. a. 2010). 33 und politischer Gemeinschaft nicht einfach ab. Diese Entwicklungen laufen vielmehr parallel zu- einander und überlagern sich teilweise (vgl. JOPPKE 2008: 32–39). Folglich ist für die Analyse der Debatte um die „Causa Özil“ eine Mischung aus kommunitaristischen und multikulturalistischen Argumenten zu erwarten, wobei erstere wegen der eher restriktiven Einbürgerungspraxis und we- gen Loyalitätszweifeln bei Doppelbürgern vermutlich überwiegen werden. In welchem Verhältnis genau die kommunitaristische und multikulturalistische Aspekte zueinander stehen, lässt sich je- doch auf Grundlage dieses Überblicks noch nicht abschätzen. Angesichts der obigen Ausführun- gen ist jedoch zu vermuten, dass multikulturalistische Kategorien häufiger als in der Schweizer Debatte zu finden sein werden. Wohl wird sich auch ein geringer Teil an liberalen Prinzipien fin- den lassen. 34 4. DIE QUALITATIVE INHALTSANALYSE NACH PHILIPP MAY- RING 4.1 Grundlagen der qualitativen Inhaltsanalyse Die vorliegende Masterarbeit geht der Frage nach, welches Verständnis von politischer Gemein- schaft und Bürgerschaft in den Debatten, die im Zuge der Vorfälle der Fussballweltmeisterschaft 2018 sowohl in der Schweiz als auch in Deutschland angestossen worden sind, vorkommt und diskutiert wird. Zudem sollen die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen beiden Debatten herausgearbeitet werden. Um die Fragestellung zu beantworten, werden verschiedene Zeitungsar- tikel aus den relevanten Tages- und Wochenzeitungen der beiden Länder mit der Methode der qualitativen Inhaltsanalyse nach Philipp Mayring analysiert. Diese bietet sich für diese Arbeit an, zumal sie im Wesentlichen darin besteht, aus grossen Textmengen „die für die Forschungsfragen relevanten Passagen und Aussagen“ (BLATTER u. a. 2007: 75) herauszufiltern und sie nach einem regelgeleiteten System zu untersuchen. Im Folgenden werden zunächst die wichtigsten Grundla- gen sowie der Entstehungshintergrund der von Mayring entwickelten Methode skizziert. Im nächs- ten Unterkapitel folgt die Vorstellung des eigentlichen Vorgehens, wie es sich aus der Inhaltsana- lyse ergibt. Ganz allgemein gefasst, verarbeitet die qualitative Inhaltsanalyse jegliche Art kommunika- tiven Datenmaterials. Es spielt dabei keine Rolle, ob es sich um Interviews, Zeitungsartikel, Ge- setzestexte, Reden, Regierungserklärungen oder andere Quellen handelt. Das Datenmaterial muss jedoch in irgendeinem Textformat vorliegen. Die Analyse des in der Regel recht umfangreichen Textmaterials orientiert sich an einer theoretisch ausgewiesenen Fragestellung. Die Ergebnisse werden von der Theorie her interpretiert (MAYRING 2008: 11–13). Die qualitative Inhaltsanalyse entwickelte sich aus der sogenannten content analysis (Inhaltsanalyse) des amerikanischen Kom- munikations- und Meinungsforscher Bernard Berelson. Dessen Inhaltsanalyse war eine Methodik, die zunächst vor allem in der Publizistik angewandt wurde, um in Zeitungsartikeln Häufigkeiten von bestimmten Begriffen und Konzepten zu zählen, diese zu vergleichen und daraus Schlussfol- gerungen zu ziehen. Bei der Inhaltsanalyse handelt es sich also um eine systematische quantitative Beschreibung und Interpretation des Textinhalts (MOCHMANN 2005: 374). Wichtige Entwick- lungsimpulse erhielt die content analysis von Untersuchungen von Kriegsberichten oder politi- schem Propagandamaterial sowie aus der Psychologie und Kulturanthropologie (ebd.). Es wurden nun nicht mehr nur Texte zusammengefasst und bestimmte Begrifflichkeiten ausgezählt, sondern die Ergebnisse wurden hinsichtlich eines übergeordneten Zusammenhangs gedeutet. Ziel war es, 35 nicht mehr nur die Häufigkeiten bestimmter Begriffe zu erforschen, sondern auch deren Symbolik, Bedeutung und weiteren gesellschaftspolitischen Kontext zu erfassen. Auf dieser Grundlage entwickelte Philipp Mayring in den frühen 1980er-Jahren die qualita- tive Inhaltsanalyse. Auch sie ist eine regelgeleitete und systematische Methode zur Analyse von Textmaterial. Ihr Ziel ist es, nicht nur allein den Inhalt der Texte zu analysieren, sondern anhand einer ausgewiesenen Theorie und Fragestellung Schlussfolgerungen auf die soziale Realität ziehen zu können (MAYRING & FENZL 2014: 544). Gewisse Ansichten, das konkrete Vorgehen oder be- stimmte Anwendungsregeln der qualitativen Inhaltsanalyse stammten dabei aus anderen Diszipli- nen. Das Verständnis über den Prozess des Verstehens eines Texts beispielsweise entlehnt sie der Hermeneutik (altgr. ἑρμηνεύειν, hermēneúein = auslegen, verkünden, übersetzen). Diese Lehre der Auslegung und Interpretation geht davon aus, dass sich Verstehen in einer Dialogstruktur zwi- schen Textproduzent und -rezipient abspielt, was ein Bewusstwerden über das eigene Wissen und Denken voraussetzt. Diese Reflexion über den individuellen Denk- und Verstehensprozess ist in die Grundlagen der qualitativen Inhaltsanalyse eingeflossen (MAYRING 2008: 27). Der qualitativen Sozialforschung entstammte das sogenannte interpretative Paradigma, worunter man einen Ana- lyse- und Interpretationsansatz versteht, der die Perspektive der Textproduzentin bzw. des Text- produzenten betont. Auf die Literaturwissenschaften lassen sich bestimmte semiotische Begriffe für die Sprachanalyse sowie Interpretationsregeln für die qualitative Inhaltsanalyse zurückführen. Dazu kommen auch verschiedene Erkenntnisse zur kognitiven Verarbeitung von Textmaterial, die aus der Psychologie stammen (ebd.: 34–41). Die qualitative Inhaltsanalyse etablierte sich schnell als einschlägige Methode innerhalb der Sprachwissenschaften, der Psychologie, Soziologie sowie anderen Geistes- und Sozialwissen- schaften, wobei sie in jüngerer Zeit auch häufig in der Politikwissenschaft zur Anwendung kommt. Die heutigen Entwicklungen in der Informations-, Kommunikations- und Mediengesellschaft be- einflussen auch die Politikgestaltung und deren wissenschaftliche Analyse. Politische Entschei- dungen und politisches Handeln sowie deren Darstellung und Wahrnehmung fliessen in einem komplexen Interpretations- und Rekonstruktionsprozess zusammen, in den die Ideen, Werte und Leitvorstellungen von Akteuren hineinspielen. Die wissenschaftliche Erforschung von Werten, Identitäten und Ideologien, die in ein gesellschaftspolitisches Umfeld mit ihrer jeweiligen Sprache und Kultur eingebettet ist, ist seit den 1980er-Jahren stärker in den Fokus gerückt. Um diese neue Komplexität in ihren Forschungen adäquat zu analysieren und darzustellen, griffen Politikwissen- schaftlerinnen und Politikwissenschaftler vermehrt auf die Forschungsmethoden anderer Diszipli- nen, mitunter die qualitative Inhaltsanalyse, zurück (BLATTER u. a. 2007: 17–22). 36 Die qualitative Inhaltsanalyse eignet sich für die Politikwissenschaft insofern, als dass sie der Entschlüsselung der Sinndimension von bestimmten Texten dient. Häufig besteht das Ziel da- rin, politische Grundüberzeugungen, Wertevorstellungen oder Vorurteile und Feindbilder aus ver- schiedenen Textsorten herauszufiltern, sie zu vergleichen und in einen grösseren Gesamtrahmen zu integrieren. Dazu werden unterschiedliche Arten von Texten untersucht. Zum Beispiel eignen sich Zeitungsartikel über politische Themen oder Gesetzestexte genauso gut wie Parlamentsdebat- ten (ebd.: 74). In dieser Arbeit geht es darum, die in den Zeitungsartikeln enthaltenen Auffassun- gen über die ideale politische Gemeinschaft und Bürgerschaft aufzudecken und sie vor dem Hin- tergrund der in Kapitel 2 vorgestellten Theorien einzuordnen. 4.2 Anwendung der Methode Die qualitative Inhaltsanalyse zeichnet sich durch folgende vier Grundsätze aus: Sie geht nach systematischem Ablauf vor (1) und das Textmaterial wird als Teil einer Kommunikationskette verstanden (2). Zudem wird ein Kategoriensystem (Codesystem) konstruiert und auf das Textma- terial angewandt (3). Nicht zuletzt kennt auch die qualitative Inhaltsanalyse die klassischen wis- senschaftlichen Gütekriterien der Objektivität, Reliabilität und Validität (4), weshalb das Katego- riensystem im Anhang der Arbeit (Kap. 9.1) beigelegt ist, um eine intersubjektive Überprüfung zu ermöglichen. Die qualitative Inhaltsanalyse ist kein Standardinstrument, das immer gleich aus- sieht, sondern wird dem konkreten Untersuchungsgegenstand angepasst (MAYRING 2008: 24–27, 42). Auch müssen die Analytiker, die mit der qualitativen Inhaltsanalyse arbeiten, ihr Vorverständ- nis der Thematik sowie Hintergründe und Annahmen vor der eigentlichen Untersuchung explizit darlegen, weshalb in den Kapiteln 3.1 und 3.2 das schweizerische und deutsche Verständnis von Gemeinschaft und Bürgerschaft beschrieben wurde. Insgesamt besteht die qualitative Inhaltsanalyse aus elf Schritten. Obwohl nicht jeder ein- zelne Schritt ausführlich erläutert wird, wurde dennoch versucht, das Vorgehen für diese Arbeit möglichst konkret wiederzugeben. In einem ersten Schritt wird das zu untersuchende Textmaterial festgelegt (1), wobei die Auswahl und Anzahl der Texte möglichst repräsentativ hinsichtlich eines spezifischen Inhalts oder Zeitraums sein müssen. Für die „Causa-Özil-Debatte“ und die „Doppel- adler-Debatte“ habe ich mich durch zahlreiche Zeitungsartikel der wichtigsten Tages- und Wo- chenzeitungen von Deutschland und der Schweiz eingelesen, habe Berichterstattungen im Fernse- hen und Radio gesehen und gehört, um anschliessend für beide Debatten den jeweils zu untersu- 37 chenden Zeitraum festzulegen. Für die Schweizer „Doppeladler-Affäre“ wählte ich Zeitungsarti- kel zwischen dem 22. Juni 2018, als die beiden Schweizer Nationalspieler Xhaka und Shaqiri wäh- rend des Spiels gegen Serbien den Doppeladler zeigten, und dem 1. August 2018, dem National- feiertag der Schweiz, aus. Diesen wählte ich darum aus, weil viele Artikel anlässlich dieses Feier- tages traditionellerweise als Reflexion über den Zustand der Schweiz als Nation und über ihre gegenwärtigen gesellschaftspolitischen Problematiken verfasst sind und einige Journalistinnen und Journalisten die „Doppeladler-Debatte“ zum Dreh- und Angelpunkt ihrer Überlegungen ge- macht haben. Für die deutsche „Causa-Özil-Debatte“ entschied ich mich für den Zeitraum zwi- schen 14. Mai 2018 und dem 31. Juli 2018. Am 14. Mai ist das Foto mit den beiden deutschen Fussballnationalspielern Özil und Gündoğan entstanden, die dem türkischen Staatspräsidenten Re- cep Tayyip Erdoğan ein Fussballtrikot mit der Aufschrift „Für meinen Präsidenten, hochachtungs- voll“ (vgl. FELDENKIRCHEN 2018: 10) überreicht haben. Am 23. Juli 2018 gab Özil auf Twitter seinen Rücktritt bekannt, worauf sich eine erneute Kontroverse während mehrerer Tage ausbrei- tete, weshalb der gewählte Endpunkt der 31. Juli 2018 und nicht der 23. Juli ist. Freilich liessen sich beide Debatten mit früheren Ereignissen in den jeweiligen Nationalmannschaften verbinden, wie sich auch ihr Ende auf einen späteren Zeitpunkt legen liesse. Dennoch fanden die wichtigen und nennenswerten Ereignisse im gewählten Zeitraum statt; und mit Blick auf die Vorgaben dieser Arbeit ist die Festlegung der jeweiligen Zeiträume sinnvoll. Jedoch wird zuweilen auf die Vorge- schichte verwiesen und am Ende der Analyse kurz auf den weiteren Verlauf der Debatten einge- gangen. Auch beschränkte ich mich aufgrund der Unmengen an Zeitungsartikeln auf die wichtigsten Tages- und Wochenzeitungen. Für die Schweiz entschied ich mich für die Neue Zürcher Zeitung (NZZ)21 und den Tages-Anzeiger, die zu den überregionalen Leitmedien der deutschsprachigen Schweiz zählen. Als Ergänzung wählte ich einige Texte aus regionalen Zeitungen wie der Luzerner und Aargauer Zeitung aus. Einige Artikel stammen zudem aus dem „Blick“22, dem Boulevardblatt der Schweiz, da diese Zeitung zu den meinungsmachenden und polemisierenden Medien gehört und daher für die Auswertung relevant schien. Zusätzlich zu den Tageszeitungen suchte ich Bei- träge aus der Wochenzeitung (WOZ)23 aus, die dem linken Meinungsspektrum zuzuordnen ist, sowie Artikel aus der Weltwoche, einem eher rechts-konservativen Meinungsblatt. Insgesamt wur- den für die „Doppeladler-Debatte“ 42 Zeitungsartikel untersucht. Mit dieser Auswahl erhoffte ich 21 Hier und fortan verwende ich die im deutschsprachigen Raum geläufige Abkürzung NZZ. 22 Hier und fortan verwende ich die in der Zeitung offenbar übliche Schreibweise mit Anführungszeichen, die etwa- ige Missverständnisse hinsichtlich dem gleichlautenden Substantiv (der Blick der Augen) vermeiden soll. 23 Hier und fortan verwende ich die die Abkürzung WOZ für die Wochenzeitung, weil „Wochenzeitung“ bisweilen auch ein allgemeiner gebrauchter Begriff in der Arbeit ist. 38 mir, eine möglichst grosse Bandbreite an Meinungen und Einstellungen zu erfassen. Um für die „Causa-Özil-Debatte“ Textmaterial mit vergleichbaren Umfang zu erhalten, entschied ich mich ebenfalls dazu, Artikel aus den grossen deutschen Tageszeitungen wie der ZEIT24, der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) 25und der Welt26 zu untersuchen, wobei sich die FAZ und die Welt eher dem bürgerlich-konservativen Pol zuordnen lassen. Die Tageszeitung (taz)27, die ich ebenfalls für die Analyse beizog, gilt dagegen als linke Zeitung. Als regionale Vertreterin legte ich mich auf einige Artikel aus der Süddeutschen Zeitung (SZ)28 fest. Auch entsprechende Artikel aus der Bild- Zeitung29, dem deutschen Boulevardmagazin, fehlten nicht. Einige Artikel stammten zudem aus dem Wochenmagazin der Spiegel. Für die „Causa-Özil-Debatte“ wurden 64 Artikel untersucht. Aufgrund der längeren Zeitdauer der deutschen Fussballdebatte wurden hier mehr Zeitungsartikel untersucht. Nach der Festlegung des Materials soll in einem zweiten Schritt die Entstehungssituation der Texte analysiert werden (2) (MAYRING 2008: 47). Wie bereits erwähnt, handelt es sich hier um Zeitungsartikel, die anlässlich der Debatten um den Doppeladler, den die beiden Schweizer Fuss- ballspieler Xhaka und Shaqiri im Spiel gegen Serbien zeigten, und um Özils Rücktritt aus der deutschen Fussballnationalmannschaft entstanden sind. Es sind also Textbeiträge von Sport- und Politikjournalistinnen und -journalisten, Redakteuren und vereinzelt auch von freischaffenden Me- dienarbeitenden. Die Zielgruppen sind die entsprechenden sport- und politikinteressierten Lese- rinnen und Leser, die je nach Ausrichtung des Blattes tendenziell eher entweder linke oder bür- gerlich-konservative Einstellungen haben oder – wie im Fall vom „Blick“ und von der Bild-Zei- tung – die Zeitungen vermutlich wegen ihres Unterhaltungsfaktors lesen. All diese Zeitungen sind keine blossen Nachrichten- und Informationsmedien, sondern dienen auch der Meinungsbildung bzw. bilden ihre Artikel gewissermassen die Essenz der öffentlichen Meinung. Drittens soll das Material hinsichtlich der formalen Charakteristiken beschrieben werden (3) (ebd.: 47–50). Der Online-Zugang der Universität Luzern gewährte mir Zugang zu den oben ge- nannten Zeitungsarchiven. Die Artikel, deren Längen sehr unterschiedlich ausfielen, konnte ich 24 Hier entschied ich mich für die Schreibweise die ZEIT, da diese als Eigenbezeichnung in den jeweiligen Artikeln zu finden ist. 25 Analog zur NZZ verwende ich hier und fortan die etablierte Bezeichnung FAZ, anstelle der etwas umständlichen Ausschreibung „Frankfurter Allgemeine Zeitung“. 26 Üblich scheint die Kursivschreibweise, zwecks Abhebung vom Substantiv „Welt“ zu sein, woran ich mich hier und fortan halte. 27 Fortan verwende ich das kleingeschriebene Kürzel taz, wie es in der Zeitung Usus scheint. Damit soll eine Ver- wechslung mit dem allgemeinen Substantiv (z.B. irgendeine „Tageszeitung“) vermieden werden. 28 Fortan wird auch hier die Abkürzung SZ verwendet. 29 Hier verwende ich anstatt „Bild“, wegen der Verwechslungsgefahr zum Substantiv, die Bezeichnung Bild-Zei- tung. 39 mir als separate PDF-Dokumente herunterladen. Nach einer ersten Sichtung und Sortierung über- trug ich sie in die Software MAXQDA. Im vierten Schritt soll zunächst die Richtung der Analyse spezifiziert werden (4), um dann anschliessend die Fragestellung anhand der Theorie zu differenzieren (5). In meiner Arbeit gehe ich der Frage nach, welches Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft sich aus den Fussballdebatten über die Doppeladler-Geste und den Austritt des Fussballspielers Özil aus der deutschen Fussballmannschaft herauslesen lässt. Die drei Theorien des Liberalismus, Kom- munitarismus und Multikulturalismus bilden die Grundlage und Richtung der Analyse und der Interpretation. In Kapitel 3 wurde der Forschungsstand über das Verständnis von politischer Ge- meinschaft und Bürgerschaft der beiden Länder zusammengefasst, der dazu dienen soll, die De- batten in den wissenschaftlichen Kontext einzubetten und eine erste Annahme für die Auswertung zu treffen. Im nächsten Schritt muss die Analysetechnik und der konkrete Ablauf der Analyse festgelegt werden (6). Als Analysetechnik wählte ich die strukturierte Inhaltsanalyse (ebd.: 53–56). Ihr Ziel besteht darin, vorher festgelegte Aspekte und bestimmte Phänomene – zum Beispiel spezifische Argumentationsmuster oder Auffassungen über ein bestimmtes Thema – aus dem Textmaterial herauszufiltern, zu untersuchen und zu interpretieren. Damit wird gewissermassen ein Querschnitt durch die Zeitungsartikel vollzogen, um sie hinsichtlich der Fragestellung und Theorie zu bewer- ten. Konkret wird das Textmaterial aufgrund vorher festgelegter Kategorien, sogenannter Codes, interpretiert. Zu diesem Zweck wird ein Kategoriensystem (Codesystem) erstellt (ebd.: 82–91). Anhand der politischen Theorien und ihren Leitprinzipien über die ideale politische Gemeinschaft und Bürgerschaft, die in Kapitel 2 vorgestellt wurden, entwickelte ich ein solches Kategoriensys- tem. Somit entschied ich mich für eine deduktive Herangehensweise, wobei mir die drei Theorien als Ausgangspunkt dienten. Zu jeder Theorie bildete ich jeweils mindestens vier Hauptkategorien oder Obercodes, wobei ich diese durch Unterkategorien, Subcodes, differenzierte. Die Entwick- lung der Kategorien erfolgte also im Wechselverhältnis zwischen Theorie, Fragestellung und den Überlegungen, die während der ersten Analyse gemacht wurden. Zur Veranschaulichung befindet sich im Anhang der Arbeit das Kategoriensystem. Da ich die Kategorien relativ abstrakt formuliert habe, fügte ich zu einigen sogenannte Ankersätze hinzu, um die Zuordnung der Kategorien zu den Textpassagen zu erleichtern. Ankersätze sind typische Beispielsätze aus den Zeitungsartikeln, die eindeutig einer Kategorie zugeordnet werden können und diese gewissermassen repräsentieren (ebd.: 90). Beispielsweise kennzeichnet sich der Liberalismus durch eine starke Differenzierung von Politik und anderen Gesellschaftsbereichen; entsprechend wurde die liberale Kategorie starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) um den Ankersatz „An einem Turnier, 40 ausgerichtet nach Nationen, hat Politik nichts verloren. Jedenfalls nicht auf dem Spielfeld“ (VON GUTEN 2018) aus einem Artikel der Aargauer Zeitung ergänzt. Siebtens muss die genaue Texteinheit, die es zu analysieren gilt, festgelegt werden (7). Die kleinste Analyseeinheit, die den jeweiligen Kategorien zugeteilt wurde, waren einzelne Nebens- ätze, die grösste ganze Textabschnitte. Danach kann das Zuordnen der Kategorien bzw. Codes zu den passenden Textausschnitten beginnen (8). Im ersten Durchlauf ordnete ich die Kategorien den verschiedenen Textstellen in den Zeitungsartikeln zu. Dieser Vorgang bezeichnet man als Codieren. Dafür verwendete ich die Software MAXQDA, die es mir ermöglichte, die beiden Fussballdebatten mit ihren jeweiligen Zeitungsartikeln als separate Fälle zu analysieren. Hierfür legte ich in der Software zwei Projekte mit den jeweiligen Zeitungsartikeln an und ordnete sie nach Erscheinungsdatum und Herausgeber. Das Kategoriensystem kann mit MAXQDA vom einen auf das andere Projekt transferiert werden, sodass beide Debatten anhand desselben Kategoriensystems ausgewertet werden konnten. Dank der Software konnten nach dem ersten Durchlauf an einigen Stellen relativ einfach neue Katego- rien erstellt und neu geordnet werden, ohne den Überblick über die zahlreichen Artikel zu verlie- ren. Da einige relevante Textpassagen nicht eindeutig einer Kategorie zugeordnet werden konnten, war eine Überarbeitung des Kategoriensystem angebracht (9). Während dieses Schrittes kürzte ich die zu langen Kategorien soweit, dass sie über einen gewissen Abstraktionsgrad verfügten. Zudem fügte ich bei der kommunitaristischen Unterkategorie Gemeinschaft/starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) die Unterunterkategorie Fussballspieler sind Botschafter der Nation hinzu, da mir dieses Votum oft begegnete. Danach führte ich einen zweiten Codierungs- durchlauf aus. Im zweitletzten Schritt werden die Ergebnisse der Codierung hinsichtlich der Fra- gestellung zusammengefasst und interpretiert (10). Das Resultat der Codierung und die Interpre- tation der beiden Fussballdebatten sind in den Kapitel 5 und 6 festgehalten. Abschliessend sollen die inhaltsanalytischen Gütekriterien angewandt werden, die bereits weiter oben erläutert wurden (11) (MAYRING 2008: 56–87f.). Im Anschluss an die Codierung und Interpretation der beiden Fussballdebatten wurde in Ka- pitel 7 eine Frequenzanalyse durchgeführt. Diese gehört zu den klassischen Grundtechniken der Inhaltsanalyse. Dabei werden die Häufigkeiten aller Kategorien ausgezählt. Einerseits dient dies dazu, die Ergebnisse der vorangegangenen Interpretation quantitativ zu untermauern, andererseits kann man dadurch die Codes miteinander vergleichen und daraus weitere Erkenntnisse gewinnen (ebd.: 13–15). 41 5. ANALYSE DER SCHWEIZER „DOPPELADLER-DEBATTE“ Die Ergebnisse der beiden Codierungsdurchläufe werden in diesem Kapitel dargelegt und inter- pretiert. Ziel ist es, herauszufinden, welches Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bür- gerschaft in den Fussballdebatten, die im Sommer 2018 in der Schweiz und Deutschland stattge- funden haben, vorherrschend ist. Einleitend wird an dieser Stelle kurz auf die Ergebnisse aus der Frequenzanalyse eingegangen. Die ausführliche Erörterung der Frequenzanalyse findet sich in Ka- pitel 7. Nach dem Codierungsdurchlauf liess sich für die Debatte über die Doppeladler-Geste die These aus Kapitel 3.1 bestätigen: Das schweizerische Verständnis von Bürgerschaft und politi- scher Gemeinschaft ist tatsächlich stark von kommunitaristischen Vorstellungen geprägt. Insge- samt wurden kommunitaristische Codes über alle Schweizer Zeitungsartikel hinweg 117-mal ver- geben und machen somit 59,1 % der gesamten Debatte aus. Dabei wurden die Obercodes Gemein- schaft mit 37,4 % und kommunitaristische Bürgerschaft mit 20,2 % am häufigsten verteilt, woraus sich folgern lässt, dass diese beiden Aspekte das schweizerische Verständnis von politischer Ge- meinschaft und Bürgerschaft besonders prägen. Insgesamt 41, also 20,7 % der Textstellen wurden liberalen Kategorien zugeteilt. Typisch liberale Argumente wie etwa die häufige Forderung nach einer klaren Trennung von Politik und anderen gesellschaftlichen Teilbereichen – in diesem Fall dem Sport – kennzeichnen die Debatte. Dass die liberalen Prinzipien der Freiheit und Gleichheit bzw. deren Codes ebenfalls zahlreich in der Debatte vorkommen, ist nicht überraschend, da sie die grundlegende Maxime jeder Demokratie bilden. Multikulturalistische Argumente finden sich in der Debatte über die Doppeladler-Geste mit 20,2 % ebenfalls häufig. Der Aspekt der multikultu- rellen Diversität scheint dabei besonders zentral, was im weiteren Verlauf des Kapitels noch näher erläutert wird (vgl. Tab. 1). 42 Tabelle 1: Verteilung der Ober- und Unterkategorien für die Schweizer Debatte über die Doppeladler-Geste (Artikel gesamt: 42). Im Folgenden werden nun die Berichterstattung über die Vorfälle an der Weltmeisterschaft 2018 zwischen dem 22. Juni und 31. Juli 2018 und deren Auswertung erörtert. Die Ereignisse werden chronologisch dargestellt und interpretiert, wobei an gewissen Stellen vereinzelt auf Ver- gangenes hingewiesen wird, um das Geschehen einzuordnen. Der Zeitstrahl im Anhang der Arbeit verschafft zudem einem besseren Überblick über die Ereignisse. Es wird allerdings nicht auf jeden einzelnen Code bzw. jede einzelne Kategorie detailliert eingegangen, da die Interpretation ansons- ten zu lange ausfiele. Die am häufigsten auftretenden Kategorien werden aber ausführlich erörtert. Am Ende des Kapitels wird zudem der weitere Verlauf der Debatte kurz zusammengefasst. Politische Theorie Codesystem SUBCODE SUBCODE IN % CODE CODE IN % CODES GESAMT CODES GESAMT IN % Gleichheit Gleichheit für Inklusion (Kongruenz Bev. & Stimmberechtigten) 1 0.5% Gleichbehandlung 4 2.0% Freiheit pos. Freiheit: z.B. Meinungsfreiheit 3 1.5% neg. Freiheit: Abwesenheit v. Herrschaft, indiv. Freiheit 3 1.5% Gerechtigkeit starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 14 7.0% 14 7.0% Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 7 3.6% 7 3.6% liberale Bürgerschaft Gesetze achten 0 Steuern zahlen 0 Vernunft 8 4.0% minimale Verantwortungsübernahme 1 0.5% kommunitaristische Kritik am Liberalismus fehlende Zivilkultur --> zerstört der Demokratie, pol Aphatie 0 Verfolgung von Eigeninteresse 2 Mensch als autonomes Subjekt 0 Gemeinschaft starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 15 7.6% Fussballspieler sind Botschafter einer Nation 10 5.1% Identität mit Gemeinschaft/Nation 13 6.6% Individuum erwirbt seinde Identität über die Gemeinschaft 2 1.0% Zugehörigkeit 7 3.6% starker Konsens über Werte und Traditionen 12 6.1% Einheit der Gemeinschaft 12 6.1% Migranten schulden der Gemeinschaft Dankbarkeit 3 1.5% Partizipation Selbstregierung und Selbstverwaltung 0 Bürger: starkes Engagement in Politik und Zivilgesellschaft 1 0.5% kommunitaristische Bürgerschaft 0 Solidarität ("Bürgersinn") 18 9.1% Loyalität gegenüber der Nation 22 11.1% Kooperation 0 multikulturalistische Kritik am Liberalismus: Universalismus "Differenzblindheit" 0 an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur 8 4.0% multikultureller Staat 1 0.5% Diversität bedeutet Bereicherung 10 5.1% Anti-Diskriminierung 2 1.0% Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen 1 0.5% Repräsentantion von Minderheiten in Politik und Staat 2 1.0% starke Machtteilung: Föderalismus, Konkordanz 2 1.0% Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen, Minderheiten hohe Selbstverwaltung von Minderheiten 0 Anerkennung von Minderheiten 1 0.5% Recht auf staatliche Födermassnahmen: Bildung, Medien, Arbeit 0 multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" 0 Offenheit, neugierig auf andere Menschen und Kulturen 2 1.0% positive Haltung gegenüber Diversität 3 1.5% Dialog, Deliberation 8 4.0% interkultureller Austausch 0 SUMME 198 100% 198 100% 198 100% 20.7% 59.1% 20.2% 1 0.5% 13 6.6% 41 117 40 20.2%40 8 4.0% 18 9.1% 3% 2.5% Liberalismus Kommunitarismus Multikulturalismus 5 6 9 4.5% 1.0% 2 1.0% 74 37.4% 1 0.5% 43 Die Schweizer Nationalmannschaft qualifizierte sich Ende November 2017 für die Teil- nahme an der Fussballweltmeisterschaft in Russland. Im letzten Qualifikationsspiel gegen Nord- irland am 12. November 2017 in Basel gelang der Mannschaft mit einem 0:0 knapp der Sprung in die Weltmeisterschaft. Zum vierten Mal in Serie durfte die Schweiz an einem WM-Turnier mit- spielen (WUILLEMIN 2017: 2). Einen Monat später fand die Auslosung der Spielpartien statt, wobei die Schweiz im zweiten Spiel gegen Serbien antreten musste (SCHÄCHTER 2017: 51). Dass vor dem Hintergrund, dass vier der Schweizer Spieler kosovo-albanische Wurzeln haben und Doppel- bürger sind, dieser Partie auch eine politische Bedeutung zukam, wurde im Vorfeld in den Medien kaum thematisiert. Der Krieg zwischen Serbien und Kosovo (1998–1999), im Zuge dessen viele Flüchtende auch in die Schweiz kamen, ist immer noch Ursache wiederkehrender politischer Aus- einandersetzungen zwischen Serbien und Kosovo. Bis heute will Serbien die Unabhängigkeit Ko- sovos nicht anerkennen (RATHFELDER 2010: 185ff.). Die Frage eines brasilianischen Journalisten an der Pressekonferenz vor dem Spiel, wie das Verhältnis der kosovo-albanischen Spieler in der Schweizer Mannschaft zu Serbien sei, beantwortete der Trainer der Schweizer Nationalmann- schaft Petković nicht. Auch als das Schweizer Fernsehen ihm ähnliche Fragen stellte, wich er aus und redete über die Wetterlage in Russland. Es wurde bezweifelt, ob solche Fragen überhaupt im Interesse des Schweizerischen Fussballverbandes SFV lagen (SCHIFFERLE 2018e: 32). Tatsächlich verlief das Spiel gegen Serbien, das am Abend des 22. Juni um 20:00 Uhr Schweizer Zeit begann, in der ersten Halbzeit relativ ruhig. Die Schweizer Fussballer fanden zunächst nicht so richtig ins Spiel. Bereits nach fünf Minuten traf der serbische Mittelstürmer Aleksandar Mitrović zum 0:1. Erst nach der Pause gingen die Schweizer in die Offensive. Granit Xhaka, Schweizer Mittelfeld- spieler mit kosovo-albanischem Migrationshintergrund, schaffte schliesslich in der 52. Minute den Ausgleich. Nach seinem Tor lief er jubelnd vor die serbische Fankurve und zeigte vor dieser den sogenannten Doppeladler. Er kreuzte die Hände vor seiner Brust, die Daumen abgespreizt, sodass diese restlichen Finger die Flügel des Adler bildeten: das Symbol des Doppeladlers wie auf der albanischen Flagge.30 Es ginge an dieser Stelle zu weit, die Geschichte des Doppeladlers, seine Symbolik und Bedeutung für Albanien darzulegen. Dafür wäre eine eigene Aufarbeitung vonnö- ten, wie sie diese Arbeit nicht erbringen kann. Zudem gibt es bis heute keine wissenschaftliche Abhandlungen über diese Gestik. Dennoch scheint es hier angebracht, einige wenige Informatio- nen über die Doppeladler-Geste zu erwähnen. Einem Artikel der Aargauer Zeitung ist zu entneh- men, dass diese Geste aus der Zeit stammt, als Kosovo noch nicht unabhängig und in keinem internationalen Sportverein vertreten war und „seine begabten Fussballsöhne überhaupt nur unter 30 Im Anhang findet sich ein Bild von Granit Xhaka und Xherdan Shaqiri, wie sie den Doppeladler formten (s. Kap. 9.4). 44 anderer Flagge an Turnieren teilnehmen konnten“ (MAPPES-NIEDIEK 2018: 4). Der Doppeladler sei gewissermassen Symbol eines „geheimen Albanien“ und sei auf den Fussballplätzen entstan- den (ebd.). Die überkreuzten Hände vor der Brust symbolisieren den schwarzen Doppeladler auf rotem Grund, der auf dem Wappen Albaniens zu sehen ist. Die Flagge mit dem Doppeladler wird in der Region von allen ethnischen Albanerinnen und Albanern als Zeichen ihrer Gemeinschaft anerkannt (ebd.). Die Bevölkerung Kosovos besteht zur Mehrheit aus ethnischen Albanerinnen und Albanern, den sogenannten Kosovo-Albanern. Viele berufen sich auf ihre albanische Abstam- mung und fühlen sich dem albanischen Volk zugehörig, auch wenn sie in Kosovo leben.31 Der Konflikt mit Serbien liegt vor allem darin begründet, dass Serbien Kosovo seit jeher als serbische Provinz betrachtet und die Unabhängigkeit Kosovos von 2008 weiterhin nicht anerkennen will (RATHFELDER 2010: 108ff.). Doch zurück zum Fussballspiel Schweiz gegen Serbien. Nach dem Tor von Xhaka bauten die Schweizer Fussballer weiterhin Druck gegen die serbische Mannschaft auf. In der 90. Minute, kurz vor dem Ende der Partie, traf schliesslich Stürmer Xherdan Shaqiri mit einem 2:1 zum Sieg für die Schweiz. Shaqiri rannte wie zuvor Xhaka vor die serbische Fankurve, wo er mit seinen Händen den Doppeladler vor der Brust formte und sein Trikot auszog. Für das Ausziehen des Trikots kassierte er die gelbe Karte. Xhaka, der Captain der Schweizer Mannschaft Lichtsteiner und weitere Spieler liefen zu Shaqiri hin und feierten ihren 2:1-Sieg gegen Serbien mit ihm. Auf der Fernsehübertragung ist dabei zu sehen, wie Xhaka zusammen mit Shaqiri nochmals den Dop- peladler zeigt. Als Captain Lichtsteiner hinzukam, formt auch er den Doppeladler gegen die ser- bische Fankurve, was in später erschienenen Artikeln für reichlich Diskussionsstoff sorgte. Sascha Ruefer, der Kommentator für das Schweizerische Radio und Fernsehen SRF, verurteilte den Dop- peladler von Shaqiri sogleich als „dumm und bescheuert“ und als „politisches Statement“, wofür dieser später vom Publikumsrat gerügt wurde (SCHWEIZERISCHE RADIO- UND FERNSEHGESELLSCHAFT SRG 2018). Ruefer wurde zudem vorgeworfen, die politische Dimension und die Bedeutung des Spiels für Spieler mit kosovo-albanischem Hintergrund nicht erkannt zu haben. Seine Aussagen wurden im Anschluss an das Spiel in vielen Zeitungsberichten aufgenom- men. So schrieb die NZZ, dass es Xhaka und Shaqiri an politischer Sensibilität mangle und ihr „gesellschaftliches Bewusstsein unterentwickelt“ sei (CLALÜNA 2018: 52). Solche und ähnliche Kommentare, die die Vernunft der beiden Spieler in Zweifel zogen, traten in vielen Artikeln un- mittelbar nach dem Spiel gehäuft auf. Sie stimmten weitgehend darin überein, dass Xhaka und 31 Die Flagge des Kosovo zeigt jedoch die Umrisse des Landes, oberhalb von ihm sind sechs weisse Sterne abgebil- det. Diese stehen symbolisch für die unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen Kosovos, welche die Albaner, Serben, Türken, Bosniaken, Roma und die restlichen Minderheiten umfassen (RATHFELDER 2010: 410ff.). 45 Shaqiri nicht nur ihren eigenen Erfolg gefährdeten, sondern vor allem das Weiterkommen der Mannschaft. Die NZZ schrieb: „Es waren unnötige Gesten mit brisanter politischer Implikation, die Sperren auslösen und das Team nachhaltig schädigen könnten“ (BURGENER 2018b: 36). Diese Argumentationslogik lehnt an liberales Gedankengut an: Ein Bürger handle dann vernünftig, wenn er sich selbst und andere nicht in Gefahr bringe. Allerdings wird in der Debatte die Forderung nach mehr Vernunft bzw. nach „klügeren Arten“ von Jubelgesten (ebd.) als Gegenstück zu den Emoti- onen und den „überfliessenden Hormone[n]“ gebracht (RAZ 2018b: 39). Die Emotionen müssten kontrolliert werden, um das Weiterkommen der Mannschaft nicht zu gefährden. Tatsächlich ist es so, dass der Weltfussballverband FIFA gleich im Anschluss an das Spiel ein Disziplinarverfahren gegen die drei Schweizer Spieler Xhaka, Shaqiri und Lichtsteiner einlei- tete. Laut Art. 54 ihres Reglements sind Provokationen der Zuschauerinnen und Zuschauer verbo- ten, weshalb Xhaka, Shaqiri und Lichtsteiner Geldbussen und sogar Spielsperren drohten. Weiter klärte die FIFA ab, ob diese mit ihrem Verhalten zusätzlich Art. 57 verletzt haben, der das Fairplay und die Sportlichkeit eines Spiels betrifft. Es sind also noch weitere Sanktionen zur Diskussion gestanden (FIFA 2017). Der Schweizerische Fussballverband SFV musste ein schriftliches State- ment verfassen, das allerdings nicht veröffentlicht wurde. Gemäss einer Recherche der Aargauer Zeitung argumentierte dieser, dass die „Doppeladler-Geste von Xhaka, Shaqiri und Lichtsteiner nicht als politische oder religiöse Provokation» gemeint war. Die Geste stehe für das Zusammen- gehörigkeitsgefühl der Albanerinnen und Albaner und sei eine „emotionale Grussbotschaft an die alte Heimat“ gewesen (BRÄGGER 2018: 5). Der Schweizerische Fussballverein SFV nahm damit Bezug auf die Antworten von Xhaka und Shaqiri, die sie gleich nach dem Spiel zur Frage nach dem Doppeladler geäussert hatten. Obwohl Xhaka den Doppeladler eindeutig vor der serbischen Fankurve zeigte, liess er nach dem Spiel verlauten, dass dies keine Provokation gegenüber dem Gegner gewesen sei: „Es war ein Gruss an die Leute in der Heimat meiner Eltern. Das waren Emotionen pur, es war keine bewusste Reaktion“ (RAZ 2018b: 39). Dagegen war in vielen Zei- tungsartikeln zu lesen, die unmittelbar nach dem Spiel veröffentlicht wurden, dass die Spieler das Publikum absichtlich provoziert hätten (vgl. BURGENER 2018b: 36). Einzig die linke WOZ stellte die Situation etwas anders dar. Laut ihrem Artikel beschimpften die serbischen Fans die Schweizer Mannschaft immer wieder und pfiffen die drei Spieler mit kosovo-albanischem Hintergrund aus32, sobald diese am Ball waren. Zudem hätten die serbischen Fans zwischendurch immer wieder „Ko- sovo ist Serbien!“ geschrien und die drei Spieler Xhaka, Shaqiri und Behrami rassistisch beleidigt. 32 Neben Xhaka und Shaqiri hat auch Valon Behrami einen kosovarischen Migrationshintergrund. Er stammt aus Mitrovica, einer Stadt im Norden, die zwar zu Kosovo gehört, aber in einen serbischen und albanischen Teil gespal- ten ist. Er und seine Familie gehörten der serbischen Minderheit an. Allerdings verzichtete er auf seinen serbischen Pass, als er und seine Familie im Tessin eingebürgert wurden (SCHIFFERLE 2018e: 32). 46 Insofern sei die Doppeladler-Geste als Reaktion auf diese Beleidigung verständlich (HASLER 2018b). Der Tenor lautete jedoch, dass die Spieler unvernünftig gehandelt hätten, sich von ihren Emotionen hätten leiten lassen und damit das Weiterkommen der Mannschaft gefährdet hätten. Dem vernunftbegabten Menschenbild des Liberalismus haben die Spieler nicht entsprochen, was die Forderung nach mehr Vernunft erklärt. Ein weiteres typisch liberales Prinzip neben der Vernunft ist die Trennung von Politik und anderen gesellschaftlichen Teilbereichen; eine Forderung, die seit Anbeginn der Debatte häufig anzutreffen ist. Alles, was nicht unmittelbar im Interesse der politischen Gemeinschaft liegt, ge- höre entweder in die private Sphäre oder in diejenige eines anderen Gesellschaftsbereichs – hier in die des Sports – und solle nicht in der Politik diskutiert werden. Der Code starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) wurde insgesamt 14-mal verteilt (vgl. Tab. 1). Diese Vorstellung manifestiert sich in der Meinung, dass Sport nicht im Interesse der Allgemeinheit liege, kein gesellschaftlich und politisch relevanter Bereich sei und die Politik daher vom Sport unbedingt zu trennen sei. Dieses Votum lässt sich in einigen Kommentaren wiederfinden, bei- spielsweise in einem Artikel der Aargauer Zeitung: „Politische Manifestationen gehören nicht aufs Spielfeld“ (BOPP 2018: 2). Wenn die beiden Sphären vermischt werden, schade das dem Sport, schrieb auch der Chefredakteur des „Blick“ (BINGESSER 2018d: 2 ). Die Gefahr, wenn Politik und Sport durcheinandergebracht werden, bestehe darin, dass die Situation ausser Kontrolle gerate. Deshalb müssten den Spielern Grenzen gesetzt werden, weil „politische und religiöse Provokati- onen in keinem Fall geduldet werden“ könnten (ebd.). Wie schwierig die Trennung von Sport und Politik tatsächlich ist, demonstriert der Kommentar des serbischen Aussenministers Ivica Dačić vor dem Match. Er sei zwar grundsätzlich dafür, dass Politik und Sport nicht vermischt werden, aber bei diesem Spiel sei das nicht möglich: „Denn wir wissen nicht, ob wir gegen die National- mannschaft der Schweiz, jene von Albanien oder Pristina spielen“ (EBERHARD 2018: 2). Dačić deutet mit seiner Aussage an, dass er die Nationalität der drei Spieler Xhaka, Shaqiri und Behrami in Frage stellt. Diese besitzen zwar einen Schweizer Pass, sind in der Schweiz geboren und aufge- wachsen und sind teilweise Doppelbürger. Dennoch sind es für ihn Albaner, was für ein ethnisches Verständnis von Bürgerschaft zeugt. Das eigentlich Provozierende an der Aussage ist jedoch, dass er Kosovo als Stadt Pristina zusammenfasst und dadurch Kosovo als Staat für ihn offenbar nicht existiert. Kosovo reiht er in seinem Statement nicht in die anderen Nationen Schweiz und Albanien ein. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die serbische Regierung Kosovo und seine Hauptstadt Pristina immer noch als serbische Provinz betrachtet und sie jede Gelegenheit (wie etwa die Fuss- ballweltmeisterschaft) wahrnimmt, um dies zu demonstrieren und die Unabhängigkeit Kosovos 47 weiterhin in Frage zu stellen. Interessant ist, dass solche Aussagen wie die des serbischen Aussen- ministers im Vorfeld des Spiels kaum Eingang in die Schweizer Medien gefunden haben. Haben die Schweizer Medien die Brisanz des Spiels verkannt? Einzig ein Artikel aus dem Tages-Anzei- ger nimmt Bezug auf eine Frage von Behrami, die ihm aber schon viel früher, nämlich während des Trainings im Frühling gestellt worden war. Für Behrami ist Serbien ein Gegner wie jeder an- dere auch. Er sagt: „Ich denke nicht, dass der Fussballplatz ein Kriegsplatz ist. Ich will nur spielen“ (SCHIFFERLE 2018e: 32). Selbst die Fussballer versuchten also im Vorfeld, zumindest bei Aussa- gen gegenüber den Medien, die politische Dimension aussen vor zu lassen. Shaqiri kommentierte seinen Doppeladler nach dem Spiel mit den Worten: „Es geht hier nicht um Politik. Es geht um Fussball“ (EBERHARD 2018: 2). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Code starke Dif- ferenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) mit 7 % und der Subcode liberale Bürger- schaft/Vernunft mit 4 % den grössten Teil aller liberalen Codierungen ausmachen (vgl. Tab. 1). Dabei gilt es zu beachten, dass gerade der Code starke Differenzierung von Politik und Gesell- schaft (bzw. Sport) nicht nur zu Beginn der Debatte auftaucht, sondern während des ganzen Zeit- raums immer wieder aufzufinden ist. Im Folgenden werden nun die Kategorien des Kommunitarismus interpretiert. Die enge In- terdependenz von Politik und Gesellschaft, ein typisches Charakteristikum des Kommunitarismus, kann man in der Debatte um den Doppeladler nicht übersehen. Der Code starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) zählt mit 7,6 % zu denjenigen Codes, die innerhalb des Kommunitarismus häufig auftreten. Deutlich sieht man das an der Vorstellung, dass Sportler und insbesondere Fussballspieler der Nationalmannschaften Botschafter des Landes seien. Sie nehmen eine Doppelrolle ein, indem sie als Sportler und gleichzeitig als politische Vertreter stilisiert wer- den. Die Sphäre der Politik überlagert somit die des Sports. Die Ansicht, dass Fussballspieler Bot- schafter der Nation seien, ist so oft in beiden Debatten um die Doppeladler-Geste und den Fall Özil zu finden, dass es nach dem ersten Codierungsdurchgang sinnvoll erschien, dafür einen eige- nen Subcode zu erstellen: Fussballer sind Botschafter einer Nation. Dieser kommt in der Schwei- zer Fussballdebatte insgesamt 10-mal vor. Chefredakteur Bingesser des „Blick“ schreibt in seinem offenen Brief an Xhaka und Shaqiri beispielsweise: „Wer das Trikot der Schweiz trägt, ist nicht Privatperson, sondern offizieller Botschafter eines Landes“ (BINGESSER 2018d: 2). Botschafter und Diplomaten haben freilich andere Aufgaben als Fussballer, sie vertreten die Werte und die Interessen eines Landes gegenüber anderen Nationen, handeln im Auftrag ihres Landes und haben eine Repräsentationsfunktion inne. Bingesser und andere Journalistinnen und Journalisten über- tragen diese Funktionen auf die Fussballer der Nationalmannschaft. In ihrer Vorstellung vertreten diese an internationalen Turnieren die Schweiz samt ihren Werten. Als Botschafter hätten sie sich 48 entsprechend zu verhalten und die Werte der Schweiz zu repräsentieren. Entsprechend sollten sie politisch neutral auftreten und „auf diesen unsäglichen politischen Mist“ (ebd.) verzichten – damit ist die Doppeladler-Geste der beiden Fussballer Xhaka und Shaqiri gemeint. Für Bingesser besteht das Hauptproblem dieser Geste vor allem darin, dass die beiden Spieler damit Öl ins Feuer eines Konflikts giessen, der vielen Menschen das Leben gekostet hat. Dem „fatalen Kreislauf“, in dem der Konflikt von einer auf die nächste Generation weitergegeben wird, müsse ein Ende bereitet werden. Es sei die Pflicht von Xhaka und Shaqiri, genau dies zu tun und hierfür ihre Rolle als Botschafter und Vorbild wahrzunehmen (ebd.). Auch in den Artikeln von etablierten Tageszeitun- gen wie etwa der NZZ findet man Aussagen, dass die Spieler „Identifikationsfiguren“ (BURGENER 2018b: 36) seien und „Diplomaten in kurzen Hosen, die ihr neues Heimatland vor den Augen der Weltöffentlichkeit“ repräsentieren (ASCHWANDEN & SURBER 2018: 15). Auch in der WOZ „stehen die beiden Athleten für eine bessere Schweiz“ (HASLER 2018a) – eine Schweiz, die das Gegenteil des ehemaligen FIFA-Präsidenten Blatter darstellt, der die „grässlichsten Eigenschaften der Schweiz: dubiose Geldflüsse, Intransparenz und eine fast anzügliche Nähe zu undemokratischen Machthabern“ verkörpere (ebd.). Ob nun Botschafter, Repräsentationsfigur oder Vorbild – Fuss- ballspieler sind Projektionsflächen für bestimmte nationale Werte. Anhand ihrer Leistung und ih- rer Darbietung auf dem Platz wird ein Selbstbild der Nation konstruiert. Dazu scheinen sich Fuss- ball und gerade Länderturniere wie die Weltmeisterschaft besonders zu eignen, insofern National- mannschaften nicht nur ein Sportteam bzw. ein simples Kollektiv abbilden, sondern die politische Gemeinschaft, also die Nation mit ihrem Selbstbild verkörpern (vgl. BENS u. a. 2014: 9ff.). Was diese Werte genau beinhalten, wird in der Debatte nicht immer eindeutig dargestellt. Klar ist nur, dass die Schweizer Werte respektiert werden sollen und dass dies Xhaka und Shaqiri mit ihrer Doppeladler-Geste nicht getan haben. Der starke Konsens über Werte, Normen und Tra- ditionen bildet nach kommunitaristischer Vorstellung gewissermassen die Basis der Gesellschaft. Werte haben eine gemeinsinnstiftende Funktion und sind deshalb für den Zusammenhalt der Ge- meinschaft zentral. Der ideale kommunitaristische Bürger hält sich an diese Werte und handelt nach ihnen. In der Debatte über die Doppeladler-Geste wurde der Subcode starker Konsens über Werte und Traditionen insgesamt 12-mal vergeben (vgl. Tab. 1) und bildet somit neben der starken Interdependenz von Politik und Sport einen weiteren Beitrag zum schweizerischen Verständnis der politischen Gemeinschaft. Obwohl diese Werte, wie bereits erwähnt, in der Fussballdebatte nur selten ausdrücklich dargelegt werden, lässt sich die politische Neutralität doch als einer dieser Grundsätze festmachen. Gemäss einem Artikel der Weltwoche haben die Spieler die politische Neutralität der Schweiz mit ihrer Doppeladler-Geste verletzt. Sie sei keine „harmlose Grussbot- schaft an die Verwandten in Kosovo gewesen“, sondern die „Fortsetzung des innerjugoslawischen 49 Bruderkrieges unter Schweizer Flagge“ (KÖPPEL 2018: 5). Für Köppel, Autor des Artikels und zugleich Politiker der Schweizer Volkspartei SVP, hatten also Xhaka und Shaqiri die Schweiz für ihre eigenen Konflikte und Interessen missbraucht. Zudem fallen in diesem Zitat gleich mehrere Besonderheiten über Köppels Auffassung zum Konflikt zwischen Serbien und Kosovo ins Auge. Zum einen mutet seine gewählte Bezeichnung des „innerjugoslawischen Bruderkrieges“ etwas (ungeschickt) historisierend an. dass Zum anderen suggeriert das Wort „Bruderkrieg“ darauf hin, dass es sich nicht um zwei eigenständige Nationen mit eigener Ethnie und Kultur handle, sondern eben um zusammengehörige, quasi blutsverwandte Brüder. Als solche haben sie die gleiche Ab- stammung, Kultur und Identität, was den „Bruderkrieg“ als tragisch, unverständlich und unmora- lisch abstempelt. Zudem bezeichnet Köppel in seinem Artikel den Konflikt zwischen Serbien und Kosovo als Bürgerkrieg, den die Schweiz mit eigenen Truppen im Kosovo33 zu verhindern ver- sucht. Deshalb sei „strengste Neutralität zwischen den Parteien“ (ebd.) auch auf dem Fussballplatz Pflicht. Von Xhaka und Shaqiri wird erwartet, dass sie sich politisch neutral verhalten, obwohl sie angesichts ihres kosovarischen Migrationshintergrunds Teil des Konfliktes sind. Köppel bezwei- felt, dass sie sich trotz ihrer Einbürgerung in die Schweiz mit den Schweizer Werten identifizieren. Fussball und gerade die internationalen Länderspiele dienten immer wieder als Bühne für die na- tionale Selbstdarstellung der Länder. Länderspiele wie die Weltmeisterschaft sind zugleich Orte der symbolischen Konfrontation mit dem „Anderen“ (vgl. KOLLER 2008: 5f.). Neben der Neutralität werden andere Werte in der Debatte zumindest angedeutet. Zum Bei- spiel werden in einem Interview zur Doppeladlerthematik mit Alt-Bundesrätin Micheline Calmy- Rey Parallelen zwischen der Schweiz und Kosovo gezogen. Darin antwortet Calmy-Rey auf die Frage, was Kosovo für sie persönlich bedeute: „Wir sind das Land von Wilhelm Tell. Mich hat der Freiheitskampf dieses Volkes berührt“ (MARTI 2018: 4). Damit wird der Schweizer Urmythos des Unabhängigkeitskampfes auf andere Länder – hier Kosovo – projiziert. Freiheit und Unabhän- gigkeit sind demzufolge weitere Werte, die für das Schweizer Selbstverständnis zentral sind und sogar Verbindungen zu anderen Ländern herstellen können, die sich heute in einer angeblich ähn- lichen Situation zu befinden scheinen wie einst die Schweiz. Es ist der Glaube an die Freiheit und Unabhängigkeit eines Volkes, der eine gewisse Identifikation und Solidarität mit einem fremden Land stiftet. Mit dem Rückgriff auf den Nationalmythos, auf eine sinnstiftende Erzählung, wird im Interview auch die gegenwärtige Entwicklungszusammenarbeit in Kosovo begründet (ebd.). Weitere Artikel, die kurz vor dem 1. August erschienen sind, benennen Leistungswillen und Res- pekt als typische Schweizer Tugenden, ohne die das Land nicht funktionierte. Traditionsgemäss 33 Die Schweizer Armee beteiligt sich seit 1999 mit einer Einheit (Swisscoy) an der internationalen Friedensmission Kosovo Force (KFOR) in Kosovo. Zurzeit sind 190 Armeeangehörige vor Ort im Einsatz (SWISSCOY 2018: 6). 50 schreiben diverse Zeitungen im Vorfeld dieses Feiertags eine Art Reflexion über die gegenwärtige und künftige Lage der Schweiz. So ist beispielsweise in einem Artikel der Aargauer Zeitung zu lesen: „Dass ein solch heterogener Staatsverband überhaupt funktionieren kann, setzt allerdings auch die Bereitschaft voraus, Verhaltensnormen zu akzeptieren, die über die staatsrechtliche Trias von Demokratie, Rechtsstaat und Föderalismus hinausgehen. Es geht hier um die klassischen Sekundärtugenden wie Leistungsbereitschaft, Höflichkeit und Fleiss, aber auch um eine grund- sätzliche Haltung, der Gesellschaft, in der man lebt, etwas zurückgeben zu wollen.“ (HOLLENSTEIN 2018: 16) Es sind also die Werte wie Leistungswille, Respekt und Dankbarkeit des Einzelnen, welche der Logik dieses Zitats zufolge das Funktionieren des Schweizer Staates garantieren – eine typisch kommunitaristische Vorstellung, insofern ohne Werte eine Grundlage für die politische Gemein- schaft fehlte. Im Kommunitarismus ist zudem die Identifizierung der einzelnen Bürgerin bzw. Bürgers mit der Nation zentral. In der „Doppeladler-Debatte“ kommt der Subcode Identität mit Gemein- schaft/Nation insgesamt 13-mal vor (vgl. Tab. 1) und zeigt sich vor allem in einer Art Umkehrung dieses kommunitaristischen Prinzips. Es wird bezweifelt, ob sich Xhaka und Shaqiri mit der Schweiz hinreichend identifizieren. So ist in einem Kommentar zur Doppeladler-Thematik in der Luzerner Zeitung zu lesen: „Die Identifikation mit der Schweiz scheint bei dieser bunt zusammen- gewürfelten Multikulti-Truppe eben nicht so ausgeprägt zu sein“ (EIHOLZER 2018: 18). Wie wich- tig die Identifikation mit der Nation ist, zeigt auch der Artikel aus der Weltwoche, dem zufolge es nicht reicht, das blosse Bürgerrecht zu besitzen, um Schweizerin bzw. Schweizer zu sein, sondern man sich dazu auch mit der Schweiz und ihrer Staatsform identifizieren müsse (KÖPPEL 2018: 5). Identifikation mit der Nation ist vor allem auch in den klassischen Bürgertugenden des Kommu- nitarismus ersichtlich. Dazu zählt insbesondere die Loyalität der Bürgerinnen und Bürger gegen- über ihrer Nation. Insgesamt wurde der Code Loyalität gegenüber der Nation 23-mal vergeben (vgl. Tab. 1), was deren Bedeutung für die Debatte und die schweizerische Auffassung von Bür- gerschaft unterstreicht. Zahlreiche Artikel und Leserkommentare bekundeten Argwohn gegenüber der Loyalität von Xhaka und Shaqiri. Da diese zudem Doppelbürger sind, wurde ihre Treue ge- genüber der Schweiz stark in Frage gestellt. So ist im bereits erwähnten Leserkommentar der Lu- zerner Zeitung zu lesen, dass die Doppeladler-Geste ein Zeichen dafür gewesen sei, dass das Tor nicht für die Schweiz gefallen sei, sondern für Kosovo (EIHOLZER 2018: 18). Die Doppeladler- Geste zeige, dass „nicht einmal die eignen Spieler voll und ganz hinter dem eigenen Land stehen“ (ebd.). Es wurde sogar gefordert, dass die Spieler ihr Trikot mit dem Schweizer Kreuz abgeben. 51 Mit der Aussage „Lieber verliere ich in Würde, statt mit Doppelvögel(n) zu siegen“ (ebd.) schliesst der Kommentar. Die Doppeladler-Geste wird damit zum Symbol der Illoyalität gegenüber der Schweiz umgedeutet. So strahlte das Schweizerische Fernsehen SRF eine Sendung mit dem Titel „Doppeladler, Doppelbürger, Doppelmoral?“ aus. Im Moment des Sieges hätten sich Xhaka und Shaqiri „eine andere Leibchenfarbe übergestreift“ (KÖPPEL 2018: 5), heisst es zudem in weiteren Artikel Zuweilen liess der Doppeladler gar den Nationalstolz vermissen. „Unabhängig von der Herkunft vermisse ich bei vielen Nationalspielern die klare Identifikation mit der Schweiz, den Stolz, für sein Land aufzulaufen“ (MÖRGELI & GUT 2018: 14) zitierte die Weltwoche den Natio- nalrat und SVP Wahlkampfleiter Adrian Amstutz. Hier wird ersichtlich, wie nah Loyalität und Patriotismus beieinander liegen, wie bereits im Theorienkapitel dargelegt worden ist. Patriotismus ist ein Gefühl des Stolzes, der emotionalen Wärme und Verbundenheit mit einem Land und gilt als unverzichtbar für die soziale Integration in die politische Gemeinschaft (vgl. BLATTER 2011: 780f.). Andere Artikel scheinen etwas aufgeschlossener auf die Loyalitätsfrage von Doppelbürgern einzugehen. „Zum einen bedeutet geteilte Loyalität nicht automatisch kleinere Loyalität“ (STEFFEN 2018: 15), schrieb beispielsweise die NZZ. Folglich könne man sich gegenüber mehre- ren Ländern verbunden fühlen, ohne dass die Loyalität gegenüber dem einen oder anderen Land geringer werde. Loyalität sei demnach keine Frage des „Entweder-oder“, sondern des „Sowohl- als-auch“. Tatsächlich weisen Studien darauf hin, dass sich Doppelbürgerinnen und -bürger so- wohl mit der Schweiz als auch mit ihrem Herkunftsland identifizieren, sich in beiden Ländern beheimatet fühlen und sich politisch ebenso aktiv engagieren wie Einfachbürger (vgl. BLATTER u. a. 2018; BLATTER 2011). Eine weitere kommunitaristische Bürgertugend ist die Solidarität. Die ideale Bürgern bzw. der ideale Bürger zeigt sich mit den politischen Anliegen seiner Mitbürgerinnen und Mitbürgern solidarisch und entwickelt einen „Bürgersinn“, ein Bewusstsein für ihre und seine Mitbürger (vgl. REESE-SCHÄFER 1994: 93–98; DELANTY 2008: 24–26). Insgesamt 18 Textstellen wurden dem Subcode für kommunitaristische Vorstellungen von Bürgerschaft, Solidarität ‚Bürgersinn’, zuge- ordnet. Gleich nach der Loyalität ist also die Solidarität das Element, welches mit 9,1 % am häu- figsten in der Debatte über die Doppeladler-Geste auftaucht (vgl. Tab. 1). Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass Lichtsteiner, Captain der Mannschaft, nach dem zweiten Tor gegen Serbien zu Shaqiri und Xhaka vor die serbische Fankurve hinrannte und zusammen mit ihnen ebenfalls den Doppeladler vor der Brust formte. Diese Aktion von Lichtsteiner, seine Doppeladler-Geste, wurde von allen Artikeln ausnahmslos als Akt der Solidarität und des Bekenntnisses zu Xhaka und Shaqiri gewertet. „Sein Doppeladler nach dem zweiten Treffer von Shaqiri war nichts anders als 52 ein verblüffendes Zeichen der Solidarität. Der Teamgeist ist Trumpf“, schrieb der Tages-Anzeiger (SCHIFFERLE 2018b: 34). Die Solidarität von Lichtsteiner kam erstens überraschend und wurde zweitens als Symbol für die Überlegenheit der Schweizer Mannschaft betrachtet. Mit dem Dop- peladler habe Lichtsteiner zudem gezeigt, dass der sogenannte „Balkangraben“ in der National- mannschaft überwunden sei (MAPPES-NIEDIEK 2018: 4). Damit ist ein Zerwürfnis zwischen den Spielern gemeint, über das 2015 berichtet wurde. In diesem Jahr war es wiederholt zu Auseinan- dersetzungen zwischen der „Fraktion der Balkaner“ und denjenigen „mit helvetischen Nachna- men“ (SCHMID-BECHTE 2015) gekommen. Im Training und in den Turnieren äusserte sich dies durch eine „negative Körpersprache“ (ebd.) zwischen Stürmer Shaqiri und Lichtsteiner. Es gab es Gerüchte, dass sich die Spieler mit kosovo-albanischem Hintergrund nicht genügend mit der Schweiz identifizierten; sie sprächen ständig über das Fussballteam Albaniens und die Spieler mit Schweizer Wurzeln fühlten sich nicht mehr wohl. Mit dem damaligen Captain Valon Behrami lag das Kräfteverhältnis für viele Beobachter auf der Seite der „Balkaner“ (ebd.). Es war nicht das erste Mal, dass es Unstimmigkeiten innerhalb der Mannschaft gab, die man mit der unterschiedli- chen Herkunft der Spieler zu begründen versuchte. Doch aus der Fussballdebatte um den „Balkan- graben“ von 2015 entwickelte sich – nicht zum ersten und nicht zum letzten Mal – eine Grund- satzdiskussion über Zugehörigkeit, Identität und Integration. Ob jemand als guter oder schlechter Fussballnationalspieler galt, war nicht mehr nur eine Frage der sportlichen Leistung, sondern eine, die auf dessen Bekenntnis zur Schweiz abzielte. Der heutige Captain und damalige Stürmer Licht- steiner sorgte für Aufregung, als er in einem Interview sagte: „Wichtig ist mir darum auch, dass wir auf die sogenannten Identifikationsfiguren aufpassen […], dass sich das Volk weiterhin mit dem Nationalteam identifizieren kann“ (ebd.). Die Identifikation mit der Schweiz galt damals wie in der „Doppeladler-Debatte“ 2018 als wichtiger Erfolgsfaktor im Fussball. Mit dem Sieg über Serbien an der Weltmeisterschaft 2018 und dem Doppeladler von Lichtsteiner wurde der „Balkan- graben“ in den Augen vieler Fussballfans überwunden. Nach dem Spiel gegen Serbien antwortete er in einem Interview auf die Frage, warum er als Schweizer ebenfalls den Doppeladler, das Sym- bol von Albanien, gezeigt habe: „Wenn ich als Captain nicht solidarisch bin, wer soll es sonst sein? Wenn du dich nicht für deine Kollegen, Freunde, Lieben einsetzt, auch wenn du dich damit unbeliebt machst, hast du als Mensch wenig Werte. Es ist ein solidarischer Akt. Das hat uns noch mehr zusammenge- schweisst: die 90. Minute, in einem solchen Spiel. […] Wenn wir es fertigbringen, solidarisch zu sein, kann es noch besser werden. Darum ist es mir gegen Serbien nie um einen politischen Akt gegangen, überhaupt nicht! Sondern nur darum: zu helfen und Farbe zu bekennen.“ (SCHIFFERLE 2018d: 23). 53 Der Doppeladler von Lichtsteiner drücke die Solidarität aus, die die Spieler einander näherge- bracht und die sie schliesslich zum Erfolg geführt habe. Lichtsteiners Bekenntnis wird von den meisten Artikeln überaus positiv gewertet. Allein der bereits zitierte Artikel der Weltwoche kom- mentierte Lichtsteiners Doppeladler-Geste mit den Worten: „Nicht die Schweizer integrieren die Albaner, die Schweizer werden von den Albanern integriert“ (KÖPPEL 2018: 5). Zwischenzeitlich wurden Xhaka und Shaqiri für ihre Doppeladler-Geste vom Weltfussball- verband FIFA am 25. Juni mit jeweils 10'000 Schweizer Franken gebüsst; Captain Lichtsteiner wurde mit 5000 Schweizer Franken sanktioniert (SCHIFFERLE 2018b: 34). „Vernachlässigbar“ und „eine Lehre für Xhaka und Shaqiri“ (ebd.), kommentierte der Tages-Anzeiger die Geldstrafen. Man war erleichtert, dass die FIFA keine Spielsperren verhängt hatte, da dies die Mannschaft empfindlich geschwächt hätte. Vereinzelt wurde darüber auch Unverständnis geäussert, da der Trainer der serbischen Mannschaft für seinen Ausfall gegen den Schiedsrichter mit nur 5000 Fran- ken davongekommen war. Der serbische Trainer Mladen Krstajić schlug nach dem Spiel vor, den Schiedsrichter vor das UN-Kriegstribunal in Den Haag zu stellen. Für diese Provokation seitens des Trainers, das Fehlverhalten der serbischen Fans und Ausfälligkeiten bei weitern Spielen wurde der serbische Fussballverband insgesamt mit 54'000 Franken bestraft (vgl. HASLER 2018b). Nach den Geldstrafen und den Verwarnungen seitens der FIFA zeigten sich viele Journalisten in den Zeitungen erleichtert und hoffnungsvoll, dass das Thema Doppeladler nun vom Tisch sei. Dies war jedoch nicht der Fall, wie das Interview mit dem Generalsekretär des Schweizerischen Fuss- ballverbandes SFV Alex Miescher bald zeigte. Am 6. Juli – die Schweizer Mannschaft war nach einem Unentschieden gegen Costa Rica und einer Niederlage gegen Schweden aus der Weltmeisterschaft ausgeschieden – veröffentlichte der Tages-Anzeiger ein Interview mit dem Generalsekretär des SFV Alex Miescher, in dem dieser die Meinung vertrat, dass die Doppeladler-Geste von Xhaka und Shaqiri vor allem auf die Probleme mit Doppelbürgern hinweise:34 „Die Vorfälle mit den Doppeladlern haben gezeigt, dass es eine Problematik gibt. Ich denke, wir könnten sie angehen. Wir schaffen ja auch Probleme, wenn wir die Mehrfachnationalität ermög- lichen. Nicht nur auf den Fussball bezogen […] Man müsste sich vielleicht fragen: Wollen wir Doppelbürger?“ (RAZ 2018a: 34). Miescher verbindet sportliche Belange mit politischen Themen. Die Doppeladler-Geste von Xhaka und Shaqiri belegt für ihn offenbar ein Problem, das über den Sport hinausweist. Doppel- 34 Das Interview wurde nicht nur im Tages-Anzeiger, sondern auch in anderen Zeitungen publiziert. 54 bürger, welche die Schweizer Staatsbürgerschaft und diejenige ihres Herkunftslands besitzen, wür- den Probleme schaffen. Im Fussball müssen sie sich im Alter von 21 Jahren entscheiden, für wel- ches Nationalteam sie spielen: für die Schweiz oder für ihr Herkunftsland. Obwohl der Fussball- verband laut Miescher von den Spielern viele Versprechungen zu hören bekommt, entschieden sich einige für ihr Herkunftsland und hätten so einem anderen Spieler einen „teuren Ausbildungs- platz weggenommen“ (ebd.). Der Verband hat allerdings schon länger mit dieser Angelegenheit zu kämpfen. Mladen Petrić und Ivan Rakitić35 waren beides vielversprechende Spieler, die sich nach der Ausbildung beim SFV für die Mannschaft ihrer Heimat Kroatien entschieden. Es ist folg- lich auch teilweise nachvollziehbar, wieso Miescher sich diesbezüglich einen „Hebel“ (RAZ 2018a: 34), also klare Regeln wünscht. Deswegen gleich die Doppelbürgerschaft per se in Frage zu stellen, halten viele Artikel für übertrieben. Besonders stossend empfindet beispielsweise NZZ- Sportredakteur Ramming, dass Miescher „sportjuristische Belange mit allgemeingültigen Prinzi- pien des Staatsrechts“ (RAMMING 2018: 13) vermische. In seiner Aussage zeigt sich die im Libe- ralismus verortete Haltung, dass Politik von anderen gesellschaftlichen Teilbereichen wie dem Sport getrennt werden müsse. Auch ist er der Meinung, dass Fussballspielern nicht vorgeschrieben werden könne, für welches Nationalteam sie spielen; schliesslich verletze eine solche Forderung die Freiheit des Individuums (ebd.). Ramming vergleicht die Ausbildung zum Fussballnational- spieler mit derjenigen eines Arztes: „Wer in der Schweiz die teure Ausbildung zum Arzt absol- viert, dem kann man nicht verbieten, im Ausland zu praktizieren. […] Das sind liberale Prinzipien, festgeschrieben in der Verfassung“ (ebd.). Diese Auffassung lässt sich somit eindeutig dem Libe- ralismus zuordnen, dem zufolge jeder Mensch das Recht hat, seine eigene Vorstellung vom guten Leben zu entwickeln und deren Verwirklichung anzustreben. Angesichts des liberalen Rufs der NZZ mögen solche Positionen wenig überraschen, aber selbst die eher linksorientierte WOZ kri- tisiert die Aussagen Mieschers, die er als Privatperson getätigt haben soll, als nicht liberal. Mie- scher müsse zwischen seiner Privatperson und seiner Rolle als Funktionär unterscheiden können, so der Artikel (HASLER 2018a). Folglich müssen die „Hüte, die SportfunktionärInnen tragen, zum konkreten Anlass sauber voneinander getrennt werden“ (ebd.). Miescher habe diesbezüglich ver- sagt. Das Interview mit Miescher im Tages-Anzeiger scheint den Wendepunkt in der Debatte dar- zustellen. Handelte es sich bis anhin eher um eine negative Berichterstattung über die Doppeladler- Geste – „Respektlosigkeit“ (WUILLEMIN 2018c: 4), „eine fremde Botschaft“ (BAER 2018: 11), eine 35 Unter anderem dank der Leistung des schweizer-kroatischen Doppelbürgers Rakitić erreichte die kroatische Mannschaft das Final an dieser Weltmeisterschaft, in dem sie allerdings Frankreich mit 4:2 unterlag (OSTERHAUS 2018). 55 „Provokation“ (CLALÜNA 2018: 52) –, so brachten nach dem Interview viele Artikel ein gewisses Verständnis für Xhaka und Shaqiri zum Ausdruck. „Die Jungs können ihre Wurzeln nicht verleug- nen“, titelte beispielsweise der „Blick“ (STUDER 2018: 2). Eine regelrechte Welle der Entrüstung brach über Mieschers Vorschlag los: „Unverhältnismässig“ und „eine gefährliche Schnapsidee“ (RAMMING 2018: 13) sei Mieschers Anregung, die Doppelbürgerschaft abzuschaffen. Zudem begründete Miescher seinen Vorschlag, die Doppelbürgerschaft abzuschaffen, mit ei- nem typisch kommunitaristischen Argument, das in der Debatte vor dem Interview schon mehr- mals angesprochen wurde. Aufgrund der Ereignisse während des Spiels stellte er die Loyalität von Doppelbürgern in Frage: Es sei für viele Fussballspieler einfacher, wenn sie sich früh entscheiden müssten, welche Nationalität sie haben möchten und für welche Nationalmannschaft sie folglich spielen. Daraus ergebe sich keine Loyalitätsproblematik. Von fussballerischen Fragen schliesst er auf die Situation sämtlicher Doppelbürger. Miescher meinte: „Das ist wie bei einem Scheidungs- kind, das sich zwischen Mutter und Vater entscheiden muss. Es wäre für viele Spieler befreiend, wenn die Entscheidung früher getroffen würde“ (RAZ 2018a: 34). Auch hier vermischt Miescher zwei unterschiedliche Themen und schlussfolgert vom einen auf das andere. Ähnlich wie Schei- dungskinder stünden Fussballer und Doppelbürger zwischen zwei Parteien und müssten sich für eine der beiden entscheiden. Dass sich viele Migrantinnen und Migranten sowohl der Schweiz als auch ihrem Herkunftsland verbunden fühlen, ist für Miescher offenbar undenkbar. So verlangt Loyalität gegenüber einem Land für ihn eine radikale Entscheidung. Es überrascht kaum, dass sich die Spieler durch solche Aussagen von ihrem Vorgesetzten vor den Kopf gestossen fühlen. Xhaka ärgert sich über Mieschers „Steinzeitkommentare“. Dieser habe „künftige und aktuelle Doppelbürger wie mich enttäuscht“, bemerkt er dazu (BINGESSER 2018a: 8). Einige Tage später sollte seine Kritik für Irritation sorgen, denn Xhaka ist gar kein Doppelbür- ger; er besitzt nur die Schweizer Staatsbürgerschaft und nicht zusätzlich die kosovarische (SCHIFFERLE & WIEDERKEHR 2018: 25). Das zeigt, dass Zugehörigkeit zu einem Land und zu einer Identität nicht ausschliesslich von der formalen Mitgliedschaft in einem Staat, der Staatsbürger- schaft an sich, bestimmt ist, sondern dass auch andere Faktoren wie das Zugehörigkeitsgefühl eine Rolle spielen können (vgl. SCHLENKER & BLATTER 2016: 112f.). Zudem wird mit einem Blick auf den liberalen Code Anerkennung von Mehrfachzugehörig- keiten, der insgesamt siebenmal vergeben wurde, ersichtlich, dass die Doppelbürgerschaft zuneh- mend akzeptiert wird. „Es wird immer Spieler geben, die zwei Ländern emotional stark verbunden sind. Daran ändert die Ein-Pass-Regel nichts. Kein Papier entscheidet, wo sich ein Mensch überall zugehörig fühlt“ (SCHIFFERLE 2018c: 42), kommentierte beispielsweise der Sportreporter des Ta- ges-Anzeigers das Interview. In der WOZ war zu lesen, dass man Miescher auch dankbar sein 56 könne, zumal die Diskussion aufzeige, wie „rückständig“ die Vorstellung einer einzigen Staats- bürgerschaft sei (HASLER 2018a). Niemand könne von Xhaka und Shaqiri erwarten, dass sie ihre Herkunft verleugnen. „Die beiden Spieler sind Schweizer, ihre Wurzeln liegen im Kosovo. Das ist doch kein Widerspruch. Gerade nicht in der Schweiz“, äusserte sich Alt-Bundesrätin Calmy-Rey gegenüber dem „Blick“ (MARTI 2018: 4). Ähnlich wie sie als Walliserin in Genf Politik gemacht habe, hätten Xhaka und Shaqiri für die Schweiz Tore geschossen, obwohl sie aus einem anderen Land stammten. Durch ihre Tore hätten sie genügend bewiesen, dass sie der Schweiz gegenüber loyal sind, weswegen nicht daran gezweifelt werden sollte, dass sie Schweizer sind. Calmy-Rey zog eine Parallele und legte damit nahe, dass das, was in der Schweizer Politik kein Problem dar- stellt, in einer anderen Handlungssphäre, nämlich auf der Staatsebene, folglich auch keines dar- stellen sollte. Es sei eine Situation, die jeder Schweizerin und jedem Schweizer vertraut und ver- ständlich sein müsse. Obwohl immer noch einige Bedenken gegen die Doppelbürgerschaft haben, sind Mehrfachnationalitäten und -identitäten heutzutage einfach auch Realität (vgl. FREITAG 2018: 9). Abgesehen von diesen liberalen Haltungen lassen sich nach dem Interview mit Miescher eben- falls einige typisch kommunitaristische Argumentationsmuster finden. So stellen nicht gerade we- nige Artikel den Doppeladler just als Teil der Schweizer Geschichte und Identität dar. Besonders anschaulich lässt sich das in einem Artikel der Luzerner Zeitung aufzeigen, der zunächst darauf hinweist, dass Luzern ehemals zum Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation gehörte, dessen Wappen einen Doppeladler auf goldenem Grund zeigte. Als Reichsstadt und als solche direkt dem Kaiser unterstellt, hatte Luzern einige Privilegien genossen. Die Luzerner Bevölkerung „war stolz auf ihren Doppeladler“ (Zellweger-Heggli 2018: 10), der als Symbol dieser Verbindung überall sichtbar an Gebäuden angebracht war. Wer auch heute durch Luzern spaziere, könne diese Dop- peladler am Rathaus, über Fenstern und Hauseingängen beobachten. Der Artikel schliesst mit der Aufforderung: „Gniessen Sie die erspähten Doppeladler und lassen Sie sich ein wenig vom dama- ligen Stolz bezaubern. Ich bin sicher, Sie werden künftige ‚Vogelgesten‘ von Fussballspielern an- ders sehen. Vielleicht kann der Doppeladler wieder verbindende Elemente hervorbringen, die längst vergessen sind“ (ebd.). Der Doppeladler wird als Symbol präsentiert, das die Schweizer Bevölkerung keineswegs befremden, sondern sie mit Stolz erfüllen sollte. Doch damit nicht genug; er soll auch Verbindungen herstellen. Einerseits ist damit wohl diejenige zwischen Vergangenheit und Gegenwart gemeint, andererseits schlägt der Doppeladler eine symbolische Brücke zwischen den verschiedenen Teilen der Gesellschaft und bringt sie einander (wieder) näher. Offenbar ist es ein Bedürfnis, den Doppeladler und dessen Symbolik in die Schweizer Kultur und Traditionen 57 einzureihen, ihn gewissermassen einzubürgern. Diese spielen nach kommunitaristischer Vorstel- lung eine wichtige Rolle, da die Identität der politischen Gemeinschaft unter anderem in der Kultur angelegt ist (vgl. DELANTY 2008: 28ff.). Interessanterweise treten nach Mieschers Interview mehr Codes auf, die dem Multikulturalis- mus zuzuordnen sind, als davor (vgl. Tab. 2 in Kap. 7). Zwar sind die kommunitaristischen und liberalen Perspektiven auf die Doppeladler-Geste auch nach dem Interview immer noch leicht in der Überzahl, jedoch tauchen vermehrt multikulturalistische Argumentationsmuster auf. Der Code Dialog, Deliberation beispielsweise wurde insgesamt achtmal vergeben. Nach multikulturalisti- scher Auffassung zeichnet sich die ideale Bürgerin bzw. der ideale Bürger durch ihre bzw. seine Fähigkeit zum Dialog und zur Diskussion aus. Diese und dieser müssen in der Lage sein, sich von den eigenen Überzeugungen zu distanzieren und sich in den Standpunkt anderer zu versetzen (BENHABIB 1999: 729). In der Debatte um die Doppeladler-Geste wird der gesellschaftliche Dialog unterschiedlich bewertet. Zum einen gehöre es zur schweizerischen Tradition, „dass wir miteinan- der reden und streiten“ (BORNHAUSER 2018: 2). Die Diskussionskultur ist in diesem Zitat positiv besetzt. Zum anderen ist von einem „anstrengendem Schweizer Dauerpalaver zu jedem möglichen und unmöglichen Thema“ die Rede (KESSLER 2018: 20). Aber selbst dieses negative konnotierte „Dauerpalaver“ wird als etwas Lohnenswertes angesehen, denn es mache „unseren rationalen Staat belastbar und fit“ und garantiere dessen Weiterbestehen, „wenn ausserhalb die Rückkehr zu nati- onalem Egoismus und Kraftmeierei dominiert“ (ebd.). Der gesellschaftliche Dialog wird also nicht nur als Garant für einen stabilen Staat betrachtet, sondern auch als Mittel gegen wiederaufkom- mende Nationalisierungstendenzen. Der Code Diversität bedeutet Bereicherung wurde nach dem Interview mit Miescher zehnmal vergeben und bildet somit die wichtigste multikulturalistische Perspektive auf die „Doppeladler- Debatte“. In der idealen politischen Gemeinschaft gibt es nach multikulturalistischer Vorstellung verschiedene nebeneinander stehende Weltanschauungen und Lebenskonzepte, die die Gesell- schaft als ganze bereichern und deren Vertreterinnen und Vertreter einander respektieren und die Gesellschaft insgesamt bereichern (SCHLENKER-FISCHER 2009: 137). Zusammenfassend lässt sich der Code Diversität bedeutet Bereicherung auf die Erkenntnis, dass die Schweiz seit jeher ein Land mit kultureller Vielfalt ist und von dieser immer profitiert hat – was sich nun auch im Fussball erwiesen hat –, zurückführen. Dass es die Schweiz bis ins Achtelfinal der Weltmeisterschaft ge- schafft hat, ist für den Schweizer Fussball ein Erfolg. Es ist die auch in der Fussballmannschaft abgebildete kulturelle Vielfalt, aufgrund welcher die Schweiz neuerdings „sogar leidlich Fussball spielen“ (HOLLENSTEIN 2018: 16) kann. Zudem wird auch Kritik an der Vorstellung der Existenz 58 einer Mehrheitsgesellschaft mit dominantem Lebenskonzept laut, was ebenfalls ein typisch multi- kulturalistisches Argument ist. Die „Schweizerische Mehrheitsgesellschaft gibt es nicht“, schrieb Hollenstein im gleichen Artikel (ebd.). In anderen Artikeln ist zu lesen, dass das „Volk“ ein histo- risches Konstrukt (BOPP 2018: 2) und die Idee eines Staatsvolkes mit einheitlicher Kultur und Gesellschaft den Schweizerinnen und Schweizern grundsätzlich fremd sei. Im Gegensatz zu Deutschland oder anderen Ländern verstehe sich die Schweizer Gesellschaft nicht als eine Ab- stammungsgesellschaft und dass „unser Land bunt und recht zufällig zusammengewürfelt wurde“ (HOLLENSTEIN 2018: 16), bestreite niemand. Andere typische multikulturalistische Anliegen wie etwa die Anerkennung von Minderheiten tauchen dagegen in der Debatte kaum auf. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass in der „Doppeladler-Debatte“ ein stark kommu- nitaristisches Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft zum Ausdruck kommt. Folglich ist in der Schweiz das Ideal einer durch ihre Traditionen und Werte geeinten Gesellschaft vorherrschend. Die Reaktionen im Anschluss an das Interview mit Miescher haben allerdings auch gezeigt, dass die kulturelle Diversität – auch hervorgerufen durch die Migration – ebenfalls zum Selbstverständnis der Schweiz gehört. Gesellschaftliche Pluralität wird als Gewinn gewertet, der sich nicht nur an der Teilnahme an der Fussballweltmeisterschaft bis ins Achtelfinale, sondern in der Gesellschaft überhaupt zeigt (vgl. BAER 2018: 11; BURGENER 2018b: 36). Dank der Spieler mit Migrationshintergrund ist die Schweizer Nationalmannschaft so erfolgreich wie schon lange nicht mehr. Multikulturalistische und liberale Argumentationsmuster halten sich mit jeweils 20,2 % und 20,7 % (s. Tab.1) in etwa die Waage. Typisch liberale Prinzipien, die in der Debatte auffallend oft auftauchen, sind beispielsweise die Betonung auf die Freiheit des Einzelnen – man könne einem Fussballspieler nicht vorschreiben, wie er zu jubeln hat (vgl. RAMMING 2018: 13) – sowie die Forderung nach einer Trennung von Politik und Sport (vgl. BOPP 2018: 2). Interessant ist, dass das Interview mit SFV-Generalsekretär Miescher, in dem er vorschlug, die Doppelbürgerschaft abzu- schaffen, gewissermassen einen Wendepunkt der Debatte markiert. Sein Vorschlag wurde als „ge- fährlich“ und „unverhältnismässig“ (RAMMING 2018: 13) eingestuft und viele Artikel äusserten Verständnis für Xhaka und Shaqiri und bekundeten Solidarität mit ihnen. Die beiden Spieler wer- den trotz ihres Migrationshintergrunds als Schweizer wahrgenommen, sie gehören zur Schweizer Gesellschaft. Nach dem Ausscheiden der Schweizer Nationalmannschaft wurde in den Zeitungen schon bald darüber debattiert, ob die „Doppeladler-Affäre“ Konsequenzen für den Schweizerischen Fussballverband SFV haben würde. Dass der Verband die politische Bedeutung des Spiels im Vorfeld nicht zur Sprache gebracht hatte und dass sein Generalsekretär Doppelbürger generell in 59 Frage stellte, wurde in vielen Artikeln scharf kritisiert. Es kam deshalb wenig überraschend, dass Miescher Mitte August seinen Rücktritt bekannt gab. Sein Interview wurde als Bruch mit den Fussballspielern angesehen, der nicht wiedergutzumachen war. Auch der Trainer Petković wurde bezüglich der „Doppeladler-Debatte“ zu einer öffentlichen Stellungnahme aufgefordert (WUILLEMIN 2018a). An der Pressekonferenz vom 4. September entschuldigte er sich für das Fehl- verhalten an der WM. Er und das Team hätten die Angelegenheit intern aufgerollt und besprochen; so etwas wie der Doppeladler werde nicht noch einmal vorkommen (KERN 2018: 13). Überra- schend war, dass nicht nur, wie zuvor angekündigt, Trainer Petković an der Pressekonferenz er- schien, sondern die komplette Mannschaft. Das zeigte, dass man entschlossen war, Unklarheiten definitiv zu beseitigen, sich den unangenehmen Fragen gemeinsam als Team zu stellen und sich nach aussen transparent zu verhalten. Die Mannschaft entschuldigte sich, viele von ihnen äusserten jedoch auch ein gewisses Unverständnis darüber, dass die Geste in der Debatte danach heftig dis- kutiert und Xhakas und Shaqiris Leistung und Loyalität gegenüber der Schweiz derart stark ange- zweifelt wurden.36 Diese Konferenz könnte man als Schlusspunkt der Debatte bezeichnen. Jedoch steht sie vielmehr in einer langen Reihe von Auseinandersetzungen um das Thema Zugehörigkeit und Identität, die in einer globalisierten Welt kein Ende finden und wichtig und richtig sind. „Dop- peladler“ wurde Ende 2018 zum „Schweizer Wort des Jahres“37 auserkoren. Das Departement für Angewandte Linguistik der Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften ZHAW, welches dieses Wort jährlich ermittelt, stellte fest, dass sogar in der italienischen38 Sprachregion der äqui- valente Ausdruck gesto dell'aquila (ital. Adlergeste) in den öffentlichen Medien am häufigsten auftauchte (ANGSTMANN 2018). Das zeigt, wie sehr die Bevölkerung im Jahr 2018 durch die Dop- peladler-Geste bewegt war. 36 Shaqiri entschuldigte sich mit einem leichten Seitenhieb auf eher konservative Fans mit den Worten: „Klar ent- schuldige ich mich, falls sich Leute angegriffen fühlten, die das Spiel in den Bergen schauten“ (KERN 2018: 13). 37 Das „Schweizer Wort des Jahres“ muss per Definition im öffentlichen wie auch im privaten Bereich in Diskursen und Debatten Eingang gefunden haben (ANGSTMANN 2018). 38 Für die französische Schweiz wurde charge mentale (frz. „mentale Belastung“) ermittelt (ebd.). 60 6. ANALYSE DER DEUTSCHEN „CAUSA-ÖZIL-DEBATTE“ Im Kapitel zum Forschungsstand wurde angenommen, dass in der deutschen Mediendebatte um die Causa Özil eine Mischung von kommunitaristischen und multikulturalistischen Argumen- ten zu erwarten ist, wobei kommunitaristische Bezüge vermutlich stärker vorhanden sein werden. Nach dem Codierungsdurchlauf bestätigte sich diese These. Kommunitaristische Codes überwie- gen mit 51,1 % und dem Multikulturalismus zuzuordnende Codes sind mit 33,4 % vertreten (s. Tab. 2). In der deutschen Debatte widerspiegelt sich also einerseits das traditionelle kommunita- ristische Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft. Anderseits lassen sich die zahlreichen multikulturellen Codierungen wahrscheinlich auf die Bürgerrechtsreformen von 2000 (vgl. ERSANILI & KOOPMANS 2012: 65) zurückführen, welche die Auffassung von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft beeinflusst haben. 15,5 % der codierten Segmente aus der deutschen Mediendebatte wurden dem Liberalismus zugeordnet. 61 Tabelle 2: Verteilung der Ober- und Unterkategorien bzw. Codes für die deutsche Debatte über die Causa Özil (Artikel gesamt: 64). Bei genauerem Hinsehen sind es die Codes liberale Bürgerschaft und Freiheit, welche im Liberalismus am meisten vergeben wurden. Im Folgenden wird nun analog zur Schweizer Debatte vorgegangen. Die Ereignisse werden chronologisch dargestellt, wobei sie jeweils anhand der Co- dierungen interpretiert werden. Dieses Kapitel zielt zudem auf einen Vergleich zwischen der Schweizer Debatte um den Doppeladler und der deutschen Debatte um die Causa Özil ab. Deshalb wurde versucht, an einigen Stellen Bezüge zur Schweizer Berichterstattung herzustellen. Da sie 2014 in Brasilien die Weltmeisterschaft gewonnen hatte, galt die deutsche Fussball- nationalmannschaft 2018 als Titelverteidiger. Entsprechend wurde die in Russland stattfindende Weltmeisterschaft in Deutschland mit Spannung erwartet. Obwohl sich die Mannschaft in den Vorrunden überdeutlich für ihre Teilnahme qualifizierte,39 liessen viele Artikel im Vorfeld der 39 In der Vorrunde gewann Deutschland alle zehn Qualifikationsspiele (FRITSCH 2018b). Politische Theorie Codesystem SUBCODE SUBCODE IN % CODE CODE IN % CODES GESAMT CODES GESAMT IN % Gleichheit Gleichheit für Inklusion (Kongruenz Bev. & Stimmberechtigten) 0 Gleichbehandlung 0 Freiheit pos. Freiheit: Gemeins Meinungsfreiheit Selbstregierung Besitz 5 1.4% neg. Freiheit: Abwesenheit v. Herrschaft 6 1.4% Gerechtigkeit 2 0.6% 2 0.6% starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 8 2.3% 8 2.3% Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 11 3.2% 11 3.2% liberale Bürgerschaft Gesetze achten 1 0.3% Steuern zahlen 2 0.6% Vernunft 4 1.2% minimale Verantwortungsübernahme 15 4.3% kommunitaristische Kritik am Liberalismus fehlende Zivilkultur --> zerstört der Demokratie, pol Aphatie 1 0.3% Verfolgung von Eigeninteresse 8 2.3% Mensch als autonomes Subjekt 0 Gemeinschaft starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 29 8.3% Fussballspieler sind Botschafter einer Nation 16 4.6% Identität mit Gemeinschaft/Nation 5 1.4% Individuum erwirbt seine Identität über die Gemeinschaft 2 0.6% 31.6% Zugehörigkeit 17 4.9% starker Konsens über Werte und Traditionen 24 6.9% Einheit der Gemeinschaft 13 3.7% Migranten schuldender Gemeinschaft Dankbarkeit 4 1.1% Partizipation Selbstregierung und Selbstverwaltung 0 Bürger: starkes Engagement in Politik und Zivilgesellschaft 4 kommunitaristische Bürgerschaft Solidarität ("Bürgersinn") 10 2.9% Loyalität gegenüber der Nation 44 12.6% Kooperation 1 0.3% multikulturalistische Kritik am Liberalismus: Universalismus "Differenzblindheit" 1 0.3% an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur 14 4.0% multikultureller Staat Diversität bedeutet Bereicherung 13 4.9% Anti-Diskriminierung 24 6.9% Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen 12 3.4% Repräsentantion von Minderheiten in staatlichen Institutionen 4 1.1% starke Machtteilung: Föderalismus, Konkordanz 0 Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen hohe Selbstverwaltung von Minderheiten 0 Anerkennung von Minderheiten 14 4.0% Recht auf staatliche Födermassnahmen: Bildung, Medien, Arbeit 1 0.3% multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" Offenheit, neugierig auf andere Menschen und Kulturen 3 0.9% positive Haltung gegenüber Diversität 4 0.6% Dialog, Deliberation 26 7.5% interkultureller Austausch 0 SUMME 348 100% 348 100% 348 100% Liberalismus 54 15.5% 11 22 3.2% 6.3% Kommunitarismus 9 178 51.1% 110 4 55 2.6% 1.1% 1.1% 15.8% Multikulturalismus 15 116 33.4% 53 15 33 4.3% 9.5% 4.3% 15.2% 62 WM Zweifel darüber aufkommen, ob das deutsche Team tatsächlich als Favorit in die Spiele ein- steigen würde. Zum einen waren verschiedene Spieler über längere Zeit hinweg verletzt, zum an- deren wurden einige nicht als leistungsstark eingestuft, vor allem aber lastete ein delikater Vorfall auf dem Team (FRITSCH 2018b). Am 14. Mai 2018 – wenige Wochen vor dem Beginn der Weltmeisterschaft – liessen sich nämlich die deutschen Spieler Ilkay Gündoğan und Mesut Özil in London bei einem Treffen mit dem türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan fotografieren. Gemäss einem Artikel der FAZ handelte es sich um eine Benefizveranstaltung einer türkischen Stiftung, welche Stipendien an türkische Studierende für ein Auslandsstudium vergibt (ASHELM 2018a). Auf den Fotos ist zu se- hen, wie Gündoğan und Özil, die in Deutschland aufgewachsen sind und deren Eltern aus der Türkei stammen, ihre Fussballtrikots mit einer Widmung und ihrer Unterschrift dem türkischen Präsidenten überreichen.40 Zusammen mit einem weiteren türkischstämmigen Spieler namens Cenk Tosun41 wurden so mehrere Fotos mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan, Gündoğan und Özil aufgenommen und von Erdoğans Partei AKP ins Netz gestellt. Laut Informationen desselben Artikels befand sich der türkische Präsident zu diesem Zeitpunkt auf Wahlkampftournee in Eng- land. Die Wahlen, an denen sich auch im Ausland lebende Türkinnen und Türken beteiligen kön- nen, sollten am 24. Juni 2018 stattfinden (ebd.). Auf dem Trikot, dass der Spieler Gündoğan dem Präsidenten überreichte, stand auf Türkisch handschriftlich geschrieben: „Für meinen verehrten Präsidenten – hochachtungsvoll“ (REICHELT 2018b). In anderen Artikeln findet sich eine leicht andere Version der deutschen Übersetzung: „Respekt an meinen Präsidenten der Republik“ (ASHELM 2018a). Özil dagegen überreichte dem Präsidenten das Trikot seines englischen Fuss- ballclubs Arsenal ohne Widmung oder Unterschrift. Allerdings gab er auf Twitter zeitgleich be- kannt, dass er sich „in guter Gesellschaft“ befinde.42 Über seiner Botschaft war ein weiteres Foto des Anlasses zu sehen (ebd.). Die Fotos wurden in zahlreichen deutschen Tageszeitungen und in Online-Medien kritisiert. Ähnlich wie in der Schweiz entwickelte sich rasch eine hitzige Debatte über das Verhalten der 40 Im Anhang befindet sich das Foto. 41 Cenk Tosun hat wie Özil und Gündoğan einen türkischen Migrationshintergrund und wurde in Deutschland ge- boren. Er spielte eine Zeit lang in der deutschen Jungnationalmannschaft, worauf er 2011 in die türkische National- mannschaft wechselte. Anfang 2018 wurde er beim englischen Fussballclub FC Everton unter Vertrag genommen. Tosun besitzt sowohl die deutsche als auch die türkische Staatsbürgerschaft (FC EVERTON 2018). 42 Auf Özils Twitterkanal ist ersichtlich, dass er sich nicht zum ersten Mal mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan getroffen hat. Es sind mehrere Fotos vorhanden, die ihn und Erdoğan bei verschiedenen Anlässen zeigen. Oft über- reicht Özil dem Präsidenten ein Trikot des jeweiligen Fussballclubs, indem er gerade spielte (KRAUSE u. a. 2018). Allerdings nahm Özil zuvor kaum auf derart brisante Weise Stellung (er befinde sich „in guter Gesellschaft“) zum türkischen Präsidenten. 63 beiden Spieler Özil und Gündoğan. Auch zahlreiche Politiker meldeten sich zu Wort und verur- teilten die Aktion der beiden. Besonders häufig wurde der Grüne Politiker Cem Özdemir zitiert, der ebenfalls türkische Wurzeln hat: „Der Bundespräsident eines deutschen Fußballnationalspielers heisst Frank-Walter Steinmeier, die Bundeskanzlerin Angela Merkel und das Parlament heisst Deutscher Bundestag und sitzt in Berlin, nicht in Ankara. Anstatt Erdoğan diese geschmacklose Wahlkampfhilfe zu leisten, wün- sche ich mir von den Spielern, dass sie sich aufs Fußballspielen konzentrieren und noch einmal die Begriffe Rechtsstaatlichkeit und Demokratie nachschlagen.“ (ASHELM 2018a) Dieser Satz bringt den Kern der Sache gut zum Ausdruck. Das Foto zweier deutscher Fuss- ballspieler mit dem türkischen Präsidenten so kurz vor einer Fussballweltmeisterschaft, in der die deutsche Mannschaft den Titel verteidigen musste, während Erdoğan auf Wahlkampftournee durch Europa unterwegs war, wurde als Verrat oder sogar als „Verbrechen“ (SPOERR 2018a: 19) gegenüber Deutschland wahrgenommen. Özil und Gündoğan wurden durch ihre Aktion – ähnlich wie Xhaka und Shaqiri – der Illoyalität ihrem Land gegenüber bezichtigt. Der kommunitaristische Code Loyalität gegenüber der Nation wurde über die gesamte Debatte hinweg insgesamt 44-mal vergeben und führt mit 12,6 % die Spitze der Debatte an (vgl. Tab. 2). Die Loyalität zu Deutsch- land stellt somit einen elementaren Bestandteil des deutschen Bürgerschaftsverständnisses dar. Doch ebendieses Selbstverständnis haben Gündoğan und Özil mit ihrer Fotoaktion scheinbar so gründlich missachtet, dass sie nicht nur bei Fussballfans, sondern bei grossen Teilen der deutschen Bevölkerung eine regelrechte Empörung ausgelöst haben, was sich aus den Zeitungsberichten her- auslesen lässt. „Herr Erdoğan, geben Sie das Shirt zurück! Es gehört Steinmaier“, übertitelte bei- spielsweise die Welt einen ihrer Artikel (ebd.) und reihte sich damit in das Verständnis des obigen Zitats ein, wonach nicht der türkische Präsident Erdoğan – wie Gündoğan auf sein Trikot schrieb –, sondern Steinmeier der Präsident von Gündoğan und Özil sei. Es scheint in Deutschland eine Auffassung zu geben, wonach Menschen prinzipiell nur einer einzigen politischen Gemeinschaft angehören können und somit auch nur einem einzigen Politiksystem samt seinen Politikerinnen und Politikern unterstellt sind, wie es in Özdemirs Aussage, einem Grünen-Politiker, zum Aus- druck kommt: „Der Bundespräsident eines deutschen Fußballnationalspielers heisst Frank-Walter Steinmeier, die Bundeskanzlerin Angela Merkel und das Parlament heisst Deutscher Bundestag und sitzt in Berlin, nicht in Ankara“ (ebd.). Auch in anderen Artikeln ist von „Landesverrat“ zu lesen, der „nur die Höchststrafe als Antwort haben kann: Desintegration“ (GORRIS 2018: 38). Dies veranschaulicht noch einmal die enorme Bedeutung, die der Treue zu Deutschland zugemessen wird. . Für den Spiegel-Journalisten Gorris taugen Özil und Gündoğan nach diesem Foto mit dem türkischen Präsidenten nicht mehr als Integrationsvorbilder, weshalb man sie desintegrieren müsse 64 (ebd.). Was genauer darunter zu verstehen ist, führt er nicht weiter aus; unmissverständlich aber ist seine Forderung, dass Özil und Gündoğan nicht mehr länger Teil der Gesellschaft sein sollen. Gorris fügt an, dass zumindest Özil ohnehin nie ein gutes Beispiel von gelungener Integration gewesen sei, da er „zwar einen deutschen Pass besitzt, das Land aber längst verlassen hat“ (ebd.) und die meiste Zeit in England und auf Yachten im Mittelmeer verbringe. Wie sehr die Vorstellung von Mehrfachzugehörigkeiten irritiert, wird an der Auffassung er- sichtlich, dass diese Aktion exemplarisch die Schwierigkeiten vor Augen führe, die Mehrfachzu- gehörigkeiten mit sich bringen. Auch wenn ein Fussballer gleichzeitig bei zwei regionalen Fuss- ballvereinen zugleich spielt, würde seine Loyalität zu den jeweiligen Vereinen bezweifelt, meint Welt-Korrespondent Leubecher und folgt daraus: „Auf der ungleich bedeutsameren Ebene des Staats sollen deshalb doppelte Zugehörigkeiten begrenzt bleiben. Zum deutschen Staatsangehö- rigkeitsrecht gehört der Grundgedanke, das Entstehen von Mehrstaatigkeit zu vermeiden“ (LEUBECHER 2018a: 5). Ansonsten gerieten Doppelstaatler in Loyalitätskonflikte. Ein vergleich- bares Statement hat Schweizer Alt-Bundesrätin Micheline Calmy-Rey in der Debatte zur Doppel- adler-Geste abgegeben. Ähnlich wie sie als Walliserin in Genf Politik gemacht habe, hätten Xhaka und Shaqiri für die Schweiz Tore geschossen, obwohl sie aus einem anderen Land stammen (MARTI 2018: 4). Das zeigt, wie unterschiedlich Doppelzugehörigkeiten bewertet werden. Was in der Schweiz auf der politischen Ebene keine Umstände bereitet und folglich im Fussball keine Rolle spielen sollte, wird in Deutschland auf Fussballebene – zumindest in der veröffentlichten Meinung – als problematisch betrachtet und sollte erst recht nicht im politischen System durchge- setzt werden. In beiden Fällen ist aber interessant, dass von einem Sachverhalt Rückschlüsse auf andere Tatbestände gezogen und dass die beiden Bereiche Politik und Sport in ein enges Wech- selverhältnis gesetzt werden. Nicht wenige Politikerinnen und Politiker vom konservativen bis hin zum liberalen Spekt- rum fordern ein „klares Bekenntnis zu Deutschland“ (STRATEN 2018: 12). Bei Vertretern der po- pulistischen Partei AFD (Alternativen für Deutschland) löst das Foto mit Erdoğan besonders viel Unverständnis aus. Gündoğan und Özil wird der Nationalstolz abgesprochen und sie werden zum Rücktritt aus der deutschen Mannschaft aufgefordert. Hier muss angefügt werden, dass das Trikot, das die beiden dem türkischen Präsidenten geschenkt hatten, nicht das der deutschen National- mannschaft war, sondern das ihrer englischen Vereine Manchester City bzw. FC Arsenal. Trotz- dem wurden sie dabei als Spieler und Vertreter der deutschen Nationalmannschaft wahrgenom- men. Stein des Anstosses war in der Debatte vor allem der Umstand, dass der türkische Präsident Erdoğan, wie die Wahrnehmung vieler Artikel bezeugt, eindeutig als Autokrat gilt. „Erdogan ist 65 ein Autokrat, er baut einen autoritären Staat auf“, heisst es beispielsweise in der ZEIT (SPILLER 2018b). An weiteren Stellen ist über Erdoğan etwa zu lesen, er sei ein „Undemokrat von Staats- chef“ (HILDEBRANDT 2018c: 10), „der Böse vom Bosporus“43, ein „Igitt-Politiker“ (VÖLKER 2018: 19) und „Feind“ (GORRIS 2018: 38). Erdoğan verkörpert quasi eine Antithese zu Deutschland und wird ausnahmslos als Persona non grata hingestellt. Zudem besteht ein starker Konsens über die deutschen Werte und Normen, die Gündoğan und Özil durch ihre Aktion missachtet oder zumindest in Frage gestellt zu haben scheinen. In der Debatte wurde der Code starker Konsens über Werte und Tradition insgesamt 24-mal vergeben; demnach nicht ganz so häufig wie die Kategorie Loyalität zur Nation, doch bildet er innerhalb der kommunitaristischen Codierung einen wichtigen Bestandteil (vgl. Tab. 2). Dieser Konsens über die deutschen Werte und Leitprinzipien bildet die Basis der deutschen Gesellschaft (vgl. HILL 2018c: 23; UNFRIED 2018: 2). Am häufigsten werden Medien- und Meinungsfreiheit als Werte aufgeführt, die Erdoğan, der „deutsche und türkische Journalisten ohne Anklage ins Gefängnis geworfen hat, weil sie Kritik an ihm übten“, mit seiner Politik in der Türkei „nahezu ausgelöscht“ (REICHELT u. a. 2018a: 2) habe.44 Weiter werden Werte wie Rechtstaatlichkeit, die Achtung des deutschen Grundgesetzes und Menschenrechte, Freiheit und Toleranz genannt. Das sind alles Werte, die sich stark am Liberalismus und seinen Freiheits- und Gleichheitsprinzipien orientieren. Erdoğan hingegen hebelt die Gewaltenteilung aus und regiert die Türkei autoritär (vgl. SCHNEIDER 2018: 7; FISCHER 2018: 13; HILL 2018c: 23). Der Vorwurf, dass sich Özil und Gündoğan vom türkischen Präsidenten für dessen Wahl- kampf missbrauchen liessen, taucht in der Debatte ebenfalls oft auf. Dabei handelt es sich ebenfalls um ein kommunitaristisches Argumentationsmuster, da sie dadurch implizit verdächtigt werden, für Erdoğan Partei ergriffen zu haben. Dass sich Özil und Gündoğan politisch instrumentalisieren liessen, scheint weit schwerer zu wiegen, als dass sie die Nationalhymne vor den Spielen anschei- nend nicht mitsingen (vgl. MÜLLER & WALLRODT 2018: 18). Der Gewinner dieser Fotoaktion in London ist gemäss den meisten Artikeln Erdoğan: „Die Fotos mit Özil und Gündoğan sind in Erdogans Kampf für den Umbau der Türkei zu einem Präsidialsystem willkommen“ (SPOERR 2018a: 19). Aber nicht nur der türkische Präsident wird laut den Artikeln die hitzige Debatte für sich ausnutzen. Es wird auch befürchtet, dass die populistische Partei AFD daraus Kapital schlagen wird, da – wie bereits Jörn König – deren Vorsitzende Alice Weidel Özil und Gündoğan dazu angehalten hat, für die Türkei zu spielen (FRITSCH 2018c). Die junge Partei könnte versuchen, sich 43 Die Bezeichnung „der Böse vom Bosporus“ ist nicht ganz ernst gemeint. Die Ironie der Formulierung wird aller- dings erst aus dem gesamten Kontext des in der taz erschienenen Artikels ersichtlich (VÖLKER 2018: 19). 44 Es überrascht wohl kaum, dass ausgerechnet Journalistinnen und Journalisten die Meinungs- und Pressefreiheit besonders oft in der Debatte erwähnen und dies als zentralen Leitsatz der deutschen Demokratie herausstreichen. 66 mit solchen Aussagen zu profilieren, wie Fritsch zu bedenken gibt (ebd.). Ein solche drastische Aufforderung von Seiten der Politik findet sich in der Schweizer Debatten nicht. Auch der Präsident des deutschen Fussballverbundes DFB liess verlauten, dass man die be- sondere Situation der Spieler mit Migrationshintergrund zwar respektiere, der Verband aber für Werte stehe, die von „Herrn Erdogan nicht hinreichend beachtet werden“ (ebd.). Folglich hätten Özil und Gündoğan durch ihre Aktion mit dem türkischen Präsidenten nicht nur nationale Werte missachtet, sondern auch diejenigen, für die der Verband stehe, und hätten dadurch einen Image- schaden verursacht. Das wurde missbilligt, weil sich der deutsche Fussballverband zeitgleich zur Weltmeisterschaft für die Austragung der Europameisterschaft 2024 bewarb, wobei sein türki- sches Pendant Türkiye Futbol Federasyonu dabei einen Konkurrenten darstellte.45 Präsident Grin- del forderte von Özil und Gündoğan daher eine Entschuldigung (ASHELM 2018a). Dagegen nahm Bierhoff, Teammanager der deutschen Fussballmannschaft, Özil und Gündoğan in Schutz, indem er meinte, dass sich die beiden der Symbolik und Bedeutung des Fotos nicht bewusst gewesen seien. Trotz des Fotos würden sie an der Weltmeisterschaft im deutschen Nationalteam auflaufen. An ihrem Bekenntnis, für die deutsche Nationalmannschaft spielen zu wollen und sich mit den deutschen Werten identifizieren, habe er keinen Zweifel (Kistner 2018a: 19). Eine öffentliche Ent- schuldigung erübrigte sich für Bierhoff. Diese beiden unterschiedlichen Aussagen der Verband- spitze lassen vermuten, dass sich der DFB nicht darüber einig war, wie man auf die Fotos reagieren sollte. Gündoğan bezog am Folgetag sogleich in einer Pressemitteilung Stellung und liess verlau- ten, dass er aus „Rücksicht vor den derzeit schwierigen Beziehungen unserer beiden Länder“ das Bild nur in den sozialen Medien veröffentlicht habe und dass er und Özil aus Respekt gegenüber dem Amt des Präsidenten und ihren türkischen Wurzeln sich „für die Geste der Höflichkeit ent- schieden haben“ (ASHELM 2018b). Dies zeigt, dass zumindest Gündoğan sich der aussenpoliti- schen Verhältnisse zwischen der Türkei und Deutschland und den Konsequenzen eines solchen Fotos teilweise bewusst war. Tatsächlich weist die Debatte über den innenpolitischen Rahmen hinaus. Infolge der Inhaftierung deutsch-türkischer Journalistinnen und Journalisten sowie Kultur- schaffender in der Türkei sind die Beziehungen zwischen Deutschland und der Türkei seit Jahren angespannt. Mit wachsender Sorge werden in Deutschland die zunehmend autoritären Züge der türkischen Politik betrachtet. Anderseits ist das Flüchtlingsabkommen mit der Türkei von 2016 ein wichtiger Garant dafür, die Fluchtbewegungen aus Syrien nach Europa zu kontrollieren, woran Deutschland neben der Europäischen Union besonders interessiert ist. Die Türkei stellt für 45 Im September – nach der Debatte um die Causa Özil – entschied sich die UEFA für Deutschland als Gastgeber der Europameisterschaft 2024 (CÖLN 2018a). 67 Deutschland zurzeit einen wichtigen Handelspartner dar (AUSWÄRTIGES AMT DEUTSCHLAND 2018).46 Obwohl Gündoğan das Bild nicht als politischen Akt verstanden wissen wollte, wird aus vielen Artikel ersichtlich, dass es aber genau so aufgefasst wurde. Man zeigte wenig Verständnis dafür; und angesichts der Tatsache, dass sich Präsident Erdoğan auf Wahlkampftournee in Europa befand, erachteten viele das Foto als Beleg für eine Parteinahme für Erdoğan. Beim letzten Test- spiel vor der Weltmeisterschaft gegen Saudi-Arabien vom 7. Juni wurde Gündoğan wegen dieses Statements und des Bilds mit Erdoğan von den deutschen Fans ausgepfiffen (FRITSCH 2018b). Ein weiteres typisches kommunitaristisches Prinzip, welches in der Debatte um die Causa Özil oft vorkommt, ist die enge Interdependenz von Politik und anderen Gesellschaftsbereichen. Der Code starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft wurde für diese Debatte 29-mal zu passenden Textstellen zugeteilt. Dass Sport und Politik in einem engen Wechselverhältnis stehen, wird in der deutschen Fussballdebatte im Gegensatz zur Schweizer Debatte um den Doppeladler kaum in Frage gestellt; und wenn es doch getan wird, dann wird dies mit aller Entschiedenheit zurückgewiesen. So schreibt die taz in einem ihrer Artikel: „Es ist schon verblüffend, mit welcher Hartnäckigkeit sich dieses Vorurteil hält: Der Sport sei unpolitisch, ja, Sport und Politik verhielten sich wie Wasser und Öl. […] Aber damit verbreiten sie natürlich den allergrössten Unsinn. Sport und Politik, das sind die siamesischen Zwillinge der Populärkultur. […] [D]er unpolitische Nationalspieler ist natürlich nur ein Konstrukt.“ (VÖLKER 2018: 19). Insofern zeigt der Artikel ein gewisses Verständnis für Özil und Gündoğan und betrachtet es als selbstredend, dass Fussballer sich politisch äussern, obwohl die taz das Foto mit dem türki- schen Präsidenten aufgrund der autoritären Züge der türkischen Politik ebenfalls verurteilt (ebd.). Weiter wird die deutsche Nationalmannschaft zum Abbild der deutschen Gesellschaft stilisiert und dient so als Projektionsfläche, anhand derer gesellschaftliche Konflikte diskutiert werden. So steht in einem Artikel geschrieben, dass die Nationalmannschaft den „Zustand der Gesellschaft“ (KÄM- MERLINGS 2018: 18), ihren Fortschritt, aber auch die gesellschaftliche Stagnation und Rückschritt widerspiegle. Zudem lassen viele Artikel vermuten, dass dem Fussball in Deutschland eine hohe gesell- schaftspolitische Relevanz zugewiesen wird. Fussball hat eine gesellschaftliche Funktion, weil in diesem Sport Menschen „über alle Unterschiede hinweg“ zusammengebraucht werden, und so der 46 Für eine detailliertere Beschreibung der deutschen Aussenbeziehungen zur Türkei, siehe Webseite des europäi- schen Parlaments über das Abkommen mit der Türkei (CORRADO 2018). 68 „gesellschaftliche[] Zusammenhalt“ (JAEGER 2018) gestärkt wird. Fussball folge überall den glei- chen Regeln, fördere die Begegnung, schaffe Verständigung und baue „wechselseitige Vorurteile im gemeinsamen Erleben ab“ (ebd.). Dem Fussball wird zusätzlich eine gesellschaftlich-integra- tive Kraft zugeschrieben. Dies ist zwar auch in der Schweizer Debatte der Fall (vgl. BINGESSER 2018c: 11), allerdings wird dies dort seltener als in der deutschen Fussballdebatte hervorgehoben. Zur Untermauerung dieses Zusammenhangs werden in den Artikeln der deutschen Tageszeitungen oft Forschende und Expertinnen und Experten zitiert. So beruft sich ein Artikel der Welt auf die Aussage des Sportwissenschaftlers Silvester Stahl, dem zufolge die Art und Weise, wie man über die Integration von Minderheiten in Deutschland spricht, wesentlich vom Erfolg der deutschen Nationalmannschaft abhängt (JAEGER 2018). Ferner scheinen auch parteiliche Machtkämpfe vom Erfolg der Nationalmannschaft abhängig zu sein. ZEIT-Korrespondent Fritsch schreibt noch vor dem Beginn der Weltmeisterschaften, dass die deutsche Nationalmannschaft um „die Akzeptanz des multiethnischen Deutschlands“ (FRITSCH 2018c) spiele. Es gehe darum, dass die Partei der AFD aus einer möglichen Niederlage der Mannschaft Kapital schlagen und „ihre Themen durch- zusetzen und ihre Haltung mehrheitsfähig“ machen würde. „Viel wird in dieser Frage vom sport- lichen Erfolg abhängen“, meint Fritsch weiter (ebd.). Dahinter steckt die Befürchtung, dass natio- nalistische Kräfte an Zulauf gewönnen und der Zusammenhalt des Landes gefährdet sei. Ein Arti- kel im Spiegel warnt davor, die Bedeutsamkeit von Fussball zu unterschätzen, „erst recht nicht, wenn es das einzige nationale Heiligtum zu sein scheint, das in diesen wilden, unruhigen Zeiten übrig geblieben ist und auf das sich alle einigen können, voller Stolz und Hingabe“ (GORRIS 2018: 38). Dem Fussball wird auch hier eine gesellschaftseinigende, sozial-integrative Funktion attes- tiert, welche durch das Foto von Gündoğan und Özil mit dem türkischen Präsidenten in Frage gestellt wurde. Der Subcode Fussballspieler sind Botschafter der Nation kommt in der ganzen Debatte ins- gesamt 16-mal vor. Dementsprechend ist die kommunitaristische Vorstellung, dass Nationalfuss- ballspieler eine Art Diplomatenstatus innehaben und das Land und seine Werte auf der internatio- nalen Fussballbühne vertreten, ähnlich wie in der Schweiz auch in Deutschland ein gängiges Kon- strukt. „In der Nationalelf repräsentiert jeder Spieler nicht nur seine Person, sondern zugleich die Werte unserer Nation“ (WOLFFSOHN 2018), schreibt beispielsweise die Bild-Zeitung. Hingegen weniger Thema in der Schweizer Debatte ist die Vorstellung, dass Fussballer nicht nur gegen aus- sen Botschafter einer Nation sind, sondern auch gegenüber der inneren Gemeinschaft eine reprä- sentative Rolle übernehmen. Gündoğan und Özil stehen stellvertretend für eine gelungene Integra- tion von Minderheiten innerhalb Deutschlands bzw. symbolisch für die erfolgreiche Migrations- politik des deutschen Staates. Zu erkennen ist das an Bemerkungen wie etwa derjenigen aus einem 69 Artikel der Welt, dem zufolge die beiden Spieler „bislang wie Blaupausen für erfolgreiche In- tegration von Menschen mit Migrationshintergrund“ gestanden haben (MÜLLER & WALLRODT 2018: 18). Zudem zeichne die Mannschaft durch ihre Mitspieler mit Migrationshintergrund ein „Bild von einem bunten, weltoffenen Deutschland“ (HERMANN 2018b: 3). Andererseits gelten die beiden als Vorbilder für die nächste Generation, wie etwa folgende Passage zeigt: „Nationalspieler sind Vorbilder, gerade auch für die Jugendlichen mit Migrationshintergrund“ (POSCHARDT 2018: 1). Özil scheint zudem für viele eine besonders starke Identifikationsfigur gewesen zu sein; auch für solche, die keinen Migrationshintergrund haben, wie folgender Textausschnitt zeigt: „Özil hat es auf seine Art und Weise geschafft, dass auch biodeutsche47 Kinder und Erwachsene Trikots mit seinem türkischen Namen tragen“ (GÖKKAYA 2018). Teilweise wird diese Botschafterrolle von Fussballspielern aber auch kritisch hinterfragt. Die Gefahr einer politischen Instrumentalisierung liegt laut ZEIT-Korrespondent Soboczynski dann vor, wenn Fussballspieler „zum Zwecke der Weltoffenheit und Toleranz“ (SOBOCZYNSKI 2018: 3) ausgenutzt werden. Das widerfährt seiner Meinung nach vor allem Fussballern mit Migrationshintergrund, die „besonders wertvolle Bot- schafter eines heiteren Deutschlands“ sein müssten (ebd.). Zuwanderungskinder werden demnach absichtlich auserwählt, „um das historisch belastete Selbstbild der Nation für die Einheimischen aufzuhellen“ (ebd.). Damit nimmt er Bezug auf eine Begebenheit aus dem Jahr 2010, als Bundes- kanzlerin Merkel während der Weltmeisterschaft in Südafrika die deutsche Fussballmannschaft in der Umkleidekabine besuchte und Özil zum Sieg gegen Argentinien gratulierte. Viele Beobachter kritisierten die Szene dahingehend, dass Merkel Özil als Integrationsvorbild nutze, um ein vorteil- haftes Licht auf ihre Politik zu werfen. Kurz darauf erhielt Özil den deutschen Medienpreis für Integration (vgl. ebd.; VOSS 2018: 30). Zudem wird kritisiert, dass den Fussballern oft nicht die Wahl gelassen werde, diese Botschafterrolle anzunehmen oder nicht, selbst wenn sie mit Politik nichts zu tun haben wollen (BABAYIĞIT 2018: 4). Wie bereits erwähnt, hat sich Gündoğan zum Foto mit dem türkischen Präsidenten noch am Tag seiner Entstehung geäussert. Özil hingegen bezog keine Stellungnahme, was viele als irritie- rend empfanden. Sein „stures Schweigen“ wurde dahingehend interpretiert, dass er sich an der demokratischen Debatte nicht beteiligen wolle oder zur kritischen Reflexion seines Verhaltens nicht fähig sei (vgl. WARMBRUNN 2018: 20; HILDEBRANDT 2018a: 4). Am 19. Mai, fünf Tage nach der Begegnung mit Präsident Erdoğan, trafen Özil und Gündoğan auf eigenen Wunsch den deut- schen Bundespräsidenten Steinmeier zu einem klärenden Gespräch. Die Öffentlichkeit hatte im 47 Laut Duden bezeichnet der Ausdruck „biodeutsch“ einen Menschen deutscher Abstammung, der in Deutschland lebt. Das Wort wird meist ironisch verwendet (vgl. DUDEN 2018; FETSCHER 2015). 70 Vorfeld nichts über diese Zusammenkunft erfahren, allerdings interviewte die ZEIT rund drei Wo- chen später den Bundespräsidenten diesbezüglich. Dabei liess dieser seine Überzeugung verlauten, dass Gündoğan und Özil erkannt hätten, dass es gut für sie sei, „sich zu diesem deutschen Staat und ihrem loyalen Verhältnis zu ihm zu bekennen und das entstandene Bild zu korrigieren“ (HILDEBRANDT 2018a: 4). Auf den kritischen Einwand der ZEIT-Korrespondentin, dass dies nicht wirklich gelungen sei, da sich Özil bislang nicht geäussert habe, erwiderte Steinmeier, dass Men- schen oft an ihren Feindbilder festhingen und dies den Alltag übersichtlicher mache (ebd.). Er wich der Frage also aus. Auf seiner Facebook-Seite äusserte der Bundespräsident die Erkenntnis, dass es Heimat auch im Plural geben könne und bezog sich auf das Gespräch mit der ZEIT. Folg- lich könne ein Mensch in mehreren Ländern beheimatet sein. Der Bundespräsident äusserte sich also verständnisvoll hinsichtlich der beiden, doch für viele Politikerinnen und Politiker blieb das Foto mit Erdoğan weiterhin problematisch (HILDEBRANDT 2018b). Anfang Juni wurde bekannt, dass weder Gündoğan noch Özil einen türkischen Pass besitzen, sondern nur die deutsche Staatsbürgerschaft. Hier ist eine Parallele zur Schweizer Debatte ersicht- lich, insofern auch Xhaka kein Doppelbürger ist und nur einen Schweizer Pass hat. Ähnlich wie in der Schweizer Debatte scheint dieser Umstand auch in der deutschen für zusätzliche Verwirrung gesorgt zu haben. „So erscheint die Trikot-Werbung für den Autokraten Erdoğan umso wider- sprüchlicher – und bleibt heikel“, schrieb beispielsweise die Bild-Zeitung (REICHELT 2018b). An- statt es für möglich zu halten, dass Zugehörigkeiten nicht alleine durch formelle Staatsmitglied- schaft definiert werden bzw. Menschen mit Migrationshintergrund sich zu mehreren Ländern zu- gehörig fühlen können, wird dies gar als Anlass genommen, umso mehr an der Loyalität von Özil und Gündoğan zu zweifeln (vgl. HORENI 2018b). An der letzten Pressekonferenz vor dem ersten Spiel an der Weltmeisterschaft gegen Mexiko äusserte sich Gündoğan nochmals zum Foto mit dem türkischen Präsidenten: Er sei von den hef- tigen Reaktionen und Beleidigungen sehr getroffen gewesen, gab sich offen für Kritik, forderte aber aufgrund ihres Migrationshintergrundes auch Verständnis für ihn und Özil ein: „Genau dafür fühle ich mich privilegiert, in Deutschland geboren und aufgewachsen zu sein. Aber beleidigen lassen will ich mich auch nicht. […] Wir haben aufgrund unserer türkischen Wurzeln noch einen sehr starken Bezug zur Türkei. Das heißt aber nicht, dass wir jemals be- hauptet hätten, Herr Steinmeier sei nicht unser Bundespräsident oder Frau Merkel nicht unsere Bundeskanzlerin.“ (WALLRODT 2018a). Özil und er hätten niemals ein politisches Statement setzen wollen. Im Gespräch mit dem deutschen Bundespräsidenten Steinmeier hätten die beiden erklärt, dass sie voll hinter den Werten stehen, die in Deutschland gelebt werden. Von nun an möchte er möglichst rasch zur Normalität 71 zurückkehren und sich auf das Fussballspielen konzentrieren (ebd.) Özil wiederum erschien nicht an der Pressekonferenz und verweigerte die Stellungnahme trotz mehrfacher Aufforderung. Dies fiel erneut negativ auf und wurde beispielsweise von der Bild als egoistisches Verhalten wahrge- nommen: „Dass Mesut Özil mit seinem beharrlichen Schweigen partout nicht bereit ist, daran et- was zu ändern, zeigt allzu offensichtlich, dass er letztlich nur an sich denkt“ (DRAXLER 2018). Teammanager Bierhoff wie auch der Trainer der Mannschaft Joachim Löw versuchten derweil die Debatte für beendet zu erklären. Es war klar, dass sie sich von nun auf die Weltmeisterschaft kon- zentrieren wollten (ASHELM 2018b). Allerdings gelang dies nicht wirklich, da sich die Kritik nun nicht mehr nur auf Özil und Gündoğan beschränkte, sondern sich auch auf das Handeln des Deut- schen Fussballverbunds DFB ausdehnte. So wurde der Verbandsspitze vorgeworfen, es versäumt zu haben, Özil zu einer Stellungnahme zu zwingen (ebd.). Bemängelt wurde aber auch, dass die DFB-Leitung der Kritik gegen Özil und Gündoğan keine Grenzen aufgezeigt hätte, vor allem nach dem Testspiel gegen Mexiko, in dem Gündoğan ausgepfiffen worden war (RAAB 2018: 11). Da die Angriffe auf Özil und Gündoğan wie auch auf den DFB nicht abnahmen, versprach Teamma- nager Bierhoff, die Debatte rund um die Fotos mit dem türkischen Präsidenten auf einen Zeitpunkt nach der WM zu verschieben (MÜLLER & WALLRODT 2018: 18). Am 17. Juni schliesslich fand das Auftaktspiel der deutschen Mannschaft an der Weltmeis- terschaft in Russland statt. Nebst dem, dass die deutsche Mannschaft Titelverteidiger war, galten sie dank ihres langjährigen Trainers Löw als äusserst erfolgreiche Mannschaft. Entsprechend wa- ren die Erwartungen hoch. Gündoğan nahm zum ersten Mal im Team der deutschen Mannschaft an einer Weltmeisterschaft teil; Özil schon zum zweiten Mal (FRITSCH 2018a). Am frühen Nach- mittag des 17. Juni trat das deutsche Team gegen Mexiko an, verlor jedoch unerwartet mit 0:1. Im nächsten Spiel gegen Schweden am 23. Juni errangen sie mit Mühe und Not einen 2:1-Sieg. Im Spiel gegen Südkorea unterlag Deutschland mit 0:2 und ist so zum ersten Mal in der Geschichte bereits in der Vorrunde ausgeschieden. Die Enttäuschung über dieses frühe Aus war gross. „Unfassbar“, kommentierte beispiels- weise die Bild-Zeitung. Viele Artikel schrieben, dass der Mannschaft die Leidenschaft und der „unbedingte Wille zum Sieg“ (MAKUS u. a. 2018: 2) gefehlt habe. Der Vorwurf, dass die Mann- schaft nicht zusammengehalten und jeder Spieler seine Eigeninteressen verfolgt habe, tauchte nach dem Scheitern am meisten auf. „Zu viel Ich, zu wenig Wir. [...] Einige kicken nur noch für sich“ (FRITSCH 2018a), analysierte der Sportredakteur der ZEIT. Die Vorstellung, dass jeder nur nach seinen eigenen Interessen und Bedürfnissen schaut und das grosse Ganze – bzw. seine Mann- schaftskollegen – aus den Augen verliert, lässt sich in die kommunitaristische Kritik am liberalen Bürgerschaftsmodell einbetten. Die Krise der Moderne besteht laut Kommunitaristen darin, dass 72 der Liberalismus den Individualismus fördert. Gemäss liberalen Vorstellungen besteht die Gesell- schaft aus isolierten, nur ihre Eigeninteressen verfolgenden Individuen. Laut kommunitaristischen Überzeugungen wird dadurch die Rolle der Bürgerin bzw. des Bürgers für die Öffentlichkeit ne- giert (vgl. DELANTY 2008). Insgesamt wurde der dazugehörige Subcode Verfolgung von Eigenin- teressen achtmal an entsprechenden Textstellen vergeben und bildet somit ein weiteres zentrales kommunitaristisches Element des deutschen Vorstellung idealer politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft. Am 6. Juli gab Teamleiter Bierhoff gegenüber der Welt ein umstrittenes Interview, in dem auch er zunächst sagte, dass „zu viele Spieler mehr mit sich selber beschäftigt gewesen“ (GARTENSCHLÄGER 2018: 25) seien. Obwohl Bierhoff mehrfach betonte, dass die Affäre rund um die Fotos mit Erdoğan keine Auswirkungen auf die Mannschaft gehabt hätte, wird aus den Inter- viewfragen klar, dass genau dies der Grund für den fehlenden Teamgeist zu sein schien. Auf die Frage, warum der DFB zuliess, dass Özil am Medientag vor dem WM-Spiel keine Stellung bezo- gen hatte, antwortete Bierhoff: „Wir haben Spieler bei der deutschen Nationalmannschaft bislang noch nie zu etwas gezwun- gen, sondern immer versucht, sie für eine Sache zu überzeugen. Das ist uns bei Mesut [Özil, Anm. d. Verf.] nicht gelungen. Und insofern hätte man überlegen müssen, ob man sportlich auf ihn verzichtet. Aber man muss eben auch mal festhalten, dass Mesut das, was von ihm erwartet wurde, aus bestimmten und offensichtlichen Gründen so hätte nicht sagen können.“ (GARTENSCHLÄGER 2018: 25) Bierhoffs Antwort ist ambivalent. Zum einen, weil er es rückblickend für besser befindet, wenn man Özil von der Weltmeisterschaft ausgeschlossen hätte, da dieser keine Stellung zu den Fotos mit Erdoğan bezogen hatte. Zum anderen äusserte Bierhoff aber auch Verständnis für das Ausbleiben einer Stellungnahme, indem er betonte, dass eine Entschuldigung und ein Bekenntnis zu Deutschland, wie es die Medien verlangten, für Özil nicht einfach gewesen wäre, da sich dieser zu Deutschland wie auch zur Türkei zugehörig fühle. Er verweist auf Gündoğan, der sich der Presse gestellt hat und an dessen Loyalität zu Deutschland man trotzdem weiterhin zweifelte. Bier- hoffs Statement wurde jedoch von vielen dahingegen aufgefasst, dass der Verband die Verantwor- tung von sich wegschieben möchte. Sportjournalist Horeni schrieb in der FAZ, dass Manager Bier- hoff und Trainer Löw die Verantwortung nur bei Özil abladen wollten, was „erschreckend billig und populistisch“ (HORENI 2018a: 40) wirke. Das ausgerechnet Özil, der schon für das Foto mit Erdoğan hart kritisiert wurde, nun auch noch für das Scheitern der Mannschaft verantwortlich ge- wesen sein soll, heizte die Debatte noch zusätzlich an. Horeni vermutete weiter, dass Özil nach diesen Worten aus der Nationalmannschaft zurücktreten würde (ebd.). Wie recht er damit hatte, sollte sich einige Tage später zeigen. Derweilen versuchte sich Bierhoff bei einer Sendung des 73 Zweiten Deutschen Fernsehen ZDF für die Interviewaussagen zu entschuldigen, was jedoch umso mehr den Eindruck erweckte, dass der DFB „überfordert“ und „planlos“ (MAKUS u. a. 2018: 3) agierte. Bierhoff erhielt zwei Tage später Unterstützung durch den DFB-Präsidenten Reinhard Grindel. Bierhoff habe klar gemacht, dass er seine Aussage missverstanden fühlte und es nicht seine Absicht gewesen sei, Özil für das Scheitern an der Weltmeisterschaft verantwortlich zu ma- chen (Selldorf 2018b). Auf den ersten Blick scheinen sich von den Interviews mit Grindel und Bierhoff wenig Pa- rallelen zu Mieschers Interview im Kontext der Schweizer Debatte ziehen zu lassen. Doch auch in der deutschen Debatte machten Fussballfunktionäre die politisch auffällig gewordenen Spieler mit Migrationshintergrund zumindest implizit dafür mitschuldig, dass es im Team an Leidenschaft oder an Zusammenhalt gefehlt habe, dieses die Spiele deshalb verloren habe und so ausgeschieden ist. Die Interviews mit Grindel und Bierhoff stellen aber im Vergleich zur Schweizer Fussballde- batte keinen Wendepunkt in der Debatte dar. Vielmehr schien sich die eingeschlagene Argumen- tationsrichtung – dass man wenig Verständnis für Özil aufbrachte – zu verfestigen. Da Özil bis anhin keine Erklärung für die Aktion mit Erdoğan abgegeben hatte, wurde es immer schwieriger, aus der Situation glimpflich herauszufinden. Die so oft von ihm geforderte Stellungnahme schien sich mehr und mehr zu einem eingeforderten Schuldeingeständnis zu entwickeln. Özil blieb nichts anderes übrig, als sich entweder zu entschuldigen und sich zu Deutschland und den deutschen Werten zu bekennen oder aber weiterhin zu schweigen, was seine Entlassung aus der deutschen Nationalmannschaft hätte bedeuten können. Eine Stellungnahme ähnlich wie die von Gündoğan, in der er erklären würde, aufgrund seiner Biografie und Familie Zugehörigkeit zur Türkei zu emp- finden, schien wenig aussichtsreich, da die Debatte schon weit fortgeschritten und selbst Gündoğan für eine ähnliche Erklärung gerügt worden war (vgl. DRAXLER 2018; MÜLLER & WALL- RODT 2018: 18). Jedenfalls bat Grindel Özil erneut um eine Stellungnahme, da viele Fans ent- täuscht gewesen seien und zu Recht Fragen an ihn gehabt hätten. Diese Forderung nach einer Erklärung taucht über die ganze Debatte hinweg sehr häufig auf. Es scheint geradezu einen Konsens zu geben, dass der Dialog und die Deliberation von elementarer Bedeutung für die deutsche Demokratie sind. Die Unterkategorie Dialog, Deliberation taucht wäh- rend der ganze Debatte insgesamt 26-mal auf und gehört somit zu den multikulturalistischen Codes, die am meisten vergeben wurden. Die Fähigkeit zum Austausch und zur Deliberation ist nach multikulturalistischem Bürgerschaftsverständnis eine wichtige Eigenschaft. Dialog und Aus- tausch zwischen den Bürgern sollen helfen, sich gegenseitig besser zu verstehen. Ein Staat kann nach multikulturalistischer Auffassung nur dann längerfristig Stabilität erlangen, wenn die Bürge- 74 rinnen und Bürger sich über die Kultur- und Sprachgrenzen hinweg austauschen, den Dialog mit- einander suchen, sodass es zu gegenseitigem Lernen und Verstehen kommt (vgl. KYMLICKA 2003: 156f.). In einem Land, in deren Zeitungen man Sätze findet wie „Streitkultur ist die beste Leitkul- tur“ (BECKER 2018: 105) oder „Demokratie verlangt Kritik und braucht Opposition“ (HILDEBRANDT 2018a: 4), mag Özils Schweigen daher irritieren. Sein Verhalten bzw. seine Wei- gerung, sich der Öffentlichkeit zu stellen und sein Handeln zu erklären, passt nicht zu dem, was von Bürgerinnen und Bürgern in Deutschland erwartet wird. Die Chance, sich über die kulturellen Grenzen hinweg besser zu verstehen, wurde so vertan. So ist beispielsweise in einem Artikel der Welt zu lesen: „Die Folgen sind klar: Ein offener Austausch wird verhindert und damit die Chance, sich gegenseitig besser zu verstehen“ (CÖLN 2018b: 3). Wie wichtig der Dialog und Austausch für die deutsche Auffassung von politischer Gemeinschaft ist, wird auch daran ersichtlich, dass die Tatsache, dass es überhaupt eine Debatte gibt, durchwegs positiv gewertet wird. „Endlich haben wir wieder eine Debatte“ (HANFELD 2018: 13), schreibt beispielsweise die FAZ. Hingegen wurde in der Schweiz die Debatte über den Doppeladler vereinzelt als „unnötig“ oder als „Dauerpalaver“ (vgl. KESSLER 2018: 20) abgetan. Inzwischen spitzte sich die Lage für Özil weiter zu. Mitte Juli kündete Vodafone den Wer- bevertrag mit Özil mit der Begründung, dass dieser als Werbemodell nicht länger haltbar sei (BE- CKER 2018: 20). Am 22. Juli schliesslich brach Özil sein Schweigen und gab seinen Rücktritt be- kannt. In einer dreiteiligen Botschaft auf Twitter, die aufgrund ihrer Länge hier nicht vollständig wiedergegeben werden kann, verteidigte er die Fotos mit Erdoğan und griff gleichzeitig den Deut- schen Fussballverbund an:48 „Mit schwerem Herzen und nach langer Überlegung werde ich wegen der jüngsten Ereignisse nicht mehr für Deutschland auf internationaler Ebene spielen, so lange ich dieses Gefühl von Rassismus und Respektlosigkeit verspüre“ (REICHELT u. a. 2018a: 2). Sein Rücktritt und vor allem seine Rassismusvorwürfe gegen den Deutschen Fussballbund wogen schwer. Die Schlagzeilen fielen fast durchweg negativ aus und griffen Özil bisweilen persönlich an. In der Bild-Zeitung etwa, die ihre Analyse von Özils Twitterbotschaft mit „Der Jammer-Rück- tritt von Mesut Özil“ übertitelte, ist zu lesen, dass Özil es sich in seiner Opferrolle bequem mache, nur an sich denke und mit diesem Weltbild „gefährlich nah an Erdogan und anderen Despoten“ sei (ebd.). Andere Artikel kritisierten vornehmlich, dass er sich in seiner Botschaft noch immer nicht von den Fotos mit Erdoğan distanziert habe. Tatsächlich schrieb Özil in seiner Mitteilung, dass es darum ginge, das „höchste Amt meiner Familie zu respektieren“ ( EPPELSHEIM & NEFZGER 2018), 48 Seine Mittelung hat Özil auf Englisch verfasst. Nachzulesen ist sie auf seinen Twitterkanal oder in verschiedenen Zeitschriften, welche die Rücktrittserklärung von der Deutschen Presseagentur dpa im Wortlaut übersetzt und ver- öffentlicht haben (vgl. SCHMIDT 2018; https://twitter.com/mesutozil1088). 75 und dass dies der Grund sei, warum er die Fotos mit dem türkischen Präsidenten gemacht hat. Ihm sei es um den Respekt für das Präsidentenamt gegangen und nicht um die Person Erdoğan, was viele Artikel als unglaubwürdig abtaten (ebd.). Wiederum äusserten sich viele Politikerinnen und Politiker zur Debatte, die inzwischen zur Staatsaffäre avanciert war. Der deutsche Aussenminister Heiko Maas wollte nicht glauben, dass „der Fall eines in England lebenden und arbeitenden Mul- timillionärs Auskunft gibt über die Integrationsfähigkeit in Deutschland“ (STRATEN 2018: 12). Maas setzte somit Özils Glaubwürdigkeit herab. Wenig überraschend liess auch Erdoğan verkün- den, dass er „Özils Augen küsse“ – ihm also dankbar sei – weil er national und patriotisch gehan- delt habe (HERMANN 2018a: 2). Genau wie bereits vor Özils Rücktritt bezeichneten viele Artikel Erdoğan als Gewinner der Debatte. Die Affäre um Özil spiele ihm in die Hände. Es stelle sich hier die Frage, ob Erdoğan es geschafft hat, für eine Gruppe von türkischstämmigen Deutschen die Türkei als ewiges Heimat- und Rückkehrland zu verklären, ohne dass diese wirklich zurück müs- sen, schreibt die FAZ (vgl. EPPELSHEIM & NEFZGER 2018). So hätten türkischstämmige Menschen in Deutschland keine Anreize, sich in die deutsche Gemeinschaft zu integrieren. Tatsächlich stellt sich hier die Frage, welche Interessen Erdoğan daran haben könnte, die Verbindung mit türkischen Emigrierenden in allen Ländern aufrechtzuerhalten. Nebst dem, dass türkische Staatsangehörige, die in Deutschland leben, berechtigt sind, an den türkischen Präsidentschaftswahlen teilzunehmen, sind die in Deutschland lebenden Türkinnen und Türken für Erdoğan vielleicht auch insofern in- teressant, als dass sich die Türkei aus diesen Verbindungen ökonomische Vorteile erhofft (vgl. BLATTER 2011: 782). Der Rücktritt Özils stellt in der Debatte eine Art Zäsur dar. Obwohl dieser nicht wirklich überraschend kam, sprachen doch viele Stimmen von einem „Schock“ und der „Niederlage des Sommers 2018“ (SELLDORF 2018a: 5). Gemäss zahlreichen Artikeln zeigt er auf, wie problema- tisch Mehrfachzugehörigkeiten sein können. So wurde der Satz aus Özils Mitteilung „Ich habe zwei Herzen, ein deutsches und ein türkisches“ oft negativ gedeutet. Als „Wanderer zwischen den Welten“ (POSCHARDT 2018: 1) finde Özil keine Heimat. Der „binationale Zwischenbereich“ (ebd.), in dem er sich befinde, wurde als persönliche Zerreissprobe gedeutet. Vor diesem Hinter- grund schien die Forderung, wieder nur eine einzige Staatsangehörigkeit für Bürgerinnen und Bür- ger zuzulassen, umso nachvollziehbarer. Die kommunitaristische Vorstellung, dass Bürgerinnen und Bürger sich nur zu einem einzigen Land zugehörig fühlen und loyal sein können, schien nach Özils Rücktritt wieder häufiger aufzutauchen. Deutschland müsse seine Erwartungen klar formu- lieren und jeder zwischen den Kulturen wandelnde Sportler müsse sich entscheiden, ob er das leisten kann oder will, schrieb Poschardt in der Welt weiter (ebd.). Poschardt meint weiter, dass 76 Deutschland einladen und fordern müsse. „Wer den deutschen Pass annimmt und das Nationaltri- kot überzieht, muss wissen, was das für ihn bedeutet“ (ebd.). Anderseits gibt es einige Artikel, welche die Einführung einer erneuten Entscheidungspflicht49 auch kritisch betrachteten und an- merkten, dass „Deutschtürken“50 generell, selbst wenn sie gut integriert und assimiliert seien, stän- dig als Türken und nicht Deutsche wahrgenommen würden, was somit auf eine tieferliegende Problematik in der deutschen Mehrheitsgesellschaft hinweise (vgl. THURM 2018). In der deutschen Debatte nimmt der Aspekt der Loyalität gegenüber der Nation mit 12,6 % einen leicht grösseren Stellenwert in der Debatte als in der Doppeladler-Affäre ein, wo sie 11,1 % ausmacht (vgl. Tab. 1 und 2). Die ideale Bürgerin bzw. der ideale Bürger zeichnet sich im Kommunitarismus aber nicht nur durch Loyalität zur Nation, sondern auch durch Solidarität mit seinen Mitbürgern aus. Im Ge- gensatz zur deutschen Debatte ist die Solidarität in der Schweizer Debatte mit 9,1 % ebenfalls ein wichtiger Bestandteil des Schweizer Bürgerverständnis, während dieser Aspekt mit 2,9 % in der deutschen Debatte kaum eine Rolle spielt. Dies ist darauf zurückzuführen, dass sich Captain Licht- steiner für Xhaka und Shaqiri eingesetzt hatte und dies von vielen Artikeln positiv aufgenommen wurde, während in der deutschen Fussballmannschaft eine solche Solidaritätsbekundung gänzlich ausblieb. Vereinzelt wurden zwar die Abschiedsworte von Özils Mitspielern Jérôme Boateng, Ju- lian Draxler und Antonio Rüdiger auf den sozialen Medien kommentiert (vgl. HANFELD 2018: 13; UCTA u. a. 2018: 2), zu einer breiten Solidarisierungswelle für Özil ist es jedoch nicht gekommen. Nur zwei Artikel deuteten an, dass eine Solidaritätsaktion der Mannschaft, ähnlich wie es – in anderem Zusammenhang – das schwedische Nationalteam während der Weltmeisterschaft ge- macht hat,51 erwünscht gewesen und Özil dann vielleicht nicht zurückgetreten wäre (vgl. FRITSCH 2018a; SPILLER 2018a). 49 Bis vor 2014 mussten sich in Deutschland Geborene, deren Eltern aber aus einem anderen Land stammten und die somit Doppelbürger waren, bis zu ihrem 23. Lebensjahr entscheiden, ob sie die Staatsbürgerschaft ihrer Eltern oder die deutsche Staatsbürgerschaft behalten wollen (vgl. Kap. 3.2). 50 Tatsächlich wirft die weit verbreitete Bezeichnung „Deutschtürken“ für Menschen, die aus der Türkei stammen, aber in Deutschland wohnhaft sind, einige Fragen auf, suggeriert sie doch, dass diese Menschen nicht wirklich zur deutschen Gesellschaft gehören. Diese Problematik spricht auch Özil in seiner Rücktrittserklärung an: „Gibt es Kri- terien, ein vollwertiger Deutscher zu sein, die ich nicht erfülle? Meine Freunde Lukas Podolski und Miroslav Klose werden nie als Deutsch-Polen bezeichnet, also warum bin ich Deutsch-Türke? Ist es so, weil es die Türkei ist? Ist es so, weil ich ein Muslim bin? Ich denke, hier handelt es sich um eine wichtige Sache. Indem man als Deutsch-Türke bezeichnet wird, werden Menschen bereits unterschieden, die Familie in mehr als einem Land besitzen. Ich wurde in Deutschland geboren und ausgebildet, also warum akzeptieren die Leute nicht, dass ich Deutscher bin?“ (SCHMIDT 2018). 51 Aufgrund rassistischer Anfeindungen gegenüber dem Spieler Jimmy Durmaz, der neben dem schwedischen auch den türkischen Pass besitzt, entschied sich die schwedische Mannschaft ein Video in den sozialen Medien zu veröf- fentlichen, in dem sie sich geeint gegen jegliche Formen von Diskriminierung und Rassismus ausspricht (BECKENKAMP 2018). 77 Liberalistische Vorstellungen kommen in der ganzen Debatte überraschend wenig vor (vgl. Tab. 1). Nur gerade 15,5 % aller codierten Textstellen wurden dem Liberalismus zugeordnet. Au- genfällig ist, dass der Subcode minimale Verantwortungsübernahme am häufigsten auftaucht. Das liegt darin begründet, dass nach Özils Rücktritt Stimmen laut wurden, die den Deutschen Fuss- ballbund in die Pflicht riefen und von dessen Leitung forderten, Verantwortung für das „Debakel“ zu übernehmen (vgl. EDER & REINSCH 2018: 24; REINSCH 2018b: 28; CATUOGNO 2018: 4). Auch von Özil und anderen Fussballspielern wurde erwartet, dass sie sich ihrer Handlungen bewusst sind und Verantwortung dafür übernehmen (vgl. KELNBERGER 2018: 41; HILDEBRAND 2018: 6; FISCHER 2018: 13). Andere liberale Prinzipien wie etwa die Freiheit kommen mit 3,2 % etwa gleich oft vor wie in der Schweizer Debatte, es wird sogar ähnlich argumentiert. Özil und anderen Fussballspielern könne man nicht vorschreiben, wie, wo und mit wem sie sich fotografieren lassen dürfen: „Da sind ihre Freiheiten beschränkt“ (REINSCH 2018a: 27). Zudem wurden auch türkisch- stämmige Autorinnen und Autoren sowie Bloggerinnen und Blogger in den Zeitungen interviewt, welche als Vertreter der türkischen Minderheiten ihre Sichtweise auf die Causa Özil schildern sollen. Sie betonten, dass die jüngste Generation sich schwer damit tue, sich ihre Freiheiten her- auszunehmen; dass diese beispielsweise elterliche Autorität nur selten in Frage stelle und sich nicht traue, ihr Leben nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Solche Aussagen dienen dann ge- wissermassen als Erklärung dafür, warum Özil die Bindung zu seiner Familie und zur Türkei so stark betont (vgl. FISCHER 2018: 13). Andere liberale Freiheiten wie etwa die Meinungsfreiheit treten in engem Zusammenhang mit der Pressefreiheit auf, von der viele Artikel berichten, dass sie in der zunehmend autoritär regierten Türkei inzwischen nahezu abgeschafft sei (vgl. REICHELT u. a. 2018a: 2). In der Verteilung des Codes Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten, der insgesamt 11- mal aufgetreten ist, ist zu erkennen, dass über die ganze Debatte hinweg für mehr Verständnis für Menschen mit Migrationshintergrund plädiert wurde, da diese „Fragen von Heimat und Zugehö- rigkeit viel ambivalenter beantworten, als es Thomas Müller tun würde“ (SPILLER 2018b). Thomas Müller ist ein deutscher Mitspieler der Mannschaft, für den dem Zitat zufolge die Frage nach der Heimat, einfacher zu beantworten wäre. Welche Auswirkungen Özils Rücktritt sonst noch hatte, zeigte etwa ein Hashtag auf Twitter, der auch in zahlreichen Zeitungsartikeln diskutiert wurde. Dieser ist infolge von Özils Twitterbot- schaft entstanden, in der er unter anderem auch schrieb: „In den Augen Grindels bin ich Deutscher, wenn wir gewinnen, aber ein Einwanderer, wenn wir verlieren“ (FRITSCH 2018c).52 Auch dieser 52 Ein ähnlicher Satz wurde 2014 auch schon von Verteidiger Jérôme Boateng, der ghanaische Wurzeln hat, geäus- sert: „Wenn es gut läuft, sind wir Deutsche. Wenn es schlecht läuft, sind wir Ausländer“ (FRITSCH 2018c). 78 Vorwurf gegenüber dem Präsidenten des Deutschen Fussballbundes wiegt schwer. Durch diesen Satz und die Debatte um Özil überhaupt angestossen, richtete Ali Can, deutscher Journalist und Aktivist mit türkischen Wurzeln, in Anlehnung an den Hashtag der Frauenbewegung „#MeToo“ denjenigen von „#MeTwo“ ein. Das „Two“ stehe für die beiden verschmelzenden Seiten der kul- turellen Identität von Menschen mit Migrationshintergrund. Deutscher und Türke zugleich zu sein, ist für Can kein Widerspruch (NEFZGER 2018). Mit dem Hashtag wollte er die um den Fall Özil entstandene Debatte über Zugehörigkeit und Identität fortführen. Über „#MeTwo“ tauschten die Nutzer ihre Erfahrungen mit Diskriminierung und Rassismus im Alltag aus (ebd.) und ihre Aus- sagen fanden auch Eingang in die Zeitungsartikel. Die meisten der in der Debatte aufgetauchten multikulturalistischen Codierungen gehen auf diesen Hashtag zurück. Allen multikulturalistischen Codierungen voran steht die Subkategorie Anti-Diskriminierung, die insgesamt 24-mal verteilt wurde (s. Tab. 2). Grundsätzlich wird es begrüsst, dass es der Hashtag ermöglicht, „über Alltags- rassismus in Deutschland“ (UNFRIED 2018: 2) zu sprechen. Man ist sich prinzipiell einig, dass Diskriminierung aufgrund der Herkunft nicht tragbar ist (vgl. CÖLN 2018a: 3). Zugleich wird aber auch betont, dass gerade die sogenannten Deutschtürkinnen und Deutschtürken teilweise „unbe- streitbare Integrationsschwierigkeiten“ ( EPPELSHEIM & NEFZGER 2018) hätten und zudem nicht „jede gefühlte Diskriminierung gleich eine tatsächliche Diskriminierung“ (ebd.) sei. Man scheint sich nicht darüber einig sein, ab wann jemand diskriminiert wird und wer die Deutungshoheit dar- über hat, ob eine bestimmte Person diskriminiert worden sei oder nicht. Weitere multikulturalisti- sche Kategorien, die in diesem Zusammenhang auftreten, sind Anerkennung von Minderheiten und die Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen. Sie spielen in der deutschen Debatte mit jeweils 4,0 % und 3,4 % im Vergleich zur Schweizer Debatte, wo diese jeweils zu 0,5 % vorzufinden sind, eine grössere Rolle (vgl. Tab. 1 und 2). Dass die verschiedenen Bevölkerungsgruppen mit ihren „unterschiedlichen familiären Wurzeln, Religionen und Kulturen“ (HILL 2018c: 23) miteinander leben, wird positiv und als „Integrationsfortschritt“ (vgl. THURM 2018) gewertet. Zudem wird auch Kritik an wiedererstarkenden Nationalisierungsprozessen laut, wie die 14-malige Verteilung des Codes Kritik an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur aufzeigt. Das „Klein- lich-Nationale“ (SPOERR 2018b: 5), das man längst überwunden glaubte, scheint wieder aufzu- kommen. Dabei unverkennbar ist die Angst vor einer neuen rechtsextremen Bewegung, wie sie auch hier teilweise mitschwingt (vgl. GÖKKAYA 2018; SPILLER 2018a). Die zentrale multikultura- listische Forderung nach der gleichberechtigten Anerkennung aller ethnokulturellen Gruppen scheint in der Debatte also nicht so sehr im Fokus zu stehen. Denn laut einem Artikel der taz ist ein „grosser Teil der Mehrheitsgesellschaft“ nicht bereit, „sich mit dem Thema Rassismus und den eigenen Privilegien auseinanderzusetzen“ (SCHWARZ 2018: 18). 79 Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass, wie erwartet, kommunitaristische Argumente mit 51,1 % die deutsche Debatte um die Causa Özil massgeblich kennzeichnen, dass aber im Mul- tikulturalismus verortete Codierungen mit 33,4% ebenfalls einen wichtigen Bestandteil der De- batte bilden. Folglich zeichnet sich das deutsche Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft etwa zur Hälfte durch kommunitaristische Vorstellungen – vor allem durch eine hohe Loyalitätserwartung seitens der Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem Staat – und zu einem guten Drittel durch den Multikulturalismus aus, wobei dort vor allem die Fähigkeit zum interkul- turellen Dialog als Bürgertugend hervorsticht. Die Zeitungsdebatte über Özil ist von Anfang an polemisch geführt worden. Man gewinnt den Eindruck, dass die Gesellschaft gespalten ist und die Angst vor dem Aufschwung populistischer Parteien die Debatte wesentlich mitbestimmt. Gleich- zeitig fordern gesellschaftliche Minderheiten wie die türkischstämmigen Deutschen vermehrt echte Teilhabe an der Gesellschaft ein. Das bisherige Selbstverständnis von politischer Gemein- schaft und Bürgerschaft wird neu verhandelt. Die Debatte kulminiert schliesslich in Özils Rück- trittserklärung auf Twitter, mit der er in diesen Neuverhandlungen über Zugehörigkeit und Identi- tät offenbar einen empfindlichen Nerv getroffen hat. Özils Rücktritt wird als eine Zäsur, „als Ein- schnitt wie [...] die Sarrazin-Debatte“53 (BECKER 2018: 105) betrachtet. Als unbestritten gilt auch, dass der türkische Präsident Erdoğan von der Debatte profitierte und es schaffte, die in Deutsch- land lebenden Türkinnen und Türken an sich zu binden, was gemäss den Artikeln die Spaltung der deutschen Gesellschaft umso mehr vorantreibt. Özil selbst spielte nach seinen Rücktritt weiterhin beim FC Arsenal, wobei er sich bis anhin weder zu den Fotos mit Erdoğan noch zu seinem Rück- tritt geäussert hat. Seine sportliche Zukunft bleibt bis heute ungewiss. Im Gegensatz zum Schwei- zer Fussballverband SFV, dessen Generalsekretär, Miescher, sein Amt niedergelegt hat, sind we- der Präsident Grindel noch Teammanager Bierhoff Grindel von ihren Positionen im Deutschen Fussballbund zurückgetreten (vgl. SCHMIDT & BOSSMANN 2018: 3). 53 Thilo Sarrazin veröffentlichte 2010 ein Buch mit dem Titel „Deutschland schafft sich ab“. Er beschreibt darin die Konsequenzen für Deutschland, die sich seiner Ansicht nach aus niedrigen Geburtenraten und der Zuwanderung aus meist islamisch geprägten Ländern ergeben. Dieses und auch sein 2018 erschienenes Buch „Feindliche Übernahme. Wie der Islam den Fortschritt behindert und die Gesellschaft bedroht“ sorgten deutschlandweit für heftige Kontro- versen (SCHWARTZ 2018). 80 7. FREQUENZANALYSE Im Folgenden werden nun die Ergebnisse der Frequenzanalyse vorgestellt, die die Häufig- keiten der jeweiligen Codierungen aufzeigt. Einerseits lassen sich dadurch die obigen Erörterun- gen aus den Kapiteln 5 und 6 quantitativ verdeutlichten, anderseits ermöglicht die Frequenzanalyse eine erneute Gegenüberstellung der beiden Debatten (vgl. MAYRING 2008: 13ff.). Da jedoch un- terschiedlich viele Artikel codiert und analysiert wurden – für die Schweizer Debatte waren es insgesamt 42 Artikel, für die deutsche 6454–, ist der quantitative Vergleich zwischen den Debatten mit Vorsicht zu geniessen. Dennoch ergeben sich aus der Frequenzanalyse einige interessante und aufschlussreiche Befunde. Wie bereits in Kapitel 5 dargelegt, lässt sich die Vermutung, dass sich für die Schweiz eine stark kommunitaristische Auffassung von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft ergeben werde, bestätigen. Insgesamt 117 von 198 Codes und Subcodes wurden den kommunitaristischen Prinzipien zugeordnet, was 59,1 % aller Codierungen entspricht (s. Tab. 1). Die Tabelle zeigt wei- ter auf, dass liberale und multikulturalistische Argumentationsmuster nahezu gleich häufig auftre- ten. Die 20,7 % liberalen und 20,2 % multikulturalistischen Codierungen wiegen sich fast auf. Auch für die in Deutschland geführte Debatte über den Fall Özil lässt sich die eingangs erwähnte These bestätigen. Wie vermutet, wird in der Frequenzanalyse eine Mischung aus sowohl kommu- nitaristischen als auch multikulturalistischen Argumenten deutlich, wobei, wie ebenfalls erwartet, die kommunitaristischen Codierungen mit 51,1 % überwiegen. Mit 33,4 % tritt im Vergleich zur Schweizer Debatte ein deutlicheres multikulturalistisches Verständnis von Gemeinschaft und Bür- gerschaft hervor. Dagegen spielt der Liberalismus eine unbedeutendere Rolle als in der Schweizer Debatte (s. Tab. 2). Demzufolge haben sowohl die Schweiz als auch Deutschland eine überwie- gend kommunitaristische Auffassung von der idealen politischen Gemeinschaft und Bürgerschaft. Es ist eine Gemeinschaft, die ihre Stärke ausserhalb des politischen Bereichs aus der Kultur und aus Traditionen bezieht und das Rückgrat der Demokratie bildet. Eine gemeinsame Geschichte und ein geteiltes Wertesystem bilden für beide Länder die Basis für den Zusammenhalt der Ge- meinschaft und Solidarität unter den Mitbürgerinnen und Mitbürgern. Die Identifizierung mit die- ser Gemeinschaft und der Nation als solcher bietet dem Individuum Orientierung. Eine konzepti- onelle Trennung von Politik und anderen Gesellschaftsbereichen wie etwa dem Sport ist in beiden 54 Der Grund dafür liegt in den unterschiedlichen Zeiträumen der Untersuchung. Die Debatte in Deutschland war um einiges länger, da sie bereits vor der WM ihren Anfang genommen hatte und da die Berichterstattung über Özils Rücktritt weit über den Monat August hinausging. 81 Ländern nicht wirklich vorhanden, was ebenfalls für eine kommunitaristische Auffassung von Ge- sellschaft spricht (vgl. BLATTER 2011: 779ff.). Die beiden Tabellen sind zur Einsicht hier noch- mals dargestellt: Tabelle 1: Verteilung der Ober- und Unterkategorien für die Schweizer Debatte über die Doppeladler-Geste (Artikel gesamt: 42) Politische Theorie Codesystem SUBCODE SUBCODE IN % CODE CODE IN % CODES GESAMT CODES GESAMT IN % Gleichheit Gleichheit für Inklusion (Kongruenz Bev. & Stimmberechtigten) 1 0.5% Gleichbehandlung 4 2.0% Freiheit pos. Freiheit: z.B. Meinungsfreiheit 3 1.5% neg. Freiheit: Abwesenheit v. Herrschaft, indiv. Freiheit 3 1.5% Gerechtigkeit starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 14 7.0% 14 7.0% Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 7 3.6% 7 3.6% liberale Bürgerschaft Gesetze achten 0 Steuern zahlen 0 Vernunft 8 4.0% minimale Verantwortungsübernahme 1 0.5% kommunitaristische Kritik am Liberalismus fehlende Zivilkultur --> zerstört der Demokratie, pol Aphatie 0 Verfolgung von Eigeninteresse 2 Mensch als autonomes Subjekt 0 Gemeinschaft starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 15 7.6% Fussballspieler sind Botschafter einer Nation 10 5.1% Identität mit Gemeinschaft/Nation 13 6.6% Individuum erwirbt seinde Identität über die Gemeinschaft 2 1.0% Zugehörigkeit 7 3.6% starker Konsens über Werte und Traditionen 12 6.1% Einheit der Gemeinschaft 12 6.1% Migranten schulden der Gemeinschaft Dankbarkeit 3 1.5% Partizipation Selbstregierung und Selbstverwaltung 0 Bürger: starkes Engagement in Politik und Zivilgesellschaft 1 0.5% kommunitaristische Bürgerschaft 0 Solidarität ("Bürgersinn") 18 9.1% Loyalität gegenüber der Nation 22 11.1% Kooperation 0 multikulturalistische Kritik am Liberalismus: Universalismus "Differenzblindheit" 0 an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur 8 4.0% multikultureller Staat 1 0.5% Diversität bedeutet Bereicherung 10 5.1% Anti-Diskriminierung 2 1.0% Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen 1 0.5% Repräsentantion von Minderheiten in Politik und Staat 2 1.0% starke Machtteilung: Föderalismus, Konkordanz 2 1.0% Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen, Minderheiten hohe Selbstverwaltung von Minderheiten 0 Anerkennung von Minderheiten 1 0.5% Recht auf staatliche Födermassnahmen: Bildung, Medien, Arbeit 0 multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" 0 Offenheit, neugierig auf andere Menschen und Kulturen 2 1.0% positive Haltung gegenüber Diversität 3 1.5% Dialog, Deliberation 8 4.0% interkultureller Austausch 0 SUMME 198 100% 198 100% 198 100% 20.7% 59.1% 20.2% 1 0.5% 13 6.6% 41 117 40 20.2%40 8 4.0% 18 9.1% 3% 2.5% Liberalismus Kommunitarismus Multikulturalismus 5 6 9 4.5% 1.0% 2 1.0% 74 37.4% 1 0.5% 82 Tabelle 2: Verteilung der Ober- und Unterkategorien bzw. Codes für die deutsche Debatte über die Causa Özil (Artikel gesamt: 64) Interessanterweise lässt sich auch bei der kommunitaristischen Subcodierung feststellen, dass sich die „Doppeladler-Debatte“ und die „Causa-Özil-Debatte“ nicht wesentlich voneinander unterscheiden. Obwohl auf den ersten Blick erkennbar ist, dass sich die Häufigkeiten der Subcodes unterscheiden, lässt sich durch die quantitativen Prozentangaben verdeutlichen, dass die Subco- dierungen jeweils fast gleich sind. Auffassungen einer starken Interdependenz von Politik und Sport treten mit 7,6 % für die „Doppeladler-Debatte“ und mit 8,3 % für die „Causa-Özil-Debatte“ fast gleich häufig aus (s. Tab. 1 und 2). Allerdings wird in den Schweizer Medien auch die Tren- nung der beiden gesellschaftlichen Sphären – eine typisch liberale Auffassung – mit 7 % öfters eingefordert als in den deutschen Artikeln, wo sie bloss 2,3 % ausmacht. Weiter wiegt die Beto- Politische Theorie Codesystem SUBCODE SUBCODE IN % CODE CODE IN % CODES GESAMT CODES GESAMT IN % Gleichheit Gleichheit für Inklusion (Kongruenz Bev. & Stimmberechtigten) 0 Gleichbehandlung 0 Freiheit pos. Freiheit: Gemeins Meinungsfreiheit Selbstregierung Besitz 5 1.4% neg. Freiheit: Abwesenheit v. Herrschaft 6 1.4% Gerechtigkeit 2 0.6% 2 0.6% starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 8 2.3% 8 2.3% Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 11 3.2% 11 3.2% liberale Bürgerschaft Gesetze achten 1 0.3% Steuern zahlen 2 0.6% Vernunft 4 1.2% minimale Verantwortungsübernahme 15 4.3% kommunitaristische Kritik am Liberalismus fehlende Zivilkultur --> zerstört der Demokratie, pol Aphatie 1 0.3% Verfolgung von Eigeninteresse 8 2.3% Mensch als autonomes Subjekt 0 Gemeinschaft starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 29 8.3% Fussballspieler sind Botschafter einer Nation 16 4.6% Identität mit Gemeinschaft/Nation 5 1.4% Individuum erwirbt seine Identität über die Gemeinschaft 2 0.6% 31.6% Zugehörigkeit 17 4.9% starker Konsens über Werte und Traditionen 24 6.9% Einheit der Gemeinschaft 13 3.7% Migranten schuldender Gemeinschaft Dankbarkeit 4 1.1% Partizipation Selbstregierung und Selbstverwaltung 0 Bürger: starkes Engagement in Politik und Zivilgesellschaft 4 kommunitaristische Bürgerschaft Solidarität ("Bürgersinn") 10 2.9% Loyalität gegenüber der Nation 44 12.6% Kooperation 1 0.3% multikulturalistische Kritik am Liberalismus: Universalismus "Differenzblindheit" 1 0.3% an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur 14 4.0% multikultureller Staat Diversität bedeutet Bereicherung 13 4.9% Anti-Diskriminierung 24 6.9% Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen 12 3.4% Repräsentantion von Minderheiten in staatlichen Institutionen 4 1.1% starke Machtteilung: Föderalismus, Konkordanz 0 Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen hohe Selbstverwaltung von Minderheiten 0 Anerkennung von Minderheiten 14 4.0% Recht auf staatliche Födermassnahmen: Bildung, Medien, Arbeit 1 0.3% multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" Offenheit, neugierig auf andere Menschen und Kulturen 3 0.9% positive Haltung gegenüber Diversität 4 0.6% Dialog, Deliberation 26 7.5% interkultureller Austausch 0 SUMME 348 100% 348 100% 348 100% Liberalismus 54 15.5% 11 22 3.2% 6.3% Kommunitarismus 9 178 51.1% 110 4 55 2.6% 1.1% 1.1% 15.8% Multikulturalismus 15 116 33.4% 53 15 33 4.3% 9.5% 4.3% 15.2% 83 nung des Wertekonsenses mit 6,1 % in den Schweizer und mit 6,9 % in den deutschen Zeitungs- artikeln beinahe wieder gleich auf. Die Forderung, dass sich das Individuum mit der Nation iden- tifiziere, hat in der „Doppeladler-Debatte“ mit 6,6 % einen leicht höheren Stellenwert als in den deutschen Medien. Dafür ist in der deutschen Debatte die kommunitaristische Vorstellung, dass die Zugehörigkeit zu einer einzigen Gemeinschaft für das Individuum konstitutiv sei, mit 4,9 % öfters vertreten als in der Doppeladler-Affäre. Die ideale Bürgerin bzw. der ideale Bürger zeichnet sich in beiden Ländern durch eine hohe Loyalität gegenüber der Nation aus. Diese kommunitaris- tische Bürgertugend tritt in der Causa Özil mit 12,6 % relativ häufig auf. Auch für das Schweizer Bürgerschaftsverständnis spielt sie mit 11,1 % eine wichtige Rolle. Man stellt fest, dass die Un- terschiede zwischen den beiden Debatten, was die kommunitaristischen Subcodierungen anbe- langt, überraschend marginal sind. Einzig die Solidarität als kommunitaristische Bürgertugend wird in der „Doppeladler-Debatte“ viel häufiger betont als in Debatte um den Fall Özil. Mit 9,1 % scheint die Solidarität mit den Anliegen der Mitbürgerinnen und Mitbürgern eine ähnliche wich- tige Rolle zu spielen wie die Loyalität gegenüber der Schweiz. Dass Lichtsteiner ebenfalls den Doppeladler zeigte, wurde als Zeichen der Solidarität und des Teamgeists interpretiert und positiv gewertet. In der deutschen Debatte kommt dem Subcode Solidarität („Bürgersinn“) mit 2,9 % wenig Bedeutung zu, was sich auch im vorangegangen Analyseteil bestätigen liess. Wie bereits erwähnt, ist der Multikulturalismus in der deutschen Debatte mit 33,1 % deutlich stärker vertreten als in der Debatte um den Doppeladler, wo nur 20,2 % aller Codierungen dem Multikulturalismus zugeordnet werden können. Im Hinblick auf die feinere Subcodierung lassen sich bei einem Vergleich der beiden Debatten beim Multikulturalismus markantere Unterschiede als beim Kommunitarismus feststellen. Zum Beispiel stellt die Fähigkeit zur Verhandlung und Deliberation, eine typisch multikulturalistische Bürgertugend, mit 4 % in der Schweizer Debatte kein zentrales Element dar. Auch im Analyseteil zur Schweizer Debatte wurde festgestellt, dass der Dialog und die Debatte an sich eher negativ konnotiert sind. Dennoch wäre die Konkordanz- demokratie der Schweiz ohne ein gewisses Bewusstsein für dialogische Prozesse wohl kaum mög- lich. In der Debatte um Özil tritt dagegen der Subcode Dialog, Deliberation mit 7,5 % am häu- figsten innerhalb des Multikulturalismus auf. Wie wichtig der Dialog zwischen den Bürgerinnen und Bürgern für das deutsche Bürgerverständnis ist, hat sich auch schon in den Ausführungen des Analysekapitels gezeigt. Özils zähes Schweigen verletzt dieses Selbstverständnis fundamental. Der zweitwichtigste multikulturalistische Subcode in der deutschen Debatte ist mit 6,9 % die Anti- Diskriminierung. Die häufige Frequenz dieses Subcodes ist vor allem aufgrund des Hashtags „#MeTwo“ entstanden. Özils Rassismusvorwurf lastet schwer auf der Debatte, weshalb Ausgren- zung und Diskriminierung von Minderheiten – auch aufgrund der Thematisierung des Hashtags in 84 Zeitungsartikeln – stärker diskutiert werden als in der Schweizer Debatte. Dieser Subcode, der mit der Kritik an Nationalisierungsprozessen und der Dominanz der Mehrheitskultur einhergeht, stellt mit 4 % ebenfalls einen wichtigen Bestandteil des multikulturalistischen Verständnisses Deutsch- lands dar. Der Multikulturalismus wendet sich gegen die Vorstellung, dass der Staat „im Besitz“55 einer dominanten Gruppe sei, welche diesen dazu nutze, ihre Identität, Sprache und Geschichte und Kultur zu definieren und gegenüber anderen Gruppen durchsetzen (vgl. KYMLICKA 2003: 149ff.). Weitere multikulturalistische Subcodes, die in der deutschen im Vergleich zur Schweizer Debatte häufig auftreten, sind die Anerkennung von Minderheiten mit 4 % – ein klassisches Merk- mal des Multikulturalismus – und die Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen innerhalb des Staates mit 3,4 % (vgl. BENHABIB 1999: 733ff.). Die Vorstellung, dass multikulturelle Diversität eine Bereicherung für die Gesellschaft und die Nation bedeute, bildet in beiden Debatten mit 5,1 % für das Schweizer und 4,9 % für das deutsche Selbstverständnis ein wichtiges Element. Was den Liberalismus betrifft, so finden sich in den deutschen Zeitungsartikeln mit 15,5 % weniger entsprechende Argumentationsmuster als in den Schweizer Medien, wo diese 20,7 % ein- nehmen (vgl. Tab. 1 und 2). Dies lässt sich damit begründen, dass in den Schweizer Artikeln die Vorstellung vorherrscht, dass die Politik von anderen Gesellschaftsbereichen wie dem Sport zu trennen sei. Andere liberale Subcodierungen lassen hingegen Ähnlichkeiten zwischen den Debat- ten erkennen. Zum Beispiel ist der Subcode Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeit in den deut- schen Zeitungen mit 3,2 % fast genau so oft vertreten wie in den Schweizer Medien mit 3,6 %. Es scheint also in beiden Ländern ein gewisses Einverständnis darüber zu geben, dass Menschen sich in mehreren Ländern beheimatet fühlen können, was in der heutigen globalisierten Welt wohl schlichtweg eine Tatsache ist (vgl. BLATTER u. a. 2018). Auch das bekannteste liberale Postulat der Freiheit, gleich ob es sich dabei um die Meinungsfreiheit oder die Abwesenheit jeglicher For- men von Herrschaft handelt, ist zusammengefasst mit 3 % in den Schweizer und mit 3,2 % in den deutschen Medien fast gleich oft vertreten. Die Betonung der Meinungsfreiheit wird in der deut- schen Debatte, wie in Kapitel 6 dargelegt, häufig erwähnt. In der Schweizer Debatte liegt der Fo- kus eher auf der individuellen Freiheit, wonach man dem Individuum nicht vorschreiben könne, 55 Es ist fraglich, inwiefern Staaten sich überhaupt „besitzen lassen. Kymlicka beschreibt in seinem Artikel von 2003 den Nationalstaat als ideales Modell, wonach bis vor kurzem alle Staaten gestrebt hätten. Er schreibt: „Until recently, most states around the world have aspired to be ‘nation- states’. In this model, the state was seen as the possession of a dominant national group, which used the state to privilege its identity, language, history, culture, literature, myths, religion and so on, and which defined the state as the expression of its nationhood. (This dominant group was usually the majority group, but sometimes a minority was able to establish dominance […]“ (KYMLICKA 2003: 149). Nationalstaaten würden demnach von einer dominanten Gruppe dazu benutzt, ihre Identität, Sprache und Kul- tur innerhalb des nationalstaatlichen Territoriums und gegen die Identitäten, Kulturen und Sprachen von anderen Gruppierungen durchzusetzen. 85 was es zu tun und zu lassen habe. Dagegen scheint das zweite zentrale Prinzip des Liberalismus, nämlich die Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger, in den Debatten kaum eine Rolle zu spielen. Nur weil ein Aspekt in der Codierung nicht so häufig aufkommt oder gar fehlt, bedeutet dies noch nicht, dass dieser im deutschen oder Schweizer Selbstverständnis keine Bedeutung hätte; sondern er erscheint deshalb nicht, weil er für die Fussballdebatte nicht relevant ist. Folglich bieten Fuss- balldebatten nur einen begrenzten Raum, um bestimmte Aspekte des nationalen Selbstverständ- nisses zu verhandeln (vgl. BENS u. a. 2014: 9ff.). In der Frequenzanalyse werden zudem die Veränderungen gut ersichtlich, die das Interview mit Miescher und das Rücktrittstatement von Özil auf Twitter nach sich gezogen haben. Dazu wurden im Nachgang des Codierungsdurchlaufs alle vor dem 6. Juli 2018 erschienenen Artikel der „Doppeladler-Debatte“ zur Gruppe vor dem Interview mit Miescher zusammengefasst. Die restlichen Artikel inklusive des Artikels mit dem Interview mit Miescher wurden in die zweite Gruppe nach dem Interview mit Miescher eingeteilt. Tabelle 3: Verteilung der Oberkategorien vor und nach dem Interview mit dem Generalsekretär des Schweizer Fuss- ballverbandes SFV, welches am 06. Juli 2018 veröffentlicht wurde (Artikel gesamt: 42). In der Tabelle 3 wird deutlich, dass das Interview mit dem Generalsekretär des Schweizer Fussballverbandes Miescher, welches landesweit in den Zeitungen veröffentlicht wurde, in der Debatte, wie in Kapitel 5 vermutet, einen Wendepunkt darstellt. Ist vor dem Interview noch ein überwiegend kommunitaristisches Bild von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft aufzufin- den, verschiebt sich die Debatte danach zu multikulturalistischeren Ansichten. Auch die liberalen Kategorien treten im Nachgang des Interviews häufiger auf. Die Empörung über Mieschers Aus- sagen scheint somit mit einer Art Rückbesinnung auf andere Schweizer Werte und Traditionen einherzugehen wie etwa auf die Wertschätzung und den Stolz auf eine multikulturelle Schweiz. vor dem Interview mit Miescher (23 Art.) Anzahl % Anzahl % Gleichheit 0 5 Freiheit 2 4 Gerechtigkeit 0 0 starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 8 6 Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 3 4 liberale Bürgerschaft 6 3 kommunitaristische Kritik am Liberalismus 2 0 Gemeinschaft 51 23 Partizipation 0 1 kommunitaristische Bürgerschaft 27 13 multikulturalistische Kritik 2 6 multikultureller Staat 8 10 Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen, Minderheiten 0 1 multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" 2 11 SUMME 111 100% 87 100% nach dem Interview mit Miescher (19 Art.) Liberalismus Kommunitarismus Multikulturalismus CodesystemPolitische Theorie 17.1% 72.1% 10.8% 25.3% 42.5% 32.2% 86 Die Artikel der deutschen Mediendebatte wurden auf ähnliche Weise wie bei der „Doppel- adler-Debatte“ aufgeteilt. Özils Rücktrittserklärung am 22. Juli 2018 diente als Grundlage für die Unterteilung der Artikel in zwei Gruppen.. Tabelle 4: Verteilung der Oberkategorien vor und nach Özils Rücktrittserklärung am 22. Juli 2018 (Artikel gesamt: 64). Wie aus der Tabelle 4 ersichtlich wird, lässt sich die Rücktrittserklärung von Özil nicht wirk- lich als Wendepunkt der Debatte bezeichnen, obwohl es auch hier zu Verschiebungen in den Ka- tegorien gekommen ist. Zwar verliert die Debatte mit einem Rückgang von 57,0 % auf 48,0 % auch hier ihre kommunitaristische Argumentationsrichtung, doch fällt diese Verschiebung nicht ganz so drastisch wie in der Doppeladler-Affäre aus. Wie bereits in Kapitel 6 erwähnt, nehmen Zeitungsartikel, die sich mit der Diskriminierung von Minderheiten in Deutschland kritisch ausei- nandersetzen und sich in multikulturalistische Kategorien einteilen lassen, nach Özils Rücktritt zu. Das sieht man an der Erhöhung der multikulturalistischen Codierungen von 27,3 % auf 36,6 %. Folglich sind die Prozentpunkte, die bei den kommunitaristischen Codierungen verloren gehen, bei den multikulturalistischen Kategorien zu finden. Liberale Prinzipien verharren vor und nach dem Rücktritt Özils auf einem ähnlichen Niveau von rund 15,5 %. In Deutschland scheint die Causa Özil folglich eine neue Diskussion über den Umgang und die Integration ethnokultureller Gruppen in die Mehrheitsgesellschaft angestossen zu haben. Sie kennzeichnet sich stärker durch eine Wertschätzung des interkulturellen Austausches und durch eine Verurteilung jeglicher For- men von Diskriminierung. Die Frequenzanalyse bietet zusätzlich die Möglichkeit, die Orientierung an den drei politi- schen Theorien der jeweiligen Zeitungen zu eruieren. Für eine genauere Untersuchung müssten mehr Artikel untersucht werden. Dazu wurde wiederum in ähnlicher Weise vorgegangen wie be- reits weiter oben geschildert. Die Artikel wurden jeweils nach dem Zeitungsverlag eingeteilt, in dem sie erschienen sind. Politische Theorie Codesystem Anzahl % Anzahl % Gleichheit 0 0 Freiheit 4 7 Gerechtigkeit 0 2 starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) 6 2 Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten 5 6 liberale Bürgerschaft 4 18 kommunitaristische Kritik am Liberalismus 7 2 Gemeinschaft 37 73 Partizipation 2 2 kommunitaristische Bürgerschaft 23 32 multikulturalistische Kritik 5 10 multikultureller Staat 12 41 Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen 4 11 multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" 12 21 SUMME 121 100% 227 100% Vor Özils Rücktritt (26 Art.) Nach Özils Rücktritt (38 Art.) Liberalismus 15.7% 15.4% Kommunitarismus 57.0% 48.0% Multikulturalismus 27.3% 36.6% 87 Gl ei ch he it 1 0 0 0 2 1 1 5 Fr ei he it 2 1 1 1 1 0 0 6 Ge re ch tig ke it 0 0 0 0 0 0 0 0 sta rk e Di ffe re nz ie ru ng vo n Po lit ik un d Ge se lls ch af t ( bz w. Sp or t) 3 5 2 0 2 1 1 14 An er ke nn un g vo n M eh rfa ch zu ge hö rig ke ite n 3 1 1 0 1 1 0 7 lib er al e Bü rg er sc ha ft 3 2 1 0 3 0 0 9 ko m m un ita ris tis ch e Kr iti k a m Li be ra lis m us 2 0 0 0 0 0 0 2 Ge m ei ns ch af t 13 11 11 12 5 11 11 74 Pa rti zip at io n 0 0 0 0 1 0 0 1 ko m m un ita ris tis ch e Bü rg er sc ha ft 6 12 3 4 6 1 8 40 m ul tik ul tu ra lis tis ch e Kr iti k 0 0 1 0 5 2 0 8 m ul tik ul tu re lle r S ta at 3 2 2 0 8 3 0 18 An ne rk en nu ng vo n et hn ok ul tu re lle n Gr up pe n, M in de rh ei te n 0 0 0 0 1 0 0 1 m ul tik ul tu re lle B ür ge rs ch af t " in te rk ul tu re lle B ür ge r" 1 1 0 2 7 2 0 13 SU M M E 37 10 0% 35 10 0% 22 10 0% 19 10 0% 42 10 0% 22 10 0% 21 10 0% 19 8 10 0% SU M M E (4 2 Ar t) % % W oc he nz ei tu ng . (3 A rt ) % W el tw oc he (2 A rt ) % Bl ick . (6 A rt ) % Lu ze rn er Z ei tu ng . (5 A rt ) % Aa rg au er Z ei tu ng . (7 A rt ) Co de sy st em Ne ue Z ür ch er Z ei tu ng (1 0 Ar t) % Ta ge s A nz ei ge r (9 A rt ) % 22 .7 % 63 .6 % 13 .7 % 32 .4 % 56 .8 % 10 .8 % 25 .7 % 65 .7 % 8. 6% Lib er al ism us Ko m m un ita ris m us M ul tik ul tu ra lis m us Po lit isc he T he or ie 84 .2 % 10 .5 % 5. 3% 21 .4 % 54 .5 % 28 .6 % 50 .0 % 13 .6 % 31 .9 % 9. 5% 90 .5 % 0. 0% 20 .7 % 59 .1 %% 20 .2 % Gl eic hh eit 0 0 0 0 0 0 0 0 Fr eih eit 3 1 3 0 4 0 1 11 Ge re ch tig ke it 0 0 0 0 0 1 1 2 sta rk e D iff er en zie ru ng vo n P oli tik un d G es ell sc ha ft (b zw . S po rt) 1 1 2 1 1 1 1 8 An er ke nn un g v on M eh rfa ch zu ge hö rig ke ite n 1 1 1 4 3 0 1 11 lib er ale B ür ge rsc ha ft 0 5 0 5 11 1 0 22 ko m m un ita ris tis ch e K rit ik am Li be ra lis m us 0 0 3 4 1 1 0 9 Ge m ein sc ha ft 18 17 15 11 25 12 12 11 0 Pa rti zip at ion 0 0 0 2 0 0 2 4 ko m m un ita ris tis ch e B ür ge rsc ha ft 9 15 6 11 8 1 5 55 m ult iku ltu ra lis tis ch e K rit ik 1 1 0 4 1 6 2 15 m ult iku ltu re lle r S ta at 5 6 0 11 13 8 10 53 An ne rk en nu ng vo n e th no ku ltu re lle n G ru pp en 2 3 0 4 1 0 5 15 m ult iku ltu re lle B ür ge rsc ha ft "in te rk ult ur ell e B ür ge r" 1 2 3 6 11 4 6 33 SU M M E 41 10 0% 52 10 0% 33 10 0% 63 10 0% 79 10 0% 35 10 0% 46 10 0% 34 8 10 0% Sü dd eu tsc he Ze itu ng (1 2 A rt) di e t ag es ze itu ng (7 A rt) De r S pi eg el (6 A rt) SU M M E (6 4 A rt) Po lit isc he Th eo rie Co de sy ste m Di e W elt (1 1 A rt) % % % % % % % % Fr an kf ur te r A llg em ein e Ze itu ng ( 10 A rt) Di e B ild (8 A rt) Di e Z eit (1 0 A rt) 15 .5% 51 .1% 33 .4% 42 .5% 32 .5% 8.6 % 8.7 % 41 .3% 50 .0% 40 % 51 .4% 12 .2% 15 .4% 18 .2% 15 .9% 25 % 23 .1% 61 .5% 65 .9% 21 .9% 39 .7% 44 .4% 72 .7% 9.1 % Lib er ali sm us Ko m m un ita ris m us M ult iku ltu ra lis m us Ta be lle 6 : V er te ilu ng d er O be rk at eg or ie n na ch T ag es - u nd W oc he nz ei tu ng en in d er „ D op pe la dl er -D eb at te “(A rti ke l g es am t 4 2) . Ta be lle 5 : V er te ilu ng d er O be rk at eg or ie n na ch T ag es - u nd W oc he nz ei tu ng en in d er D eb at te „ Ca us a Ö zi l ( A rti ke l g es am t 6 4) . 88 In der Schweiz legen die landesweit erhältlichen Zeitungen NZZ, Tages-Anzeiger und „Blick“ die Doppeladler-Affäre mehrheitlich kommunitaristisch aus, wobei die NZZ wenig über- raschend liberale Werte am deutlichsten vertritt. Die regionale Luzerner und Aargauer Zeitung fallen in ihrer Argumentationsweise diametral unterschiedlich aus. Während die Aargauer Zeitung einen Schwerpunkt beim Multikulturalismus aufweist, hat die Luzerner Zeitung den ihrigen ein- deutig beim Kommunitarismus. Ebenso unterschiedlich interpretieren die wöchentlich erschei- nende WOZ und die Weltwoche die Doppeladlergestik (s. Tab. 5). In der deutschen Medienlandschaft sind es die Welt und die FAZ, die eine ziemlich ähnliche Verteilung aufweisen und mehrheitlich kommunitaristisch argumentieren. Auch bei der Bild-Zei- tung überwiegen eindeutig die kommunitaristischen Codierungen. Bei der ZEIT und der SZ ergibt sich durch die vermehrt auftretenden multikulturalistischen und liberalen Argumentationen ein gemässigtes Bild. Interessanterweise weisen die taz und der Spiegel ein ähnliches Argumentati- onsmuster auf (s. Tab. 6). Es muss hier nochmals betont werden, dass nicht von jeder Zeitung gleich viele Artikel codiert wurden. Somit lässt sich keine eindeutige verallgemeinerbare Aussage über die jeweiligen Medienlandschaften treffen. 89 8. FAZIT Die vorliegende Arbeit untersuchte die beiden Fussballdebatten, die im Kontext der Weltmeister- schaft 2018 in der Schweiz und Deutschland geführt wurden. Obwohl die Schweizer „Doppelad- ler-Debatte“ und die deutsche Debatte um die Causa Özil unterschiedliche Auslöser hatten, wiesen sie schon früh einige Parallelen auf. Beiden Debatten drehten sich nicht um sportliche Aspekte, sondern um die Zugehörigkeit von Fussballnationalspielern mit Migrationshintergrund, um ihre Identifikation mit ihrem zweiten Heimatland und nationale Selbstverständnisse. Internationale Sportanlässe wie eine Fussballweltmeisterschaft sind Schauplätze, an denen über gesellschaftliche Werte- und Normvorstellungen debattiert und verhandelt wird. Gerade Fussballnationalmann- schaften werden als Repräsentanten einer Nation mit einheitlicher Kultur und homogenen Struk- turen beschworen. Das Denken in nationalen Kategorien findet gerade im Sport durch die Mas- senmedien eine Bühne für nationale Selbstdarstellungen und Zugehörigkeitsgefühle (vgl. BULGRIN 2006: 10ff.). Die Arbeit ging der Frage nach, welches Verständnis von Bürgerschaft und politi- scher Gemeinschaft sich aus der Schweizer „Doppeladler-Debatte“ und der deutschen Debatte um die Causa Özil herauslesen lässt. Zur Beantwortung der Fragestellung wurden insgesamt 106 Zeitungsartikel aus den wich- tigsten Tages- und Wochenzeitungen der Schweiz und Deutschlands nach der Methode der quali- tativen Inhaltsanalyse nach Philipp Mayring ausgewertet. Die Darstellung der Methode erfolgte in Kapitel 4. Anhand der in Kapitel 2 vorgestellten drei Theorien des Liberalismus, Kommunitaris- mus und Multikulturalismus wurde ein Kategoriensystem bzw. ein sogenanntes Codebook erstellt (s. Kap. 9.1). Dafür wurden die unterschiedlichen Prinzipien über die ideale politische Gemein- schaft und Bürgerschaft des Liberalismus, Kommunitarismus und des Multikulturalismus zu Ka- tegorien bzw. Codes zusammengefasst. Das Codesystem diente anschliessend als eine Art Schab- lone, mithilfe derer die Artikel ausgewertet wurden. Dazu wurden relevante Textpassagen aus den Artikeln den entsprechenden Codes zugeordnet. Ziel der Arbeit war es, herauszufinden, inwiefern das den beiden Fussballdebatten zugrundeliegende Verständnis von politischer Gemeinschaft und Bürgerschaft sich an liberalen, kommunitaristischen oder multikulturalistischen Prinzipien orien- tiert. Dabei wurden die beiden Debatten jeweils getrennt voneinander analysiert. Das Codesystem wurde nach einem ersten Durchlauf überarbeitet, damit sich die Textausschnitte im Zuge der zwei- ten Codierung den passenden Codes definitiv zuteilen liessen. Mithilfe der Text- und Analysesoft- ware MAXQDA konnte die Codierung relativ schnell und einfach durchgeführt werden. 90 Für die Schweiz wurden 42 Artikel, die zwischen dem 22. Juni und dem 1. August 2018 erschienen sind, mithilfe des Kategoriensystems ausgewertet. Dem Forschungsstand zur aktuellen Einbürgerungspraxis folgend, wurde zunächst davon ausgegangen (s. Kap. 3), dass sich für die Schweizer Fussballdebatte vornehmlich kommunitaristische Codierungen finden lassen würden. Tatsächlich ergab der Codierungsdurchlauf, dass sich in der Debatte, die sich infolge der Doppel- adler-Geste der Fussballspieler Xhaka und Shaqiri entspann, 59,1 % aller Codes dem Kommuni- tarismus zuordnen lassen (vgl. Tab. 1). Somit ist das Schweizer Verständnis von Bürgerschaft und politischer Gemeinschaft zu knapp zwei Dritteln von kommunitaristischen Vorstellungen geprägt. Dies zeigt sich unter anderem an dem oft wiederkehrenden Vorwurf, Xhaka und Shaqiri hätten sich gegenüber der Schweiz illoyal verhalten (vgl. z. B. EBERHARD 2018: 2). Ihre Doppeladler- Geste, mit der sie ihre zwei Tore im zweiten Spiel gegen Serbien bejubelten, wurde als Zeichen der Untreue gegenüber der Schweiz gedeutet. Loyalität gegenüber der Nation ist im Kommunita- rismus, der in ihr gewissermassen die Bande zwischen Staat und Bürgern sieht, eine der wichtigs- ten Bürgertugenden. Ohne sie wäre eine stabile und nachhaltige Gemeinschaft nicht möglich (vgl. SCHLENKER-FISCHER 2009: 120). Weiter wurde in der Debatte kritisiert, dass diese Geste einen der zentralen Werte der politischen Gemeinschaft der Schweiz verletze, nämlich die Neutralität. Sie wurde dahingehend interpretiert, dass sich die beiden Spieler in den Konflikt zwischen Kosovo und Serbien eingemischt bzw. ihn unnötig befeuert hätten. Der Konsens über bestimmte Werte wie hier über die Neutralität, an die sich die Bürgerinnen und Bürger zu halten hätten, ist ebenfalls eine typisch kommunitaristische Vorstellung der idealen politischen Gemeinschaft. Dem Liberalismus wurden 20,7 % aller Codierungen zugeordnet. Im Sinne der liberalen Bürgertugenden handelt eine Bürgerin bzw. ein Bürger dann vernünftig, wenn sie oder er sich selbst und andere nicht in Gefahr bringt. Vielen Zeitungsartikeln zufolge haben Xhaka und Shaqiri mit ihrem Doppeladlerjubel jedoch unvernünftig agiert, zumal sie dadurch sich selbst und das Weiterkommen der Mannschaft in Gefahr gebracht hätten (vgl. z. B. FREITAG 2018: 9). Tatsäch- lich drohten den beiden Spielsperren. Es blieb dann allerdings bei einer Geldstrafe von jeweils 10'000 Franken. Alex Miescher, der Generalsekretär des Schweizers Fussballverbandes, schlug am 6. Juli in einem Interview gegenüber dem Tages-Anzeiger vor, dass man sich angesichts jener Doppeladler-Geste überlegen müsse, die Doppelbürgerschaft abzuschaffen. Doppelbürgerschaften sorgten nicht nur im Fussball, sondern auch in anderen Bereichen für Probleme; es wäre einfacher, wenn sich Bürgerinnen und Bürgern für ein Land entscheiden müssten. Der impliziten Logik Mie- schers zufolge hätte so auch die Doppeladler-Geste verhindert werden können, da sie sich für die Schweizer Staatsbürgerschaft entschieden hätten und keine Gefühle gegenüber ihrem Heimatland 91 mehr gehabt hätten. Sein Interview sorgte für landesweite Empörung und markierte den Wende- punkt in der Debatte, wie ebenfalls die Frequenzanalyse (Kap. 7) bestätigte. Mieschers Vorschlag, die Doppelbürgerschaft abzuschaffen, wurde mehrheitlich verurteilt. Denn Doppelbürgerinnen und -bürger sowie Menschen mit Mehrfachidentitäten würden die Schweiz bereichern und dank der Doppelbürger sei die Nationalmannschaft und generell die Schweiz so erfolgreich (vgl. z. B. RAMMING 2018: 13). In solchen Argumentationen zeichnen sich die Leitlinien des Multikultura- lismus ab, der in der Diversität eine Bereicherung für die politische Gemeinschaft sieht. Multikul- turalistische Codierungen sind in der Debatte zu 20,2 % anzutreffen. Für die deutsche „Causa-Özil-Debatte“ wurden insgesamt 64 Zeitungsartikel, die zwischen dem 14. Mai und 31. Juli 2018 veröffentlicht wurden, codiert und analysiert. Im Vorfeld wurde davon ausgegangen, dass aufgrund der restriktiven Einbürgerungspraxis mehrheitlich kommuni- taristische Argumente, aufgrund von mehreren Reformen aber zugleich auch einige multikultura- listische Codes auftauchen würden. Das genaue Verhältnis der beiden liess sich vorab aber nicht einschätzen. Kommunitaristische Codes bestimmten wie in der Schweiz die Mehrheit aller Codie- rungen mit 51,1 %. Die Debatte entstand infolge eines Fotos, das die deutschen Fussballspieler Gündoğan und Özil mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan zeigt. Allerdings kommen im Ver- gleich zur „Doppeladler-Debatte“ mit 33,4 % mehr multikulturalistische Codierungen vor (vgl. Tab. 2). Auch den beiden Spielern der deutschen Nationalmannschaft wurde nach dem gemeinsa- mem Foto mit Erdoğan sehr häufig Illoyalität gegenüber Deutschland und politischer Leichtsinn vorgeworfen. Zudem hätten sie sich von Erdoğan für dessen im Sommer 2018 stattfindenden Wahlkampf manipulieren lassen (vgl. z. B. VOSS 2018: 30). Gleichzeitig gaben viele Artikel zu verstehen, dass es normal sei, dass Menschen mit Migrationshintergrund sich mehrfach zugehörig fühlten, und warben mit dieser liberalen Einsicht um Verständnis für die beiden Spieler. Liberale Codierungen wie diese und andere traten aber im Gegensatz zur „Doppeladler-Debatte“ mit 15,5 % seltener auf. In konservativ-bürgerglichen Zeitungen wie der Welt und der FAZ herrschte dagegen die Meinung vor, dass Mehrfachnationalitäten Probleme bereiteten und dass man sich, gerade als Spieler der Nationalmannschaft, für eine Nation entscheiden müsse (vgl. z. B. HORENI 2018a: 40). Folglich findet man auch hier das typisch kommunitaristische Element, dass Bürge- rinnen und Bürger grundsätzlich nur einer politischen Gemeinschaft angehören könnten und Mehr- fachzugehörigkeiten und -identitäten zu verhindern seien, da der nationale Zusammenhalt sonst gefährdet sei. Interessant ist auch, dass das enge Verhältnis von Sport und Politik im Vergleich zur Schweizer Debatte kaum in Frage gestellt wurde. Vielmehr herrschte Einigkeit darüber, dass Sport immer mit Politik zu tun habe, was wiederum einer kommunitaristischen Vorstellung von Gesell- schaft und Bürgerschaft entspricht. Weitere kommunitaristische Vorstellungen zeigten sich auch 92 darin, dass wiederholt ein eindeutiges Bekenntnis von Gündoğan und Özil zu Deutschland und zu den deutschen Verfassungswerten eingefordert wurde (vgl. z. B. WALLRODT 2018b: 18). Gündoğan entschuldigte sich am 5. Juni in einer Pressekonferenz für das Foto und bestritt jedwede politische Implikation des Fotos. Özil hingegen trat nicht vor die Medien und schwieg sich aus, was zahlreichen Artikeln zufolge für Unverständnis sorgte. Über die ganze Debatte hinweg wurde wiederholt eingefordert, dass Özil sich den Fragen zu seinem Foto mit Erdoğan stelle, da nur der Dialog das Vertrauen wiederherstellen könne. Die Fähigkeit zum Dialog und zum interkulturellen Austausch ist im multikulturalistischen Bürgerschaftsverständnis eine wichtige Eigenschaft. Ein Staat könne nämlich nur dann längerfristig Stabilität erlangen, wenn seine Bürgerinnen und Bürger sich über die Kultur- und Sprachgrenzen hinweg austauschen und den Dialog miteinander suchen, sodass es zum gegenseitigem Lernen und Verstehen komme. Im Gegensatz zum negativ konno- tierten „Schweizer Dauerpalaver“ (vgl. KESSLER 2018: 20) scheint das Debattieren im deutschen Kontext etwas Positives zu sein, da es die Menschen näher zusammenbringe. Einen Monat, nach- dem die deutsche Fussballnationalmannschaft aus der Weltmeisterschaft ausgeschieden war, gab Özil seinen Rücktritt auf Twitter bekannt, wobei er dem deutschen Fussballverbund Rassismus und Diskriminierung vorwarf. Infolge dieses Vorfalls und des in diesem Zusammenhang entstan- denen Hashtags „#MeTwo“ verurteilten viele Journalistinnen und Journalisten in ihren Artikeln jegliche Form von Diskriminierung. Auch der Multikulturalismus wendet sich strikt gegen die Ausgrenzung und Abwertung von Minderheiten. Obwohl die beiden Debatten ziemlich unterschiedlichen Ausgangslagen entsprangen, hatten sie doch einige Gemeinsamkeiten. Zum Beispiel kursierte in beiden Ländern die Vorstellung, dass Fussballspieler der Nationalmannschaft gewissermassen Botschafter des Landes seien. Als solche müssten sie sich an den Werten des Landes und der politischen Gemeinschaft orientieren und sich entsprechend verhalten. Im Verlaufe der Debatten wurde zudem aufgedeckt, dass weder Xhaka noch Gündoğan einen zweiten Pass besitzen. Beide sind nicht wie zuvor angenommen Doppelbür- ger, sondern haben nur die Schweizer bzw. die deutsche Staatsbürgerschaft. Dass sie sich trotzdem immer noch mit dem Kosovo bzw. der Türkei verbunden fühlen und sich dahingehend äusserten, sorgte in den Debatten für zusätzliche Verwirrung. Jedoch zeigt diese Episode vor allem auf, dass Zugehörigkeit zu einem Land und zu einer Identität nicht ausschliesslich von der formalen Mit- gliedschaft in einem Staat, also der eigentlichen Staatsbürgerschaft alleine bestimmt werden, son- dern dass hierbei auch andere Faktoren eine Rolle spielen können. Weiter wurde das Verhalten der nationalen Fussballverbände in beiden Ländern in vielen Zeitungsartikeln kritisiert. Weder der Schweizer Fussballverband SFV noch der Deutsche Fussballbund DFB haben laut den Artikeln angemessen auf die Krise reagiert, weshalb viele Artikel von den Funktionären die Übernahme 93 von Verantwortung einforderten. Zumindest Miescher, der Generalsekretär des Schweizer Fuss- ballverbandes, sah sich im August zum Rücktritt gezwungen. In der in Kapitel 7 vorgenommenen Frequenzanalyse wurden die Häufigkeiten, mit der die Codes auftauchten, ausgezählt und unter- einander verglichen. Dabei wurde ersichtlich, dass, obwohl beide Länder stark kommunitaristische Auffassungen über die ideale politische Gemeinschaft und Bürgerschaft teilen, dabei jeweils an- dere Elemente von Bedeutung sind. So spielte die Solidarität als kommunitaristische Bürgertugend in der Schweizer Debatte eine grössere Rolle als in der deutschen. Dagegen wurde in der „Causa- Özil-Debatte“ die Loyalität (gegenüber Deutschland) als wichtiger erachtet. Auch bei den anderen beiden Theorien lassen sich solche Unterschiede festhalten. Die Fähigkeit zum Austausch und Dialog mit Menschen, die nicht aus dem eigenen Kulturkreis stammen, war in der deutschen De- batte von grösserer Bedeutung als in der Schweizer „Doppeladler-Debatte“. Auch die starke Dif- ferenzierung von Politik und anderen Gesellschaftsbereichen wie dem Sport, welche ein liberales Element darstellt, wurde in der Doppeladler-Affäre öfters eingefordert als in der deutschen De- batte, in der hingegen die Verantwortung über das eigene Handeln einen grösseren Stellenwert einnahm (vgl. Tab. 1 und 2). Trotz dieser Unterschiede weisen die Debatten über einen rein sportlichen Rahmen hinaus. Die Frage von gesellschaftlicher Inklusion und Exklusion bzw. diejenige, inwiefern Menschen mit Mehrfachnationalitäten und -identitäten zur Gesellschaft gehören, scheint angesichts zuneh- mender nationalistischer Tendenzen und Demokratiedefiziten wieder virulent geworden zu sein. Auch der Umstand, dass alle vier involvierten Spieler den muslimischen Glauben haben wirft die Frage auf, ob die Debatten auch dahingehend interpretiert werden könnten, dass es in ihnen auch um eine kulturelle Auseinandersetzung ging. Doch dies lässt sich hier nicht abschliessend beur- teilen. Studien, welche der Frage nach der nationalen Selbstauffassung und dem politischen Ge- meinschafts- und Bürgerverständnis im Spannungsverhältnis zur global agierenden Wirtschaft und weltumspannenden Migration nachgehen, gibt es einige (vgl. BLATTER u. a. 2018; JOPPKE 2008; JOPPKE 1996; KOOPMANS 2000). Zumeist basieren sie auf Untersuchungen veränderter Migrations- und Integrationspolicies und analysieren hierfür Verfassungs- und Gesetzestexte. Zeitungsdebatten werden dagegen selten berücksichtigt, obwohl die Analyse der öffentlichen Meinung einige interessante Aspekte zur Diskussion um die ideale politische Gemeinschaft und Bürgerschaft beitragen kann. Die vorliegende Arbeit leistete hierzu einen Beitrag. 94 9. ANHANG 9.1 Kategoriensystem Tabelle 7: Kategoriensystem Politische Theorie Codesystem Ankersätze Gleichheit Gleichheit für Inklusion (Kongruenz Bev. & Stimmberechtigten) „Die gleiche Mitsprache sollte auch den Ausländern in der Schweiz gegeben werden.“ Gleichbehandlung "Gerade weil sie sich hier zu Hause fühlen, fordern viele Deutschtürken Gleichbehandlung." Freiheit pos. Freiheit: Gemeins Meinungsfreiheit Selbstregierung Besitz "Auch Özil hat ein Recht auf Meinungsfreiheit." neg. Freiheit: Abwesenheit v. Herrschaft "Wer in der Schweiz die teure Ausbildung zum Arzt geniest, dem kann man nicht verbieten, seinen Beruf Ausland zu praktizieren. (...) Das sind libeale Prinzipien, festgeschriebenen der Verfassung." Gerechtigkeit starke Differenzierung von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) „Die Aufgabe, das Gewirr aus sportlicher Kritik, Unmut zur politischen Parteinahme und unterschwelligen Rassismus im Fall Özils zu entwirren - sie könnte noch einige Zeit in Anspruch nehmen.“ Anerkennung von Mehrfachzugehörigkeiten "Ein bisschen Verständnis zeige ich, weil ich weiß, dass für Menschen, Spieler, mit Migrationshintergrund, in deren Brust manchmal auch zwei Herzen schlagen, das nicht ganz so einfach unter einen Hut zu bringen ist." liberale Bürgerschaft Gesetze achten Steuern zahlen Vernunft „Shaqiri zog nach dem Spiel das Schweizer Trikot aus - im vollen Bewusstsein, dass er damit gelb kassiert und damit die Team- Chancen im Turnier gefährdet.“ minimale Verantwortungsübernahme "Dieser Verantwortung sind Bierhoff und Löw, die es besser hätten wissen müssen, nicht gerecht geworden" kommunitaristische Kritik am Liberalismus fehlende Zivilkultur --> zerstört der Demokratie, pol Aphatie Verfolgung von Eigeninteresse "Zu viel Ich, zu wenig Wir" Mensch als autonomes Subjekt Gemeinschaft starke Interdependenz von Politik und Gesellschaft (bzw. Sport) Fussballspieler sind Botschafter einer Nation Identität mit einer Gemeinschaft/Nation "Die beiden sollten entscheiden, ob sie Schweizer oder Albaner sind." Individuum erwirbt seine Identität über die Gemeinschaft Zugehörigkeit starker Konsens über Werte und Traditionen "Wahlkampfwerbung für einen Diktator ist nicht vereinbar mit den Werten des DFB und des Landes." Einheit der Gemeinschaft "Der Jubel der Nationalspieler Granit Xhaka, Xherdan Shaqiri und Stephan Lichtsteiner hat die Schweiz gespalten. Auf dem Spiel steht der nationale Zusammenhalt." Migranten schuldender Gemeinschaft Dankbarkeit "(…) Dass zahllose Ausländer, die hierherkommen, vor allem profitieren wollen, aber – und darauf kommt es an – er- staunlich wenig Dankbarkeit zeigen." Partizipation Selbstregierung und Selbstverwaltung Bürger: starkes Engagement in Politik und Zivilgesellschaft kommunitaristische Bürgerschaft Solidarität ("Bürgersinn") "Wenn du dich nicht für deine Kollegen, Freunde, Lieben einsetzt, auch wenn du dich damit unbeliebt machst, hast du als Mensch wenig Werte."Loyalität gegenüber der Nation „Das war ein Zeichen der Illoyalität gegenüber der Schweiz“ Kooperation multikulturalistische Kritik am Liberalismus: Universalismus "Differenzblindheit" an Nationalisierungsprozessen: Dominanz der Mehrheitskultur "Die Deutschtürken wollen dazugehören, ohne ihre Wurzeln zu vergessen." multikultureller Staat Diversität bedeutet Bereicherung Anti-Diskriminierung "Die Schweiz kann sich vom Doppeladler provozieren lassen. Oder sie kann ihn als Zeichen dafür deuten, dass dem Land neue Flügel wachsen, die es in eine verheissungsvolle Zukunft bringen." Gleichheit aller ethnokulturellen Gruppen "In Deutschland ist für Fremdenfeindlichkeit keinen Platz." Repräsentantion von Minderheiten in staatlichen Institutionen starke Machtteilung: Föderalismus, Konkordanz Annerkennung von ethnokulturellen Gruppen hohe Selbstverwaltung von Minderheiten Anerkennung von Minderheiten "Irre ich mich oder ist es das erste Mal, dass ein Kind von Migranten bundesweit eine Debatte über Rassismus auslöst und somit dieses eine Mal die Deutungshoheit besitzt?" Recht auf staatliche Födermassnahmen: Bildung, Medien, Arbeit multikulturelle Bürgerschaft "interkulturelle Bürger" Offenheit, neugierig auf andere Menschen udn Kulturen "In meiner Gemeinde konnte man beobachten, wie an jenem Abend junge Schweizerinnen und Schweizer, mit und ohne kosovo- albanischer Herkunft, mit Schweizer und albanischen Fahnen jubelnd und hupend durch die Strassen zogen." positive Haltung gegenüber Diversität "Dopelbürger sind heute ganz normal. Und sie machen uns besser." Dialog, Deliberation „Es findet keine wirkliche Diskussion statt, sondern nur eine Diskussion über ihn.“ interkultureller Austausch Kommunitarismus Multikulturalismus Liberalismus 95 9.2 Zeitstrahl der „Doppeladler-Debatte“ in der Schweiz 22 . J un i 2 01 8 Sc hw ei z – Se rb ie n 2: 1 X ha ka u nd S ha qi ri be ju be ln ih re T or e m it de m „D op pe la de r“ . A uc h Ca pt ai n Li ch te ns te in er m ac ht d en D op pe la dl er u nd so lid ar isi er te si ch so m it X ha ka u nd Sh aq iri . 25 . J un i 2 01 8 Fi fa v er ur te ilt X ha ka u nd S ha qi ri zu e in er B us se v on je 1 0' 00 0. - Li ch te ns te in er m us s 50 00 .- be za hl en . D er se rb isc he Fu ss ba llv er ba nd m us s i ns ge sa m t 54 ’0 00 .- be za hl en . 0 2. J ul i 2 01 8 D er S FV m us s er ne ut e in e Bu ss e vo n 35 '0 00 .- be za hl en , d a ei n SF V D el eg ie rte ei ne n Fi fa Si ch er he its m an n w äh re nd d es S pi el s ge ge n Co sa R ic a be le id ig te . 17 . J un i 2 01 8 Sc hw ei z – Br as ili en 1: 1 27 . J un i 2 01 8 Sc hw ei z – Co sta R ic a 2: 2 03 . J ul i 2 01 8 Sc hw ei z – Sc hw ed en 2: 1 15 . J ul i 2 01 8 X ha ka is t g ar k ei n D op pe lb ür ge r. 31 . J ul i 2 01 8 Im R ah m en d er Bu nd es fe ie r v om 1 . A ug us t ä us se rn si ch za hl re ic he Jo ur na lis te n, Po lit ik er W iss en sc ha ftl er z u de r D op pe lb ür ge rs ch af t. 06 . J ul i 2 01 8 SF V G en er al se kr et är M ie sc he r s ag t i n ei ne m In te rv ie w g eg en üb er de m T ag es an ze ig er : „W ir sc ha ffe n ja a uc h Pr ob le m e, w en n w ir di e M eh rfa ch na tio na lit ät er m ög lic he n (… ) M an m üs ste si ch v ie lle ic ht fra ge n: W ol le n w ir D op pe lb ür ge r? “ 07 . J ul i 2 01 8 X ha ka k rit isi er t i n ei ne m In te rv ie w M ie sc he rs A us sa ge n al s „ St ei nz ei t K om m en ta re “. 14 . J ul i 2 01 8 Pe te r G ill ié ro n Pr äs id en t d es S FV en tsc hu ld ig t s ic h fü r di e A us sa ge n vo n M ie sc he r. D ie F ra ge na ch R üc kt rit t v on M ie sc he r s te ht im Ra um . 96 9.3 Zeitstrahl der „Causa-Özil-Debatte“ in Deutschland 14 . M ai 2 01 8 Ö zi l u n d G ü n d o g an la ss en s ic h m it d em t ü rk is ch en P rä si d en te n i n L o n d o n fo to g ra fi er en 19 . M ai 2 01 8 Ö zi l u n d G ü n d o g an tr ef fe n s ic h m it d em d eu ts ch en B u n d es p rä si d en te n S te in m ei er . D ie Ö ff en tl ic h k ei t er fä h rt n ic h ts v o m g en au en I n h al t d es G es p rä ch s. G ü n d o g an äu ss er t si ch a n sc h li es se n d in e in er M it te il u n g a u f F ac eb o o k . „E s h at m ic h p er sö n li ch s eh r g et ro ff en , m ir v o rw er fe n z u l aa ss en , d as s ic h u n se re W er te n ic h t re sp ek ti er e“ . 05 . J un i 2 01 8 G ü n d o g an ä u ss er t si ch i n e in em In te rv ie w z u m F o to m it E rd o g an . Ö zi l sc h w ei g t w ei te rh in . 07 . J un i 2 01 8 O li v er B ie rh o ff , D F B M an ag er v er su ch t d ie D eb at te f ü r b ee n d et z u er k lä re n . 17 . J un i 2 01 8 D eu ts ch la n d – M ex ik o 0 :1 27 . J un i 2 01 8 D eu ts ch la n d – S ü d k o re a 0 :2 06 . J ul i 2 01 8 B ie rh o ff ä u ss er t si ch im I n te rv ie w g eg en ü b er d er W el t: „U n d i n so fe rn h ät te m an s ic h ü b er le g en m ü ss en , o b m an sp o rt li ch a u f Ö zi l v er zi ch te t. “ 08 . J ul i 2 01 8 D F B P rä si d en t G ri n d el f o rd er t ei n e E rk lä ru n g v o n Ö zi l zu d en F o to s m it E rd o g an . 22 . J ul i 2 01 8 Ö zi l v er k ü n d et se in en R ü ck tr it t au f T w it te r. “ I am G er m an w h en w e w in , I am a n im m ig ra n t w h en w e lo o se .” 20 . J ul i 2 01 8 V o d af o n e zi eh t se in en W er b ev er tr ag m it Ö zi l zu rü ck . 01 . J un i 2 01 8 G ü n d o g an u n d Ö zi l h ab en g ar k ei n en t ü rk is ch en P as s. S ie b es it ze n n u r d ie d eu ts ch e S ta at sb ü rg er sc h af t 24 J un i 2 01 8 P rä si d en ts ch af ts w ah le n in d er T ü rk ei . D er b is h er ig e P rä si d en t R ec ep T ay y ip E rd o g an w ir d m it 5 2 .6 % w ie d er g ew äh lt . G le ic h ze it ig i st E rd o g an d u rc h R eg ie ru n g sr ef o rm en n u n S ta at so b er h au p t u n d R eg ie ru n g sv o rs it ze n d er zu g le ic h . 23 . J un i 2 01 8 D eu ts ch la n d – S ch w ed en 2 :1 97 9.4 Die Doppeladler-Geste Abbildung 1: Granit Xhaka (l.) und Xherdan Shaqiri (r.) formen in der Partie gegen Serbien am 22. Juli 2018 den Doppeladler, nachdem sie jeweils ein Tor geschossen haben (BURGENER 2018b: 36) Abbildung 2: Mesut Özil (l.) und Ilkay Gündoğan (r.) posieren am 14. Mai 2018 mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan (PFEFFER u. a. 2018) 98 10. 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Eigentlich wollen sie doch einfach nur spielen. In: Aargauer Zei- tung: 2. Bornhauser, Thomas. 21.07.2018. Wollen wir diese Intoleranz? In: Luzerner Zeitung: 2. Brägger, Christian. 25.06.2018. Disziplinarverfahren gegen drei Schweizer. In: Aargauer Zeitung: 5. Burgener, Samuel. 14.07.2018a. «Ich konnte nicht mehr intervenieren» In: Neue Zürcher Zeitung: 49. * Burgener, Samuel. 25.06.2018b. Sie gefährden ihren Erfolg. In: Neue Zürcher Zeitung: 36. Bürkler, Philipp. 27.06.2018. Symbol der Unsterblichkeit. In: Luzerner Zeitung: 14. * Clalüna, Flurin. 23.06.2018. Politisch unterentwickelt. In: Neue Zürcher Zeitung: 52. Eberhard, Fabian. 24.06.2018. Die Nation im Griff des Doppeladlers. In: Sonntagsblick 2. Eiholzer, Christian. 26.06.2018. Es geht um Zugehörigkeit und Identifikation. In: Luzerner Zei- tung 18. Freitag, Markus. 29.06.2018. Doppeladler und Sololäufe. In: Neue Zürcher Zeitung: 9. Jäggi, Simon. 06.07.2018. Der Adler, das neue Nationaltier? 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Codes für die deutsche Debatte .. 61 111 Tabelle 3: Verteilung der Oberkategorien vor und nach dem Interview mit SFV Generalsekretär Miescher .......................................................................................................................... 85 Tabelle 4: Verteilung der Oberkategorien vor und nach Özils Rücktrittserklärung ............... 86 Tabelle 5: Verteilung der Oberkategorien nach Tages- und Wochenzeitungen in der Debatte „Causa Özil“ ................................................................................................................... 87 Tabelle 6: Verteilung der Oberkategorien nach Tages- und Wochenzeitungen in der „Doppeladler- Debatte“ .......................................................................................................................... 87 Tabelle 7: Kategoriensystem .................................................................................................... 94 10.5 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Granit Xhaka (l.) und Xherdan Shaqiri (r.) formen in der Partie gegen Serbien am 22. Juli 2018 den Doppeladler (BURGENER 2018) ............................................................... 97 Abbildung 2: Mesut Özil (l.) und Ilkay Gündoğan (r.) posieren am 14. Mai 2018 mit dem türkischen Präsidenten Erdoğan (PFEFFER u. a. 2018) .......................................................... 97

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