Aktivlegitimation und Zwangsvollstreck- ung der DNA-Untersuchung bb. Genetische Vaterschaft; Persönlichkeitsverletzung

an: Im Allgemeinen wird es ja ungern gesehen, wenn man auch für die Konkurrenz tätig ist. Darf man [...] . Ausserdem darf man keinen zu «unge- duldigen» Tauschbegriff haben, der Phasenverschiebungen im Tausch

abgesehen von Fällen stossender Unge- rechtigkeiten – als zwei verschiedene Normensysteme auseinandergehal

LUZERNER UNIVERSITÄTSREDEN NR. 27 27 Kaspar Villiger Schuldenbremsen: Undemokratische Ein schränkung der parlamentarischen Budgethoheit oder notwendige Selbstbindung der Politik? Autor Dr. h.c. Kaspar Villiger Bundesrat 1989–2003, Bundespräsident 1995 und 2002, ehemaliger Verwaltungsratspräsident der UBS AG, Ehrendoktor der Universität Luzern Impressum Herausgeber: Prof. Dr. iur. Paul Richli, Rektor Redaktion, Layout: Markus Vogler, Daniel Jurt ISBN 978-3-033-04863-8 November 2014 5 Inhalt Christoph Schaltegger Vorwort 7 Fritz Zurbrügg Einleitung 9 Kaspar Villiger Schuldenbremsen: Undemokratische Einschränkung der parlamentarischen Budgethoheit oder notwendige Selbstbindung der Politik? 13 6 7 Vorwort Prof. Dr. Christoph Schaltegger, Dekan der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät Der 27. Oktober 2014 war ein besonderer Tag für die Universität Luzern: nicht nur waren gleich zwei ihrer Ehrendoktoren zugegen – nicht nur war ein alt Bundesrat, ein ehemaliger UBS-Chef sowie ein amtierendes Mitglied des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank unter uns. Beide – Kaspar Villiger und Fritz Zurbrügg – haben sich um die wohl wesentlichste finanz- politische Innovation der Schweiz verdankt gemacht: die Schuldenbremse. Politische Verantwortung für die Einführung der Schuldenbremse trug der damalige Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements und Bundesrat Kaspar Villiger. Es ist keineswegs so, dass ihm bei der Präsentation des Konzepts nur Unterstützung entgegen gebracht wurde. Umso grösser ist sein Verdienst, sich hartnäckig und mit grosser Ausdauer für gesunde Staats- finanzen eingesetzt zu haben. Heute können wir die Ernte einholen. Die Bundesfinanzen sind im Lot, die Verschuldung hat sich nominell stabilisiert und ist real rückläufig. Viele Ökonomen waren zu Beginn der Diskussion um die Schuldenbremse Ende der 1990er Jahre kritisch. Wieso sollte sich die Politik an eine neue Regel halten, wenn sie sich bisher an die grundsätzliche Verfassungsvorgabe eines ausgeglichenen Staatshaushalts nicht gehalten hat? Das ist nicht unmittelbar ersichtlich. Tatsächlich gibt es empirische Evidenz aus den USA, wo solche Schuldenbremsen auf Staatenebene vor allem eines bewirkten: eine Verschiebung der Verschuldung in Bereiche, wo die Schuldenbremse nicht mehr wirkt. Was wäre die Alternative? Postenweises Sparen? Oder wie es David Ricardo bereits 1817 for- mulierte: «The very best of all plans of finance is to spend little». So einfach? In der Schweiz hört sich das so an – der damalige Bundesrat und Vorsteher des Eidgenössischen Finanzde- partements Willi Ritschard hielt im Oktober 1980 vor den Schweizer Bankiers in Zürich eine Re- de mit dem Titel: Flickwerk in der Referendumsfalle: «Die öffentlichen Finanzen bilden gewis- sermassen das Scharnier zwischen Staat und Wirtschaft. Wenn sie aus dem Gleichgewicht geraten, so ist davon nicht nur der Staat betroffen. Solche Krisen der Staatsfinanzen zeigen vielmehr, dass etwas im Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft nicht mehr stimmt. Und wenn es während Jahren nicht gelingt, die öffentlichen Finanzen auf politischem Wege wiede- rum ins Lot zu bringen, so kündet sich damit eine Krise der Gesellschaft an. Und eine solche Krise zu verhindern, dürfte auch ein zentrales Interesse der Wirtschaft sein.» Danach legte 8 Bundesrat Ritschard seinen Sparplan vor und meinte in nüchterner Erwartungsbildung: «Auf die Blütenpracht dieser Planung ist aber bereits viel Rauhreif gefallen. Die Reaktionen auf das Konzept sind wenig hoffnungsvoll. Eine Organisation nach der andern meldet Sonderwünsche. Von allen Seiten drohen gesenkte Hörner. Auch die Bankiers läuten diesmal Sturm und schlies- sen ihre Schalter, wenn sie von der Besteuerung der Treuhandzinsen hören. Schon bevor sie beschlossen ist, finanzieren sie mit teurem Geld die Kampagnen gegen diese neue Abgabe. Grosszügig wie sie sind, bieten sie aber eine Alternative an. Man solle den Konsum stärker be- lasten, fordern sie. So einfach ist das. Der Gewerbeverband wird die Bankiervereinigung sicher zum Ehrenmitglied machen.» Viele Reden von Kaspar Villigers Vorgängern hatten einen solchen oder ähnlichen Inhalt. Schul- denbremse war kein Thema. Und gerade das abermalige Scheitern solcher Sparbemühungen war Kaspar Villiger Inspiration für die Schuldbremse. Was hatten viele Kritiker vor 15 Jahren bei der Diskussion um die Schuldenbremse überse- hen? Das Fachwort dazu heisst: Zeitinkonsistenz – und es ist für Finanzpolitik wie für die Gel- politik ein Problem. Kaspar Villiger schreibt dazu: «Schon bald nach Übernahme des Eidgenös- sischen Finanzdepartements im Jahr 1995 kam ich zur Einsicht, dass die herkömmliche Methode des postenweisen Sparens nicht zielführend war und dass es eines strategischen Ansatzes bedurfte. Ich schrieb eines Nachts ein kurzes Memorandum, worin ich zum Schluss kam, dass es eine verfassungsmässige Ausgabenbegrenzung mit einer präzisen Vorschrift brauche, was im Falle der Überschreitung zu geschehen habe, um die Ausgabenentwicklung in den Griff zu bekommen.» Es geht also um die Überwindung der Zeitinkonsistenz in der Politik durch eine kluge Selbst- bindung – eben eine Schuldenbremse. Kaspar Villiger erklärte es im Abstimmungskampf 2001 anschaulich: «Die Schuldenbremse macht finanzpolitische Disziplin zur Regel. Wenn sich schon Odysseus an den Mast binden liess, um nicht den Gesängen der Sirenen zu erliegen, so ist es gewiss nicht schlecht, wenn sich auch die Politik gegen Verführungen wappnet.» Trotzdem und dies macht die Rede von Kaspar Villiger deutlich, ist die Schuldenbremse kein Al- lerheilmittel. Auch in Zukunft sind wir aufgerufen, uns gegen Verführungen zu wappnen. Die Schuldenbremse gibt den Rahmen – gute Politik wird deswegen aber nicht unnötig. Und noch etwas: Regeln wie die Schuldenbremse leben nicht vom Buchstaben des Gesetzes alleine. Die rechtliche «de jure»-Verankerung muss «de facto» auch gelebt werden. Deshalb sind Vorträ- ge wie jener von Kaspar Villiger so wichtig. Die stabilitätsorientierte Tradition verschafft der Re- gel politische Nachachtung. Finanzpolitische Disziplin braucht Fürsprecher, denn im tagespo- litischen Hickhack werden die Grundsätze soliden Haushaltens nur allzu leichtfertig bei Seite geschoben. Wir freuen uns, dass das eindrückliche Plädoyer für die Schuldenbremse von Kas- par Villiger Eingang in die Universitätsreden gefunden hat. 9 Einleitung Dr. Dr. h.c. Fritz Zurbrügg, Mitglied des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank Sehr geehrter Herr Professor Schaltegger Sehr geehrter Herr Doktor Villiger Sehr geehrte Damen und Herren Es ist mir eine grosse Ehre und es freut mich ausserordentlich, dass ich heute Abend die Ein- führung unseres Gastredners übernehmen darf. Für meine Freude gibt es einerseits einen ganz sachlichen und andererseits einen sehr persönlichen Grund. Für den sachlichen Grund genügt ein Blick auf den Lebenslauf von Kaspar Villiger. Er hat als Unternehmer, luzernischer Grossrat, Nationalrat, Ständerat, als Vorsteher sowohl des damali- gen Eidgenössischen Militärdepartements als auch des Eidgenössischen Finanzdeparte- ments, als Mitglied von Verwaltungsräten der grössten Unternehmen sowie als Präsident des Verwaltungsrats der UBS die wichtigsten Schaltstellen in der schweizerischen Wirtschaft und Politik inne gehabt. Einen solchen Karrierepfad schaffen nur Personen, deren Fähigkeiten weit über das Übliche hinausgehen. Zum persönlichen Grund: Der Zufall wollte es, dass ich eben diese Fähigkeiten hautnah mitbe- kommen durfte, als Bundesrat Villiger von 1996 bis 2003 dem Eidgenössischen Finanzdepar- tement vorstand. Im Rahmen meiner Tätigkeit in der Eidgenössischen Finanzverwaltung und als Vertreter der Schweiz im Internationalen Währungsfonds (IWF) erlebte ich ihn sowohl auf dem nationalen als auch auf dem internationalen Parkett. Mich beeindruckten nicht nur die profunden Sachkenntnisse, seine Überzeugungskraft und Integrität, sondern auch sein Res- pekt gegenüber allen Gesprächspartnern, seine Menschlichkeit und Offenheit. Ich bin sehr froh, dass sich unsere Pfade immer wieder kreuzen, so wie beispielsweise heute an dieser Ver- anstaltung in Luzern. Damit zum Thema des heutigen Abends – den Schuldenbremsen für die öffentlichen Haushal- te. Wer könnte dieses Thema besser abhandeln als Kaspar Villiger, der gemeinhin als «Vater der schweizerischen Schuldenbremse» gilt? Aus meiner Sicht stellt die Schuldenbremse ei- nen der ganz grossen Reformschritte in der schweizerischen Wirtschaftspolitik der letzten 20 Jahre dar. Dass eine auf Nachhaltigkeit ausgerichtete Finanzpolitik ein fundamentales Ele- 10 ment einer stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik darstellt, sollte an und für sich allen klar sein. Diese jedoch konkret im politischen Kontext umzusetzen, ist in jedem Land eine grosse Herausforderung. Spätestens nach den Erfahrungen mit der grossen Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008/2009 ist allen wieder bewusst geworden, welche hohe Bedeutung solide öffentliche Haushalte haben. Regierungen fahren besser, wenn sie auf eine sich abzeichnende Schieflage des Finanzhaushalts frühzeitig reagieren. Aufgrund der mangelnden Haushaltsdisziplin hat- ten die meisten Industrieländer schon vor der Finanzkrise hohe Staatsschulden. Insgesamt betrugen die öffentlichen Schulden der grössten Industrieländer – der G7 – im Vorkrisenjahr 2007 rund 80 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Heute – sechs Jahre nach Ausbruch der Kri- se – belaufen sie sich auf 120 Prozent. Der starke Schuldenanstieg bedeutet nicht nur höhere unproduktive Ausgaben in Form von Zinszahlungen und weniger Spielraum für produktive In- vestitionen, sondern auch erhöhtes Sparen seitens der Unternehmen und der privaten Haus- halte. Mit den zusätzlichen Ersparnissen kompensieren diese die absehbaren höheren Steu- ern, die eine prekäre Finanzlage der öffentlichen Haushalte unweigerlich mit sich bringt – oder wie das bekannte Bonmot sagt: «Die Schulden von heute sind die Steuern von morgen». Im Gegenzug belasten tiefere Investitionen und höhere Ersparnisse sowohl das aktuelle als auch das zukünftige Wirtschaftswachstum. In der Eurozone waren die Auswirkungen des starken Anstiegs der öffentlichen Schulden ein- zelner Mitgliedländer besonders dramatisch. Wir müssen uns nur an das Jahr 2010 zurück er- innern, als an den Finanzmärkten auf einmal Zweifel an der Zahlungsfähigkeit verschiedener Länder der Eurozone aufkamen. Innert kurzer Zeit begannen die auf Staatsanleihen zu bezah- lenden Zinsen stark zu steigen. Griechenland, Irland und Portugal mussten in kurzen Abstän- den vom IWF und den übrigen Mitgliedern der Eurozone mit umfangreichen Finanzierungspa- keten gerettet werden. Im Gegenzug mussten sie sich zu rigorosen Wirtschaftsprogrammen verpflichten, deren Auswirkungen auch heute noch deutlich spürbar sind. Die Vertrauenskrise in der Eurozone wurde damit jedoch nicht beendet. Die Finanzmärkte be- gannen auch an der Zahlungsfähigkeit Italiens und Spaniens zu zweifeln. Die zunehmende Un- ruhe an den Finanzmärkten mündete letztendlich in eine Staatsschuldenkrise von ungeahn- ter Dimension. Sind hohe Staatschulden auch ein Problem für die Geldpolitik? Selbstverständlich. Dies zeigt nicht nur das konkrete Beispiel der Eurozone mit den ausserordentlichen Massnahmen, wel- che die Europäische Zentralbank zur Stabilisierung der Krise einsetzen musste. Auch der Blick auf das Thema der traditionellen Jahreskonferenz der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) hier in Luzern im letzten Juni gibt eine klare Antwort. Das Thema lau- tete ganz einfach: Schulden. Die BIZ – die auch als Bank der Zentralbanken bezeichnet wird und 60 Zentralbanken zu ihren Mitgliedern zählt – setzt sich intensiv mit diesem Thema aus- 11 einander. Sie sieht im weltweiten Aufbau von Schulden in allen Sektoren, d.h. bei der öffentli- chen Hand, den privaten Haushalten und im Unternehmenssektor, ein grosses Risiko für die Fi- nanzstabilität. Als Antwort auf die Finanzkrise und die tiefste globale Rezession seit 50 Jahren haben die wichtigsten Zentralbanken folgerichtig ihre Zinsen stark gesenkt – in manchen Ländern auf nahezu null. In den Industrieländern sind die Zinssätze aufgrund der sehr langsamen und fra- gilen wirtschaftlichen Erholung aber auch sechs Jahre nach Ausbruch der Krise immer noch sehr tief. Die Erfahrungen aus der Vergangenheit zeigen, dass lange Perioden mit tiefen Zinsen die Risi- ken für die Finanzstabilität erhöhen können. Zum einen verleiten sie viele Investoren zu einer Suche nach Rendite, was wiederum die eingegangenen Anlagerisiken erhöht. Zum anderen kann die starke Nachfrage nach alternativen Anlagen zu Preisübertreibungen oder Preisver- zerrungen führen. Ein Beispiel ist der Immobilienmarkt. Zudem führen tiefe Zinsen zu einem reduzierten Schuldendienst, der wiederum falsche Anreize setzen kann. Der Schuldenabbau wird herausgeschoben und es kann sogar zu einem zusätzlichen Schuldenaufbau kommen. Die übermässige Verschuldung des Staats kann jedoch auch unmittelbar die Tätigkeit der Zen- tralbank negativ beeinflussen. Der Staat kann unter diesen Umständen seine Aufgaben nicht richtig wahrnehmen und verliert in Krisenzeiten seine Handlungsfähigkeit. Damit steigt un- weigerlich der Druck auf die Zentralbank, neben der Preisstabilität auch andere Ziele zu be- rücksichtigen. Zum einen könnte die Forderung nach einem Beitrag an die Staatsfinanzierung kommen. Zum anderen könnte sich die Zentralbank gezwungen sehen, aus Rücksicht auf den hohen Schuldendienst die geldpolitisch notwendigen Zinserhöhungen hinauszuschieben und damit die Preisstabilität zu gefährden. Meine Damen und Herren, Zentralbanken können sehr viel. Sie können jedoch kein nachhalti- ges Wirtschaftswachstum generieren. Dafür braucht es Regierungen, welche die nötigen Rah- menbedingungen schaffen, gegebenenfalls Strukturreformen in den verschiedensten Berei- chen umsetzen und sicherstellen, dass ihre öffentlichen Finanzen nachhaltig sind. Eine Schuldenbremse, wie sie die Schweiz kennt, kann zur Erreichung dieses Ziels sehr nützlich sein. Wieso, werden wir jetzt gleich im Detail erfahren. Lieber Kaspar, wir freuen uns auf Deine Ausführungen. 12 13 Schuldenbremsen: Undemokratische Einschränkung der parlamentarischen Budgethoheit oder notwendige Selbst- bindung der Politik? Dr. h.c. Kaspar Villiger «Notenstein-Lecture» von Kaspar Villiger an der Universität Luzern, 27. Oktober 2014 Herr Professor Schaltegger hat mich gebeten, heute einige Gedanken zur schweizeri- schen Schuldenbremse zu entwickeln. Ich bin natürlich schon ein wenig stolz auf dieses erfolgreiche Instrument, das ich mit einem hervorragenden Team entwickeln und in Bun- desrat und Parlament sowie vor dem Volk durchboxen durfte. Deshalb habe ich gerne zu- gesagt. Es sind allerdings heute so viele prominente Ökonomen anwesend, dass ich mich frage, ob nicht andere, zum Beispiel Professor Schaltegger selber, ein ausgewiesener Fachmann in solchen Fragen, berufener wären, mit der gebotenen wissenschaftlichen Di- stanz und Objektivität die Schuldenbremse zu würdigen. Genau in diesem Sinne hat dies übrigens Fritz Zurbrügg vor zwei Jahren an dieser Stelle äusserst kompetent getan. Ich entschloss mich deshalb zu einer eher politischen denn ökonomischen Beurteilung des Themenkomplexes in seiner ganzen Breite. Ich habe zehn während meiner politischen Laufbahn gewonnene Einsichten formuliert, welche ich Ihnen erläutern möchte. Sie fin- den sie jeweils auf dem Bildschirm, so dass ich sie nicht vorlesen muss. Ich möchte aber zunächst Fritz Zurbrügg für seine liebenswürdigen Worte danken, aber auch für seine substantiellen Bemerkungen zur Schuldenbremse aus Sicht des Notenban- kers. Ich habe vorhin mein hervorragendes Team erwähnt. Schon der grosse Staatsrecht- ler Kurt Eichenberger erwähnte zu Recht immer wieder, dass die Schweizer Verwaltung eine der besten der Welt sei. Ich durfte beim Bund mit hervorragenden Leuten zusammen- arbeiten, die alle das Zeug zu einer brillanten Karriere auch in der Privatwirtschaft gehabt hätten. Ich erwähne, stellvertretend für viele, Namen wie Ueli Gygi oder Peter Siegentha- 14 ler, aber eben auch Fritz Zurbrügg oder Christoph Schaltegger. Ich durfte mit Fritz Zur- brügg schon zusammenarbeiten, als er noch Exekutivdirektor beim Internationalen Wäh- rungsfonds IWF war und durch seine gute Arbeit erahnen liess, dass dies nicht das Ende seiner steilen Karriere sein würde. Die Eidgenossenschaft darf sich glücklich schätzen, immer wieder auf solche Leute zählen zu dürfen. Ich möchte nun mit einer Einsicht beginnen, die purem Neid entspringt! 1. Die Ökonomen haben es schön. Sie befassen sich mit spannenden Problemen, aber sie müssen diese selber nicht in der komplexen Wirklichkeit lösen und für die Lösung (oder Nicht-Lösung!) Verantwortung übernehmen. Aber nützlich sind sie trotzdem, die Ökonomen! Diese Einsicht ist natürlich keineswegs abwertend gemeint. Sie zeigt einfach, dass der Minister und der Unternehmer eine andere Rolle als der Wissenschaftler haben. Sie müs- sen handeln und das Ergebnis des Handelns verantworten. Das tun sie in der komplexen Wirklichkeit stets unter einem Schleier der Ungewissheit, weil auch die umfassendste Analyse niemals die ganze Realität abzubilden vermag. Weil sie tausend Elemente, auch das menschlich-allzu-Menschliche, berücksichtigen müssen, können Sie nicht wissen- schaftliche Erkenntnisse eins zu eins umsetzen, zumal diese Erkenntnisse häufig auf stark vereinfachten Modellannahmen beruhen und nie alle Einflussfaktoren berücksichti- gen können. Aber diese Erkenntnisse in die Meinungsbildung einzubeziehen, sie zu hinter- fragen und auf ihre auf das Problem bezogene Relevanz abzuklopfen, gehört zur Sorg- faltspflicht. Otmar Issing, der frühere Chefökonom der Europäischen Zentralbank, hat in einem Interview kürzlich gesagt, gute Politik brauche rigorose ökonomische Analyse auf der Höhe der Zeit, verbunden mit «Judgment», mit Urteilsfähigkeit. Aber gerade diese be- darf eben auch zureichender ökonomischer Kenntnisse. Das habe ich als Finanzminister umzusetzen versucht, indem wir beispielsweise bei der Schaffung des Finanzleitbildes prominente Ökonomen zu Diskussionsrunden einluden, ein departementsinternes Öko- nomen Team schufen oder Prof. René Frey als zentralen Impulsgeber für die grosse Föde- ralismusreform beizogen. Ich selber verschlang in der spärlichen Freizeit dicke ökonomi- sche Wälzer. Ich bin der Meinung, die Politik nutze die wissenschaftlichen Quellen zu we- nig, wohl nicht zuletzt deshalb, weil sich viele Politiker ihrer mangelhaften ökonomischen Kenntnisse gar nicht bewusst sind. Aber eben: Am Schluss muss der Verantwortungsträ- ger zeitgerecht entscheiden, denn ewiges Prüfen führt zur «Paralyse durch Analyse». Grosse Freiheit erhält der für das Handeln Verantwortliche jeweils dort, wo sich die Wis- senschaftler selber in den Haaren liegen, was ja glücklicherweise gar nicht so selten ist. Wenig Verständnis habe ich hingegen dort, wo sich eine Regierung auch bei ökonomisch klaren Analysen als völlig beratungsresistent erweist, wie etwa zurzeit in Deutschland. Wie wir alle gelesen haben, soll Frau Merkel unlängst den Ökonomen ins Gewissen geredet haben. Als ehemaliger Politiker sehe ich es eher umgekehrt: Die Ökonomen sollten biswei- len den Politikern ins Gewissen reden! 15 2. Erfolg oder Misserfolg (von Staaten oder Unternehmen) sind eine Funktion von Men- schen, Institutionen, Kultur und Zufall: E=M+I+K+Z Ich habe kürzlich den verwegenen Versuch unternommen, meine Lebenserfahrung mit einer plakativen Formel – ich nenne sie die Erfahrungsformel! – zu symbolisieren. Was in Politik und Wirtschaft geschieht, ist die Folge menschlichen Handelns. Die grosse Frage ist, warum Menschen so handeln, wie sie handeln, und wie erreicht werden kann, dass das Handeln einzelner Individuen in seiner Summe zu Ergebnissen führt, welche den Men- schen ein Leben in Würde und Wohlstand ermöglichen. So einfach die Frage ist, so schwierig ist die Antwort. Zunächst sind da die Menschen selber als Individuen. Wir wissen aus Erfahrung, dass jeder Mensch anders ist. Charakter, Talent und Intelligenz sind ungleich verteilt. Auch das Verhalten der Menschen gegenüber anderen Menschen könnte unterschiedlicher nicht sein. Die Erfahrung zeigt auch, dass immer wie- der herausragende Persönlichkeiten die Dinge im Guten wie im Bösen stark beeinflussen. Es ist deshalb zwingend, in der Erfahrungsformel den Menschen zu verankern. Menschen, und dies zeigt auch die moderne Verhaltensökonomie, reagieren auf Anreize. Anreize veranlassen Menschen dazu, etwas anzustreben oder zu vermeiden, etwas zu tun oder zu unterlassen. Anreize entstehen aus zwei Quellen: Einerseits erzeugen Institu- tionen Anreize, sei es durch Regeln, Vorschriften oder gesicherte Freiräume, andererseits ist es die obwaltende Kultur, welche den Menschen veranlassen kann, etwas zu tun oder eben nicht zu tun. Dies bedeutet, dass die Erfahrungsformel neben den Menschen auch die Institutionen und die Kultur enthalten muss. Die globale Politik und globale Wirtschaft sind komplexe Systeme mit zahllosen und un- übersichtlichen Rückkopplungsschleifen. Zufällige Ereignisse können in solchen Syste- men unerwartete, unvorhersehbare und oft heftige Reaktionen auslösen. Der Zufall braucht deshalb in der Erfahrungsformel einen prominenten Platz. Er verkörpert in der Formel, die alles erklären soll, sozusagen das Unerklärliche. Daraus ergibt sich die einfache Formel: Ergebnis E (Erfolg oder Misserfolg) = M (Mensch) + I (Institutionen) + K (Kultur) + Z (Zufall). Ich möchte meine Gedanken zunächst entlang dieser Formel entwickeln. Institutionen sind sozusagen die «Hardware», innerhalb derer sich die menschliche Tätig- keit entfalten kann. Sie strukturieren das kollektive Zusammenleben und Handeln der Menschen. Beim Staat sind das beispielsweise Verfassung, Gesetze, Verordnungen, zu- dem das Regierungssystem an sich, bei der Wirtschaft und den Unternehmen die staatli- 16 chen Rahmenbedingungen, die Statuten, die Reglemente oder die Governance. Der Sta- rökonom Daron Acemoglu vom MIT ist in seinem berühmten Buch «Why Nations Fail» der Frage nachgegangen, warum sich Länder wirtschaftlich derart unterschiedlich entwi- ckeln. Er ist zum Ergebnis gekommen, dass dafür weder Religion, Rasse oder Kultur, noch geographische Lage verantwortlich sind, sondern allein institutionelle Unterschiede. Öko- nomische Institutionen vermitteln nach Acemoglu jene Anreize, die Menschen veranlas- sen, sich auszubilden, zu sparen, zu investieren und zu innovieren, oder eben alles das zu unterlassen. Institutionen sind deshalb ein tragendes Element der Erfahrungsformel. Im Gegensatz zu Acemoglu halte ich das für ebenso wichtig, was man unter Kultur im weitesten Sinne subsumieren kann. Sie ist gleichsam die «Software» des menschlichen Zusammenlebens. Sie besteht aus ungeschriebenen, aber gelebten Normen und Verhal- tensweisen. Sie ist nichts Angeborenes, sondern etwas von Menschen Geschaffenes, Künstliches. Eine gute Kultur veranlasst die Menschen, das zu tun, was sie tun sollen, ohne dass man ihnen das vorschreiben muss. Gewisse Regeln muss eine Gesellschaft sozusagen automatisch und von sich aus einhalten, wenn sie nicht zerfallen soll. Sie muss sich an Werten orientieren. Beispiele sind etwa die sogenannte Goldene Regel («Was Du nicht willst, das man Dir tu’, das füg’ auch keinem anderen zu!») oder die be- kannten Kardinaltugenden. Institutionen und auch Demokratien generell funktionieren nur dann zureichend, wenn sie auf eine gute Kultur abgestützt sind. Nobelpreisträger Daniel Kahneman beschreibt in seinem bedeutenden Werk «Thinking fast and slow» die eigentümliche menschliche Eigenschaft, aus zufällig im Gedächtnis gespei- cherten und oft bruchstückhaften Informationen spontan in sich kohärente Geschichten zu konstruieren, die man dann für wahr hält. Mit diesen Geschichten ist keineswegs eine Täu- schungsabsicht verbunden. Unser Gehirn ist so beschaffen, dass es Kausalitäten liebt und bei der Konstruktion von solchen Geschichten wenig Wert auf die Zuverlässigkeit und Voll- ständigkeit der spontan zur Verfügung stehenden Informationen legt. Gewiss, unser Gehirn ist in der Lage, diesen Mangel durch bewusste geistige Anstrengung zu korrigieren. Dies ist indessen mühsam und braucht Überwindung, und deshalb scheuen die meisten Menschen diese Arbeit. In solchen Geschichten werden, um deren Kohärenz zu erzwingen, die mehr oder weniger zufällig gespeicherten Informationen zu in sich plausiblen Kausalketten ver- bunden. So kann aus einer Aneinanderreihung von Zufälligkeiten der täuschende Eindruck von Kausalität entstehen, etwa nach dem einfachen Motto «gleichzeitig gleich deswegen». Wer mit offenen Augen durch die Welt marschiert, wird plötzlich erschreckt erkennen, dass Politik und Medien von solchen fiktiven Kausalitäten nur so strotzen. Wichtig ist nun zu erkennen, dass die Elemente M, I, K und Z interagieren und sich gegenseitig beeinflussen. Natürlich ist die Formel ziemlich primitiv. Aber sie ist ein guter Behelf, wenn ein Problem analysiert werden muss. Die erste Frage betrifft M: Kann ich beispielsweise den CEO oder den Premierminister auswechseln, und dann wird alles gut? Oder liegt das Problem nicht vielmehr in den Fehlanreizen der Institutionen I, etwa in einem falschen Lohnsystem, 17 einer falschen Firmenstruktur oder einem falsch konzipierten Föderalismus? Oder muss ich mich vor allem um die Kultur K kümmern, wenn ein Adoboli zu spät entdeckt wird oder wenn das Instrument der Volksinitiative plötzlich destabilisiert statt stabilisiert? Und ist es gar denkbar, dass ich aufgrund fiktiver Kausalitäten falsche Massnahmen treffe und beispiels- weise den richtigen Mann durch den falschen ersetze, wo nur der Zufall Z zugeschlagen hat? Alles das muss auch bedacht werden, wenn es um die Schuldenbremse geht. Die Formel erinnert daran, dass bei politischen oder wirtschaftlichen Analysen alle vier Terme zu be- denken sind. 3. Die Demokratie ist nach aller Erfahrung die einzige Regierungsform, welche allen Menschen auf Dauer ein Leben in Würde und Wohlstand ermöglicht. Allerdings hat sich in der jüngsten Finanzkrise gezeigt, dass bewährte und wohlhabende Demokra- tien in grosse Probleme geraten sind. Das ist auf Fehlanreize zurückzuführen, welche der Demokratie inhärent sind. Es stellt sich die Frage, wie diese Fehlanreize mit insti- tutionellen Massnahmen gemildert werden können. Für Wohlstand unentbehrliche Erfordernisse wie Chancengleichheit, Bildung für alle und zureichende Freiheiten haben viel mit dem politischen System zu tun. Die Demokratie si- chert die Gleichheit aller Bürger vor dem Gesetze, vertraut Macht nur auf Zeit an, lässt die Abwahl von Politikern zu, welche ihre Macht missbrauchen, verteilt diese Macht breit und ermöglicht demokratisch allen Gruppen Zugang zur Macht auf Zeit. Deshalb ist die Demo- kratie am besten geeignet, Fehlentwicklungen auch immer wieder zu korrigieren. Nun sind aber gerade in der gegenwärtigen Krise bewährte Demokratien in grosse Probleme geraten, während autokratische Systeme und «gelenkte» Demokratien, die auf Markt- wirtschaft setzen, im Aufschwung sind. Deshalb hat für viele aufstrebende Länder die Demokratie an Strahlungskraft verloren. Wenn man der Frage nachgeht, warum so viele Demokratien versagen, stösst man auf in- stitutionelle Fehlanreize, welche den Demokratien auf Dauer Probleme bereiten. Ich will nur deren drei erwähnen: Erstens: Die unverantwortliche explizite Verschuldung vieler Staaten und die in den Staats- rechnungen leider nicht sichtbare und teilweise noch dramatischere implizite Verschul- dung, welche auf nicht finanzierte und nicht bilanzierte sozialstaatliche Leistungsver- sprechen zurückzuführen ist, gefährden in vielen Fällen den Wohlstand für Jahrzehnte. Sie sind auf einen der grundlegendsten Fehlanreize der Demokratie zurückzuführen, den ge- fährlichen Anreiz nämlich, aus wahlpolitischen Gründen Leistungen an die eigenen Wähler zu beschliessen, die andere bezahlen müssen oder die man durch Schulden finanziert. Zweitens: Nobelpreisträger Kahneman beschreibt in seinem erwähnten Buch unter dem Titel «Verfügbarkeitskaskade» einen Prozess, der die Politik von Demokratien häufig in 18 die Irre führt. Es handelt sich um einen emotionalen Prozess, der zum Beispiel mit einem Medienbericht über ein unbedeutendes, aber skandalisierungsträchtiges Einzelereignis beginnt. Andere Medien springen auf, Empörungsunternehmer aus Politik und Medien füt- tern den Prozess mit einem ständigen Fluss beunruhigender Nachrichten, bis daraus die öffentliche Wahrnehmung eines gravierenden und flächendeckenden Missstandes ent- steht, der die politische Regulierungsmaschinerie anwirft. Dieser Prozess setzt die politi- schen Prioritäten neu fest, und zwar nicht gemäss den wahren Notwendigkeiten, sondern nach Massgabe des künstlich erzeugten Pegels an Empörung. Ein unglücklicher Hunde- biss erzeugt den Ruf nach einer nationalen Hunderegelung, oder zwanzig ärgerliche Salä- re von vier Millionen normalen Salären verursachen eine höchst problematische und lang- fristig schädliche Governance-Regulierung voller Fehlanreize. Drittens: Institutionen haben über ihre Anreizstrukturen nicht nur Auswirkungen auf das Verhalten der Menschen als Individuen, sondern auch auf Staaten, Gliedstaaten und Kom- munen. Deshalb brauchen diese Gemeinwesen Strukturen, welche ihre Selbstverantwor- tung stärken. Bei stark zentralisierten Staaten wird zu viel Verantwortung an die oft bür- gerferne Zentrale abgeschoben. Dezentrale Systeme, in welchen die Verantwortung für einzelne Aufgaben gemäss dem Subsidiaritätsprinzip so tief wie möglich und damit in Bürgernähe angesiedelt ist und in welchen nach dem fiskalischen Äquivalenzprinzip Ver- antwortung, Ausführung und Finanzierung in einer Hand sind, sind erfolgreicher und kri- senresistenter als zentralistische Systeme. Selbstverantwortlich werden Gemeinwesen zudem nur dann handeln, wenn sie auch Bankrott gehen können. Die Politik verlangt das richtigerweise von systemrelevanten Banken. Es gilt aber auch beim Staat. Alles das hat mit einem richtig strukturierten Föderalismus zu tun. Nach Leukerbad, das unlängst Plei- te machte und sich selber wieder aufrappeln musste, wird nicht so bald eine weitere Ge- meinde die gleichen Fehler wiederholen. 4. Das Volk vertraut den Politikern die Kompetenz an, Entscheide zu fällen, die ebendie- ses Volk betreffen. Wo übermächtige Anreize bestehen, Entscheide zu treffen, wel- che dem Lande langfristig schaden, tut das Volk gut daran, die Politiker wie Odysseus an den Mast zu binden und ihnen damit zu verunmöglichen, den Sirenengesängen von Wähler- und Interessengruppen zu folgen. George Buchanan zeigte mit seiner Public Choice-Theorie, dass Politiker nicht Menschen höherer moralischer Qualität sind. Sie folgen genauso ihren persönlichen Interessen wie die Wirtschaftsleute. Aber sie bewegen sich in einem unterschiedlichen institutionellen Umfeld. Deshalb verhalten sie sich unterschiedlich. Ich will in diesem Zusammenhang hier näher auf den Fehlanreiz der Demokratie zum Schuldenmachen eingehen. Schulden von Haushalten – zum Beispiel Hypotheken für ein Eigenheim –, Schulden von Unternehmen oder Schulden von Staaten sind nicht per se schlecht. Im Gegenteil! Mit Schulden können Investitionen finanziert werden, die ökonomisch sinnvoll sind und de- 19 ren Rendite die Rückzahlung finanziert. So kann auch der Staat Projekte finanzieren, wel- che Produktivität und Wachstum steigern. Zudem sind Staatsanleihen nützliche Anlagein- strumente für die privaten Haushalte, sofern sie von soliden Staaten stammen. Nun kann aber niemand auf Dauer mehr ausgeben als einnehmen. Ganz grundsätzlich macht die Anhäufung übermässiger Schulden, wie dies Reinhart und Rogoff gezeigt haben, einen Staat für Vertrauenskrisen anfällig. Zahlreiche empirische Studien, unter anderem vom IWF, zeigen, dass von einer Verschuldungsquote von etwa 90 Prozent des Bruttoin- landprodukts an das Wachstum signifikant beeinträchtigt wird. Unternehmen befürchten Steuererhöhungen und abnehmende Standortqualität, was ihre Investitionslust dämpft. Die Risikozuschläge der Staatsanleihen steigen, und die Zinsausgaben schränken den Handlungsspielraum des Staates jetzt und durch die Schuldenlast jenen künftiger Genera- tionen ein. Wo ein finanziell zerrütteter Staat in einer Rezession gleichzeitig die Ausgaben massiv kürzen muss, kann eine Teufelsspirale nach unten entstehen. Wo er umgekehrt mit einem Konjunkturpaket Wachstum stimulieren will, kann dies die Defizite derart erhöhen, dass die Anfälligkeit für eine Vertrauenskrise noch rascher steigt. Als ich Ende der 90iger Jahre im Parlament solche Szenarien schilderte, erntete ich nicht nur bei der Linken mitleidiges Lächeln und erwarb mir den Ruf eines notorischen Schwarzmalers. Heute können Sie die Beispiele täglich in den Medien verfolgen. Deshalb haben viele Politiker – leider nicht alle! – heute mehr Verständnis für eine solide Haushaltspolitik als damals. Nun gibt es unabhängig von der Haltung der Politiker in entwickelten Staaten sozusagen inhä- rente Ausgabentreiber. Nach dem Wagnerschen Gesetz steigt mit dem Wohlstand und dem technologischen Fortschritt die Nachfrage nach öffentlichen Gütern und Dienstleistungen. Zugleich steigen gemäss der sogenannten Baumolschen Krankheit deren relative Kosten, weil sie – etwa im Gesundheitsbereich – schwerer rationalisierbar sind. Als ob das nicht schon genügte, kommt noch das schwerwiegende Problem des demographischen Wandels dazu. Die Verschuldungsneigung der Demokratie hat aber weitere Ursachen. Politiker wollen wiedergewählt werden. Deshalb denken viele von Ihnen in Legislaturen und nicht in Gene- rationen. Sie versuchen, Stimmen für Ihre Wiederwahl faktisch zu kaufen, indem sie jenen, die sie unterstützen, Vorteile auf Kosten der Allgemeinheit verschaffen wollen. Weil es populärer ist, Leistungen zu versprechen als Steuererhöhungen, entsteht ein Anreiz zur Finanzierung dieser Leistungen mit Schulden. Natürlich sind längst nicht alle Politiker verantwortungslose Wählerfischer. Aber diese Anreize sind real wirksam, oft auch unbe- wusst, und sie werden mit der Professionalisierung der Parlamente stärker. Während der Milizpolitiker auch ohne Politik gut leben kann, hängt beim Berufspolitiker meist die ganze Existenz an der Wiederwahl. Das beeinflusst ihn. Private Schuldner haften bei Verlusten persönlich. Politiker, welche Schulden beschlies- sen, haften indessen nie. Es sind die Steuerzahler von morgen, die zur Kasse gebeten wer- 20 den, und dannzumal sind längst andere Politiker am Zuge. Zudem entscheiden in der Poli- tik immer Kollektive in komplexen Prozessen, so dass die individuell für Fehlentscheide Verantwortlichen kaum je eruierbar sind. Deshalb funktioniert die so wichtige Euckensche Zusammengehörigkeit von Risiko und Haftung in der Politik nicht. Private und Unternehmen sind inhärenten Schuldenbremsen unterworfen. Der Kreditge- ber des Privaten hat ein Interesse, die Bonität des Kreditnehmers sorgfältig zu überwa- chen. Der Private haftet für seine Schulden, das Unternehmen wird bei Überschuldung nach einem geregelten Verfahren aufgelöst. Die Aktionäre verlieren alles. Das alles wirkt präventiv: Aktionäre verkaufen rechtzeitig, wenn unsorgfältig gewirtschaftet wird, und Medien und Analysten verfolgen die Finanzlage des Unternehmens permanent kritisch. So ist denn Überschuldung im Privatsektor eher selten. Weil diese Mechanismen beim Staat fehlen, sind institutionelle Massnahmen zur Dämp- fung der staatlichen Verschuldungsneigung nicht nur legitim, sondern zwingend. Auch die EU hat mit den Maastricht-Kriterien und dem sogenannten Bailout-Verbot im Lissabon- Vertrag entsprechende Mechanismen eingeführt. Leider wurden beide Verträge von ihren Schöpfern selber gebrochen. 5. Viele glauben, der Staat könne durch ständig steigende Ausgaben selber das BIP er- höhen und damit in der Wirtschaft eine Multiplikatorwirkung erzeugen, welche so viel Wachstum erzeugt, dass die daraus resultierenden Zusatzsteuern die Mehrausga- ben decken. Dieses Perpetuum Mobile erinnert an den Baron Münchhausen, der sich an den eigenen Haaren aus dem Sumpf zieht. Leider bleibt der Baron meist im Sumpf stecken und muss dabei erst noch ziemlich Haare lassen. Natürlich spiele ich hier auf jene an, die sich bei der masslosen Ausgabenpolitik stets auf den Ökonomen John Maynard Keynes berufen. Ich glaube, dass die letzten Jahre gezeigt haben, dass die Wirkung keynesianischer Wirtschaftsstimulierung entweder gar nicht eintritt – bei kleinen offenen Volkswirtschaften verpufft sie ohnehin – oder dann nur für eine begrenzte Zeit. Richtig ist natürlich, dass drastisches Sparen des Staates in der Re- zession diese verschärfen kann, allerdings auch das häufig nur für eine begrenzte Zeit. Zumindest zeigt die Erfahrung – ich erwähne beispielhaft nur die Türkei, Schweden, Polen, Lettland oder Estland –, dass rasch umgesetzte substantielle ausgabenseitige Sparpro- gramme, kombiniert mit mutigen institutionellen Reformen etwa im Bereich der Arbeits- märkte, zwar kurzzeitig das Leiden erhöhen, aber später rascheres und nachhaltigeres Wachstum erzeugen. Man würde sich wünschen, auch Länder wie Italien oder Frankreich würden diese Erfahrung zur Kenntnis nehmen. Unter normalen Verhältnissen sollten bei soliden Staaten die automatischen Stabilisato- ren – etwa die Arbeitslosenversicherung und progressive Steuern – zur Konjunktursteu- erung genügen. Aber es ist klug, eine institutionelle Schuldenbremse so zu konzipieren, 21 dass sie in der Rezession Defizite zulässt, die im Boom wieder abzutragen sind. Sie wirkt damit antizyklisch. So funktioniert bekanntlich auch der Mechanismus der schweizeri- schen Schuldenbremse. Ich habe Keynes erwähnt. Ich weiss natürlich, dass er einer der ganz grossen Ökonomen war. Aber sein Name wurde mir immer wieder wütend ins Gesicht geschleudert, als wir Ende der 90iger Jahre anfingen, den trägen Supertanker Bundesfinanzen in die richtige Richtung zu zwingen. Seither reagiere ich auf diesen Namen eher allergisch. Die aktuelle Krise zeigt, wie wichtig es ist, in guten Zeiten die Finanzen zu konsolidieren und damit die sogenannte Krisenresilienz zu verbessern. Die UBS hätte wohl von einem finanziell zerrütteten Staat kaum ohne enorme Risiken gestützt werden können. 6. In der Demokratie ist der Weg des politischen Prozesses von der Zieldefinition bis zur Umsetzung von Massnahmen steinig, voller Umleitungen, Sackgassen, Abirrungen, Verzögerungen und Abstürzen, und es ist nie ganz sicher, ob das Endergebnis schliesslich wirklich zum Ziel führt. Wo aber ein klarer Wille besteht und ein gutes Team am Werk ist, ist dieser Weg durchaus begehbar. Der politische Entscheidungsprozess in der Schweiz ist komplex und aufwändig. Er be- ginnt mit Impulsen aus dem Volk, aus dem Parlament, aus dem Bundesrat, aus der Verwal- tung oder von internationalen Organisationen und neuerdings von anderen Staaten. Diese Impulse lösen eine ganze Reihe von Aktivitäten aus, angefangen bei Expertenstudien und Verwaltungsberichten über Bundesratsbeschlüsse, Vernehmlassungen und Botschaften an die Räte bis zu Beschlüssen in parlamentarischen Kommissionen und in den zwei Kam- mern sowie schliesslich zu Volksabstimmungen. Immer entstehen neue Situationen, Lob- byisten sind am Werk, Querschüsse stören, Bremser und Beschleuniger ziehen nach allen Richtungen, und in allen Gremien mit Beschlusskompetenzen besteht Absturzgefahr. Die Medien, deren Aufgabe in der Demokratie eigentlich die Information und die Kontrolle ist, mischen neuerdings als Mitspieler kräftig mit. Es ist eigentlich erstaunlich, wie gut die Schweiz bisher mit diesem ständigen und hektischen Gewurstel gefahren ist. Ständig müssen sich die Verantwortlichen Fragen stellen: Wie findet man zureichende Gefolg- schaft? Wie geht man mit Rückschlägen um? Welche Kompromisse kann man eingehen, ohne die Wirkung zu verwässern? Kann man als Bundesrat etwas bewirken, oder ist man nur Getriebener oder Ausgebremster? Ich habe die Erfahrung gemacht, dass man mit einer klaren Zielsetzung, einer nachvoll- ziehbaren Strategie, einem motivierten und kompetenten Team sowie zäher Beharrlich- keit auch gegen Widerstände viel bewirken kann. Gewiss, alles gelingt nie. In meinem Ver- antwortungsbereich sind beispielsweise die Blauhelme und die Solidaritätsstiftung ge- scheitert. Zahllose wichtige Vorlagen wie die erste Armeereform unmittelbar nach der Wende 1989, die Beschaffung des F-A/18, das Haushaltsziel 2001, die Schuldenbremse, 22 die zwei grössten bisherigen Sparpakete und die Erneuerung des Föderalismus – eines der grössten Reformprojekte des Bundes überhaupt –, waren erfolgreich. Ich will am Bei- spiel der Schuldenbremse zeigen, wie ein solcher Prozess gesteuert werden kann. Grundsätzlich muss man stets versuchen, die einzelne Massnahme so in eine breite und nachvollziehbare Strategie einzubauen, dass sie die Bürger als wichtiges Element zur Er- reichung eines übergeordneten Zieles verstehen und einordnen können. Die Bürger wer- den einem sündhaft teuren Kampfflugzeug nur zustimmen, wenn sie dessen unverzicht- bare Funktion im Kontext einer nachvollziehbaren Politik zur Sicherheit des Landes ver- stehen. Und sie werden eine Schuldenbremse, die von allen Opfer verlangt, nur akzeptie- ren, wenn sie als unverzichtbarer Teil eines begreifbaren Konzeptes zur nachhaltigen Schaffung von Wohlstand und zur Sicherung der politischen Spielräume der kommenden Generationen verstanden wird. Dabei ist auch Kommunikation entscheidend wichtig, aber diese wirkt langfristig nur, wenn sie durch echte Substanz unterlegt ist. 7. Die Schuldenbremse ist ein wichtiges Element eines breit angelegten und erfolgrei- chen finanzpolitischen Konzepts. Allerdings neigen auch die besten Konzepte in der Tagespolitik mit der Zeit zur Verschlammung. Die Anzeichen dafür mehren sich. Die Schweizer Schuldenbremse ist wohl eine enorm wichtige institutionelle Massnahme für sich allein, aber doch Teil einer viel breiter angelegten Strategie. Eine nachhaltige Fi- nanzpolitik hat ja nicht den Zweck, dem Bürger die Rente oder den Filmschaffenden die Subvention zu kürzen. Sie hat extrem vereinfacht gesagt zum Ziel, durch Standortqualität Wohlstand zu ermöglichen, durch Verteilungsgerechtigkeit politische Stabilität zu fördern und durch Nachhaltigkeit die Chancen der künftigen Generationen zu wahren. Die Bürger werden schmerzhaften Einzelmassnahmen nur zustimmen, wenn sie diese Massnahmen als notwendige Schritte zur Erreichung dieses Ziels einordnen können. Dazu kommt, dass auch die Politik einen konzeptionellen Rahmen braucht, um eine kohärente Finanzpolitik zu realisieren. Zudem ist die Diskussion solcher Konzepte bewusstseinsbildend. Allerdings begann die Arbeit unseres Teams an einer strategischen Wende nicht mit dem Gesamtkonzept. Der Anlass waren auch nicht die Vorbilder der kantonalen Schuldenbrem- se oder das Modell, das vorher unter Bundesrat Stich einmal in die Vernehmlassung gege- ben worden war und in irgendeiner Schublade ruhte. Der Anlass war sehr viel profaner: Persönlicher Frust! Noch hatte ich die endlosen Budgetsitzungen mit Otto Stich – oft gingen sie bis tief in die Nacht! – in Erinnerung, die nach langem Feilschen um kleinste Posten nur zu halbwegs brauchbaren Sparresultaten führten, von denen dann nach den parlamentarischen De- batten bestenfalls die Hälfte übrigblieb. Schon bald nach der Übernahme des Finanzde- partementes kam ich – bei allem Respekt für den überaus kompetenten Otto Stich! – zur Einsicht, dass die herkömmliche Methode des postenweisen Feilschens nicht zielführend 23 war und dass es eines strategischen Ansatzes bedurfte. Ich schrieb in einer schlaflosen Nacht ein Memo, worin ich zum Schluss kam, dass es nicht nur eine in der Verfassung festgeschriebene Ausgabenbegrenzung brauche, sondern auch eine klar definierte Sank- tion für den Fall der Überschreitung, eine präzise Vorschrift also, was im Falle der Über- schreitung dieser Begrenzung konkret und zwingend zu geschehen habe. Ich dachte zu- nächst beispielsweise an eine einfache Regel, wonach die Ausgaben nur noch mit der Teuerung wachsen dürften. Ich gab das Papier dem damaligen Direktor der Finanzverwal- tung mit dem Auftrag, mit seinem Team Vorschläge auszuarbeiten. Nach einiger Zeit kam er mit der Idee des sogenannten Haushaltsziels 2001 zurück. Es war dies eine Verfas- sungsvorschrift, welche die Beseitigung des strukturellen Defizits bis zum Stichjahr 2001 erzwingen sollte, kombiniert mit einem Zwischenziel in Form eines maximalen Defizits von 4 Milliarden CHF für das Jahr 1999. Ich brachte die Idee im Bundesrat trotz grosser Bedenken einiger Kollegen durch. In der Botschaft an das Parlament kündigten wir schon an, dass nach 2001 eine unbefristete Verfassungsnorm das Haushaltsziel ablösen müs- se. Gegen den Widerstand der Ratslinken – SP, Grüne und LdU hatten Nichteintretensan- träge gestellt – wurde die Vorlage am 9. Dezember 1997 vom Parlament akzeptiert. Um dem Einwand zu begegnen, dass Volk wisse bei der obligatorischen Abstimmung nicht, wo dann was gespart würde und müsse die Katze im Sack kaufen, handelten wir in zähem Ringen mit den Kantonen, Wirtschaftsverbänden und Regierungsparteien am sogenannten «Runden Tisch» im April 1998 das sogenannte Stabilisierungspaket im Umfang von 2 Milliar- den aus. Das war eine sehr schwierige Übung, die mehrmals beinahe gescheitert wäre. Das Volk stimmte im Wissen um die Sparvorschläge des Runden Tisches dem Haushaltsziel am 7. Juni 1998 mit 70,7% Ja zu. Dieses Signal war so stark, dass das Parlament der gesetzlichen Umsetzung des Runden Tisches mit nur wenigen Änderungen am 19. März 1999 zustimmte. Das Verfahren bewährte sich, indem keine Interessengruppe oder Partei das Referendum ergriff. Dies war das erste wirklich substantielle Sparprogramm der Eidgenossenschaft. Weil ungefähr 80% der Ausgaben gesetzlich gebunden sind, können bei Budgetberatun- gen nur wenige, nicht gebundene Ausgabenkategorien wirklich beeinflusst werden, bei- spielsweise Investitionen, Entwicklungshilfe oder Landesverteidigung. Wirklich ausge- wogene Sparpakete führen deshalb zu langwierigen gesetzgeberischen Verfahren mit Referendumsmöglichkeit. Daraus resultiert bekanntlich die enorme finanzpolitische Trägheit des Supertankers Bund. Noch während der Arbeit am Runden Tisch und am Haushaltsziel kamen wir im Team zur Einsicht, dass die gesamte Finanzpolitik des Bundes einer integralen und kohärenten Strategie bedurfte. Diese Strategie sollte nicht nur die Ziele der Finanz- und Steuerpolitik beschreiben, sondern auch schon die einzelnen Instrumente und deren Zusammenwirken skizzieren. Wir wussten auch schon damals, dass das Haushaltsziel nur ein befristeter Zwischenschritt war und dass wir das Volk nochmals zu einer definitiven Lösung würden befragen müssen. 24 Die Strategie wurde schliesslich in die Form eines Leitbildes gegossen. Es ist das Finanz- leitbild des Bundesrates vom 4. Oktober 1999. Es wurde vom Parlament in der ersten Hälf- te des Jahres 2000 mit einigen Misstönen vom Ständerat in zustimmendem Sinne und vom Nationalrat ohne Prädikat zur Kenntnis genommen. Dass sich der Nationalrat nicht zu einer Zustimmung durchringen konnte, war Ausfluss grosser Skepsis gegenüber einer soliden regelgebundenen Fiskalpolitik. Das Leitbild definierte die Ziele, Grundsätze und Instrumente der künftigen Finanzpolitik. Es liest sich noch heute wie ein gutes Lehrbuch, und für mich ist es noch immer der Aus- gangspunkt der erfolgreichen Wende bei den Bundesfinanzen, auch wenn es keine bin- denden Vorschriften umfasste. Es definierte vorab die Allokations-, Verteilung- und Stabi- lisierungsziele der Finanzpolitik; verlangte aus Standortgründen Fiskal-, Steuer- und Staatsquoten bei den tiefsten innerhalb der OECD; forderte eine schwergewichtig ausga- benseitige Sanierung, weil empirisch nachgewiesen werden kann, dass einnahmensseiti- ge Sanierungen meist scheitern (wie beispielsweise Alesina in der Zwischenzeit nachge- wiesen hat); schrieb die Beseitigung der strukturellen Defizite vor; sah eine periodische Überprüfung der Aufgaben des Bundes vor; definierte Subventions- und Besteuerungs- grundsätze; und formulierte schliesslich den Grundsatz der allmählichen Senkung der Verschuldungsquote durch den Rechnungsausgleich über einen Konjunkturzyklus hin- weg. Einige Instrumente wurden schon angedacht, davon zwei ganz zentrale mit ver- gleichbarer Bedeutung, die Schuldenbremse und der neue Finanzausgleich NFA, das Kür- zel für die grosse Föderalismusreform. Hier möchte ich einige Bemerkungen zum Föderalismus beifügen! Die Schuldenbremse ist eine Vorschrift. Das ist aus den geschilderten Gründen nötig. Wichtiger aber ist letztlich, dass die Institutionen die richtigen ökonomischen Anreize vermitteln. Ein richtig struktu- rierter Föderalismus ist dafür ein zentraler Baustein. Er bändigt die Staatsmacht durch Aufteilung auf drei Ebenen. Er führt durch den Systemwettbewerb zu innovativen Lösun- gen. Er führt die Entscheide näher zum Bürger, was bedarfsgerechtere Staatsleistungen ergibt. Und der Steuerwettbewerb erzwingt ein günstiges Preis-Leistungs-Verhältnis für die Bürger wie bei einem Unternehmen. Aber alles das funktioniert nur, wenn bei der Staatstätigkeit die Verantwortung, Ent- scheidbefugnis und Finanzierung gemäss dem erwähnten fiskalischen Äquivalenzprinzip nicht auseinander klaffen. Weil auch bei uns dieses Erfordernis zunehmend verwischt worden war, war dieses wohl grösste Reformprojekt der letzten Jahre nötig, und dass es ohne zu grosse Verwässerungen erfolgreich realisiert wurde, macht mich fast noch stol- zer als die Schuldenbremse. Es war übrigens schon von Otto Stich eingeleitet worden und wurde mit den Kantonen als gleichberechtigte Partner an die Hand genommen. Dieses Projekt ist denn auch europaweit auf grosses Interesse gestossen. Ich darf an dieser Stel- le Herrn Professor René Frey herzlich für seine wertvolle Mitarbeit danken. Dass es, nach- dem mit diesem Projekt der Finanzausgleich endlich transparent und steuerbar wurde, zu 25 politischen Diskussionen zwischen Gebern und Nehmern führt, ist in der Politik selbstver- ständlich. Das einzige, was mich an dieser Diskussion stört, ist bei einigen der sich laut- stark äussernden Politiker das mangelnde Verständnis für die zugrundeliegenden so wichtigen staatspolitischen und ökonomischen Prinzipien. Die Schuldenbremse ist eine globale Vorgabe. Sie ist zwar restriktiv, aber doch flexibel genug, um sich ökonomischen Realitäten anzupassen. Aber durch diese Vorgabe allein ist noch nichts gespart. Unsere alte wirkungslose Verfassungsvorschrift, aber auch alle ge- brochenen Verträge in der EU, welche die Finanzdisziplin betreffen, sind Beispiele. Die ei- gentliche Knochenarbeit kommt nachher: Die Disziplin bei der Budgetierung, die Zurück- haltung bei neuen Aufgaben und, wo nötig, die Sparpakete. Deshalb war es so wichtig, dass das Schweizervolk der Schuldenbremse politische Autorität verlieh. Sie wurde im Parlament im Juni 2001 mit einigen politischen Nebengeräuschen verabschiedet und vom Stimmvolk am 2. Dezember 2001 mit 84,7% Ja angenommen. Das war ein Pauken- schlag, der auch dem ahnungslosesten Hinterbänkler klar machte, dass es wie früher nicht mehr weitergehen konnte. Damit war der Boden für weitere Sparprogramme berei- tet. Nach zähem Ringen und Feilschen brachte ich im Parlament in meiner letzten Sessi- on, der Wintersession 2003, das bisher grösste aller Sparprogramme, das Entlastungs- programm 2003 im Betrag von 3 Milliarden in der Schlussabstimmung durch. Im Jahre darauf verabschiedete das Parlament das Entlastungprogramm 2004 mit meinem Nach- folger im Betrag von rund 2 Milliarden. Mit den rund 7 Milliarden aus dem runden Tisch und den beiden Entlastungsprogrammen war das strukturelle Defizit gebändigt, und das fol- gende Wirtschaftswachstum führte zu den Überschüssen. Silvio Borner führt in seinem ausgezeichneten Buch über Staatsverschuldung die wuchti- ge Annahme der Schuldenbremse darauf zurück, dass es sich um eine abstrakte Regel handelte und es noch nicht bekannt war, wen die unausweichlichen Sparpakete treffen würden. Es ist nicht auszuschliessen, dass auch dieses Argument einen gewissen Ein- fluss hatte. Aber es unterschätzt das K (Kultur) in meiner Formel. Ich glaube, dass es im Schweizervolk noch solide Überzeugungen und Werte gibt – Selbstverantwortung, Ge- sundes Misstrauen gegen einen überbordenden Staat, Bewusstsein, dass man nicht stets mehr ausgeben als einnehmen kann etc. –, welche neben dem egoistischen Eigen- interesse das Abstimmungsverhalten mitprägen. Die Stimmbürger haben in unserer Ge- schichte immer wieder eine erstaunliche Reife gezeigt, und das belegt, dass der K-Faktor den I-Faktor positiv beeinflussen kann. Ein Beleg dafür ist das Haushaltsziel: Hier wurde das zu erwartende Sparpaket des Runden Tisches bewusst aus Transparenzgründen vor der Abstimmung offengelegt, und trotzdem resultierten die erwähnten über 70% Ja-Stim- men. Der Paukenschlag des Abstimmungsresultates ist mittlerweile verklungen, und die alten Geister beginnen sich ob unserer sehr komfortablen Situation langsam wieder zu regen. Das Parlament bekundet Mühe mit dem unlängst vom Bundesrat geschnürten Sparpaket. 26 Generell hat die Finanzdisziplin nachgelassen. Mit allerhand Fondskonstruktionen wird im Grunde die Schuldenbremse ausgebremst und werden gewisse Aufgaben der periodi- schen Prioritätsüberprüfung entzogen. Die Unfähigkeit, unsere Sozialwerke im Hinblick auf die demographischen und wirtschaftlichen Herausforderungen zu sichern, ist Beleg dafür, dass die finanzpolitischen Fehlanreize auf diesem Gebiet noch immer voll wirken, dies möglicherweise mit desaströsen Folgen für die nächsten Generationen. Neue Aufga- ben werden ungeachtet der staatspolitischen und ökonomischen Prinzipien den födera- listischen Ebenen zugeteilt, und die rasch fortschreitende Zentralisierung entleert den Föderalismus schleichend seiner Substanz. Alles das ist es, was ich als Verschlammung bezeichne. Prof. Schaltegger hat ja zusammen mit Lars Feld mögliche Schuldenbremsen für die AHV vorgeschlagen, die offenbar, obwohl sie dringend nötig wären, auf erbitterten politischen Widerstand stossen. Schleichende negative Veränderungen, wie wir sie auch bei der leisen Erosion der Stand- ortbedingungen generell feststellen, sind besonders gefährlich. Oft bemerkt man sie kaum, bis plötzlich Kippeffekte auftreten, welche Krisen auslösen können. Das gilt es ob der auf den ersten Blick erfreulichen Entwicklung der Bundesfinanzen zu bedenken. Mein über 90-jähriger Onkel pflegte mir während meiner Zeit als Unternehmer mindestens ein- mal monatlich ins Stammbuch zu schreiben, gute Zeiten seien besonders gefährlich, weil man dann beginne, Fehler zu machen. In dieser Situation befinden wir uns jetzt. 8. In der Schweiz findet eine intensive Auseinandersetzung um das Staatsverständnis statt. Die Idee des liberal verfassten Rechtsstaates mit klaren Prinzipien steht dem Modell des Wohlfahrtsstaates mit hohen Ausgaben, hohen Transfers und hohen Steu- ern gegenüber. Es ist ein Kulturkampf, der noch nicht entschieden ist und dessen Ausgang die institutionelle Weiterentwicklung und den künftigen Wohlstand in der Schweiz entscheidend prägen wird. Wohlstand wird von den Menschen geschaffen. Deshalb müssen die Anreizsysteme der Kultur und der Institutionen so beschaffen sein, dass die Menschen diese Leistung erbrin- gen können und wollen. Das ist dann der Fall, wenn erstens die Marktwirtschaft über die notwendigen Freiräume verfügt; wenn zweitens die Früchte der Leistung der Menschen nicht durch höhere Steuern, stets stärker relativierte Eigentumsgarantie, Inflation etc. enteignet werden; wenn drittens der Talentpool des ganzen Volkes, nicht nur einer privile- gierten Klasse, erschlossen wird; wenn viertens flexible Arbeitsmärkte und zurückhalten- de Regulierung den ständigen Ersatz des Obsoleten durch Neues erlauben; und wenn fünftens die Gesellschaft stabil, zureichend ausgeglichen und gegen unverschuldete Not zureichend geschützt ist. Der Staat, der solches ermöglicht, ist der liberal verfasste Rechtsstaat, der einen taugli- chen Rahmen für eine florierende soziale Marktwirtschaft schafft. 27 Unsere politische Kultur mit einer ausgewogenen Mischung aus Freiheitsdrang, Selbst- verantwortung und nationaler Solidarität, mit der direkten Demokratie sowie mit einer Struktur des Staates mit Kantonen und Gemeinden mit hoher Autonomie, hat die Schaf- fung eines solchen Staates ermöglicht und ist der Hauptgrund dafür, dass diese Wohl- standsbedingungen in der Schweiz im internationalen Vergleich überdurchschnittlich er- füllt sind. Das ist die Grundlage unseres Erfolges. Diesem Modell steht immer deutlicher sozusagen als Gegenmodell das Modell des gleich- macherischen Wohlfahrtsstaates mit hohen Steuern, hoher Umverteilung, hohen Ausga- ben und hoher Regelungsdichte gegenüber. Dieses Gegenmodell erfüllt meine fünf Wohl- standsbedingungen nicht mehr zureichend, und unsere europäische Umgebung zeigt au- genfällig und schonungslos sein Versagen und seine Schwächen. Trotzdem übt es auf viele Menschen eine seltsame Faszination aus. Die Auseinandersetzung ist in vollem Gange, und das zweite Modell hat an Boden gewon- nen. Mit einem ganzen Strauss von Initiativen – Masseneinwanderung, Ecopop, 1:12, Ab- zocker, Mindestlöhne, Erbschaftssteuer, bedingungsloses Grundeinkommen, Spekulati- onsverbot, AHV-Rentenaufstockung, staatliche Einheitskrankenkasse, neuerdings die sich unter dem Kürzel fifty-fifty in Vorbereitung befindliche Initiative etc. – ist eine geball- te Ladung in die politische Pipeline eingespeist worden, welche bei zureichender Realisie- rung die Schweiz dem zweiten Modell annähern und unsere wirtschaftliche Situation mar- kant verschlechtern würde. Ich bin sogar überzeugt, dass bei dieser Auseinandersetzung nichts weniger als unser Wohlstand auf dem Spiel steht. Noch ist sie nicht entschieden. Einige Initiativen wurden angenommen (ein beunruhigendes Signal!), andere glücklicher- weise verworfen, viele sind noch hängig. Ich möchte aus einer Reihe möglicher Gründe nur vier herausgreifen, die an dieser Ent- wicklung mitwirken: Erstens findet ein schleichender Wertewandel vom Selbstverantwortungsbürger Rich- tung Anspruchsbürger und vom Drang nach Freiheit Richtung Anspruch auf Betreuung statt. Zu diesem Wertewandel gehört auch die Wahrnehmung einer zunehmenden Unge- rechtigkeit des Wirtschaftssystems, obwohl diese jeglicher statistisch nachweisbaren Grundlage entbehrt. Zweitens besteht ganz generell eine Diskrepanz zwischen Perzeption und Realität. Das hat mit der vorne geschilderten Kahnemanschen Verfügbarkeitskaskade zu tun, durch welche Scheinprobleme aufgebläht und wichtige Probleme verdrängt werden. Drittens ist in unserer zunehmend zersplitterten Parteienlandschaft Profilierung tenden- ziell wichtiger als Problemlösung geworden. Das ist der Grund dafür, dass die Volksinitiati- ve durch den zu häufigen Gebrauch als Wahlkampfmittel von einem wichtigen politischen 28 Impulsgeber und von einem stabilisierenden Ventil für das Volk zu einem Faktor der Unbe- rechenbarkeit der Zukunft geworden ist. Das ist für die Standortbedingungen Gift. Viertens hat das Vertrauen in die Wirtschaft gelitten, so dass die berechtigten Argumente der Wirtschaft zunehmend auf Unverständnis stossen. Die Wirtschaft selber trägt dafür eine Mitverantwortung. Sie macht zwar ihre Arbeit hervorragend, sonst ginge es uns nicht so gut. Doch wenige, aber aufsehenerregende Fehler haben den Eindruck entstehen las- sen, sie nehme ihre auch staatspolitische Verantwortung zu wenig wahr und werde nur noch durch Gier und Egoismus gesteuert. Aus alledem ergibt sich für mich eine politische Schlussfolgerung! Gegen solche, auch zeitgeistbedingte Trends zu kämpfen, ist schwierig. Aber wenn wir unseren Wohlstand be- wahren wollen, reicht auch die beste Schuldenbremse nicht. Wir müssen der schleichen- den Werteverschiebung Richtung Gegenmodell Halt gebieten. Deshalb bin ich überzeugt, dass jetzt nicht «more oft the same» nötig ist, sondern eine liberale und marktwirtschaft- liche Gegenrevolution (wobei ich «liberal» nicht im parteipolitischen Sinne meine). Dies bedingt, dass sich Verantwortliche aus Politik und Wirtschaft, sozusagen die Liberalen aller Parteien, nicht mehr nur halbherzig zu liberalen Werten und zur Marktwirtschaft be- kennen, sondern sich klar und unzweideutig exponieren und engagieren. Diese Anstren- gung, meine Damen und Herren, muss von Ihrer Generation geleistet werden und nicht mehr von meiner! Anmerkung des Verfassers: Einige der hier geäusserten Gedanken sind auch in meinem Buch «Pendler zwischen Wirtschaft und Politik», erschienen 2014 im Stämpfli-Verlag, ent- halten. Weiterführende Literatur Why Nations Fail Daron Acemoglu and James A. Robinson Crown Business, New York 2012 Schnelles Denken, Langsames Denken Daniel Kahneman Siedler Verlag, München 2012 29 Pendler zwischen Wirtschaft und Politik Essays und Reden Kaspar Villiger Stämpfli Verlag, 2014 Dieses Mal ist alles anders Carmen M. Reinhart und Kenneth S. Rogoff FinanzBuch Verlag 2011 Finanzleitbild Ziele, Grundsätze und Instrumente für die Finanzpolitik des Bundesrates 4/10/99 Soziale Sicherheit sichern Plädoyer für eine Schuldenbremse Lars P. Feld und Christoph A. Schaltegger Verlag Neue Zürcher Zeitung 2012 Über Schulden und Überschuldung Silvio Borner Verlag Neue Zürcher Zeitung 2014 30 31 Universitätsreden 1 Walter Kirchschläger Pluralität und inkulturierte Kreativität. Biblische Parameter zur Struktur von Kirche (Rektoratsrede, 7. November 1997) 2 Helmut Hoping Göttliche und menschliche Personen.Die Diskussion um den Menschen als Herausforderung für die Dogmatik (Antrittsvorlesung, 30. Oktober 1997) 3 Rudolf Zihlmann Zur Wiederentdeckung des Leibes. Vom Zen-Buddhismus zu neueren westlichen Erkenntnissen (Gastvorlesung, 12. November 1997) 4 Clemens Thoma Das Einrenken des Ausgerenkten. Beurteilung der jüdisch-christlichen Dialog-Geschichte seit dem Ende des zweiten Weltkrieges (Abschiedsvorlesung, 18. Juni 1998) 5 Walbert Bühlmann Visionen für die Kirche im pluralistischen Jahrtausend (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 21. Januar 1999) 6 Charles Kleiber L’Université de Lucerne, quel avenir? (Vortrag Generalversammlung Universitätsverein Luzern, 25. März 1999) 7 Helga Kohler-Spiegel «Wenn ich könnte, gäbe ich jedem Kind einen Leuchtglobus...» (Abschiedsvorlesung, 9. Mai 1999) 8 Rolf Dubs Universitätsstudium – Anforderungen aus der Sicht der Lehr- und Lernforschung (Festvortrag vom Dies Academicus, 10. November 1999) 9 Kaspar Villiger 400 Jahre Höhere Bildung in Luzern – Bildung an der Schwelle des 21. Jahrhunderts (Dokumentation der 400-Jahr-Feier, 5. April 2000) 10 Enno Rudolph Menschen züchten? Nach der Sloterdijk-Debatte: Gabriel Motzkin Humanismus in der Krise Beat Sitter-Liver (Podiumsgespräch, 13. Januar 2000) Uwe Justus Wenzel 32 11 Kurt Seelmann Thomas von Aquin am Schnittpunkt von Recht und Theologie (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 20. Januar 2000) 12 Paul Richli Das Luzerner Universitätsgesetz im Fokus der Rechtswissenschaft (Dokumentation, 26. Oktober 2000) 13 Andreas Graeser Nachgedanken zum Begriff der Verantwortung (Festvortrag zum fünfzehnjährigen Bestehen des Philosophischen Seminars, 7. November 2000) 14 Johann Baptist Metz Das Christentum im Pluralismus der Religionen und Kulturen (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 25. Januar 2001) 15 Paul Richli Eröffnungsfeier der Rechtswissenschaftlichen Fakultät (Ansprachen, 22. Oktober 2001) 16 Helen Christen Fallstrick oder Glücksfall? Der deutsch-schweizerische Sprachformengebrauch in Diskussion (Festvortrag zum Dies Academicus, 5. November 2003) Hubertus Halbfas Traditionsabbruch. Zum Paradigmenwechsel im Christentum (Festvortrag zur Thomas-Akademie, 22. Januar 2004) 17 Gabriela Pfyffer von Infektionskrankheiten. Schreck von gestern – Altishofen Angst vor morgen? (Festvortrag zum Dies Academicus, 3. November 2005) Florian Schuller Vom Nach-denken und vom Vor-denken. Oder: Wo sich gangbare Wege zeigen in der Krise christlicher Existenz (Festvortrag zur Thomas-Akademie, 19. Januar 2006) 18 Rudolf Stichweh Die zwei Kulturen? Gegenwärtige Beziehungen von Natur- und Humanwissenschaften (Festvortrag zum Dies Academicus, 9. November 2006) Felix Bommer Hirnforschung und Schuldstrafrecht (Festvortrag zum Dies Academicus, 24. Oktober 2007) 33 19 Rudolf Stichweh Universität nach Bologna. Zur sozialen Form der Massenuniversität (Festvortrag zum Dies Academicus, 29. Oktober 2008) Rudolf Stichweh Universität in der Weltgesellschaft (Festvortrag zum Dies Academicus, 1. Oktober 2009) 20 Paul Richli Die Universität als rechtlicher Raum (Akademische Rede am Dies Academicus, 4. November 2010) 21 Monika Jakobs Wissenschaft und Gender (Akademische Rede am Dies Academicus, 2. November 2011) Dick Marty Zehn Jahre Rechtswissenschaftliche Fakultät Luzern (Festvortrag zur Jubiläumsfeier der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern, 11. November 2011) 22 Harold James Internationale Ordnung nach der Finanzkrise (Gastvortrag auf Einladung des Ökonomischen Seminars und des Historischen Seminars der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät, 22. November 2011) 23 Walter Kirchschläger «Die Kirchen Gottes (die in Judäa sind) in Christus Jesus.» (1 Thess 2,14) (Abschiedsvorlesung vom 23. Mai 2012) 24 Aram Mattioli Die Native Americans und der Memory-Boom in den USA (Festvortrag zum Dies Academicus, 8. November 2012) 25 Fritz Zurbrügg Fiskal- und Geldpolitik im spannungsfeld stabilitätsorientierter Wirtschaftspolitik (Vortrag auf Einladung der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät, 21. November 2012) 26 Paul Richli Der Schweizer Franken und sein Wert – ein juristischer Aufreger erster Güte (Festvortrag zum Dies Academicus, 7. November 2013) Harold James Europa und Euro (Gastvortrag am 7. November 2013 an der Universität Luzern anlässlich der Verleihung der Ehrendoktorwürde durch die Kultur- und Sozialwissenschaftliche Fakultät.) 34

Lösung aus diesen Engführ- ungen einmal eingeführt hat, wird es interessant, weitere Funktionssysteme

Die Lehr- person beteiligt sich ungern und ist wenig zuverlässig übernimmt zugeteilte Aufga- ben und

Soziale Sicherheit 6/2010 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Sozialpolitik Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Sozialpolitik Neuerungen, Anpassungen und laufende Reformen bei den schweizerischen Sozialversicherungen Familienfragen Elternzeit und Elterngeld inhalt Inhaltsverzeichnis Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Editorial 297 Chronik Oktober/November 298 Rundschau 300 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern – ein gravierendes Problem (auch) aus volkswirtschaftlicher Sicht 301 Auf dem Prüfstand: Gleichstellung der Geschlechter in der Schweiz (B. Liebig, Hochschule für Angewandte Psychologie der Fachhochschule Nordwestschweiz) 302 Wie evidenzbasiert und gendersensibel ist die Politik- gestaltung in Schweizer Kantonen? (A. Balthasar, F. Müller, Interface Luzern, J. Maisbacher, Universität Luzern) 305 Gleichstellung «ganz unten»: Investitionen in erwerbslose Frauen (E. Nadai, Fachhochschule Nordwestschweiz – Hochschule für Soziale Arbeit, Olten) 310 Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der schweizerischen Arbeitswelt (M. Nollert, Universität Fribourg) 314 Welche Rolle spielt die familienergänzende Kinderbetreuung für die Gleichstellung? (S. Stern, Infras, Ch. Felfe, Universität St.Gallen) 318 Berufseinstieg und Lohndiskriminierung (K. Bertschy, M. Marti, Ecoplan) 322 Die Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung (N. Nussberger, Bundesamt für Justiz) 326 Erwerbstätigkeit und Rentenanspruch von Frauen: Was ist gut, was am besten? (B. Marin, E. Zólyomi, European Centre for Social Welfare Policy and Research in Vienna) 330 Sozialpolitik Neuerungen, Anpassungen und laufende Reformen bei den schweizerischen Sozialversicherungen im Jahr 2011 (R. Marolf, Bundesamt für Sozialversicherungen) 335 Familie, Generationen und Gesellschaft Alterspolitik in den Kantonen: eine Bestandesaufnahme (C. Moor, M. Martin, Universität Zürich) 344 Es ist Zeit für «Elternzeit und Elterngeld» in der Schweiz (J. Krummenacher, Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen) 348 Gesundheitswesen Vergütung der Pflegeleistungen von Familienmitgliedern durch die Krankenversicherung (B. Despland, C. von Ballmoos, HECVSanté, Lausanne) 352 Parlament Parlamentarische Vorstösse 355 Gesetzgebung: Vorlagen des Bundesrats 358 Daten und Fakten Agenda (Tagungen, Seminare, Lehrgänge) 359 Sozialversicherungsstatistik 360 Wichtige Masszahlen im Bereich der beruflichen Vorsorge 362 Literatur 364 Inhaltsverzeichnis CHSS 2010 365 Besuchen Sie uns unter www.bsv.admin.ch CHSS 6/2010 November/DezemberInhalt Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 297 editorial Editorial Yves Rossier Direktor Bundesamt für Sozial- versicherungen BSV Gleichstellung der Geschlechter Der englische Begriff Gender drückt aus, dass in jeder Gesellschaft Erwartungen an Frauen und Männer gestellt werden, die so stark mit dem Geschlecht verknüpft werden, dass daraus soziale Rollen entstehen, denen sich der oder die Einzelne nur schwer entziehen kann. Insbesondere im Hinblick auf die Familie besteht – immer noch mehrheit­ lich – die klare Vorstellung, dass nach der Geburt eines Kindes natürlicherweise die Mutter die Betreuung über­ nimmt, während der Vater sich um die finanzielle Versor­ gung der Familie kümmert. So sinnvoll diese Arbeitsteilung nach der Geburt sein kann, so sehr beeinflussen diese Erwartungen das Entscheidungsverhalten von Frauen und Männern bei Ausbildung und Berufswahl oder beim Ein­ tritt und Engagement auf dem Arbeitsmarkt, wie auch die Entscheidungen von Unternehmen bei der Besetzung und Entlöhnung von Arbeitsplätzen und der Beförderung von Arbeitskräften. Die aus diesen Entscheidungen resultie­ rende ungleiche Situation von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt spiegelt sich in den einkommensab­ hängig definierten Ansprüchen und Leistungen der Sozi­ alversicherungen wider. Vor allem alleinerziehende Mütter müssen häufig weitere, bedarfsabhängige Leistungen in Anspruch nehmen. Die in dieser Ausgabe vorgestellten Projekte des neuen Nationalen Forschungsprogramms 60 «Gleichstellung der Geschlechter» widmen sich einerseits der Analyse, wie sich sozialpolitische Rahmenbedingungen und Leistungen, die eigentlich dem Ausgleich sozialer Ungleichheiten dienen sollen, auf diese geschlechtsspezifische Rollenerwartungen und die ebenso geprägten Entscheidungen von Frauen und Männern auswirken. Andererseits werden wichtige Faktoren, wie der Einstieg in den Arbeitsmarkt, die Be­ deutung der familienergänzenden Kinderbetreuung und die Bedeutung sozialer Investitionen auf die Gleichstellung vertieft analysiert. Mit dem Beschluss des Bundesrats, die Bestimmungen des Vorsorgeausgleichs bei Scheidungen zu revidieren, wird deutlich, wie eng die sozialpolitischen oder rechtlichen Rahmenbedingungen mit den sozialen Realitäten verbun­ den sind. Das Beispiel der Vorsorgelücke bei geschiedenen Witwen zeigt auf, wie weit und wie langfristig eine sozial­ politische Bestimmung wie der Vorsorgeausgleich das umfassend angelegte System der Altersvorsorge beeinflus­ sen kann. Wenn soziale Rollen zu sozialen Ungleichheiten führen, ist es dann Aufgabe der Sozialpolitik, über den sozialen Ausgleich gerade auch noch für eine bessere Gleichstellung von Frauen und Männern zu sorgen? Ein internationaler Vergleich verschiedener Systeme der Altersvorsorge und ihre Auswirkungen auf die Altersvor­ sorge von Frauen und Männern überrascht mit der Er­ kenntnis, dass eine allzu geschlechtsspezifische Ausgestal­ tung von Altersvorsorgesystemen auch dazu beitragen kann, traditionelle soziale Rollen und die mit ihnen ver­ bundenen ungleichen Ansprüche zu zementieren. Die Autoren empfehlen eine strikt geschlechtsneutrale und versicherungsmathematisch faire Berechnung der An­ sprüche und Renten, deren Höhe weitgehend an die ge­ leisteten Beiträge zu knüpfen sei. Gesellschaftlich er­ wünschte Leistungen wie Kinderbetreuung und Pflege von kranken oder älteren Familienangehörigen müssten in diesem System adäquat, aber separat honoriert werden, damit die Erbringung dieser Leistungen nicht zu Vorsorge­ lücken führt. Offenbar kann aber weder eine geschlechtsneutrale noch gendersensible Sozialpolitik die Folgen einer traditionellen Rollenteilung auf dem Arbeitsmarkt vollumfänglich kom­ pensieren. Dies zu ändern, bleibt eine Aufgabe der Bil­ dungs­ und Gleichstellungspolitik und aller Frauen und Männer, die sich für mehr Chancengleichheit und Gleich­ berechtigung in Familie und Beruf einsetzen. 298 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 chronik Chronik Oktober/November 2010 Berufliche Vorsorge: Der Mindest zins satz bleibt bei 2 Prozent Der Bundesrat hat beschlossen, den Mindestzinssatz auch im nächsten Jahr bei 2 Prozent zu belassen. Die Festlegung des Satzes erfolgt auf Ba- sis einer Berechnungsmethode, wel- che die Eidgenössische Kommission für berufliche Vorsorge dem Bundes- rat im letzten Jahr mehrheitlich emp- fohlen hat. Entscheidend für die Hö- he des Mindestzinssatzes sind dabei vor allem der langfristige Durch- schnitt der Bundesobligationen sowie die Entwicklung von Aktien, Anlei- hen und Liegenschaften. Reform der AHV: Schritte nach dem Parlaments­ entscheid – Das EDI sieht zwei parallele Reformen nach Konsultationen vor Das Eidg. Departement des Innern (EDI) nimmt den Entscheid des Na- tionalrats, dessen Mehrheit in der Schlussabstimmung die 11. AHV- Revision abgelehnt hat, zur Kenntnis. Diese Revision ist somit definitiv ge- scheitert, obwohl beide Kammern sich bei sämtlichen Punkten einigen konnten, insbesondere auch bei der gezielten Unterstützung, die Personen mit sehr bescheidenen Einkommen einen vorzeitigen Rentenbezug er- leichtert hätte. Wie schon angekün- digt, will das EDI die Reform der AHV rasch neu lancieren. Um eine mehrheitsfähige Lösung zu finden, wird das EDI dazu die wichtigsten politischen Parteien und Sozialpart- ner konsultieren. Sozial versicherungs­ abkommen mit Montenegro und Serbien unter zeichnet Am 7. Oktober 2010 wurde in Pod- gorica ein Sozialversicherungsabkom- men mit Montenegro unterzeichnet, am 11. Oktober 2010 ein vergleichba- rer Vertrag mit Serbien in Belgrad. Diese Vereinbarungen ersetzen das bilaterale Abkommen mit Jugoslawi- en von 1964. Berufliche Vorsorge: Anpas­ sung der Hinterlassenen­ und Invalidenrenten BVG an die Preisentwicklung auf den 1.1.2011 Auf den 1. Januar 2011 werden die obligatorischen Hinterlassenen- und Invalidenrenten der zweiten Säule, die seit 2007 ausgerichtet werden, erst- mals an die Preisentwicklung ange- passt. Für sie beträgt der Teuerungs- ausgleich 2,3 Prozent. Renten, die 2006 zum ersten Mal ausgerichtet wur- den, werden um 0,3 Prozent erhöht. Die Renten aus der Zeit vor 2006 wer- den auf den 1.1.2011 nicht erhöht, weil der Preisindex seit ihrer letzten An- passung (1.1.2009) nicht gestiegen ist. Sozialv ersicherungs ab kom­ men mit Japan unterzeichnet Am 22. Oktober 2010 wurde in Bern ein Sozialversicherungsabkom- men mit Japan unterzeichnet. Das Sozialversicherungsabkommen ba- siert auf den gleichen Grundsätzen wie die übrigen von der Schweiz ab- geschlossenen Sozialversicherungs- abkommen. Es regelt insbesondere den gegenseitigen Export von Ren- tenleistungen, die Gleichbehandlung der Staatsangehörigen des anderen Vertragsstaats, die anwendbaren Rechtsvorschriften und die gegensei- tige Verwaltungshilfe. Das Abkom- men unterstützt auch den wirtschaft- lichen Austausch zwischen der Schweiz und Japan, indem es den Ein- satz von Personal sowie die Erbrin- gung von Dienstleistungen im ande- ren Staat erleichtert. Das Abkommen tritt erst nach der innerstaatlichen Genehmigung in Kraft, was in der Schweiz die Gutheissung durch das Parlament auf Grund einer Botschaft des Bundesrats bedingt. Eigenständiger IV­Ausgleichsfonds Der Bundesrat hat die Änderung der Verordnung über die Verwaltung des Ausgleichsfonds der AHV verab- schiedet. Die Verordnungsbestim- mungen ergänzen das Bundesgesetz über die Sanierung der IV und ermög- lichen so die Einrichtung eines eigen- ständigen IV-Ausgleichsfonds. AHV, IV und EO verfügen künftig über eigene Ausgleichsfonds. Das Gesetz über die Sanierung der IV und die Verordnungsänderung treten per 1. Ja- nuar 2011 in Kraft. Berufliche Vorsorge: Was die Senkung der Eintritts­ schwelle im Rahmen der 1. BVG­Revision von 2005 bewirkt Dank der 1. BVG-Revision sind neu rund 140 000 Arbeitnehmende mit tiefen Einkommen zusätzlich in der beruflichen Vorsorge versichert, ins- besondere Frauen mit Teilpensen unter 50 Prozent. Sie und ihre An- gehörigen profitieren vor allem von einem besseren Versicherungsschutz bei Invalidität und im Todesfall. Die Altersvorsorge hat sich zudem für einen Teil der neu versicherten Per- sonen verbessert. Bei den anderen ergab sich keine Verbesserung, da die zusätzlichen Leistungen der Pensions- kasse durch entsprechend tiefere Er- gänzungsleistungen kompensiert werden. Das geht aus einer Studie hervor, mit der im Auftrag des BSV Auswirkungen der Gesetzesrevision untersucht wurden. Betrugsbekämpfung in der IV 2009 Die Betrugsbekämpfung in der Invalidenversicherung zeigt Wir- kung: Im Jahr 2009 hat die IV in 2550 verdächtigen Fällen Ermittlungen aufgenommen. 1180 Ermittlungen wurden abgeschlossen. Dabei bestä- Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 299 Oktober/November 2010Chronik tigte sich der Verdacht in 240 Fällen, was eine Herabsetzung oder Aufhe- bung der Rentenleistung, resp. eine Nichtsprechung einer Neurente zur Folge hatte. Damit konnten insge- samt 180 ganze Renten eingespart werden, was einer jährlichen Ausga- benreduktion von rund 4,6 Mio. Fran- ken entspricht. Armutskonferenz des BSV Die nationale Konferenz zur ge- meinsamen Bekämpfung der Armut (9. November 2010 in Bern) hat den rund 170 Teilnehmenden die Gelegen- heit geboten, sich mit der «Gesamt- schweizerischen Strategie zur Ar- mutsbekämpfung» des Bundes und den Positionen der zentralen Akteu- rinnen und Akteure auseinanderzu- setzen. Sie richtete sich an alle in die Prävention und Bekämpfung der Ar- mut involvierten Organisationen und Personen (Armutsbetroffene, Sozial- hilfe, Sozialversicherungen, NGO, Kirchen und weitere). Vertieft wurde insbesondere das Thema der interin- stitutionellen Zusammenarbeit (IIZ) im Hinblick auf die Wiedereingliede- rung von armutsgefährdeten und -be- troffenen Personen in den Arbeits- markt sowie das Thema Ergänzungs- leistungen für Familien. In einer ge- meinsamen Erklärung von Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden wurden die prioritären Handlungsfel- der und die weitere Zusammenarbeit festgehalten. Dokumentation und Video-Aufzeichnung sind im Internet abrufbar: www.armutskonferenz.admin.ch. Strukturreform in der beruflichen Vorsorge: Verordnun gen in der Vernehmlassung Der Bundesrat hat die Verordnun- gen zur Umsetzung der Strukturre- form in der beruflichen Vorsorge in die Vernehmlassung geschickt. Diese dauert bis zum 28. Februar 2011. Die Reform stärkt die Aufsicht, stellt strengere Anforderungen an die Ak- teure in der 2. Säule und erhöht die Transparenz bei der Verwaltung von Pensionskassen, womit sie zur Verhin- derung von Missbräuchen beiträgt. Die Strukturreform antwortet damit auch auf Anliegen, die im Vorfeld der Eidgenössischen Volksabstimmung zum Umwandlungssatz vom 7. März 2010 geäussert wurden. 300 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 rundschau Rundschau Europäische Statistiken: eine Informationsquelle für alle Am 20. Oktober wurde zum ersten Mal der Weltstatistiktag gefeiert. Die- ses Ereignis hebt die Bedeutung von offiziellen Statistiken in unserer Ge- sellschaft hervor. Auf EU Ebene wur- den von den nationalen statistischen Ämtern der Mitgliedsstaaten, ge- meinsam mit Eurostat, seit mehr als 50 Jahren Anstrengungen unternom- men, um zuverlässige und vergleich- bare Daten zu erzielen. Heutzutage werden europäische Statistiken in vielfältiger Weise von einer wachsen- den Anzahl von Menschen verwendet. In der Arbeitswelt Tritt fassen: Coaching für Jugendliche «Ausbildung (fast) geschafft, aber kein Job in Sicht?» Dies ist der Slogan eines neu lancierten Coaching-Pro- jekts für Jugendliche und junge Er- wachsene im Alter zwischen 18 und 30 Jahren, die am Ende einer Ausbil- dung und auf der Jobsuche sind. Hin- ter dieser Initiative steht das schwei- zerische Arbeiterhilfswerk (SAH) mit einem Mandat der Credit Suisse. Das Projekt CT2 (Coaching Transistion 2) hat zum Ziel, möglichst viele Jugend- liche in ein reguläres Arbeitsverhält- nis zu begleiten und Hilfe zur Selbst- hilfe zu leisten. Es ist auf drei Jahre angelegt. Im September 2011 wird eine erste Zwischenbilanz gezogen. (http://www.ct2.ch/DE/index.php) Dialog Nationale Gesund­ heitspolitik – Wegweiser für Palliative Care in der Schweiz Bund und Kantone haben gemein- sam die «Nationalen Leitlinien Palli- ative Care» verabschiedet. Erstmals wird damit ein gesamtschweizerischer Konsens erreicht, was Palliative Care beinhaltet, wann sie beginnt oder wer sie erbringt. Über 100 Organisationen und Institutionen haben sich daran beteiligt. OECD­Bericht zur Akti­ vierungspolitik im Schweizer Arbeitsmarkt Die OECD hat am 21. Oktober 2010 ihren Bericht «Aktivierungs- politik im Schweizer Arbeitsmarkt» veröffentlicht und zeichnet insgesamt ein positives Bild der Schweizer Ar- beitsmarktpolitik. Herausforderun- gen werden vorwiegend bei der Zu- sammenarbeit zwischen den invol- vierten Institutionen geortet. Die Bevölkerung fühlt sich gesund Eine grosse Mehrheit (87%) der Schweizer Bevölkerung bezeichnet ihren Gesundheitszustand als gut oder sehr gut. Hingegen ist ein gutes Drittel der Bevölkerung überge- wichtig. Zudem bewegen sich nur zwei von fünf Personen in ihrer Frei- zeit ausreichend. Dies geht aus dem zusammenfassenden Bericht der Schweizerischen Gesundheitsbe- fragung 2007 des BFS hervor. Dieser bietet eine Übersicht über den Ge- sundheitszustand der Bevölkerung in der Schweiz sowie über die Fak- toren, welche die Gesundheit beein- flussen. Working­Poor­Quote 2008 tiefer als im Vorjahr Eine Berechnung der Working- Poor-Quoten durch das Bundesamt für Statistik (BFS) für die Jahre 2007 und 2008 zeigt einen Rückgang von 4,8 auf 3,8 Prozent in diesem Zeit- raum. Diese Entwicklung kann durch das positive Wirtschaftswachstum und die starke Abnahme der Arbeitslo- senzahlen in den Jahren 2006 bis 2008 erklärt werden. Die provisorischen Ergebnisse basieren auf einer verbes- serten Datengrundlage. Aus diesem Grund sind die aktualisierten Quoten mit jenen früherer Jahre nicht ver- gleichbar. Berufliche Vorsorge 2009 – Bilanzsumme wieder bei 600 Milliarden Franken Die gute Börsenentwicklung in der zweiten Jahreshälfte 2009 führte bei den Vorsorgeeinrichtungen am Jah- resende zu einer deutlichen Entspan- nung der Lage: Der Saldo der Kurs- und Wertgewinne bzw. -verluste stieg auf 43,2 Milliarden Franken, wodurch die Unterdeckung per Ende 2009 spürbar auf 34,5 Milliarden Franken (–40,3%) abgebaut werden konnte. Parallel dazu stiegen die Wert- schwankungsreserven auf 24,8 Mil- liarden Franken (+193,5%) an. Mit 598 Milliarden Franken erreichte die Bilanzsumme nahezu das Niveau von 2007. Dies geht aus den vom Bundes- amt für Statistik publizierten provi- sorischen und mittels Stichprobe ermittelten Ergebnissen der Statistik der beruflichen Vorsorge 2009 her- vor. Anhaltendes Wachstum der Gesundheitsausgaben Die Ausgaben für das Gesundheits- wesen betrugen im Jahr 2008 insge- samt 58,5 Milliarden Franken oder 10,7 Prozent des Bruttoinlandpro- dukts. Gegenüber dem Vorjahr stie- gen sie um 5,9 Prozent und damit stärker als in den letzten fünf Jahren, die eine mittlere jährliche Wachstums- rate von 3,5 Prozent aufwiesen. Dies sind neueste Ergebnisse des Bundes- amts für Statistik (BFS). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 301 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern – ein gravierendes Problem (auch) aus volks wirt­ schaftlicher Sicht Trotz aller Errungenschaften in den vergangenen dreissig Jahren existiert in der Schweiz weiterhin eine Kluft zwischen institutionalisiertem Gleichheitsanspruch und der Realität. Soziale Ungleich­ heiten in alter und neuer Gestalt verletzen die Prinzipien von Chancengleichheit und sozialer Nachhaltigkeit. Niedrige Geburtenzahlen, wie sie auch in der Schweiz heute insbesondere in der Gruppe gut ausgebildeter Frauen zu erkennen sind, verstärken die demografische Alterung und führen nicht zuletzt zu Problemen in den Sozialversicherungen. Nicht allein aus Gerechtigkeits­ überlegungen, sondern auch aus volkswirtschaftlicher Sicht stellen die anhaltenden Ungleichhei­ ten zwischen den Geschlechtern ein gravierendes Problem für die Schweiz dar. Foto: Christoph Wider 302 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Brigitte Liebig Hochschule für Angewandte Psychologie der Fachhochschule Nordwestschweiz Auf dem Prüfstand: Gleichstellung der Geschlechter in der Schweiz Seit den 1960er Jahren verzeichnen viele europäische Staaten Reformen, die auf Gerechtigkeit, Chancen­ gleichheit und Gleichbehandlung zielen. In den spät­ modernen westlichen Gesellschaften haben sie zu einer zunehmenden Sensibilisierung und Benennung von Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern beigetragen (vgl. Gildemeister/Wetterer 2007). Auch in der Schweiz unterstützen die Gleichstellungsgesetzge­ bungen sowie eine Vielzahl von staatlichen Program­ men und Massnahmen die gesellschaftliche Reflexion über Geschlechterrollen und zielen darauf, Ungleich­ stellungen zwischen den Geschlechtern in Bildung, Erwerb und Familie zu tilgen. Dem aktuellen Stand dieser Entwicklungen widmet sich das Nationale Forschungsprogramm 60 – Gleichstellung der Ge­ schlechter. Grenzen der Gleichstellung Gleichstellungspolitisch wurde in den vergangenen dreissig Jahren in der Schweiz vieles erreicht (vgl. z.B. BFS 2008, 2009; Bühler/Heye 2005): So ist mit der Dele- gitimation ungleicher Bildungs- und Erwerbschancen die Teilhabe von Frauen an Ausbildung und Erwerb erheblich gewachsen. Auf der Suche nach Humankapital zeigen sich privatwirtschaftliche Unternehmen zunehmend mo- tiviert, über Defizite ihrer Selektions- und Beförderungs- praktiken nachzudenken und Frauen auch in verantwor- tungstragenden Bereichen zu beschäftigen. Trotz aller Errungenschaften existiert jedoch weiterhin eine Kluft zwischen institutionalisiertem Gleichheitsanspruch und der Realität der Geschlechterverhältnisse und -bezie- hungen. Vielfach, so scheint es, versanden gleichstellungs- politische Vorgaben im Prozess ihrer Umsetzung; vielfach scheitern sie an den Routinen des familiären und beruf- lichen Alltags oder sie werden im Kräftespiel der Inter- essen neu interpretiert. So sind Frauen in der Schweiz bis heute deutlich seltener als Männer in technisch-natur- wissenschaftlichen Bildungsgängen anzutreffen, während – bei offensichtlichen Angleichungen der Erwerbsquote – innerhalb der Berufe Hierarchien fortbestehen (vgl. dazu etwa die Berufsfelder Medizin oder Jurisprudenz). Bis heute ist die geschlechtsspezifische Segregation des Arbeitsmarktes in der Schweiz wesentlich ausge- prägter als in anderen europäischen Ländern. Weder im gering- noch im hochqualifizierten Bereich vermögen Frauen ihre Qualifikationen ähnlich erfolgreich wie Män- ner in berufliche Positionen und Entlöhnung umzusetzen. Auch hat sich bei der Verteilung von Hausarbeit und «care work» im Privaten erst wenig geändert. Trotz mo- derner Vorstellungen von partnerschaftlicher Arbeits- teilung werden selbst von jungen Paaren weiterhin tra- ditionelle Familienmodelle gelebt. Nach wie vor ist Armut bei Alleinerziehenden oder häusliche Gewalt weit verbreitet. Noch weitestgehend unbemerkt sind überdies neue Ungleichheiten, die an der Verkoppelung der Geschlechtszugehörigkeit mit weiteren Kategorien sozialer Differenzierung, wie der ethnischen Herkunft, der sexuellen Orientierung, dem elterlichen Status oder dem Lebensalter von Menschen ansetzen. Soziale Ungleichheiten in alter und neuer Gestalt ver- letzen die Prinzipien von Chancengleichheit und sozialer Nachhaltigkeit. Niedrige Geburtenzahlen, wie sie auch in der Schweiz heute insbesondere in der Gruppe gut ausgebildeter Frauen zu erkennen sind, befördern die demografische Alterung und führen nicht zuletzt zu Pro- blemen in den Sozialversicherungen. Wissens-, Erfah- rungs- und Kreativitätspotenziale einer Gesellschaft werden nur suboptimal ausgeschöpft, wenn sich qualifi- zierte Frauen nach der Geburt des ersten Kindes vom Arbeitsmarkt zurückziehen. Nicht allein aus Gerechtig- keitsüberlegungen, sondern auch aus volkswirtschaft- licher Sicht stellen die anhaltenden Ungleichheiten zwi- schen den Geschlechtern ein gravierendes Problem für die Schweiz dar. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 303 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Das Nationale Forschungsprogramm 60 – «Gleichstellung der Geschlechter» Vor dem Hintergrund der hier skizzierten Problematik hat der Bundesrat dem Schweizerischen Nationalfonds im November 2007 den Auftrag erteilt, das Nationale Forschungsprogramm 60 «Gleichstellung der Geschlech- ter» (NFP 60) durchzuführen. Aufgabe des Programms ist es, vertieftes Wissen über die Wirksamkeit der Gleich- stellungspolitiken und Massnahmen der vergangenen Jahrzehnte sowie Antworten auf die anhaltende Un- gleichstellung zwischen den Geschlechtern zu erarbeiten. Seine Resultate sollen Grundlagen für eine nachhaltige und zukunftsgerichtete Gleichstellungspolitik in der Schweiz bereitstellen. Das Programm verknüpft drei aufeinander bezogene Ebenen der Analyse: 1. Politikanalysen: Gleichstellungspolitik baut auf einem komplexen Zusammenspiel unterschiedlichster, oft- mals kontroverser Interessenmuster in Gesellschaft und Politik auf. Die Analyse der Entstehung und des Vollzugs der schweizerischen Gleichstellungspolitik in Bund, Kantonen und Gemeinden stellt deshalb eine wichtige Grundlage der Beurteilung des Erfolgs und der Wirksamkeit bisheriger gleichstellungspolitischer Aktivitäten dar (vgl. dazu Nollert, Seite 314). Gewicht kommt überdies der Analyse von Politikbereichen zu, die – wie etwa die Steuer- oder Sozialpolitik – nicht explizit auf die Förderung der Gleichstellung abzielen, von denen jedoch Konsequenzen für die Geschlech- terverhältnisse zu erwarten sind (vgl. dazu Balthasar et al., Seite 305 und Nadai, Seite 310). So stellt sich etwa auch an die jüngsten Sozialversicherungsreformen die Frage, wie die Lasten des Umbaus der AHV gerecht verteilt und Ungleichheiten getilgt werden können, ohne spezifische Ausschnitte der Gesellschaft, darunter insbesondere Frauen, neuerlich zu benachteiligen. 2. Evaluation von Gleichstellungsmassnahmen: Seit der verfassungsrechtlichen Verankerung der Gleichstellung von Frau und Mann wurden in der Schweiz eine Viel- zahl von Initiativen und Aktivitäten realisiert. Die Untersuchung der Wirksamkeit dieser Massnahmen, die auf staatlicher Ebene sowie in öffentlichen und privatwirtschaftlichen Organisationen zur Anwendung gelangen, bildet einen weiteren Schwerpunkt des Pro- gramms. Dabei sollen die Erfolge, Herausforderungen und Grenzen der Gleichstellungsaktivitäten auch vor dem Hintergrund der Situation in anderen europäi- schen Ländern beurteilt werden. So wird etwa die Fra- ge gestellt, inwiefern betriebliche Programme zur Gleichstellung im Erwerbsleben auch ältere Berufstä- tige erreichen oder inwieweit familienexterne Ange- bote der Kinderbetreuung (vgl. Stern/Felfe Seite 318) tatsächlich die berufliche Partizipation von Frauen verbessern können. Auf den Prüfstand geraten aus der Sicht von Betroffenen überdies die Effekte gesetzlicher Regelungen und institutioneller Angebote, die in den vergangenen Jahren zur Prävention von Gewalt in Partnerschaften erstellt wurden. 3. Analysen der Ursachen anhaltender Ungleichstellung: Die komplexen Ursachen, die zur Herstellung und Fortschreibung von Ungleichheiten zwischen den Ge- schlechtern beitragen, bilden den dritten und umfas- sendsten Schwerpunkt des Programms. Drei gleichstel- lungspolitische Kernbereiche rücken in diesem Zusam- menhang in den Mittelpunkt: Erwerbsarbeit, Bildung und Familie. Sowohl innerhalb dieser Bereiche als auch an ihren Schnittstellen werden Prozesse und Faktoren identifiziert, die dazu beitragen, dass gesetzliche Vor- gaben und Massnahmen der Gleichstellung keine Wir- kungen entfalten können, dass sich Normativitäten und Verhaltensroutinen perpetuieren. Die ursachenorien- tierten Analysen verorten Geschlechterungleichheiten im Kontext aktueller gesellschaftlicher, institutioneller und biografischer Bedingungen und berücksichtigen dabei insbesondere auch die Wechselwirkungen zwi- schen Geschlecht und weiteren Kategorien sozialer Ungleichheit. So wird etwa dem Zusammenspiel von ethnischer Herkunft und Geschlecht in seiner Relevanz für den Arbeitsmarktzugang im Allgemeinen wie – am Beispiel von privaten Pflegedienstleistungen – in seiner Rolle für neue Unter- und Überordnungsverhältnisse in Familienhaushalten empirisch nachgegangen. Die Zielsetzungen des NFP 60 Das NFP 60 lässt vertiefte Erkenntnisse über die ge- sellschaftlichen, institutionellen und politisch-adminis- trativen Voraussetzungen von Gleichstellungspolitik sowie den Einfluss weiterer Politikfelder auf gleichstel- lungspolitische Vorgaben erwarten. Es wird Aussagen dazu erlauben, inwiefern sich die seit den 1980er Jahren von verschiedenen gesellschaftlichen AkteureInnen ver- folgten Konzepte, Strategien und Massnahmen der Gleichstellung im gesellschaftlichen Alltag, in Bildung, Erwerbsleben und Familie bewährt haben – und welche Herausforderungen aktuell mit der Umsetzung gleich- stellungspolitischen Handelns und der Verwirklichung von Geschlechtergleichheit verknüpft sind. Für Bildungseinrichtungen, Wirtschaft, Politik und Verwaltung wird das Programm Wissen und Empfehlun- gen zur Frage bereitstellen, wie Gleichstellungspolitik und -aktivitäten ausgestaltet sein müssen, damit sie Wi- derstände überwinden und gesellschaftliche Strukturen ebenso wie individuelle Handlungs- und Entscheidungs- muster in einem nachhaltigen Sinn beeinflussen können. Es wird darlegen, inwiefern auf rechtlicher, ökonomischer, politischer, struktureller und kultureller Ebene Ergän- zungen und Entwicklungen notwendig sind, um her- 304 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat kömmliche und neu entstandene Ungleichheiten zwi- schen den Geschlechtern systematisch abzubauen. Das NFP 60 soll darüber hinaus die Professionalisie- rung der Gleichstellungsarbeit und die Entwicklung von Qualitätsstandards für eine nachhaltige Gleichstellungs- politik unterstützen. Es soll aufzeigen, in welcher Weise transformativ auf die anhaltende Lohndiskriminierung (vgl. dazu Bertschy/Marti, Seite 322), auf traditionelles Bildungs- und Berufswahlverhalten oder sexuelle Beläs- tigung am Arbeitsplatz Einfluss genommen werden kann, oder wie sich eine geschlechtersensible Perspektive ver- stärkt als Qualitätskriterium bei der Entwicklung von Bildungsinstitutionen und Arbeitsorganisationen, im Bereich der Sozialversicherung oder des Steuerrechts einsetzen lässt. Mit seiner Hilfe sollen Anreizstrukturen, Instrumente und Prozesse offengelegt werden, die in direkter oder indirekter Weise zur Gleichstellung der Geschlechter beitragen können. Wissenschaft im Dialog mit der Praxis Das NFP 60 begann im Herbst 2010 mit der Durchfüh- rung von 21 Forschungsprojekten, die in verschiedenen sozialwissenschaftlichen Disziplinen sowie in allen Lan- desteilen der Schweiz beheimatet sind und deren Resul- tate im Herbst 2014 erwartet werden. Die Projekte kenn- zeichnen geschlechterreflexive Ansätze, die gleichermas- sen den Gemeinsamkeiten wie den Unterschieden zwi- schen Frauen und Männern Rechnung tragen, wobei sie diese in strukturellen, politisch-recht lichen, kulturell- symbolischen, ökonomischen und biografischen Zusam- menhängen situieren. Das NFP 60 ist auf einen intensiven Dialog mit Politik und Medien, mit Unternehmen, sozialen Institutionen und Verwaltungen, mit Gleichstellungsstellen und -be- auftragten sowie Frauen- und Männerorganisationen ausgelegt. Die Projekte werden wesentliche, mit aktuel- len Gleichstellungsfragen verknüpfte Problemkomplexe beleuchten, aktuellen (gleichstellungs-)politischen De- batten Substanz verleihen und dabei auch auf Sachver- halte aufmerksam machen, die quer zu jedem partei- politischen Schema liegen. Sie werden damit auch bisher unerkannten oder unthematisierten Formen der Un- gleichstellung eine Stimme verleihen. Literatur Bühler, Elisabeth/Heye, Cornelia (2005): Eidgenössische Volkszählung 2000. Fortschritte und Stagnation in der Gleichstellung der Geschlechter 1970– 2000, hrsg. vom Bundesamt f. Statistik, Neuchâtel. Bundesamt für Statistik (2008): Gleichstellung von Frau und Mann. Die Schweiz im internationalen Vergleich. Eine Auswahl von Gleichstellungs- indikatoren in den Bereichen Bildung, Arbeit und Politik, Neuchâtel. Bundesamt für Statistik (2009): Auf dem Weg zur Gleichstellung von Frau und Mann. Stand und Entwicklung, Neuchâtel. Gildemeister, Regine & Wetterer, Angelika (Hg.) (2007): Erosion oder Repro- duktion geschlechtlicher Differenzierung? Widersprüchliche Differenzierun- gen in professionalisierten Berufsfeldern und Organisationen, Münster. Die Zusammenfassungen der Projekte sind auf der Web- site www.nfp60.ch unter Projekte aufgeschaltet. Brigitte Liebig, Prof. Dr., Hochschule für Angewandte Psychologie der Fachhochschule Nordwestschweiz; Präsidentin der Leitungs- gruppe des Nationalen Forschungsprogramms 60: «Gleichstellung der Geschlechter». E-Mail: brigitte.liebig@fhnw.ch Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 305 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Andreas Balthasar Interface Politikstudien Forschung Beratung und Seminar für Politik- wissenschaft Universität Luzern Franziska Müller Interface Politikstudien Forschung Beratung Luzern Julia Maisenbacher Seminar für Politikwissenschaft Universität Luzern Wie evidenzbasiert und gendersensibel ist die Politikgestaltung in Schweizer Kantonen? Mit dem vorgestellten Projekt wird im Nationalen Forschungsprogramm 60 «Gleichstellung der Ge­ schlechter» untersucht, ob den kantonalen Politikerin­ nen und Politikern für Entscheidungen in der Steuer­ und Transferpolitik evidenzbasierte und gendersensib­ le Informationen zur Verfügung standen und welchen Einfluss diese auf die Politikgestaltung hatten. Ausgangslage: Steuer­ und Transferpolitik ist wenig gendersensibel Die Steuerpolitik und die Ausgestaltung von Sozial- transfers können die Aufteilung und den Umfang der Erwerbsarbeit von Alleinerziehenden und Paaren mass- geblich beeinflussen. Ob es sich finanziell lohnt, einer Erwerbsarbeit nachzugehen oder gar das Erwerbspensum zu erhöhen, hängt unter anderem davon ab, wie das Steuer system, die Sozialhilfe, die individuelle Verbilligung der Prämie für die obligatorische Krankenversicherung, die Alimentenbevorschussung oder die Subventionen zugunsten der familienergänzenden Kinderbetreuung ausgestaltet und aufeinander abgestimmt sind. Grafik G1 zeigt dies beispielhaft für ein Ehepaar mit zwei fremd- betreuten Kindern in der Stadt Luzern auf. Die rote Kur- ve bildet die Entwicklung des verfügbaren Einkommens bei steigendem Erwerbseinkommen ab. Das verfügbare Einkommen ist dabei jenes Einkommen, welches dem Haushalt unter Berücksichtigung aller Einnahmen (Ein- kommen und Sozialtransfers [Alimente, Familien- und Kinderzulagen, Prämienverbilligung]) abzüglich Steuern, Miete, Krankenkassenprämien sowie familien ergänzender Kinderbetreuung zur Verfügung steht. Mit dem verfüg- baren Einkommen müssen alle Ausgaben für Nahrung, Kleidung, Bildung, Transport, Freizeit usw. sowie für nicht berücksichtigte Versicherungsleistungen und allfällige Selbstbehalte finanziert werden. Es lässt sich erkennen, dass bei einem gemeinsamen Bruttoeinkommen zwischen rund 78 000 und 142 000 Franken kein zusätzliches ver- fügbares Einkommen gewonnen werden kann, da die Kosten für die Kinderbetreuung zum Teil stärker anstei- gen als das zusätzliche Einkommen. Kurzfristig und rein monetär betrachtet lohnt es sich in diesem Fall nur sehr beschränkt, wenn beide Partner gemeinsam mehr als 100 Prozent berufstätig sind. Das vorliegende Beispiel dokumentiert nur einen von vielen negativen Arbeitsanreizen für Frauen, welche sozioökonomische Studien in den letzten Jahren als Er- gebnis eines wenig reflektierten Zusammenspiels von Verfügbares Einkommen eines Haushalts mit zwei Erwachsenen und zwei fremd­betreuten Kindern in der Stadt Luzern G1 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000 60 00 0 70 00 0 80 00 0 90 00 0 10 0 00 0 11 0 00 0 12 0 00 0 13 0 00 0 14 0 00 0 15 0 00 0 16 0 00 0 17 0 00 0 18 0 00 0 Bruttolohn V er fü g b ar es E in ko m m en 80% 100% 120% 140% 160% 180% gemeinsames Pensum Dargestellt wird die Situation eines Haushalts mit einem Primäreinkommen von 60 000 Franken bei einem Beschäftigungsgrad von 80 Prozent und einem variablen Sekundär- einkommen. Bis zu einem gemeinsamen Arbeitspensum von 100 Prozent ist keine familienergänzende Kinderbetreuung notwendig. Quelle: Balthasar/Gysin 2009. 306 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Steuern und Sozialtransfers identifiziert haben (OECD 2004; Knöpfel et al. 2007; Bütler/Rüsch 2009). Es stellt sich die Frage, ob den Entscheidungsträgerinnen und -trägern bei der Gestaltung der entsprechenden Politiken zuverlässige Informationen über die genderspezifischen Auswirkungen von Entscheidungen zur Verfügung stan- den und ob sie diese gegebenenfalls auch verwendet haben. Die Genderforschung hat in den letzten Jahren ver- schiedene Instrumente entwickelt, um die Gleichstellung von Mann und Frau auch in Politikbereichen voranzu- treiben, die nicht explizit auf die Förderung der Gleich- stellung zielen, die jedoch wichtige Auswirkungen auf Geschlechterverhältnisse haben. Ein solches Instrument ist zum Beispiel Gender Mainstreaming. Dieses wird von der nationalen und auch von der europäischen Politik propagiert und hat zum Ziel, dass direkte und indirekte Auswirkungen auf die Gleichstellung von Mann und Frau bei allen politischen Entscheiden berücksichtigt werden (Council of Europe 2004). Eine Vorbedingung für wirk- sames Gender Mainstreaming ist, dass die Politik und die Verwaltung über Informationen zu den Auswirkungen einer Politik auf die Gleichstellung von Mann und Frau verfügt. Fragestellung: Wie evidenzbasiert ist die Steuer­ und Transferpolitik? Hier setzt das geplante Forschungsprojekt «Wie evi- denzbasiert und gendersensibel ist die Politikgestaltung in Schweizer Kantonen?» an. Es untersucht, ob bei der Gestaltung der Steuerpolitik und der Sozialtransfers in den Schweizer Kantonen auf zuverlässige Informationen über die Auswirkungen der Gesetzgebung auf die Gleich- stellung von Mann und Frau zurückgegriffen werden konnte und ob dies auch getan wurde. Damit sollen vor- nehmlich zwei Ziele erreicht werden: • Erstens will das Projekt das Ausmass evidenzbasierter Politikgestaltung in zwei für die Gleichstellung von Mann und Frau zentralen Feldern der Schweizer Poli- tik identifizieren und beschreiben. • Zweitens sollen wichtige Einflussfaktoren auf die evi- denzbasierte Politikgestaltung identifiziert werden, um so die gendersensible Politikgestaltung zu erleichtern. Die Steuerpolitik und die Sozialtransfers wurden als Bei- spiele ausgewählt, weil es sich dabei um Politiken handelt, welchen in Wohlfahrtstaaten eine sehr grosse gesellschaft- liche und ökonomische Bedeutung zukommt. Auf diese Weise will das Projekt zentrale Anliegen des Gender Mainstreamings in gesellschaftlich und politisch wichtigen Politikbereichen unterstützen. Verfügbare Literatur zeigt, dass Politik und Verwaltung in vielen Ländern Europas die Auswirkungen der Steuerpolitik und der Sozialtrans- fers auf die Gleichstellung von Mann und Frau wenig beachten. Es werden immer wieder neue Massnahmen implementiert, welche die klassische Rollenteilung ze- mentieren (European Commission 2006). Das Forschungs- projekt will daher untersuchen, warum verfügbares Wissen über die Auswirkungen von Gesetzgebungsprojekten betreffend Steuerpolitik und Sozialtransfers in konkreten Fällen genutzt oder eben nicht genutzt wurde. Folgende Fragen stehen im Zentrum: 1. Waren die kantonalen Gesetzgebungsprojekte betref- fend die Steuerpolitik und die Sozialtransfers der letz- ten Jahre gendersensibel, das heisst, wurden deren Auswirkungen auf die Gleichstellung von Mann und Frau thematisiert? 2. Wurde fundiertes Wissen über die Auswirkungen der geplanten Massnahmen auf die Gleichstellung von Mann und Frau herangezogen? Falls ja, welcher Art war dieses Wissen? Handelte es sich beispielsweise um eigens veranlasste wissenschaftliche Untersuchungen, um das Heranziehen von verfügbaren Analysen, um Gutachten von Experten oder um Konsultationen von Interessengruppen? 3. Welche Faktoren haben den Einbezug von Evidenzen in Entscheidungsprozesse der Steuerpolitik und von Sozialtransfers gefördert beziehungsweise gehemmt? 4. Welche Arten von Wissen hatten es besonders leicht, welche besonders schwer, berücksichtigt zu werden? Welche Prozesse des Transfers von Wissen in die Poli- tik lassen sich beobachten? 5. Welche strukturellen, institutionellen oder politischen Rahmenbedingungen können Unterschiede in der In- tensität des Rückgriffs auf evidenzbasiertes und gen- dersensibles Wissen zwischen den Kantonen erklären? Spielen beispielsweise der sprachkulturelle Kontext eines Kantons, die politischen Kräfteverhältnisse oder die Kompetenz einer allfälligen kantonalen Fachstelle für die Gleichstellung von Frauen und Männern eine Rolle? Evidence­based Policy­Making als theoretisches Konzept Das geplante Forschungsprojekt geht von der An nahme aus, dass eine wirksame und nachhaltige Politik der Gleichstellung von Mann und Frau über zuverlässige Grundlagen der potenziellen Effekte geplanter politi- scher Massnahmen verfügen muss. Das Konzept der evi- denzbasierten Politikgestaltung bildet das theoretische Gerüst des Projekts (Solesbury 2001). Dieses hat sich in den letzten Jahren in Europa stark verbreitet (Balthasar/ Rieder 2009; Widmer 2009). Es geht davon aus, dass die Politik von systematisch gewonnenem, empirisch und argumentativ begründetem Wissen profitieren sollte. Evi- denzbasierte Politikgestaltung kann definiert werden als Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 307 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat ein Ansatz, der hilft, informierte Entscheidungen über Politiken, Programme und Projekte zu fällen, indem die besten verfügbaren Forschungsresultate ins Zentrum der Politikgestaltung gestellt werden. In diesem Sinne will der Ansatz dazu beitragen, die Politik durch den Rückgriff auf Fakten wirksamer und effizienter zu gestalten. Ursprünglich wurden nur Forschungen, welche auf streng kontrollierten experimentellen Ansätzen beruhten, als evidenzbasiert betrachtet. Heute wird der Begriff jedoch von vielen Autoren weiter gefasst, so dass neben den Experimenten auch statistische Analysen, Evalua- tionen, Stakeholderbefragungen, Expertengutachten und andere Arten von systematisch gewonnenem Wissen als Evidenzen betrachtet werden (Nutley/Davies/Walter 2003). Im geplanten Forschungsprojekt wird von dieser weiten Begriffsbestimmung ausgegangen. Dabei sind wir uns jedoch auch der Tatsache bewusst, dass das Konzept der evidenzbasierten Politikgestaltung auf der Vorstel- lung einer instrumentellen Rationalität basiert, während schon Max Weber betont hat, dass es in der Politik im Wesentlichen um das Streben nach Machtanteil oder um die Beeinflussung der Macht geht (Weber 1919). Kombination von qualitativen und quantitativen Methoden Das Forschungsprojekt widmet sich der Fragestellung sowohl mit quantitativen als auch mit qualitativen Me- thoden. Zuerst wird ein Inventar relevanter politischer Entscheidungen bezüglich der Steuerpolitik und der So- zialtransfers auf kantonaler Ebene erstellt. Danach wird untersucht, ob sich die Politikgestaltung in den identifi- zierten Fällen auf evidenzbasierte Informationen stützte und ob sich Unterschiede zwischen den Kantonen durch strukturelle, institutionelle oder politische Faktoren er- klären lassen. Zusätzlich werden ausgewählte Entschei- dungsprozesse in sechs Kantonen als Fallstudien vertieft bearbeitet, um die Wirkungszusammenhänge im Detail zu analysieren. Arbeitspaket 1: Explorative Phase Den Einstieg bildet eine detaillierte Analyse vorhan- dener Literatur hinsichtlich der evidenzbasierten Poli- tikgestaltung sowie des Gender Mainstreamings von Steuer- und Transferpolitik der letzten Jahre. Zudem wird eine Übersicht über möglicherweise relevante Einfluss- faktoren auf die evidenzbasierte Politikgestaltung in den Kantonen erstellt, welche als Basis für die weitere Arbeit dienen wird. Ein wichtiges Anliegen der Projektarbeit ist die Ver- netzung mit der internationalen Forschung und der na- tionalen Anwendungspraxis. Aus diesem Grund beinhal- tet das Projekt auf der einen Seite den Kontakt zu For- schungsteams im Ausland, welche sich mit ähnlichen Fragestellungen beschäftigen. Dazu gehören das QUING- Projekt (Quality in Gender and Equality Policies) der Europäischen Kommission, die Research Unit for Re- search Utilisation (RURU) der Universität Edinburgh und das EGGSIE-Netzwerk (European Commission’s Network of experts in the fields of employment, social inclusion and gender equality issues). Um den umset- zungsorientierten Anliegen Rechnung zu tragen, wird im Rahmen des Projekts auf der anderen Seite bereits in der explorativen Phase eine Begleitgruppe mit Vertreterinnen und Vertretern aus der Zielgruppe eingesetzt. Die Be- gleitgruppe soll in dieser Phase die geplanten Forschungs- arbeiten kritisch kommentieren und Ideen prüfen, über welche Produkte die Nutzung der Projektergebnisse in die Praxis erleichtert werden kann. Arbeitspaket 2: Quantitative Analyse steuer- und transferpolitischer Entscheidungen in den Kantonen Gegenstand des zweiten Arbeitspakets ist eine quan- titative vergleichende Analyse kantonaler steuer- und transferpolitischer Entscheidungen im Hinblick auf deren Evidenzbasierung bezüglich Aspekte, welche die Gleich- stellung von Mann und Frau betreffen. Dazu werden verfügbare Daten aufgearbeitet, welche relevante struk- turelle, institutionelle und politische Rahmenbedingun- gen der Kantone (wie z.B. vorhandene Ressourcen für Evaluationen, Gesetze, Parteiverteilung) beschreiben. Diese fliessen als unabhängige Variablen in die geplante quantitative Analyse ein. Abhängige Variable bildet die Verfügbarkeit von evidenzbasierten gendersensiblen Informationen in den steuer- und transferpolitischen Entscheidungsprozessen der Kantone. Diese Variable wird in erster Linie mittels halbstrukturierter Interviews mit Verantwortlichen und Entscheidungsträgerinnen und -trägern aller Kantone erhoben. Die Gespräche sollen Auskunft darüber geben, welche Rolle evidenzbasiertes Wissen in politischen Entscheidungsprozessen in den untersuchten Politikfeldern spielte. Arbeitspaket 3: Fallstudien Im Zentrum des Fallstudienansatzes stehen die Tech- niken der Kongruenz- und der Prozessanalyse. Dabei steht die detaillierte zeitliche Rekonstruktion des Ablaufs eines politischen Prozesses im Vordergrund, um daraus Hinweise für die konkreten Wirkungsmechanismen und -pfade von evidenzbasiertem Wissen sowie von identifi- zierten Rahmenbedingungen auf die Gestaltung der Steuer- und Sozialpolitik zu gewinnen (Blatter et al. 2007). Es ist geplant, sechs Fallstudien basierend auf einer In- haltsanalyse von Berichten, Dokumenten und Aufzeich- nungen aus den Verwaltungen sowie Experteninterviews mit kantonalen Entscheidungsträgerinnen und -trägern aus Politik und Verwaltung zu erarbeiten. Dabei werden die Fälle auf der Basis der Ergebnisse der quantitativen Studie ausgewählt. Zwei «typische» Fälle entsprechen 308 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat sowohl in Bezug auf die abhängige Variable als auch in Bezug auf die wichtigsten unabhängigen Variablen dem statistischen Durchschnitt. Mit diesen Fallstudien wird geprüft, ob die angenommenen kausalen Mechanismen auch wirklich am Werk waren, oder ob andere Mecha- nismen zu den Ergebnissen beigetragen haben. In zwei weiteren Fallstudien sollen Entscheidungspro- zesse vertieft analysiert werden, in welchen die Nutzung von Evidenzen erfolgte, obwohl die Bedingungen nicht vorhanden waren, die in der statistischen Analyse als besonders wichtig identifiziert wurden. Damit sollen sel- tene aber trotzdem existierende alternative Wege zur Nutzung von evidenzbasiertem Wissen identifiziert wer- den. Die letzten zwei Fallstudien konzentrieren sich auf Fälle, in denen gemäss den Ausprägungen der zentralen unabhängigen Variablen eine Nutzung von evidenz- basiertem Wissen zu erwarten gewesen wäre, dies aber nicht erfolgte. Das Ziel dieser Fallstudien ist es, bisher nicht identifizierte Faktoren und Rahmenbedingungen zu entdecken, welche die Nutzung von evidenzbasiertem Wissen verhindern. Arbeitspaket 4: Internationaler Vergleich Arbeitspaket 4 wird dazu dienen, die Ergebnisse un- serer Analysen in den internationalen Kontext zu stellen. Dazu ist ein Workshop mit Forschungsteams aus dem Ausland, welche sich mit ähnlichen Fragestellungen be- schäftigen, vorgesehen. Ziel wird es sein, Gemeinsam- keiten und Unterschiede im Rückgriff auf evidenzbasier- te und gendersensible Informationen in der Steuerpolitik und bei Sozialtransfers zwischen verschiedenen europä- ischen Ländern herauszuarbeiten. Damit soll der Blick für das Gemeinsame aber auch für das spezifisch Schwei- zerische geschärft werden. Arbeitspaket 5: Analyse und Berichterstattung Die Ergebnisse des Forschungsprojekts werden ab- schliessend in einem wissenschaftlichen Fachartikel zu- sammengefasst. Zudem soll in engem Kontakt mit der umsetzungsorientierten Begleitgruppe ein Produkt ent- wickelt werden, das den Transfer der Forschungsresulta- te in die Praxis von Verwaltung und Politik erleichtert. Gender Mainstreaming der Steuerpolitik und der Sozialtransfers stärken Im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms 60 lässt sich das Projekt dem Modul 1 «Analyse von Poli- tikprozessen» zuordnen. Dort werden unter anderem Forschungsprojekte durchgeführt, welche die Umsetzung der Gleichstellung von Mann und Frau in Bereichen untersuchen, die nicht explizit auf die Förderung der Gleichstellung zielen, die jedoch wichtige Auswirkungen auf Geschlechterverhältnisse haben. Dazu gehören die Steuerpolitik und die Politik bezüglich der Sozialtransfers, welche den Fokus des beschriebenen Projekts darstellen. Indem die strukturellen und normativen Grundlagen, die spezifischen institutionellen Voraussetzungen, Prozesse und Barrieren einer erfolgreichen Gleichstellungspolitik in diesen Politikbereichen untersucht werden, sollen Grundlagen bereitgestellt werden, welche es wirtschafts- politischen und sozialpolitischen Entscheidungsträgerin- nen und -trägern in ihren zukünftigen Aktivitäten er- leichtern, im Sinne eines Gender Mainstreaming zu planen und zu entscheiden. Das vorliegende Projekt hat aber nicht nur zum Ziel, die Hemmnisse für evidenzbasierte Politik zu identifizie- ren und zu analysieren. Es sollen auch konkrete Vorschlä- ge dazu gemacht werden, wie diese beseitigt werden können. Ziel des Projekts ist es daher, konkrete Vorschlä- ge zu erarbeiten, wie wissenschaftlich fundiertes Wissen stärker in politische Entscheidfindungsprozesse einflies- sen kann. Geplant ist beispielsweise eine Checkliste für kantonale Verwaltungen und Parlamente, die das Be- wusstsein für die Auswirkungen der Steuerpolitik und Arbeitsschritte des Projekts G2 Zusammenstellung relevanter unabhängiger Variablen (strukturell, institutionell und politisch) Inventar relevanter Entscheidungen der Steuer- und der Transferpolitik in den Kantonen Multivariate Analyse Zwei «typische» Fälle Workshop mit internationalen Expertinnen und Experten Mit der Begleitgruppe gemeinsam erarbeitete Empfehlungen für die Umsetzung Öffentlichkeitsarbeit Arbeitspaket 1 Explorative Phase Arbeitspaket 2 Quantitative Analyse Arbeitspaket 3 Fallstudien Arbeitspaket 4 Internationaler Vergleich Arbeitspaket 5 Analyse und Bericht- erstattung Zwei «abweichende» Fälle Zwei «theoretisch zentrale» Fälle Wissenschaftlicher Artikel Wissenschaftlicher Artikel Literaturanalyse und Kontaktnahme zu internationalen Kompetenzzentren Spezifizierung des analytischen Rahmens Konstituierung nationale Begleitgruppe Quelle: Eigene Darstellung Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 309 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat der Sozialtransfers auf die Gleichstellung von Mann und Frau schärft. Politik und Verwaltung sollen von evidenz- basiertem Wissen profitieren können, um fundierte Ent- scheidungen in der Planung, Vorbereitung und Durch- führung gendersensitiver Massnahmen zu fällen. Gender Mainstreaming der Steuerpolitik und von So- zialtransfers wie der Sozialhilfe, der individuellen Ver- billigung der Prämie für die obligatorische Krankenver- sicherung, der Alimentenbevorschussung oder der Sub- ventionen zugunsten der familienergänzenden Kinder- betreuung ist nicht nur aus gleichstellungspolitischen Überlegungen dringlich. Es ist auch für die wirtschaft liche Entwicklung der Schweiz unabdingbar. Es gibt keinen Zweifel daran, dass die Schweizer Volkswirtschaft ange- sichts des demografischen Wandels in Zukunft sowohl auf Männer wie auch auf Frauen zurückgreifen muss. Kantonale Steuer- und Transferpolitiken, welche beste- hende Ungleichheiten zwischen Männern und Frauen akzeptieren oder sogar unterstützen, indem sie zum Bei- spiel Alleinverdienermodelle favorisieren, sind daher auch wirtschaftlich gefährlich. Diese Gefahren zu erken- nen und dazu beizutragen, sie zu vermeiden, ist das zen- trale Anliegen des vorgestellten Projekts. Erwähnte Literatur Balthasar, Andreas; Rieder, Stefan (2009): Wo ist evidenzbasierte Politik möglich? Die Verbreitung von Evaluationen auf kantonaler Ebene, In: Vatter, Adrian; Varone, Frédéric; Sager, Fritz (Hrsg.): Demokratie als Leidenschaft. Planung, Entscheidung und Vollzug in der schweizerischen Demokratie. Bern/ Stuttgart. Balthasar, Andreas; Gysin, Basil (2009): Familienexterne Kinderbetreuung in der Stadt Luzern. Das verfügbare Einkommen von doppelverdienenden Eltern, Luzern. Blatter, Joachim; Janning, Frank; Wagemann, Claudius (2007): Qualitative Politikanalyse. Eine Einführung in Forschungsansätze und Methoden. Grund- wissen Politik 44, Wiesbaden. Bütler, Monika; Rüsch, Martin (2009): Wenn die Arbeit mehr kostet als sie einbringt: Studie über die Auswirkungen von Besteuerung und Krippenkos- ten auf die Erwerbstätigkeit der Frauen. St.Gallen. Council of Europe (2004): Gender Mainstreaming: Conceptual framework, methodology and presentation of good practices, Strassburg. European Commission (2006): «Making work pay» debates from a gender perspective – A comparative review of some recent policy reforms in thirty European countries, Brüssel. Knöpfel, Carlo; Knupfer, Caroline; Balthasar, Andreas; Bieri, Oliver (2007): Arbeit soll sich immer lohnen! In: Soziale Sicherheit CHSS 4 / 2007: 206–209. Nutley, Sandra M; Davies, Huw; Walter, Isabel (2003): Evidence Based Policy and Practice: Cross Sector Lessons from the UK. Keynote Paper for the So- cial Policy Research and Evaluation Conference. Wellington (June 5th 2009). OECD (2004): Babies and Bosses – Reconciling Work and Family Life (Volu- me 3): New Zealand, Portugal and Switzerland, Paris. Solesbury, William (2001): Evidence Based Policy: Whence it came and where it’s going, ESRC Centre for Evidence Based Policy and Practice, London. Weber, Max (1919/1992): Politik als Beruf, München und Leipzig 1919, GPS 505–560 (Separatveröffentlichungen: Stuttgart, 1992. Widmer, Thomas (2009): The Contribution of Evidence-based Policy to the Output-oriented Legitimacy of the State. Evidence & Policy, 5(4): 351–357. Andreas Balthasar, Prof. Dr. rer. pol., Institutsleiter von Interface Politikstudien Forschung Beratung Luzern. E-Mail: balthasar@interface-politikstudien.ch Franziska Müller, Mitarbeiterin des Bereichs Soziale Sicherheit und Integration Interface Politikstudien Forschung Beratung Luzern. E-Mail: mueller@interface-politikstudien.ch Julia Maisenbacher, BA., Hilfswissenschaftlerin, Universität Luzern, Seminar für Politikwissenschaft. E-Mail: julia.maisenbacher@unilu.ch 310 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Eva Nadai Fachhochschule Nordwestschweiz – Hochschule für Soziale Arbeit, Olten Gleichstellung «ganz unten»: Investitionen in erwerbslose Frauen Ein Konzept macht Karriere: an «Sozialinvestitionen» soll der Sozialstaat genesen, indem Ausgaben für Soziales, Bildung und Familie auf die Ausschöpfung des Humankapitalpotenzials der Bevölkerung ausge­ richtet werden. Die soziale Sicherung setzt entspre­ chend auf Aktivierung und die Förderung von Beschäf­ tigungsfähigkeit, um Arbeitslose und Sozialhilfe­ beziehende in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Ist in dieser Politik ein Gleichstellungspotenzial für unter­ privilegierte Frauen angelegt? Die vom dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen lancierte sozialpolitische Reformstrategie, Sozialaus- gaben nicht primär als Kostenfaktor, sondern als lang- fristige Investition in die Wettbewerbsfähigkeit von Na- tionen zu begreifen und einzusetzen, hat eine breite Debatte in Wissenschaft und Politik ausgelöst.1 In der Schweiz, so Giuliano Bonoli, ist das Konzept nur in einer «light»-Variante angekommen: die umfassende Vision von langfristigen Investitionen in Kinder, Bildung und Gleichstellung (z.B. durch Massnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf) wurde auf die Förderung der Arbeitsmarkteingliederung von Transferbezügern redu- ziert.2 Unter dem Vorzeichen von Aktivierung und Ei- genverantwortung werden Arbeitslose und Sozialhilfe- beziehende dazu verpflichtet, an Bildungs- und Beschäf- tigungsmassnahmen teilzunehmen. Vom Ernährermodell zum «adult worker» Wenn Sozial- und Arbeitsmarktpolitik ganz unter dem Vorzeichen der möglichst umfassenden Erwerbsbeteili- gung steht, hat dies Implikationen für das Geschlechter- verhältnis. In der feministischen Sozialstaatsforschung kursiert das plakative Diktum, Frauen seien nur «a hus- band away from poverty» («arm ohne Ehemann»), weil sie schlechte Chancen im Arbeitsmarkt hätten und des- wegen auch ungenügend sozial abgesichert seien. So pauschal trifft das natürlich nicht für alle Frauen zu, aber insbesondere Mütter tragen ein hohes Armutsrisiko, wenn sie ohne männlichen «Ernährer» leben – dies umso mehr, wenn sie nur geringe berufliche Qualifikationen vorwei- sen können. Die Art und Weise, wie der Sozialstaat in Arbeitsmarkt und Familie interveniert, ist deshalb für Frauen von vi- taler Bedeutung. Der klassische Sozialstaat richtet die soziale Sicherung nach dem traditionellen Ernährer- modell aus: Der Mann ist erwerbstätig und unterhält mit seinem Lohn die Familie, während die Ehefrau sich ohne eigenes Einkommen um Familie und Haushalt kümmert und nur abgeleitete Ansprüche an die soziale Sicherung hat. Dieses Modell trägt jedoch insofern auch «materna- listische» Züge, als von Müttern keine Erwerbstätigkeit erwartet wird und sie einen Sonderstatus beanspruchen können. Beispielsweise wurde es in der Sozialhilfe lange als selbstverständlich angesehen, dass Mütter kleiner Kinder nicht ausser Haus arbeiten müssen und auf staat- liche Unterstützung zählen können. Das hat sich geändert: Das Ernährermodell weicht allmählich der Norm der individuellen Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit, die nun für beide Geschlechter und unabhängig von der Familiensituation gilt. Dieses neue Leitbild des «adult worker», das der Sozialinvestitionspolitik zugrunde liegt, blendet zwei Probleme aus: die ungleiche Belastung mit Familienarbeit und die Benachteiligungen von Frauen im Arbeitsmarkt. Aus einer Gleichstellungsperspektive tangiert dieser sozialpolitische und gesellschaftliche Wan- del überdies eine ganz fundamentale Frage: Ist Autono- mie und Emanzipation für Frauen nur über ökonomische Unabhängigkeit mittels eigener Erwerbsarbeit zu er- reichen? 1 Gøsta Esping-Andersen. Why we need a new welfare state. Oxford: Oxford University Press. 2004. 2 Giuliano Bonoli. Soziale Investitionen im Kontext der Schweizer Sozial- politik. Referat an der SVSP-Tagung «Reformieren durch Investieren?», Bern, 21.9.2010. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 311 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Forschungsfeld Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe Diesen theoretischen Fragen nach dem Gleichstellungs- potenzial der Sozialinvestitions- und Aktivierungspolitik und dessen Implikationen für das Geschlechterverhältnis wollen wir in unserem Forschungsprojekt empirisch am Beispiel der Arbeitslosenversicherung, der Sozialhilfe und den mit diesen Institutionen verknüpften Eingliede- rungsmassnahmen nachgehen.3 Mit der sukzessiven Durchsetzung des Aktivierungsprinzips ab Mitte der 1990er in der ALV, in der Sozialhilfe und neuerdings auch in der IV ist ein wild wucherndes System von Bildungs- und Beschäftigungsmassnahmen entstanden, dessen Wirkungen höchst kontrovers sind. Vorsichtig formuliert konnte die breite internationale Forschung bisher keine eindeutig positiven Effekte hinsichtlich Beschäftigungs- wirkung oder Armutsbekämpfung belegen. Insbesonde- re führt Aktivierung nicht zu nachhaltiger beruflicher Integration. Vielmehr werden gerade Frauen oft in pre- käre Beschäftigung gezwungen, so dass sie nahe an oder unter der Armutsschwelle verbleiben. Auf individueller Ebene lässt sich kaum nachweisen, dass eine allfällige Eingliederung direkt auf Aktivierungsmassnahmen zu- rückzuführen ist. Für die Betroffenen scheint der Nutzen vor allem auf der sozialen Ebene zu liegen: Anerkennung, Selbstwertgefühl, soziale Kontakte, Tagesstruktur und ähnliches. In der geplanten Studie interessieren weniger die ge- nerellen Effekte als die spezifische Frage, was die Mass- nahmen den betroffenen Frauen bringen und zwar einer Zielgruppe, die von der institutionalisierten Gleichstel- lungspolitik tendenziell vernachlässigt wird: Frauen «ganz unten» in der Sozialstruktur, die sich als gering qualifi- zierte Erwerbslose bzw. Sozialhilfebezügerinnen am Rande des Arbeitsmarkts und in prekären Lebenslagen befinden. Inwiefern und in welchen Formen «investieren» die ALV und die Sozialhilfe in diese Frauen? Können aktivierende Massnahmen zur Verbesserung ihrer öko- nomischen und sozialen Lage beitragen und ihnen zu einem Gewinn an Autonomie verhelfen? Oder führt der Druck zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt nur zu zusätzlichen Belastungen und Prekarisierung? Investition und Selektion Aktivierungspolitik ist zugleich geschlechtsblind und auf Geschlechterdifferenzen fixiert. Auf formaler Ebene, in Gesetzen und Verfügungen, wird von einem ge- schlechtslosen ökonomischen Akteur ausgegangen, des- sen einziges Problem die fehlende Arbeit ist. In der Pra- xis spielen die Merkmale der konkreten Adressaten aber sehr wohl eine Rolle. Sozialinvestitionspolitik impliziert zwingend Selektion, denn Investitionen müssen «Rendi- ten» abwerfen, folglich bei den gesellschaftlichen Grup- pen getätigt werden, «wo es sich lohnt». Es gibt für die Schweiz keine quantitativen Daten zu derartigen Selek- tionen, aber Hinweise dazu, dass z.B. Geschlecht, Alter, Familiensituation oder Nationalität eine Rolle spielen bei der Zuweisung in Bildungs- und Beschäftigungsmass- nahmen. Überdies zeigt bereits ein kursorischer Blick auf den Markt der Eingliederungsangebote eine ausge- prägte Geschlechtertypisierung: zugespitzt formuliert, werden erwerbslose Frauen im Textilatelier beschäftigt, die Männer in der Recyclingwerkstatt, Frauen werden zur «Fachfrau Hauswirtschaft» ausgebildet, Männer zum Staplerfahrer. Offensichtlich gehen die Programme un- reflektiert von Stereotypen zu typischer Frauen- oder Männerarbeit aus. Massnahmen mit einem expliziten Genderansatz sind hingegen dünn gesät. Formale Regeln werden von konkreten Akteuren um- gesetzt, die immer über einen gewissen Ermessensspiel- raum verfügen. Deshalb ist es wichtig zu erforschen, von welchen expliziten und impliziten Annahmen zu Ge- schlecht oder weiteren Merkmalen diese Akteure ausge- hen, wenn sie «Investitionsentscheide» fällen. Welches Bild haben RAV-Personalberater, Sozialarbeiterinnen und die Mitarbeitenden von Beschäftigungsprogrammen von ihrer Klientel? Welche Bildungs- oder Persönlich- keitsdefizite bzw. welche Bedürfnisse schreiben sie den Erwerbslosen zu und welche blenden sie allenfalls aus? Was halten sie für angemessene Ziele: Soll der Sozialstaat einer 40-jährigen kosovarischen Analphabetin Lese-, Schreib- und Deutschkurse ermöglichen oder braucht sie das nicht, weil sie ja ohnehin höchstens als Putzfrau Ar- beit finden kann? Was fangen wir mit einer jungen Türkin mit drei kleinen Kindern an, die eine Matura aus ihrer Heimat mitbringt, die aber hier nicht anerkannt wird und deren Zeit für einige Jahre durch die Kinderbetreuung weitgehend absorbiert wird? Lohnt es sich, den 53-jäh- rigen angelernten Schweizer Gipser mit chronischen Rückenbeschwerden, aber ohne Anspruch auf eine IV- Rente noch umzuschulen – wäre das überhaupt unter irgendeinem Paragrafen finanzierbar, wenn er keine Erstausbildung hat? Das fiktive, aber keineswegs weit hergeholte Beispiel des Gipsers verweist wieder zurück auf die institutionel- len Regelungen. Inwiefern haben die Bestimmungen zu Aus- oder Weiterbildung und Umschulung im AVIG oder den SKOS-Richtlinien implizite Gendereffekte? Oder wie werden familiäre Betreuungspflichten bei der Be- stimmung von Vermittlungsfähigkeit bzw. von Integra- tionschancen in Anschlag gebracht? 3 Das Projekt «Lohnende Investitionen? Zum Gleichstellungspotenzial von Sozialinvestitionen» (Nr. 406040-129208) wird ab November 2010 an der Hochschule für Soziale Arbeit der Fachhochschule Nordwestschweiz durchgeführt und hat eine Laufzeit von zwei Jahren. Es wird von Eva Nadai und Gisela Hauss geleitet, Alan Canonica und Loredana Monte sind als wissenschaftliche Mitarbeitende daran beteiligt. 312 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat In sich selbst investieren? Nicht nur die Institutionen, auch die betroffenen Ar- beitslosen und Sozialhilfebezügerinnen sind mit derarti- gen Fragen konfrontiert, wenngleich aus einer anderen Perspektive. Das Angebot, einen Computerkurs zu ab- solvieren oder in einem Programm zur vorübergehenden Beschäftigung Elektroschrott zu sortieren, wird nicht immer mit Begeisterung aufgenommen. Abgesehen da- von, dass Mitmachen nicht wirklich freiwillig ist,4 können die Betroffenen andere Vorstellungen über nützliche Unterstützung haben oder die Eingliederungsmassnah- men kollidieren mit anderen Verpflichtungen. Wenn zu Hause drei Kinder warten und der Ehemann Schicht arbeitet, können schon Zweifel aufkommen, ob die Teil- nahme an einem Programm der Sozialhilfe für eine In- tegrationszulage von 200 Franken tatsächlich den zusätz- lichen Stress wert ist. «Arbeitslose» im Sinne des Geset- zes haben nicht einfach nichts zu tun – vor allem nicht die Frauen und Mütter, die noch einen Haushalt zu be- sorgen und Kinder zu betreuen haben. Arbeitslosigkeit respektive Sozialhilfebezug ist nur eine Facette ihres Alltags, und es ist der gesamte Lebenszusammenhang, der ihre Haltungen und ihr Handeln prägt. Wir untersuchen in unserer Studie deshalb die Bedürf- nisse, Ressourcen und Strategien der Betroffenen vor diesem umfassenden Hintergrund: Wie «investieren» sie selbst in sich (und ihre Familie) und wie gehen sie mit den ihnen angebotenen oder aufgezwungenen Mass- nahmen um? Wir gehen davon aus, dass Entscheidungen über zeitliche und finanzielle Investitionen im Hinblick auf die Existenzsicherung nicht individuell gefällt werden, sondern im Kontext von Partnerschaft und Familie. Nahaufnahmen der Investitions­ und Aktivie­ rungspraxis: Ethnographische Fallstudien Unser Interesse, die gleichstellungspolitischen Impli- kationen von Sozialinvestitionen und Aktivierung aus- zuloten, richtet sich auf institutionelle Strukturen, Hand- lungs- und Deutungsmuster, welche die gegenwärtige Praxis bestimmen. Wir zielen nicht auf statistische Re- präsentativität, sondern wollen unter der Oberfläche liegende Mechanismen und Strukturen aufdecken. Me- thodisch ist die Studie einem ethnographischen Ansatz verpflichtet und beruht auf Fallstudien in mehreren Fel- dern. Wir untersuchen ein Regionales Arbeitsvermitt- lungszentrum (RAV) und einen Sozialdienst als Institu- tionen, in denen Arbeitslose und Sozialhilfebeziehende in Bildungs- und Beschäftigungsmassnahmen kanalisiert werden. Hier werden also gleichsam Investitionsent- scheide gefällt. Und wir analysieren die Praxis von drei bis vier Inte- grationsprogrammen als Schauplätze, an denen die Be- schäftigungsfähigkeit von Erwerbslosen konkret geför- dert werden soll. Bei diesen Programmen kontrastieren wir frauenspezifische mit gemischtgeschlechtlichen An- geboten, um herauszuarbeiten, wie sich ein expliziter Genderansatz in der Praxis äussert.5 Bei den Frauenpro- grammen wählen wir eines für Alleinerziehende, da bei dieser Gruppe die Widersprüche einer Politik der for- cierten Arbeitsmarkteingliederung besonders deutlich zutage treten. Alleinerziehenden Müttern wurde in der Schweiz von der Sozialhilfe bis vor kurzem mit Selbst- verständlichkeit eine Auszeit vom Arbeitsmarkt zuge- standen. Neuerdings ist nun die Rede von einem «Hand- lungsbedarf für eine raschere Aktivierung alleinerzie- hender Frauen, die heute noch zu oft von Fördermass- nahmen dispensiert werden.»6 Eine zweite spezifische Zielgruppe sind Migrantinnen, bei denen die Erwerbs- losigkeit gerne mit kulturellen Besonderheiten (tradi- tionelle Geschlechterrollen, mangelnde Integrationsbe- reitschaft etc.) und fehlenden Sprachkenntnissen erklärt wird. In diesen Institutionen führen wir teilnehmende Be- obachtung und Interviews mit Mitarbeitenden und Kli- entinnen und Klienten durch. Weil wir die individuellen «Investitionsstrategien», wie oben erwähnt, als Produkt von Aushandlungen in sozialen Beziehungen (v.a. in der Familie) verstehen, werden auch allfällige Partner und Partnerinnen der ausgewählten Erwerbslosen befragt. Schliesslich werden Dokumente gesammelt und aus- gewertet (Akten, Leitbilder, Formulare, organisations- interne Reglemente etc.). Sozialinvestitionspolitik als Vehikel für Gleichstellung In der Schweiz werden Gleichstellungsfragen in der Arbeitsmarkt-/Sozialpolitik bis anhin kaum thematisiert – anders als in der EU, wo Gender Mainstreaming offi- ziell in die beschäftigungspolitischen Leitlinien integriert ist (mit allerdings zweifelhaftem Erfolg, wie die einschlä- gige Forschung zeigt). Die Studie kann hier also eine empirische Beschreibung und theoretische Analyse einer gleichstellungspolitisch unreflektierten Praxis zur Verfü- gung stellen, auf deren Grundlage Ansatzpunkte für gezielte Massnahmen entwickelt werden können. Zu 4 Die Mitwirkungspflicht in der ALV und der Sozialhilfe kann mit empfind- lichen finanziellen Sanktionen durchgesetzt werden. 5 In einer kleineren Vorstudie haben wir bereits zwei Frauenprogramme analysiert, vgl. Gisela Hauss & Eva Nadai. Eingliederung auf Umwegen. Beschäftigungsprogramme für erwerbslose Frauen. Olten. 2009 (www. fhnw.ch/sozialearbeit/ipw/forschung-und-entwicklung/laufende-projek- te-1/de/forschung-und-entwicklung/laufende-projekte-1/gender_integ- ration.pdf). 6 Hannes Lindenmeyer & Katharina Walker. Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe: Zusammenarbeit in der Arbeitsvermittlung. Seco Publikation, Arbeitsmarktpolitik N0 13 (5/2010), S. XIII. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 313 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat erwarten sind zum einen Aussagen auf der Ebene der institutionellen Rahmenbedingungen: Bestimmungen im AVIG, den Sozialhilfegesetzen bzw. SKOS-Richtlinien, die (gewisse Gruppen von) Frauen benachteiligen. Zum anderen auf der Handlungsebene: Inwiefern liegt Gleich- stellungspotenzial brach, weil die Akteure sich der Pro- blematik nicht bewusst sind und allenfalls vorhandene Unterstützungs- und Förderungsmöglichkeiten nicht nutzen? Weil Aktivierung nur mit der Kooperation der Adressatinnen und Adressaten gelingen kann, ist es weiter zentral, deren Handlungskalküle und Bedürfnisse zu eruieren, um auch auf dieser Ebene Ansatzpunkte für Massnahmen benennen zu können. Unter welchen Be- dingungen wollen und können sie Eingliederungsange- bote auch als Chance betrachten und nutzen? Die bisherige Forschung zeigt, dass Massnahmen um- so eher wirksam sind, je besser sie an die individuelle Person angepasst sind. Die Studie kann also auf Pro- grammebene Hinweise darauf geben, für welche Prob- lemlagen und Bedürfniskonstellationen Angebote fehlen, und auf individueller Ebene unter welchen Umständen Massnahmen wirksam sind oder ins Leere zielen. Wo müsste angesetzt werden, um erstens das Assessment und zweitens die Passung zwischen Problemlage und Mass- nahme zu verbessern? Die berufliche Eingliederung ist ein relativ neues Arbeitsfeld für die Soziale Arbeit. Die Forschungsergebnisse können als Grundlage für eine kritische Reflexion der Praxis im Hinblick auf Profes- sionalisierung dienen. Insofern Migrantinnen und Migranten hohe Raten an Arbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug haben, ist die Stu- die auch für Akteure aus der Migrationspolitik relevant. Arbeitslosigkeit und soziale Probleme von MigrantInnen werden in aktuellen öffentlichen Diskursen primär der mangelnden Integrationsbereitschaft und Sprachdefiziten zugeschrieben, also kulturalisiert. Migrantinnen wird pauschal ein traditionales Rollenverhalten unterstellt. Die Studie kann auch hier ein differenziertes Bild von strukturellen und kulturellen Hürden zeichnen und auf- zeigen, unter welchen Umständen sozialstaatliche Insti- tutionen zur beruflichen und sozialen Integration von Migrantinnen beitragen könnten. Eva Nadai, Prof. Dr., Fachhochschule Nordwestschweiz – Hochschule für Soziale Arbeit, Olten. E-Mail: eva.nadai@fhnw.ch 314 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Michael Nollert Universität Fribourg Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der schweizerischen Arbeitswelt Frauen sind in der schweizerischen Arbeitswelt nach wie vor benachteiligt, und zwar sowohl in der bezahl­ ten Lohnarbeit als auch in der unbezahlten Familien­ und Hausarbeit sowie Freiwilligenarbeit. Obwohl gravierende interkantonale Unterschiede existieren, sind die Gründe für diese Unterschiede noch weit­ gehend unerforscht. Das NFP­Projekt vermittelt einen Überblick über geschlechtsspezifische Ungleichheiten in den Kantonen und bietet eine Überprüfung von politischen und institutionellen Einflussfaktoren. Seit 1981 ist in der Bundesverfassung der Grundsatz der Gleichstellung von Frau und Mann verankert. Dennoch sind Frauen auch 30 Jahre später in der Arbeitswelt noch immer benachteiligt. So weisen Frauen tiefere Erwerbs- quoten als Männer auf, sind in der Regel schlechter be- zahlt als Männer und sind bei den häufig durch Prekari- tät charakterisierten atypischen Beschäftigungsverhält- nissen sowie bei den nicht-registrierten Arbeitslosen über- und in den Chefetagen von Grossunternehmen untervertreten. Benachteiligungen finden wir indes auch in der Freiwilligenarbeit, wo die Frauen bei der Basisar- beit und die Männer bei der prestigeträchtigen Führungs- arbeit übervertreten sind, im Bereich der unbezahlten Familien- und Hausarbeit, der «Care Work» sowie der Nachbarschafts- und Verwandtenhilfe. Gründe für die interkantonalen Unterschiede: eine offene Frage Auch wenn diese flächendeckenden Gleichstellungs- defizite auf der Hand liegen, sind innerhalb der Schweiz grosse Unterschiede zu erkennen. So dokumentierten schon die Daten des Frauen- und Gleichstellungsatlas des Bundesamts für Statistik (Stand: 2000), dass das traditional-bürgerliche Familienmodell (Mann vollzeit- beschäftigt, Frau nicht erwerbstätig) in den Bergregio- nen, insbesondere Uri, ungleich wichtiger war als etwa in den Stadtkantonen Basel und Genf. Bühler (2001) zufolge erreichten 1990 das deutschsprachige Oberwal- lis mit fast 80 Prozent die höchsten und Genf sowie La-Chaux-de-Fonds mit unter 50 Prozent die tiefsten Werte. Vice versa war das egalitär-familienbezogene Modell (beide teilzeitbeschäftigt) vor allem im Kanton Bern beliebt. Bei den Lohnungleichheiten war wieder- um eine deut liche Ost/West-Kluft zu erkennen, d.h.: grosse De fizite der Frauen in der Ostschweiz, geringer in der Westschweiz. Auch bei der unbezahlten Arbeit sind Variationen zu beobachten. Am stärksten dominie- ren die Frauen für die Haus- und Familienarbeit in der Innerschweiz, gefolgt von der Ostschweiz, wobei beim Zeitaufwand für Haus- und Familienarbeit in der Romandie und den Kantonen Bern, Tessin und Solo- thurn vergleichsweise hohe Stundenzahlen für die Män- ner registriert werden. Obwohl in der Schweiz gleichstellungspolitisch rele- vante Forschung vorhanden ist, sind die Gründe für die räumlich variierenden Ungleichheiten in der bezahlten und unbezahlten Arbeit und deren Zusammenhänge noch weitgehend unerforscht. Hinzu kommt, dass sich viele quantitative Gender-Studien auf individuelle Einfluss- faktoren wie etwa das Bildungsniveau, Einstellungen oder die Zahl von Kindern konzentrieren. Von daher versteht es sich von selbst, dass die für diese Unter schiede verantwortlichen politischen und institutionellen Ein- flussfaktoren bislang vernachlässigt wurden. Vergleichs- weise wenig Beachtung fanden insbesondere Kontext- merkmale wie etwa die Kinderbetreuungsplätze in den Gemeinden, die politischen Kräfteverhältnisse oder kul- turelle Faktoren. Wenig Beachtung fand bislang auch die Frage, inwiefern sich die geschlechtsspezifischen Un- gleichheiten in der Sphäre der bezahlten und unbezahl- ten Arbeit verstärken oder kompensieren. Das ist umso bedauerlicher, als der schweizerische Föderalismus den politischen Subeinheiten einen vergleichsweise grossen Handlungsspielraum einräumt und sich die Schweiz da- Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 315 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat her hervorragend für die Überprüfung des Einflusses von Kontextmerkmalen eignet. Politik und Gleichstellung in der Schweiz Dass Politik das Ausmass der Ungleichheiten prägt, gehört zu den Kernthesen der Soziologie. In der Tat be- fassten sich schon die Klassiker (Marx, Weber) mit der Frage «Wer bekommt was und warum?» (Lenski 1977). Eine Theorie, die die politische Strukturierung ge- schlechtsspezifischer Ungleichheiten (u.a. Zugang zu Qualifikationen, Zugang zu Positionen in Organisationen, Entlöhnung) berücksichtigt, ist die Theorie sozialer Schliessung (vgl. Cyba 2000). Ausgangspunkt ist dabei die Annahme, dass in allen Gesellschaften soziale Grup- pen dazu tendieren, anderen Akteuren den Zugang zu Ressourcen zu versperren, und zwar sowohl anhand er- worbener Merkmale wie etwa Qualifikationen und Zer- tifikate als auch zugeschriebener Merkmale wie Ge- schlecht, Hautfarbe oder Religion. In eine ähnliche Rich- tung zielt auch Kreckels (2004) Diagnose, wonach in allen modernen Gesellschaften zwar noch immer das Kräfteverhältnis zwischen Arbeit, Kapital und Staat die ökonomischen Ungleichheiten strukturiert, die Frauen- bewegung jedoch analog zur Arbeiterbewegung im 19. Jahrhundert zunehmend an politischem Gewicht ge- winnt und folglich neuerdings über Chancen verfügt, sich erfolgreich am gesellschaftlichen Verteilungskampf zu beteiligen. Auch wenn diese Theorien auf unterschied- liche soziale Mechanismen fokussieren, gehen sie doch gleichermassen davon aus, dass soziale Ungleichheiten im Allgemeinen und geschlechtsspezifische Ungleichhei- ten im Speziellen politisch strukturiert sind. Danach werden geschlechtsspezifische Ungleichheiten wie alle anderen sozialen Ungleichheiten auf einem politischen Kräftefeld (politics) generiert, in dem eine Vielzahl von Akteuren versucht, ihre wirtschaftlichen und kulturellen Interessen durchzusetzen und mittels politischer Institu- tionen (polities) und Massnahmen (policies) zu institu- tionalisieren. Dass die Realisierung von Gleichstellungspostulaten auch in der Schweiz etwas mit politischen Kräfteverhält- nissen zu tun hat, liegt auf der Hand. Erinnern wir uns zurück: Am 14. Juni 1981 befürwortete die schweizerische Bevölkerung über den Gleichstellungsartikel in der Bun- desverfassung mit einer 60-Prozent-Mehrheit, wobei der höchste Ja-Anteil im Kanton Genf (85,2 Prozent) erreicht wurde. Allerdings entschieden sich dabei immerhin neun Kantone gegen die Vorlage (Uri, Nidwalden, Glarus, Wal- lis, St.Gallen, Thurgau, Schwyz, die beiden Appenzell), wobei der Kanton Appenzell-Innerrhoden, notabene der Kanton, den das Bundesgericht 1990 dazu zwang, das Stimm- und Wahlrecht für Frauen auf kantonaler Ebene einzuführen, den höchsten Nein-Anteil (68,2 Prozent) auswies. Noch weniger Rückhalt bei der Bevölkerung fand 2004 die Mutterschaftsversicherung, stimmten doch immerhin 45 Prozent dagegen. Besonders deutlich abge- lehnt (über 73 Prozent der Stimmen) wurde die Vorlage im Luzerner Entlebuch, dem Schwyzer Einsiedeln und Appenzell-Innerrhoden. Dass die Ansichten bezüglich des Gleichstellungspos- tulats variieren, zeigte sich auch bei der vom Gleichstel- lungsartikel geforderten Einrichtung von Gleichstellungs- büros. So sucht man bis heute in Appenzell-Innerrhoden vergeblich nach einem solchen Büro. In anderen Kanto- nen wurde inzwischen gar versucht, bestehende Büros aufzulösen, so etwa 2008 im Kanton Basel-Land, wo eine Initiative für die Abschaffung der Fachstelle für Gleich- stellung immerhin 37 Prozent Ja-Stimmen erreichte. Diese drei Anekdoten zeigen, dass es bezüglich der Befürwortung grundlegender Gleichstellungspostulate massive Unterschiede zwischen Gemeinden, Bezirken und Kantonen gibt. Diese Unterschiede reflektieren zu einem grossen Teil die jeweiligen politischen Kräftever- hältnisse. Während linke und liberale Parteien sich meis- tens als Anwalt gleichstellungspolitischer Anliegen ver- stehen – und egalitäre und moderne Familienmodelle favorisieren – sehen viele Anhänger und Mitglieder kon- servativer Parteien durchaus Vorzüge traditionaler und bürgerlicher Familienmodelle und vertreten zuweilen wie etwa die Schweizerische Volkspartei in Basel-Land, gar die Ansicht, die Gleichstellung sei im Grossen und Ganzen bereits realisiert und bedürfe daher keiner staat- lichen Unterstützung mehr. Mit anderen Worten: Es spricht viel dafür, dass sich auch in der Schweiz die kul- turell verankerten Unterschiede und Kräfteverhältnisse zwischen den grossen politischen Gruppierungen im Aus- mass der geschlechtsspezifischen Ungleichheiten nieder- schlagen. Indizien aus der komparativen Forschung Für einen Einfluss von Politik auf die geschlechtsspe- zifischen Ungleichheiten sprechen auch viele internatio­ nal vergleichende Studien, die sich an Esping-Andersens (1990) Typologie von Wohlfahrtsregimes orientieren. So zeigt sich, dass insbesondere sozialdemokratisch gepräg- te Wohlfahrtsregimes institutionelle Korrektive zur Min- derung geschlechtsevozierter Ungleichheiten wie Mut- terschaftsversicherung und -schutz, tieferes Pensionsalter, Kindergeld, Familienzulagen, Gutschriften bei der Be- steuerung oder auch Frauenquoten bieten. Umgekehrt dominieren insbesondere in den südeuropäischen Län- dern nach wie vor traditionelle Familienpolitiken, die insbesondere Mütter mit Kindern vom Arbeitsmarkt fernhalten. Auch in den liberalen Wohlfahrtsregimes (z.B. Grossbritannien) ist die Beschäftigungsquote von Frauen hoch. Allerdings werden die gleichstellungspolitischen 316 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Gender oder Gleichstellung im WohlfahrtsstaatSchwerpunkt Erfolge vornehmlich auf tertiärer Bildungsstufe erzielt, was sich u.a. in einer Konzentration gering qualifizierter Frauen im Tieflohnsektor zeigt (Mandel und Shalev 2009). Konservative Regimes (z.B. Deutschland) weisen schliess- lich den Frauen tendenziell noch immer eine Betreue- rinnen-Rolle in der Familie zu (vgl. Pfau-Effinger 2004). Zu ähnlichen Schlussfolgerungen gelangen auch Stu- dien, die mit dem Konzept des Gender Regimes (Lister 1994) operieren. Dieses Konzept kritisiert an Esping- Andersens Typologie, dass die Dimension Dekommodi- fizierung (Grad der Unabhängigkeit vom Arbeitsmarkt) die Lebenslage nichterwerbstätiger Frauen vernachläs- sige und durch eine Dimension zu ergänzen sei, die den Grad der Unabhängigkeit der Frauen von der Familie (Defamilisation) messe. Allerdings sind die bislang vor- liegenden Versuche, Defamilisierung zu operationalisie- ren, umstritten. So moniert etwa Bambra (2007), dass in vielen Studien nicht die Unabhängigkeit der Frauen von der Familie, sondern die Freiheit der Familie gemessen wird und gendersensible Typologien häufig nur graduell von Esping-Andersens Typologie abweichen. Die Einflusskraft politischer und institutioneller Fak- toren wird von zahlreichen Studien untermauert, die sich auf die Auswirkungen spezifischer Kontextfaktoren auf die geschlechtsspezifischen Ungleichheiten in der Ar- beitswelt konzentrieren. So zeigt sich u.a., dass die Ver- fügbarkeit von Kinderbetreuungsplätzen und eine frau- enfreundliche Familienpolitik die Integration der Frauen in den Arbeitsmarkt fördern. Allerdings gibt es auch Stimmen, die nicht die Familienpolitik, sondern die Aus- bildungsanstrengungen für die hohen Frauenerwerbs- quoten verantwortlich machen. Kritische Beiträge weisen zudem darauf hin, dass der Wohlfahrtsstaat zwar den Frauen den Zugang zum Arbeitsmarkt, aber nicht zu den lukrativen, sondern vornehmlich zu den tiefer entlöhnten «weiblichen» Jobs eröffnet habe (vgl. Mandel und Semy- onov 2006). Eine der wenigen Studien, die die Effekte der institu- tionellen Rahmenbedingungen auf die Frauenerwerbs- tätigkeit in schweizerischen Kantonen überprüfte, ist die Mehrebenenanalyse von Stadelmann-Steffen (2007a, 2007b). Dabei belegt die Autorin, dass eine grosszügige Sozialpolitik im Allgemeinen und ein hohes Krippenan- gebot die Erwerbstätigkeit von Müttern mit Kindern unter 15 Jahren fördern. Der Forschungsstand spricht also dafür, dass neben individuellen Faktoren wie etwa Bildung eine Reihe politischer und institutioneller Kontextfaktoren das Aus- mass der geschlechtsspezifischen Ungleichheiten beein- flussen. Im Weiteren ist erkennbar, dass bislang das Aus- mass der Integration der Frauen in den Arbeitsmarkt und damit die bezahlte Arbeit im Vordergrund gestanden ist. In wiefern eine Zunahme der weiblichen Lohnarbeit in- des mit einem Abbau der geschlechtsspezifischen Ein- kommenskluft (gender pay gap) und der Expansion einer geschlechtsneutralen haushaltsinternen Arbeitsteilung einhergeht, bleibt jedoch eine offene Frage. Hinzu kommt, dass für die Schweiz bislang zwar zahlreiche deskriptiv- statistische Analysen geschlechtsspezifische Ungleich- heiten dokumentieren und verschiedene Studien auf die emanzipatorische Kraft von Bildung hinweisen. Eine Überprüfung von Kontexteffekten liegt indes – mit Aus- nahme der erwähnten Mehrebenenanalyse – bisher nicht vor. Deskriptiv­statistische Analysen und Überprüfung von Einflussfaktoren Um diese Forschungslücke zu füllen, sieht das Projekt «Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der schwei- zerischen Arbeitswelt. Eine interkantonale Analyse politischer und institutioneller Einflussfaktoren» (Mit- antragsteller: Ruedi Epple, Sebastian Schief, beide Uni- versität Fribourg) vier Analysephasen vor. In einer ersten Phase geht es einerseits darum, anhand von Daten aus der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (SAKE) die geschlechtsspezifischen Ungleichheiten in den drei fokus- sierten Arbeitssphären (Erwerbsarbeit, Familienarbeit, Freiwilligenarbeit) empirisch zu erfassen. Andererseits zielt diese Phase darauf ab, die interkantonalen und -re- gionalen Variationen dieser Ungleichheiten zu dokumen- tieren. In der zweiten Phase versuchen wir, die Kantone ihren Ungleichheitsprofilen gemäss zu gruppieren, wobei mit- tels strukturentdeckender statistischer Verfahren (Fak- toren- und Clusteranalysen) eine Typologie genderspe- zifischer Arbeitsregimes entwickelt wird. Im Anschluss daran wird die resultierende Gruppierung mit Bühlers (2001) Familienmodelltypologie und den in international vergleichenden Studien verwendeten Genderregime- typologien verglichen. Die dritte Phase bietet eine Evaluation der von inter- national vergleichenden Studien unterstützten Hypo- thesen. Ausgehend von der Annahme, dass es für die Analyse geschlechtsspezifischer Ungleichheiten unab- dingbar ist, den Einfluss politischer und institutioneller Kontextfaktoren zu berücksichtigen, wird eine Mehr- ebenenanalyse durchgeführt. Dieses Instrument hat ge- genüber herkömmlichen multivariaten Analysen den Vorteil, dass sich damit sowohl der Einfluss politischer und institutioneller Faktoren (Makroebene) als auch individueller Faktoren (Mikroebene) auf das individu elle Arbeitsprofil, gemessen an den Aktivitäten in den drei Arbeitssphären, überprüfen lässt. Gegenüber der Be- rücksichtigung von Kontextfaktoren in herkömmlichen multiplen Regressionen hat die Mehrebenenanalyse zu- dem den Vorteil, dass das Verfahren einräumt, dass die individuellen Faktoren je nach Kanton unterschiedlich wirken können. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 317 Gender oder Gleichstellung im WohlfahrtsstaatSchwerpunkt Parallel zur Mehrebenenanalyse werden wir in einem weiteren Analysemodul eine Qualitative Comparative Analysis (QCA) durchführen. Die QCA hat gegenüber herkömmlichen statistischen Methoden zum einen den Vorteil, dass damit auch die Auswirkungen nicht quanti- fizierbarer gleichstellungspolitischer Faktoren, wie etwa das Gewicht der Frauenbewegung oder spezifischer po- litischer oder kultureller Konstellationen überprüft wer- den können. Zum andern bietet die QCA die Möglichkeit, bei geringen Fallzahlen, wie sie bei einem interkantona- len Vergleich zwangsläufig vorliegen, gleichstellungspo- litisch günstige und ungünstige Faktorenkonstellationen zu identifizieren. Ein weiterer Vorteil der QCA gegenüber der Mehrebenenanalyse liegt darin, dass diese Methode einräumt, dass sich unterschiedliche Konstellationen nahezu identisch auswirken können, gemäss dem Motto «viele Wege führen nach Rom». Auslotung politischer Handlungsspielräume Es liegt auf der Hand, dass das Projekt vorab Fakten generiert und sozialwissenschaftliche Hypothesen über- prüft. In der Tat mangelt es in der Schweiz an Studien, die sich mit den Gründen für die deutlichen interregio- nalen Unterschiede in der Realisierung von Gleichstel- lungspostulaten befassen. Von daher bietet das Projekt eine einmalige Chance, eine empfindliche Forschungs- lücke zu schliessen. Darüber hinaus bieten die empiri- schen Befunde eine gute Möglichkeit, sowohl die struk- turellen Hindernisse als auch die Chancen politischer Massnahmen, sei das im juristischen oder infrastruktu- rellen Bereich, für eine Gleichstellungspolitik in der Ar- beitswelt zu identifizieren. In diesem Sinn werden zu- nächst all jene Regionen in der Schweiz erkennbar, in denen das Gleichstellungspostulat besonders gut oder schlecht realisiert ist (best and worse cases), bevor in einem weiteren Schritt die Frage nach den entscheiden- den Einflussfaktoren beantwortet wird. Allerdings ist dabei schon im Vornherein einzuräumen, dass bei vielen potenziellen Einflussfak toren wie etwa kulturellen Ein- stellungen und politischen Kräfteverhältnissen im Un- terschied etwa zu konkreten Massnahmen wie die Be- reitstellung von Kinderbetreuungsplätzen nur eine ge- ringe Umsetzungschance besteht. Literatur Bambra, Clare (2007) Defamilisation and welfare state regimes: a cluster analysis. International Journal of Social Welfare 16, 326–338. Bühler, Elisabeth (2001) Frauen- und Gleichstellungsatlas der Schweiz. Zürich: Seismo. Cyba, Eva (2000) Geschlecht und soziale Ungleichheit. Konstellationen der Frauenbenachteiligung. Opladen: Leske + Budrich. Esping-Andersen, Gøsta (1990) The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Cambridge University Press. Kreckel, Reinhard (2004) Politische Soziologie der sozialen Ungleichheit. Frankfurt am Main: Campus. Lenski, Gerhard (1977) Macht und Privileg. Eine Theorie der sozialen Schich- tung. Frankfurt am Main: Suhrkamp. Lister, Ruth (1994) ‹She has other duties› – women, citizenship and social security. In: Sally Baldwin und Jane Faklingham (Hg.) Social Security and Social Change. New Challenges to the Beveridge Model. New York, 31–44. Mandel, Hadas/Shalev, Michael (2009) Gender, class, and varieties of capi- talism, Social Politics: International Studies in Gender, State and Society 16, 161–181. Mandel, Hadas/Semyonov, Moshe (2006) A welfare state paradox: State interventions and women’s employment opportunities in 22 countries, Ame- rican Journal of Sociology 111, 1910–1949. Pfau-Effinger, Birgit (2004) Socio-historical path of the male breadwinner model – an explanation of cross-national differences, British Journal of Sociology 55, 377–399. Stadelmann-Steffen, Isabelle (2007a) Der Einfluss der sozialpolitischen Kon- texte auf die Frauenerwerbstätigkeit in der Schweiz, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 59, 599–614. Stadelmann-Steffen, Isabelle (2007b) Policies, Frauen und der Arbeitsmarkt. Die Frauenerwerbstätigkeit in der Schweiz im internationalen und interkan- tonalen Vergleich. Münster: Lit. Michael Nollert, Prof. Dr. phil., Departement für Sozialwissen- schaften, Studienbereich Soziologie, Sozialpolitik und Sozialarbeit der Universität Fribourg. E-Mail: michael.nollert@unifr.ch 318 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Susanne Stern Christina Felfe Infras Universität St.Gallen Welche Rolle spielt die familienergänzende Kinderbetreuung für die Gleichstellung? Die Verfügbarkeit von bezahlbaren und qualitativ guten Kinderbetreuungsangeboten ist eine wichtige Voraussetzung für die Erwerbstätigkeit von Müttern und damit für die Gleichstellung der Geschlechter. Das Projekt beleuchtet die Zusammenhänge zwischen dem Angebot und der Ausgestaltung familienergänzender Kinderbetreuung und dem Karriereverlauf von Frauen und Männern in der Schweiz mittels quantitativer und qualitativer Analysen. In der OECD sind heutzutage immer noch fast 40 Pro- zent der Mütter nicht aktiv am Arbeitsleben beteiligt. Unter den Frauen mit Kindern jünger als 3 Jahre ist dieser Anteil sogar noch höher; momentan sind 47 Pro- zent von ihnen nicht erwerbstätig bzw. 53 Prozent sind erwerbstätig. Im Gegensatz hierzu ist die Erwerbstäti- genquote von kinderlosen Frauen ähnlich zu der von Männern (73 Prozent versus 75 Prozent). In der Schweiz sind die Erwerbstätigenquoten von Müttern aufgrund des im internationalen Vergleich relativ hohen Teilzeit- anteils etwas höher: Die Erwerbstätigenquote von Frau- en mit Kindern unter 3 Jahren liegt bei 58 Prozent, die von Frauen ohne Kinder bei 77 Prozent.1 Bei den Män- nern verhält es sich gerade umgekehrt wie bei den Frau- en: Die Erwerbstätigenquote von Männern mit Kindern liegt in der Schweiz mit 95 Prozent deutlich höher als bei Männern ohne Kinder (81 Prozent).2 Weil Karriere- unterbrechungen zu Humankapitalverlusten und somit zu Ungleichheiten bei der Karriere- und Lohnentwick- lung führen, ist es wichtig die Gründe für die Karriere- unterbrechungen von Müttern zu verstehen. Untersu- chungen zeigen, dass in der Schweiz viele Mütter arbei- ten möchten, es jedoch aufgrund eines mangelhaften Angebots an Kinderbetreuungseinrichtungen häufig nicht können (Buhmann 2001, Banfi und Iten 2007). Im Vergleich mit anderen OECD-Ländern ist das Angebot an Kinderbetreuungseinrichtungen in der Schweiz un- terdurchschnittlich (UNICEF 2008). Veränderte Erwerbssituation Mit der Geburt des ersten Kindes verändert sich nicht nur die Lebenssituation von Paaren, sondern oft auch die Erwerbssituation der Frauen meist grundlegend (Felfe 2008). Das am häufigsten verbreitete Erwerbsmodell von Paaren mit Kindern in der Schweiz ist das Modell «Mann Vollzeit, Frau Teilzeit» (45 Prozent), gefolgt vom Modell «Mann Alleinverdiener» (37 Prozent). Egalitäre oder neue Erwerbsmodelle (z.B. «beide Teilzeit» oder «Frau Vollzeit und Mann Teilzeit oder nicht erwerbstätig») sind höchst selten. Da Väter in den allermeisten Fällen einer Vollzeitbeschäftigung nachgehen, hängt die Möglichkeit von Frauen, auch in den Jahren nach der Geburt Voll- oder Teilzeit zu arbeiten, somit wesentlich davon ab, welche Kinderbetreuungsmöglichkeiten vorhanden sind. Wie Lindert (2004) zeigt, hat die Verfügbarkeit von Kin- derbetreuung und Elternurlaub nicht nur einen direkten Einfluss auf die Erwerbsbeteiligung, sondern auch auf die Löhne. So weisen skandinavische Länder von allen OECD-Staaten die geringsten Lohnunterschiede von Müttern im Vergleich zu kinderlosen Erwachsenen glei- chen Alters und die höchsten Stundenlöhne von Frauen im Vergleich zu Männern auf (Lindert 2004). Der Fokus des NFP60-Projektes von INFRAS und SEW liegt auf der Bedeutung der familienergänzenden Kinderbetreuung im Vorschul- und Schulbereich und ihrer konkreten Ausgestaltung für die Familien-, Erwerbs- und Karriereentscheide von Frauen und Männern in der Schweiz. Es kann angenommen werden, dass eine Er- höhung der Quantität und Qualität des Betreuungsan- gebots weitgehende Wohlfahrtspotenziale birgt. Eine bezahlbare Kinderbetreuung von guter Qualität verbes- 1 Alle Fakten in diesem Abschnitt stammen von www.oecd.org/els/social/ family/database. 2 Bundesamt für Statistik, SAKE 2009. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 319 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat sert die Vereinbarkeit von Familie und Beruf und fördert die Teilnahme von Frauen am Arbeitsmarkt und somit die Gleichstellung der Geschlechter. Familienergänzen- de Betreuungsangebote könnten auch eine bedeutende Lösung für die sinkende Fertilitätsrate bieten, indem die Kosten für Kinder, die durch den Einkommensverzicht oder reduzierte Karrieremöglichkeiten entstehen, ge- senkt werden. Berufskompatible Angebote Familienergänzende Betreuung (abgekürzt FEB) wird im geplanten Projekt sehr umfassend definiert. FEB be- inhaltet Angebote im Frühbereich (Kindertagesstätten und Tagesfamilien) sowie Angebote auf Stufe der obli- gatorischen Schule (Blockzeiten und freiwillige schulische Tagesstrukturen wie Morgen-, Mittags- oder Nachmit- tagsbetreuung). Infras/SEW beschränkt sich jedoch auf die so genannten «berufskompatiblen» FEB-Angebote, das heisst auf Angebote, die einen genügend langen Zeit- raum abdecken, so dass die Eltern einer Berufstätigkeit nachgehen können. Nicht-berufskompatible Angebote sind z.B. Spielgruppen, Kinderhütedienste, Aufgaben- hilfen oder Stützkurse. Weiterhin werden nur institu- tionalisierte Formen der familienergänzenden Betreuung (Angebote mit Meldungs- oder Bewilligungspflicht) be- trachtet. Informelle Betreuungsangebote wie Betreuung durch Verwandte oder in der Nachbarschaft können auch wegen ihrer sehr schwierigen Messbarkeit nicht berück- sichtigt werden. In einem ersten Schritt werden die Zusammenhänge zwischen der Nutzung von externer Kinderbetreuung und verschiedenen Indikatoren für die Ungleichstellung der Geschlechter auf dem Arbeitsmarkt auf der Basis von Daten der Schweizerischen Arbeitskräfte befragung (SAKE) und des Schweizerischen Haushalts panels (SHP) beleuchtet. Einerseits werden verschiedenste Masse untersucht, welche das Arbeitsangebot und den Erfolg von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt beschreiben. Die einzelnen abhängigen Variablen sind hier die Beteiligung am Arbeitsmarkt, die Arbeitsstun- den, die berufliche Position bzw. Verantwortung am Ar- beitsplatz und nicht zuletzt der Stundenlohn. Anderer- seits will Infras/SEW auf Entscheidungen im Familien- leben, wie den Entscheid für Kinder, das Alter der Frau bei der Geburt des ersten Kindes, die Anzahl der Kinder am Ende des fertilen Alters und die Art der gewählten Kinderbetreuung eingehen. Wie oben beschrieben sind Familienpläne und letztlich der Entscheid für ein Kind die Hauptfaktoren, weswegen Frauen aus dem Arbeits- markt (temporär) ausscheiden und Karrieremöglichkei- ten vergeben. Aus diesem Grunde ist es wichtig, beide Dimensionen – die Familie und die Karriere – gemeinsam zu betrachten. Familie und Karriere Die multivariate Analyse mit SAKE- und SHP-Daten kann den Zusammenhang zwischen den verschiedenen Indikatoren der familiären und der beruflichen Situation und den verschiedenen Komponenten der Kinderbetreu- ung abbilden. Sie kann jedoch nur Korrelationen darstel- len. Um den kausalen Effekt von der FEB auf die Chan- cen der Frau auf dem Arbeitsmarkt zu bestimmen, wird eine exogene Variation im Kinderbetreuungsangebot benötigt, d.h. Variation in der Betreuung, die nicht von den Eltern beeinflusst werden kann. Die Schweiz, mit ihrer beachtlichen Variation zwischen den Gemeinden in der nichtobligatorischen, jedoch auch der obligatori- schen Kinderbetreuung (z.B. Blockzeiten, Schuleintritt) bietet einen hervorragenden Ausgangspunkt, um den kausalen Einfluss der verschiedenen Komponenten der FEB auf Familien- und Berufsentscheidungen zu analy- sieren. Zugrunde liegt die Idee, dass das Angebot und die Ausgestaltung der FEB – im Gegensatz zur individu- ellen Betreuungssituation – exogen in das Entscheidungs- kalkül von Frauen und Männern bezüglich Familie und Beruf einfliesst. Mit anderen Worten: Angebot und Aus- gestaltung des FEB ist nicht direkt von nicht messbaren individuellen Präferenzen oder Einstellungen abhängig, weswegen man den kausalen Effekt des FEB auf die individuellen Entscheidungen im Familien- und Berufs- leben identifizieren kann. Gesamtschweizerische Datenbasis Damit überhaupt Aussagen zum Einfluss des FEB- Angebots gemacht werden können, müssen entsprechende Angebotsdaten verfügbar sein. Dies ist eine besondere Herausforderung des geplanten Projekts. Eine gesamt- schweizerische Statistik zur familienergänzenden Betreu- ung gibt es zurzeit nicht. Erst die neue Kinderbetreu- ungsverordnung (KiBeV) sieht eine solche Statistik vor (Art. 69). Bis zu deren Umsetzung wird es aber noch mehrere Jahre dauern. Für das geplante Forschungsvor- haben ist es jedoch zentral, über valide Daten zur Kin- derbetreuung in der Schweiz zu verfügen. Es ist daher vorgesehen, eine gesamtschweizerische Datenbasis zur familienergänzenden Kinderbetreuung zu erstellen. Da- bei wird man sich in erster Linie auf die verfügbaren kantonalen und kommunalen Daten abstützen und die- se bei Bedarf durch gezielte eigene Erhebungen ergänzen. Neben dem quantitativen Angebot an Betreuungsplät- zen (Versorgungsgrad) sollen auch weitere Angebotsaus- prägungen untersucht werden wie die Erschwinglichkeit des Angebots für die Eltern – z.B. gemessen an der Exis- tenz von einkommensabhängigen Elternbeitragsregle- menten – und die Qualität – gemessen am Betreuungs- verhältnis (Anzahl Kinder pro Betreuungsperson), das 320 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat kantonal geregelt wird. Ein weiterer wichtiger Faktor sind die steuerlichen Anreize, dass heisst, die Möglichkeit, Ausgaben für familienergänzende Kinderbetreuung steu- erlich abzuziehen. Dies wird in den kantonalen Steuer- gesetzen geregelt. Kernelement des Projekts ist eine ökometrische Ana- lyse, mit der der kausale Effekt der unterschiedlichen Komponenten der familienergänzenden Kinderbetreu- ung bestimmt werden soll. Dazu müssen die gesammelten FEB-Daten den oben erwähnten SAKE-Daten über den Gemeindeschlüssel hinzu gespielt werden. Durch dieses Zusammenspiel erhält man eine Datenbasis, die sowohl Informationen zu den verschiedenen Komponenten der FEB als auch zur individuellen Familien- und Karriere- situation enthält. Für die ökonometrische Analyse ist geplant, das sogenannte Matching-Verfahren anzuwen- den. Matching ist heutzutage eine weitverbreitete Eva- luationsmethode, welche benutzt wird, um den Effekt von «Programmen» zu evaluieren. Traditionelle Matching Schätzverfahren paaren unter Berücksichtigung von in- dividuellen Charakteristika (d.h. den Kontrollvariablen Geschlecht, Alter etc.) jeweils eine/n Programmteil neh- mende/n mit einer/m Nichtteilnehmenden und verglei- chen dann die jeweiligen Ergebnisse. Neuere Schätz- methoden «matchen» jeweils eine/n Programm teilneh- mende/n mit mehreren Nichtteilnehmenden und benut- zen dann gewichtete Mittelwerte um den Effekt des Programms zu berechnen (siehe z.B. Lechner 2002). Für unsere Zwecke werden wir für jede Person in der SAKE einen (oder mehrere) Counterpart(s) finden, welche in den individuell beobachtbaren Charakteristika (z.B. Ge- schlecht, Alter, Familienstand, Berufserfahrung, etc.) gleich sind, jedoch in einer Gemeinde leben, welche sich möglichst stark im Kinderbetreuungsangebot, nicht je- doch in anderen institutionellen Gegebenheiten (wie z.B. Teilzeitangebote, Steuersystem, Immigrantenanteil, etc.) von der Gemeinde der/des «Programmteilnehmenden» unterscheidet. Verzerrte Ergebnisse korrigieren Ein Kritikpunkt an dem Argument, dass das kommu- nale Kinderbetreuungsangebot exogen zu Entscheidun- gen einer einzelnen Person bzw. eines Paares ist, ist die Tatsache, dass sowohl Angebot als auch Struktur der Kinderbetreuung durch Migration und (zumindest lang- fristig) durch Wahlverhalten der Bevölkerung beeinflusst werden können. Falls diese Faktoren, die sich sowohl auf die Kinderbetreuung als auch auf Karriereplanung aus- wirken, nicht berücksichtig werden, erhält man verzerrte Ergebnisse (sog. Endogenitätsproblem). Dieses Endoge- nitätsproblem kann auf zweierlei Arten korrigiert werden: Eine Möglichkeit ist, ausgewählte lokale sozioökono- mische Indikatoren, wie z.B. den Steuersatz, die Bevöl- kerungsdichte, den Bildungsstand, die Erwerbsquote und die Wohneigentumsquote in die Analyse einzubeziehen. Alternativ kann man exogene kommunale Veränderun- gen, wie etwa eine Reform der Kinderbetreuung (z.B. Einführung von schulischen Tagesstrukturen, Erhöhung der öffentlichen Finanzierung der Kinderbetreuung) ausnutzen. Eine Evaluation solcher exogener Veränderungen, welche von der Wohnbevölkerung der Gemeinde nicht antizipiert wurde und somit nur das Kinderbetreuungs- angebot, nicht jedoch die individuelle Familien- und Karriereplanung direkt beeinflussen, erlaubt, den kau- salen Einfluss der Betreuung zu ermitteln. Hierfür bie- tet sich eine vertiefende Analyse für einzelne Kantone an, wo Zeitreihen zur Entwicklung des FEB-Angebots – Versorgungs- und Finanzierungsgrad – bestehen, (z.B. Kantone Zürich, Basel-Stadt, Zug und evtl. Genf). Auch für diesen Teil der Analyse werden die Daten der SAKE verwendet, da sie aufgrund ihrer Stichprobengrösse auch noch bei Betrachtung einzelner Kantone genügend Beobachtungen aufweist. Mittels dieser konzentrierten Analyse kann man neben dem Einfluss zeitlicher Trends im Betreuungsangebot, auch den Effekt von detaillier- ten Informationen zum Versorgungs- und Finanzierungs- grad, sowohl im Vorschul- als auch im Schulbereich, ermitteln. Interviews und Fokusgruppen Zum besseren Verständnis und zur Vertiefung der öko- nometrischen Schätzergebnisse sind in einem weiteren Schritt qualitative Interviews und Fokusgruppen geplant. In Gesprächen mit erwerbstätigen Müttern und Vätern wird die Bedeutung des familienergänzenden Betreu- ungsangebots und der damit verbundenen poli tischen Rahmenbedingungen (steuerliche Regelungen, Finan- zierung etc.) für ihre Erwerbs- und Karrieremöglich - keiten ausgelotet. Folgende Themen stehen im Vorder- grund: • Gründe für die Wahl des aktuellen Kinderbetreuungs- und Geschlechterarrangements, Vor- und Nachteile der aktuellen Arrangements, praktische und organisatori- sche Fragen rund um die Kinderbetreuung (wer holt/ bringt die Kinder, wer übernimmt die Betreuung im Krankheitsfall und während der Schulferien). • Relevanz der familienergänzenden Betreuung für die Vereinbarkeit, die Berufs- und Karrieremöglichkeiten im Vergleich zu anderen institutionellen und kulturel- len Faktoren (z.B. Teilzeitangebot, Rollenverständnis). • Konkrete Anforderungen an die familienergänzenden Betreuungsangebote, Relevanz der verschiedenen Aus- gestaltungsparameter (Angebotsstruktur, Preis, Qua- lität, Öffnungszeiten, Flexibilität, steuerliche Anreize etc.). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 321 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Insgesamt werden rund 25 Personen befragt. Die Inter- viewpartnerInnen und Teilnehmenden der Fokusgruppen werden nach regionalen (Deutschschweiz/Romandie; Gemeinden mit hohem/tiefem Versorgungsgrad) und sozioökonomischen Kriterien (Bildungsniveau, Einkom- men/Funktion und Erwerbsgrad) ausgewählt. Die Auswertungen der verschiedenen quantitativen und qualitativen Analysen münden in Handlungsemp- fehlungen zuhanden der verschiedenen Akteure im Be- reich der Gleichstellungs- und Familienpolitik auf Ebene von Bund, Kantonen, Gemeinden und Wirtschaft. Aus ihnen soll hervorgehen, mit welchen konkreten Mass- nahmen im Bereich der familienergänzenden Kinderbe- treuung ein möglichst wirkungsvoller Beitrag zur Förde- rung der Gleichstellung geleistet werden kann. Im Vergleich mit den bereits existierenden Studien erlaubt das geplante Projekt erstmals eine umfassende und simultane Analyse der verschiedensten Aspekte der familienergänzenden Kinderbetreuung auf nationaler Ebene. Dementsprechend ermöglicht es eine relative Beurteilung und Gegenüberstellung verschiedener Poli- tikmassnahmen zur Förderung der Frau im Berufsleben, welche für eine effektive Ausgestaltung der Gleichstel- lungspolitik in der Schweiz hilfreich ist. Das Forschungs- projekt zielt auf die Verbesserung der institutionellen Rahmenbedingungen für die Gleichstellung und soll da- zu beitragen, dass Frauen künftig die gleichen Berufs- und Karrierechancen haben wie Männer. Es liefert empirisch abgestützte Ergebnisse zur Bedeutung der quantitativen und qualitativen Ausgestaltung der Kinderbetreuung im Vorschul- und Schulbereich auf die Chancen der Frauen im Erwerbsleben. Auf diese Weise nützt sie den privaten und öffentlichen AkteurInnen, welche sich mit der Wei- terentwicklung der Strukturen im Bereich der Kinder- betreuung im Vorschul- und Schulbereich beschäftigen. Zitierte Literatur Banfi S. und Iten R. (2007): Familienergänzende Kinderbetreuung und Er- werbsverhalten von Haushalten mit Kindern, Studie im Auftrag des Staats- sekretariats für Wirtschaft (SECO), Zürich. Buhmann Brigitte (2001): Zahlen und Fakten zur haushaltexternen Kinder- betreuung in der Schweiz. Frauenfragen: 39-42. Felfe, Christina (2008): «The Child Penalty – What about Job Amenities»; University St.Gallen Discussion Paper no. 2008-22. Lechner M. (2002): Program Heterogeneity and Propensity Score Matching: An Application to the Evaluation of Active Labour Market Policies, The Review of Economics and Statistics, 84, 205–220. Lindert Peter H. (2004): Growing Public. Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century. Cambridge. UNICEF (2008): The child care transition: A league table of early childhood education and care in economically advanced countries, Florenz (Report Card 8). Susanne Stern, dipl. geogr., Gender Management NDS, Bereichs- leiterin INFRAS AG. E-Mail: susanne.stern@infras.ch Christina Felfe, PhD, Assistenzprofessorin, Universität St.Gallen, Schweizerisches Institut für Empirische Wirtschaftsforschung (SEW). E-Mail: christina.felfe@unisg.ch 322 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Kathrin Bertschy Michael Marti Ecoplan Ecoplan Berufseinstieg und Lohndiskriminierung Frauen verdienen nach wie vor 20 bis 30 Prozent weniger als Männer. Diese Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern lassen sich zwar zu über 50 Prozent statistisch erklären – mit unterschiedlichen Berufser­ fahrungen und Qualifikationen, welche sich im Verlauf des Erwerbslebens ergeben. Zum Zeitpunkt des Berufseinstiegs sollte es demnach aber keine Unter­ schiede geben. Dennoch existieren Anzeichen für eine unterschiedliche Entlöhnung bereits beim Einstieg ins Berufsleben, auch bei gleicher Ausbildung. Was sind die Ursachen der diskriminierenden Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern und zu welchem Zeit ­ punkt im Ausbildungs­ und Erwerbsverlauf entstehen diese? Ausgangslage und Fragestellungen Frauen verdienen nach wie vor weniger als Männer. International vergleichende Analysen zeigen, dass sich Lohnunterschiede zwischen Männern und Frauen zwar in den meisten Ländern in den letzten Jahrzehnten mas- siv reduziert haben, nach wie vor aber auf 20 bis 30 Pro- zent geschätzt werden. Für die Schweiz kann beobachtet werden, dass die durchschnittlichen Lohnunterschiede über den Zeitverlauf abgenommen und sich insbeson dere in Tieflohnberufen verringert haben.1 Die bestehenden Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern werden meist mit der unterschiedlichen Berufserfahrung und Fähigkeiten begründet, welche im Verlauf des Erwerbs- lebens entstehen. So lassen sich über 50 Prozent der Un- terschiede mit persönlichen Qualifikationsmerkmalen (Ausbildung, Alter), der beruflichen Stellung, der Berufs- erfahrung oder dem Tätigkeitsbereich statistisch erklären. Der übrige, unerklärbare Anteil von über 40 Prozent (Diskriminierungseffekt) der Lohnunterschiede bedeu- tet, dass Frauen nach wie vor ca. 10 Prozent weniger Lohn einzig aufgrund ihres Geschlechts erhalten. Ökonomische Studien, welche das Ausmass der Lohn- diskriminierungen zu schätzen versuchen, basieren meist auf Datengrundlagen, mit welchen die Berufserfahrung nur annäherungsweise kontrolliert werden kann und die absolvierten Ausbildungen ungenau erfasst sind. So wird die Berufserfahrung vielfach über das Alter (weniger Ausbildungsjahre) oder das Dienstalter ermittelt, womit Erwerbsunterbrüche nicht berücksichtigt werden. Da diese mehrheitlich Frauen betreffen, wird das effektive Ausmass der Lohndiskriminierung tendenziell über- schätzt. Die absolvierten Ausbildungen werden häufig nur in zusammengefassten Kategorien erfasst und An- gaben zu individuellen Fähigkeiten/Leistungen sind meist nicht vorhanden; dadurch entstehen zusätzliche Unge- nauigkeiten bei der Ermittlung der persönlichen Quali- fikationen bzw. des akkumulierten Humankapitals. Die bestehenden Analysen vermögen nicht aufzuzeigen, zu welchem Zeitpunkt der (individuellen) Erwerbskarriere(n) Lohnunterschiede zwischen Frauen und Männern ent- stehen. Es stellt sich daher die Frage, ob Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern Ergebnis von unterschied- lichen Karriereverläufen und als solche erst ein paar Jahre nach dem Arbeitsmarkteintritt erkennbar sind. Oder ob bereits zum Zeitpunkt des Berufseinstiegs – selbst bei gleicher Ausbildung – Unterschiede ausgemacht werden können, was eigentlich nicht der Fall sein dürfte, zumal die schulische Vorbildung von jungen Frauen heu- te im Schnitt besser als die ihrer männlichen Kollegen ist. Dennoch existieren Anzeichen für eine unterschied- liche Entlöhnung bereits beim Einstieg ins Berufsleben auch bei gleicher Ausbildung. Ist diese unterschiedliche Entlöhnung das Ergebnis eigener Entscheidungen bei der Ausbildungsplatzwahl und/oder der Ausbildungs- platzvergabe durch die Lehrbetriebe, oder werden Frau- 1 Vgl. Souza-Poza (2004) und Strub et al. (2008). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 323 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat en trotz gleichwertiger Qualifikationen bei der Einstel- lung in gut bezahlte Berufe benachteiligt? Auf diese Fragen existieren bisher für die Schweiz keine Antworten. Bestehende Studien analysieren die Höhe der Lohnunterschiede zwischen den Geschlech- tern sowie die Anteile an erklärbaren und nicht erklär- baren Unterschieden, gehen aber nicht auf Ursachen und Entstehungszeitpunkt von Diskriminierung ein. Das Projekt BELODIS (Berufseinstieg und Lohndiskrimi- nierung) konzentriert sich auf diese Forschungslücke. Geschlechtsspezifische Unterschiede im Ausbildungsverlauf und beim Berufseinstieg Geschlechtsspezifische Unterschiede und dementspre- chende Selektionsmuster zeigen sich bereits früh im Bil- dungsverlauf. Bereits bei der Einstufung der Schülerinnen und Schüler in die Schultypen der Sekundarstufe I kön- nen diskriminierende Effekte betreffend Geschlecht und Migrationsstatus festgestellt werden. Bei vergleichbaren durchschnittlichen Schulleistungen erhalten Schweizer Mädchen zu 83 Prozent, Schweizer Jungen aber nur zu 70 Prozent einen Sekundarschulentscheid, bei ausländi- schen Kindern ist diese verzerrte Leistungsbeurteilung noch ausgeprägter.2 Das Geschlecht der Schüler be- einflusst demnach die Notengebung, ein Phänomen, das häufig mit geschlechtsrollenstereotypen Vorstellungen der (auf dieser Schulstufe) mehrheitlich weiblichen Lehr- personen zu erklären versucht wird.3 Der erste Schritt in den Arbeitsmarkt erfolgt in Län- dern mit dualen Ausbildungssystemen4 nicht erst nach Abschluss der Berufsbildung, sondern bereits mit dem Abschluss der obligatorischen Schule, wenn Schulabgän- gerinnen- und abgänger mit der Herausforderung kon- frontiert werden, einen ihnen entsprechenden Ausbil- dungsplatz zu finden. Frauen haben stärker von der all- gemeinen Bildungsexpansion profitiert und im Hinblick auf den Erwerb allgemeiner Bildungszertifikate im Ver- gleich zu den Männern aufgeholt, bzw. diese in Teilen bereits überholt. Und obwohl sie zudem von der verzerr- ten Leistungsbeurteilung beim Sekundarschulentscheid profitieren, gelingt es ihnen dennoch schlechter als ihren Kollegen, ihre Präferenzen für einen Lehrberuf zu reali- sieren. Um eine vergleichbar attraktive Lehrstelle zu erhalten, müssen Mädchen bessere schulische Qualifika- tionen ausweisen als Jungen.5 Sie beschränken sich in ihrer Auswahl in hohem Masse auf frauentypische Aus- bildungsstellen und begnügen sich häufiger mit weniger anspruchsvollen Ausbildungswegen, zudem weichen sie häufiger auf schulische Ausbildungsgänge aus. Die drei genannten Aspekte sind Merkmale für Ausbildungen, welche seltener in einen gut entlöhnten Beruf führen und zudem vergleichsweise tiefe Lehrlingsentlöhnungen auf- weisen.6 Ist dieser Berufsfindungsprozess der weiblichen Jugend- lichen in weniger prestigeträchtigen Ausbildungsgängen Ergebnis einer subjektiven Wahl (Selbstselektion der Mädchen in Ausbildungen, welche in schlechter entlöhn- te Berufe führen) oder Ergebnis des Auswahlverfahrens der Lehrmeister? Ergebnisse aus deutschen Studien belegen, dass Frauen bei der Ausbildungsplatzvergabe benachteiligt werden. Demnach bemühen sich Frauen aktiver bei der Ausbil- dungsplatzvergabe und bewerben sich häufiger und er- halten dennoch nur rund ca. 42 Prozent der Ausbildungs- plätze, dies trotz formal besseren Qualifikationen im Verhältnis zur männlichen Vergleichsgruppe.7 Die tiefe- ren Lehrstellenchancen weiblicher gegenüber männlicher Jugendlichen werden mit Geschlechterstereotypen (wo- nach z.B. der Lebenslauf junger Frauen nicht auf konti- nuierliche Erwerbsarbeit ausgerichtet sei) zu begründen versucht, welche im Rahmen betrieblicher Selektionen wirksam werden.8 Obwohl der erlernte Beruf das zur Auswahl stehende Berufsspektrum stark vorstrukturiert, gehen Frauen und Männer mit einer abgeschlossenen Ausbildung auf Se- kundarstufe II beruflich häufig unterschiedliche Wege. Das Spektrum an Tätigkeiten, das Frauen zur Verfügung steht, ist im Vergleich zu ihren Kollegen ungleich enger: Ausbildungsgewinne von Frauen in von Männern domi- nierten Berufen gehen teilweise wieder verloren, denn einem Teil der jungen Frauen gelingt es nicht, einen Ar- beitsplatz im besser bezahlten, gewerblich-technischen Bereich auch einzunehmen. Und in von Frauen domi- nierten (Ausbildungs-)Berufen zeigt sich der gegentei lige Effekt, dass beim Übergang ins Erwerbsleben eine noch stärkere Konzentration von Frauen zu beobachten ist, weil Männer diese Berufe verlassen.9 Erste Ergebnisse bezüglich Berufseinstieg von Lehr- abgängern auf Basis einer Teilstichprobe der TREE- Daten zeigen die negativen Folgen des stark segregierten Ausbildungs- und Arbeitsmarkts in der Schweiz: Frauen sind fast doppelt so häufig (zu 26 Prozent) prekär be- schäftigt wie Männer und im Tieflohnbereich im Ver- gleich zu ihren Kollegen markant übervertreten. Sie verdienen bei vergleichbaren Bedingungen und Quali- 2 Vgl. Haeberlin et al. (2004). 3 Vgl. Kreienbaum (2001). 4 Duale Berufsausbildungssysteme, welche die theoretische mit einer praxisnahen Ausbildung im Betrieb kombinieren, sind einzig in Deutsch- land, der Schweiz und Österreich (weniger stark auch in Dänemark und den Niederlanden) verbreitet, wo bis zu 70% (vgl. Borkowsky 2001, SKBF 2010) der Jugendlichen eine duale Ausbildung durchlaufen. 5 Vgl. Haeberlin et al. (2004). 6 Vgl. Palamidis & Schwarze (1989): 121, Imdorf (2005): 263, Blossfeld (2009): 115; Granato & Schittenhelm (2001). 7 Vgl. Blossfeld (2009): 113. 8 Vgl. Haeberlin et al. (2004) / Phelps (1972). 9 Vgl. Leemann & Keck (2005): 146. 324 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat fikationen im Durchschnitt monatlich rund 10 Prozent weniger als Männer.10 Forschungsthesen zu den Ursachen der Lohndiskriminierung beim Berufseinstieg Aus den bisherigen Erkenntnissen lassen sich zwei unterschiedliche Erklärungsansätze ableiten: Erklärungsansatz 1: Lohnunterschiede sind Ergebnis einer vorgelagerten, indirekten Diskriminierung. Sie ent- stehen entweder über eine Selbstselektion der Mädchen in Ausbildungen, welche in schlechter bezahlte Berufe münden. Oder über eine Fremdzuteilung in diese Be rufe, weil Mädchen bei der Vergabe dieser Ausbildungsplätze durch die Lehrberufsbetriebe benachteiligt werden. Erklärungsansatz 2: Die Diskriminierung entsteht bei der Stellenvergabe, indem Betriebe vorzugsweise Männer einstellen, selbst wenn Bewerbungen von gleich gut qua- lifizierten weiblichen und männlichen Personen vorliegen. Dies geschieht basierend auf Vorurteilen, z.B. dass Män- ner lieber Männer einstellen, oder aufgrund der Annah- me, dass Frauen ihren Beruf aus familiären Gründen wieder aufgeben könnten.11 Beide Erklärungsansätze haben denselben Effekt (Frauen verdienen trotz vergleichbaren Qualifikationen weniger als Männer, und dies mit grosser Wahrschein- lichkeit bereits beim Eintritt ins Berufsleben); um die Lohndiskriminierung zu reduzieren, müssen aber unter- schiedliche Massnahmen ergriffen werden: Im ersten Fall sind Selektionsmechanismen bei der Ausbildungswahl zu hinterfragen und es gilt, sowohl beim Berufsfindungs- prozess in der Schule, wie auch bei der Vergabe der Lehr- stellen anzusetzen. Im zweiten Fall müsste die geschlechts- spezifische Selektion von Unternehmen/Branchen bei der Anstellung von Berufseinsteigern abgebaut werden. Methodisches Vorgehen und Datengrundlage BELODIS untersucht die geschlechtsspezifischen Un- terschiede und Präferenzen sowie deren Ursachen beim Übertritt in den Arbeitsmarkt auf zwei Ebenen: Zum einen auf der individuellen Ebene über eine Analyse der Ausbildungs- und Erwerbsverläufe, hier werden statis- tisch-deskriptive und statistisch-ökonometrische Auswer- tungen auf Basis einer neuen Datengrundlage vorgenom- men. Zum anderen auf der Ebene der Betriebe, hier ist eine Betriebsbefragung in ausgewählten Branchen mit vermuteter Lohndiskriminierung vorgesehen. Die ersten Auswertungen erfolgen mit Daten aus der Schweizer Jugendlängsschnittstudie TREE (www.tree-ch. ch). TREE steht für Transitionen von der Erstausbildung ins Erwerbsleben und ist in der Schweiz die erste natio- nale Längsschnittuntersuchung zum Übergang Jugend- licher von der Schule ins Erwachsenen- und Erwerbs- leben. Im Zentrum dieser Erhebung stehen die Aus- bildungs- und Erwerbsverläufe nach Austritt aus der obligatorischen Schule. Die TREE-Stichprobe umfasst gut 6000 Jugendliche, die im Jahr 2000 am Projekt PISA (Programme for International Student Assessment) teil- genommen haben und im selben Jahr aus der obligato- rischen Schulpflicht entlassen wurden. Die Stichprobe ist national und sprachregional repräsentativ. Von 2001 bis 2007 wurden jährliche Befragungen zur aktuellen Situ- ation durchgeführt. Retrospektive Fragen und Nachbe- fragungen ermöglichen zudem die Abbildung monatsge- nauer individueller Ausbildungs- und Erwerbsverläufe. Zurzeit steht die 8. Befragung zur Situation der jungen Erwachsenen 10 Jahre nach ihrem Schulaustritt kurz vor dem Abschluss. Diese Daten ermöglichen Analysen auf der Ebene der individuellen Berufsverläufe. Es kann untersucht werden, ob und welche genderspezifische Unterschiede bei Ar- beitsmarkteintritten und bei der Entwicklung der Be- rufsverläufe in den ersten Erwerbsjahren existieren. Die Einstiegslöhne nach Geschlecht können getrennt für verschiedene (Berufs-)Ausbildungen, Branchen und Sprachregionen analysiert werden. Mittels ökonometrischer Methoden können die Lohn- unterschiede der Berufseinsteiger unter Berücksichtigung ihrer absolvierten Berufsausbildungen und weiterer Er- klärungsfaktoren für den individuellen Erwerb von Qua- lifikationen geschätzt und in erklärbare und diskriminie- rende Anteile zerlegt werden. In die Untersuchung flies- sen auch bisher nicht kontrollierbare Merkmale (z.B. individuelle Leistung über Noten und Pisa-Testergebnis- se oder die exakte Berufserfahrung) mit ein, was die Schätzungen deutlich verbessert. Indem die Schätzungen für die gleiche Kohorte 3 bis 6 Jahre nach dem Berufs- einstieg wiederholt werden, kann die Entwicklung der Lohnunterschiede über die ersten Berufsjahre und der Zeitpunkt des Auftretens von diskriminierenden Lohn- unterschieden analysiert werden. Zudem wird untersucht, ob Mädchen bei der Vergabe der prestigeträchtigen Aus- bildungsplätze durch die Lehrberufsbetriebe benachtei- ligt werden und ob junge Frauen, welche eine solche Ausbildung abgeschlossen haben, trotz gleichen Qualifi- kationen wie ihre männlichen Kollegen länger auf Stel- lensuche sind bzw. seltener Zugang zu prestigeträchtigen Stellen finden. 10 Vgl. Bertschy et al. (2007). 11 Vgl. z.B. Beckers «Taste for discrimination»-Theorie (1971). Demnach sind rational nicht begründbare Vorurteile der Arbeitgeber für die Dis- kriminierung von Frauen bei betrieblichen Personalentscheidungen verantwortlich. Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber haben demnach Vor- urteile und Vorlieben für Arbeitnehmende mit speziellen demographischen Merkmalen und bevorzugen in der Regel solche, die die gleichen Merk- male wie sie selbst aufweisen (Männer stellen Männer ein, wünschen keine Frauen als Vorgesetzte, etc.). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 325 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Die Überprüfung des zweiten Erklärungsansatzes, wo- nach diskriminierende Lohnunterschiede beim Berufs- eintritt entstehen, weil Betriebe aus verschiedenen Grün- den das männliche Geschlecht vorziehen und Bewerbe- rinnen benachteiligen, erfolgt über eine Betriebsbefra- gung in ausgewählten Branchen mit vermuteter Lohn- diskriminierung. Im Fokus steht hierbei die Frage, ob Betriebe in diesen Branchen trotz Bewerbungen von Frauen mit gleichwertigen Qualifikationen häufiger den männlichen Bewerbern den Vorzug geben und sich somit der geschlechtsspezifische Effekt bei den Aufstiegschan- cen verfestigt, indem stark nachgefragte und nur von Männern besetzte Berufe höhere Aufstiegs- und Ein- kommensmöglichkeiten erhalten und sich dieser Effekt durch die selektive Vergabe weiter verstärkt. Projektbedeutung und Nutzen der erwarteten Ergebnisse Das Projekt wird neue Hinweise zur Ursache von Un- gleichheiten mit Fokus auf einen prägenden Lebensab- schnitt (Berufseinstieg) liefern, aus dem sich Hinweise für die Bildungs- und Arbeitsmarkt- sowie die Gleich- stellungspolitik ergeben. Wenn Ursachen und Entste- hungszeitpunkt der Lohnunterschiede besser geklärt sind, können zweckmässige Massnahmen gegen die Lohndis- kriminierung ergriffen werden. Zudem wird erstmals ein Vergleich mit andern Ländern ermöglicht, die in diesem Bereich der Berufsbildungsforschung bereits weiter sind. Literatur Bertschy Kathrin, Böni Edi, Meyer Thomas (2007). An der zweiten Schwelle: Junge Menschen im Übergang zwischen Ausbildung und Arbeitsmarkt. Er- gebnisübersicht des Jugendlängsschnitts TREE. Bern. Blossfeld Hans-Peter (2009). Geschlechterdifferenzen im Bildungssystem. In: Jahresgutachten 2009/vbw, Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft (Hrsg.), VS Verlag für Sozialwissenschaften,Wiesbaden. Borkowsky Anna (2001). Women and Men in Swiss vocational education. In: Gonon Philipp et al. (Hrsg.): Gender perspectives on vocational education: historical, cultural and policy aspects, S. 19–34. Bern: Peter Lang. Granato Mona, Schittenhelm Karin (2001). Perspektiven junger Frauen beim Übergang zwischen Schule und Ausbildung. In: BWP Berufsbildung in Wis- senschaft und Praxis, 2001 (2001) 6, S. 13–17. Haeberlin Urs, Imdorf Christian, Kronig Winfried (2004). Von der Schule in die Berufslehre: Untersuchungen zur Benachteiligung von ausländischen und von weiblichen Jugendlichen bei der Lehrstellensuche. Haupt Verlag, Bern. Kreienbaum Maria A. (2001). Gleicher Lohn für gleiche Arbeit? Überlegungen zum Zusammenhang von Leistungsbewertung und Geschlecht. In: Solzbacher C., Freitag Ch. (Hrsg.), Anpassen, verhindern, abschaffen? Schulische Leis- tungsbewertung in der Diskussion, Bad Heilbrunn 2001. Leemann Regula J., Keck Andrea (2005). Der Übergang von der Ausbildung in den Beruf. Bedeutung von Qualifikation, Generation und Geschlecht. Neuchâtel: Bundesamt für Statistik. Palamidis Helene, Schwarze Johannes (1989), Jugendliche beim Übergang in eine betriebliche Berufsausbildung und in die Erwerbstätigkeit (Mitteilun- gen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, 22 (1), S. 114–124. Sousa-Poza Alfonso (2004). The Gender Wage Gap and Occupational Segre- gation in Switzerland, 1991–2001. In: Schweizerische Zeitschrift für Sozio- logie, 29(3), S. 399–415. Strub Silvia, Gerfin Michael, Büttikofer Aline (2008). Vergleichende Analyse der Löhne von Frauen und Männern anhand der Lohnstrukturerhebungen 1998 bis 2006: Untersuchung im Rahmen der Evaluation der Wirksamkeit des Gleichstellungsgesetzes. Universität Bern, Büro für arbeits- und sozial- politische Studien BASS AG (Hrsg.). Kathrin Bertschy, lic. rer. pol., Consultant im Bereich Arbeitsmarkt und Bildung bei Ecoplan. E-Mail: kathrin.bertschy@ecoplan.ch Michael Marti, Dr. rer. pol., Geschäftsfeldleiter Arbeitsmarkt und Bildung bei Ecoplan. E-Mail: michael.marti@ecoplan.ch 326 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Natascia Nussberger Bundesamt für Justiz Die Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung Die geltenden Bestimmungen über den Vorsorgeaus­ gleich bei Scheidung (Art. 122–124 ZGB) sind seit deren Inkrafttreten (1. Januar 2000) Gegenstand verbreiteter Kritik. Diese lässt sich allerdings nicht auf einen gemeinsamen Nenner bringen, da sie vielfältig ist und zum Teil in ganz verschiedene Richtungen geht. Der Bundesrat hat in Erfüllung einer Motion der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrats einen Vorentwurf für die Änderung des Zivilgesetzbuches (Vorsorgeausgleich bei Scheidung) verfasst. Ausgangslage Zu den vermögensrechtlichen Folgen der Eheschei- dung gehören die güterrechtliche Auseinandersetzung (Art. 120 i.V.m. Art. 181 ff. des Schweizerischen Zivilge- setzbuches [ZGB]), die Teilung der beruflichen Vorsor- ge (Art. 122 ff. ZGB) und die Festsetzung des nachehe- lichen Unterhalts (Art. 125 ff. ZGB). In Bezug auf die Vorsorge hält Art. 111 der Bundesverfassung fest, dass die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge auf dem sog. «drei-Säulen-Konzept» beruht, d.h. auf einer eidgenössischen Versicherung, der beruflichen Vorsorge und der Selbstvorsorge. Im Scheidungsfall wird die Re- gelung der ersten Säule dem Sozialversicherungsrecht überlassen, während die dritte Säule dem Güterrecht untersteht. Diese zwei Bereiche werden von der aktuel- len Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung nicht tangiert. Grundzüge des geltenden Rechts Teilung der beruflichen Vorsorge (Art. 122 ZGB) Gemäss Art. 122 ZGB hat jeder Ehegatte im Schei- dungsfall jeweils Anspruch auf die Hälfte der Austritts- leistung, die der andere Ehegatte während der Ehedauer gebildet hat. Unter «Austrittsleistung» ist der Anspruch zu verstehen, der einer Person gegenüber ihrer bisherigen Vorsorgeeinrichtung zusteht, wenn sie beispielsweise bei einem Stellenwechsel von einer Einrichtung der beruf- lichen Vorsorge in eine andere übertritt (Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [FZG]). Von der bei der Scheidung vorhandenen Austrittsleistung wird die aufgezinste Austrittsleistung abgezogen, die ein Ehegatte im Zeitpunkt der Eheschliessung bereits erwor- ben hatte. Die Hälfte dieses Differenzbetrages steht dann dem andern Ehegatten zu. Als Stichdatum für die Berech- nung des Wertes der Austrittsleistungen ist der Zeitpunkt der Ehescheidung festgesetzt (Art. 22 Abs. 2 FZG). Verzicht und Ausschluss der Teilung (Art. 123 ZGB) Auf die Teilung der Austrittsleistungen, gestützt auf Art. 122 ZGB, kann zum Voraus ebenso wenig verzichtet werden wie auf den nachehelichen Unterhalt. Die Sicher- stellung einer angemessenen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge liegt nämlich im öffentlichen Interes- se. Dies schliesst aber einen Verzicht im Scheidungszeit- punkt nicht in jedem Fall aus. Art. 123 Abs. 1 ZGB sieht vor, dass die Ehegatten in der Scheidungsvereinbarung auf eine Aufteilung verzichten können, sofern die Vor- sorge der berechtigten Person auf andere Weise sicher- gestellt ist. Dabei hat das Gericht zu achten, dass diese Mittel auf Seiten des anspruchsberechtigten Ehegatten gleichermassen dem Vorsorgezweck dienen. Das Gericht kann die Aufteilung der Austrittsleistungen gegen den Willen der berechtigten Person ganz oder teilweise ver- weigern, wenn diese – im Hinblick auf die wirtschaftlichen Verhältnisse nach der Scheidung – offensichtlich unbillig wäre (Art. 123 Abs. 2 ZGB). Entschädigung (Art. 124 ZGB) Ist bei einem oder bei beiden Ehegatten ein Vorsorge- fall bereits eingetreten, sei es, dass er das Rentenalter erreicht hat, sei es, dass er invalid geworden ist, so spricht das Gericht eine angemessene Entschädigung zu (Art. 124 ZGB). Eine Entschädigung kann auch «aus anderen Gründen» zugesprochen werden, wenn z.B. ein Ehegatte einer ausländischen Versicherungseinrichtung ange- Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 327 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat schlossen ist und das massgebende ausländische Recht keine Aufteilungsmöglichkeit kennt. Angemessen ist eine Entschädigung, wenn sie die Ehedauer, die unterschied- lichen Vorsorgebedürfnisse der Parteien je nach Alter und die anderen wirtschaftlichen Verhältnisse mit Blick auf die Vorsorge berücksichtigt. Die Entschädigung kann auf verschiedene Weise erfolgen. Ist ausserhalb der be- ruflichen Vorsorge genügend Vermögen vorhanden, so kann eine Kapitalabfindung vereinbart werden. Eine Entschädigung ist aber auch in Rentenform möglich.1 Kritik am geltenden Recht Die vorstehend skizzierte Rechtslage besteht seit 1. Ja- nuar 2000 und ist seither Gegenstand verbreiteter Kritik. Am 10. November 2005 beauftragte die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrats den Bundesrat mit einer Motion, den Reformbedarf im Bereich des Vorsorgeaus- gleichs und der Kinderbelange abzuklären. Die Motion wurde vom Bundesrat in der Folge zur Annahme emp- fohlen und sowohl vom National- als auch vom Stände- rat überwiesen. Zur Einreichung dieser Motion gaben die parlamen- tarischen Initiativen Thanei und Sommaruga Anlass.2 Sie verlangten im Wesentlichen, • dass die Voraussetzungen des Verzichts auf die Teilung erschwert würden; • dass die hälftige Teilung der Austrittsleistungen zwin- gend und von Amtes wegen durchgeführt werde; • dass eine Teilung der Austrittsleistungen ausgeschlos- sen sei, wenn eine Person ihren Unterhaltspflichten während der Ehe nicht nachgekommen sei oder eine schwere Straftat gegenüber dem anderen Ehegatten oder dieser nahestehenden Personen begangen habe; • dass die hälftige Teilung als Grundsatz gelte und die Gerichte die Entschädigung gestützt auf klare Bemes- sungsgrundlagen von Amtes wegen festzulegen hätten. Die beiden Vorstösse griffen die Kritik auf, die in den Ergebnissen des Forschungsprojekts «Evaluation Vor- sorgeausgleich» im Rahmen des Nationalen Forschungs- programms 453 festgehalten wurde. Demgegenüber war eine Umfrage zum Scheidungsrecht bei Richterinnen bzw. Richtern und Anwältinnen bzw. Anwälten sowie Mediatorinnen bzw. Mediatoren seitens des Bundesamts für Justiz zum Schluss gekommen, dass die Gerichte und die Anwaltschaft mehr Flexibilität und Praktikabilität der gesetzlichen Regelung forderten. Geschiedene Witwen Ein besonderes Problem stellt sodann der Fall der sog. geschiedenen Witwen dar. Ist ein Ehegatte im Zeitpunkt der Scheidung bereits pensioniert oder invalid, ist eine Teilung der Austrittsleistung gemäss Art. 124 ZGB aus- geschlossen, und es ist eine Entschädigung auszurichten (vgl. Ziff. 1c). Ist beim verpflichteten Ehegatten kein Ver- mögen vorhanden, muss sich der berechtigte Ehegatte – meist die Frau – mit einer Unterhaltsrente begnügen. Finanziert wird diese mit der Rente des Mannes. Für die Frau geht diese Lösung so lange in Ordnung, als ihr Ex- Mann lebt. Ihre Situation kann sich aber dramatisch ver- schlechtern, wenn dieser stirbt und die Unterhaltsrente deshalb wegfällt (Art. 130 Abs. 1 ZGB). In diesem Fall kann es nämlich passieren, dass sie danach nur noch eine Witwenrente im Rahmen des Obligatoriums nach Art. 19 des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hin- terlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) erhält.4 Die geschiedene Witwe steht in diesem Fall deutlich schlech- ter da als die «echte» Witwe, die auch Anspruch auf die überobligatorischen Leistungen der Vorsorgeeinrichtung erheben kann. Dies gilt als umso stossender, als die Vor- sorgemittel, von denen die Witwe gerade nicht profitiert, häufig zu einer Zeit geäufnet worden sind, als der Ver- storbene noch mit der (jetzt) geschiedenen Witwe ver- heiratet war. Diese Lücke in der Vorsorge einer geschie- denen Frau nach dem Tod ihres früheren Ehemannes hat zur Einreichung der parlamentarischen Initiative Vreni Hubmann 07.454 vom 22. Juni 2007 «Änderung der Schei- dungsfolgen nach Eintritt eines Vorsorgefalls. Änderung von Artikel 124 ZGB» geführt. Am 16. Januar 2009 hat die zuständige Kommission für Rechtsfragen des Natio- nalrats einstimmig beschlossen, der Initiative Folge zu geben. Diesem Entscheid schloss sich am 17. August 2009 die Rechtskommission des Ständerats an. Die wichtigsten Neuerungen des Vorentwurfs Vorentwurf des Bundesrats Das Bundesamt für Justiz setzte im Jahr 2007 eine Expertenkommission mit dem Auftrag ein, den gesetz- geberischen Handlungsbedarf im Bereich des Vorsor- geausgleichs zu evaluieren und Verbesserungsvorschlä- ge zu unterbreiten. Gestützt auf diese Arbeiten entwarf das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) eine Vernehmlassungsvorlage mit folgenden Neuerungen: 1 Vgl. Botschaft BBl 1996 I, S. 105 f.; BGer 5C.66/2002 vom 15. Mai 2003; BGE 131 III 1. 2 Parlamentarische Initiative Anita Thanei 04.405 vom 8. März 2004, Scheidungen. Vorsorgeaus-gleich; Parlamentarische Initiative Carlo Som- maruga 04.405 vom 9. März 2004, Scheidung. Effektive Gleichbehand- lung der Frau bei den BVG-Austrittsleistungen. 3 Baumann Katerina/Lauterburg Margareta, NFP 45/Probleme des Sozi- alstaates, Forschungsprojekt «Evaluation Vorsorgeausgleich», 4045– 64783, Bern 2004. 4 Vgl. BGE 134 V 208. 328 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Gender oder Gleichstellung im WohlfahrtsstaatSchwerpunkt Teilung der Austrittsleistung auch nach Eintritt des Vorsorgefalls (Art. 122 Abs. 1 VE-ZGB i.V.m. Art. 22d und 22e VE-FZG) Als wesentliche Neuerung schlägt die Vorlage eine Tei- lung der Austrittsleistung bzw. des Kapitalwerts der Leis- tungen auch für den Fall vor, dass im Zeitpunkt der Schei- dung der Vorsorgefall bereits eingetreten ist, sei es, dass der verpflichtete Ehegatte invalid oder bereits pensioniert ist (Art. 122 VE-ZGB i.V.m. Art. 22d und 22e VE-FZG). Mit dieser Lösung sollte auch die oben erwähnte Proble- matik der sog. geschiedenen Witwen gelöst oder zumindest entschärft werden. Die Berechnung der Austrittsleistung soll bei laufender Invalidenrente aufgrund des versicher- ten Lohns erfolgen, der der Invalidenleistung zugrunde gelegt wurde (Art. 123 Abs. 1 VE-ZGB i.V.m. Art. 22d VE- FZG). Wird im Zeitpunkt des Scheidungsbegehrens eine Altersrente ausgerichtet, so soll die Austrittsleistung dem reglementarischen Rentenbarwert entsprechen (Art. 123 Abs. 1 VE-ZGB i.V.m. Art. 22e VE-FZG). Ausnahmen von der hälftigen Teilung (Art. 122 Abs. 2 und 3 VE-ZGB) In der Vorlage wird ausdrücklich geklärt, unter welchen Voraussetzungen das Gericht (Art. 122 Abs. 2 VE-ZGB) oder die Ehegatten (Art. 122 Abs. 3 VE-ZGB) vom Grundsatz der hälftigen Teilung der während der Ehe erworbenen Vorsorgemittel abweichen dürfen. Der Vor- entwurf trägt dabei den Bedürfnissen der Praxis nach Flexibilität Rechnung und schlägt vor, dass ein Ehegatte in einer Vereinbarung über die Scheidungsfolgen auf den Vorsorgeausgleich ganz oder teilweise verzichten kann, wenn eine angemessene Alters- und Invalidenvorsorge sichergestellt bleibt. Die Gerichte müssen nach wie vor den Vorsorgeausgleich von Amtes wegen vornehmen (Art. 141 Abs. 3 ZGB).5 Im Übrigen hat das Gericht wie im alten Recht die Möglichkeit, die Teilung der Austritts- leistungen ganz oder teilweise zu verweigern, wenn sie offensichtlich unbillig wäre. Zustimmung des Ehegatten bzw. des eingetragenen Partners bei Belastung eines mit Vorsorgemitteln finanzierten Grundstücks (Art. 30c Abs. 5 VE-BVG, Art. 5 Abs. 3 VE-FZG) Will heute ein Ehegatte einen Teil seiner beruflichen Vorsorge für Wohneigentum vorbeziehen, so muss sein Ehegatte schriftlich zustimmen (Art. 30c BVG). Nach einem Vorbezug kann der Grundeigentümer ohne Zu- stimmung des Ehegatten weitere Grundpfandrechte er- richten. Dies kann zur Gefährdung der in das Wohnei- gentum investierten Vorsorgegelder führen. Um dieses Risiko zu minimieren, schlägt der Vorentwurf des Bun- desrats vor, dass künftig der Ehegatte bzw. die eingetra- gene Partnerin oder der eingetragene Partner der Be- gründung eines Grundpfandrechts zustimmen muss, wenn das belastete Grundstück mit Mitteln der beruflichen Vorsorge finanziert worden ist. Kann die Zustimmung nicht eingeholt werden oder wird sie verweigert, kann – wie beim Vorbezug selber – das Zivilgericht angerufen werden (Art. 30c Abs. 5 VE-BVG). Massgebender Zeitpunkt für die Berechnung der zu teilenden Austrittsleistung (Art. 22a Abs. 1 VE-FZG) und Aufteilung des Zinsverlustes (Art. 22a Abs. 3 VE-FZG) Die Expertenkommission hatte in ihrer Mehrheit vorgeschlagen, es dem Gericht bzw. den Parteien zu erlauben, den massgebenden Zeitpunkt für die Berech- nung der Austrittsleistungen zu bestimmen, der aber nicht mehr als sechs Monate vor dem Zeitpunkt hätte liegen dürfen, in dem das Scheidungsurteil in Rechtskraft erwächst. Der Bundesrat erachtete diese Lösung als nicht befriedigend. Nach wie vor könnten die Beteilig- ten nämlich nicht wissen, wann das Scheidungsurteil in Rechtskraft erwachsen wird. Der Bundesrat schlägt in seinem Vorentwurf vor, auf den Zeitpunkt des Schei- dungsbegehrens und somit die Rechtshängigkeit abzu- stellen (Art. 22a Abs. 1 VE-FZG). Der gleiche Zeitpunkt gilt für die Auflösung des Güterstandes (Art. 204 Abs. 2 ZGB). Damit wird ein praktikables Datum festgesetzt, das ein Taktieren verunmöglicht und Rechtssicherheit schafft. Dass damit die während des Scheidungsverfah- rens gebildete Austrittsleistung nicht hälftig geteilt wird, wird im Interesse einer einfachen Lösung in Kauf ge- nommen. Im Übrigen bietet der Bundesrat in Art. 22a Abs. 3 VE-FZG eine Lösung für die in der Lehre kontroverse Frage, wer den Zinsverlust zu tragen hat, wenn Vorsor- gemittel in Wohneigentum investiert werden.6 Zu diesem Verlust kommt es, weil in diesem Fall die Vorsorgegelder keinen Zins mehr abwerfen. In Übereinstimmung mit dem Vorschlag der Expertenkommission schlägt der Bun- desrat vor, den Zinsverlust anteilsmässig dem ehelichen und dem vorehelichen Vorsorgevermögen zu belasten und entsprechend aufzuteilen. Übertragung der Austrittsleistung, Wiedereinzahlung (Art. 22c VE-FZG) Die geltende gesetzliche Regelung sieht bei der Über- weisung von Guthaben im Rahmen des Vorsorgeaus- gleichs keine ausdrücklichen Bestimmungen zu obliga- torischen und überobligatorischen Anteilen des zu überweisenden Guthabens vor. Besonders stossend ist es, wenn das Guthaben, das von der Vorsorgeeinrichtung des verpflichteten Ehegatten dem BVG-Altersguthaben belastet und überwiesen wird, wie ein Einkauf behandelt 5 Art. 141 ZGB wird mit Inkrafttreten der neuen Schweizerischen Zivilpro- zessordnung am 1. Januar 2011 aufgehoben und durch Art. 280 Abs. 3 ZPO ersetzt. 6 Vgl. Urteil B 8/06 vom 16.8.2006 (auszugsweise publiziert in BGE 132 V 332). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 329 Gender oder Gleichstellung im WohlfahrtsstaatSchwerpunkt und dem überobligatorischen Guthaben des berechtig- ten Ehegatten gutgeschrieben wird. Da die Mindestbe- stimmungen des BVG, insbesondere betreffend Zinssatz und Umwandlungssatz, nicht für die überobligatorischen Ansprüche gelten, kann dieses Vorgehen dazu führen, dass trotz hälftiger Teilung im Vorsorgefall beträchtlich tiefere Leistungen erfolgen. Um dieses unerwünschte Ergebnis zu verhindern, schlägt der Vorentwurf vor, die zu übertragende Austrittsleistung im Verhältnis des Al- tersguthabens nach Art. 15 BVG zum überobligatori- schen Guthaben bei der Vorsorge- oder Freizügigkeits- einrichtung des verpflichteten Ehegatten zu belasten und bei der Vorsorge- oder Freizügigkeitseinrichtung des berechtigten Ehegatten dem obligatorischen und dem überobligatorischen Guthaben zuzuordnen (Art. 22c VE-FZG). Auffangeinrichtung und Umwandlung der Austrittsleistung in eine Rente (Art. 22f VE-FZG) Art. 22f VE-FZG macht den Weg dafür frei, dass der berechtigte Ehegatte die bei der Scheidung erhaltene Austrittsleistung zu vertretbaren Bedingungen in eine Altersrente umwandeln kann. Damit es dazu kommt, muss er bei der Scheidung die Austrittsleistung auf die Auffangeinrichtung übertragen. Diese übernimmt damit eine neue Aufgabe. Die Übertragung der Austrittsleistung auf die Auffangeinrichtung ist allerdings freiwillig. Der berechtigte Ehegatte kann die Austrittsleistung auch wie bisher in eine Freizügigkeitseinrichtung einbringen. So- fern ein Einkauf bei der eigenen Vorsorgeeinrichtung möglich ist, kann die Austrittsleistung auch dafür ver- wendet werden. Zu denken ist beispielsweise an den Fall, in dem der berechtigte Ehegatte nach der Scheidung seinen Beschäftigungsgrad erhöht. Meldepflicht der Einrichtungen (Art. 24a VE-FZG) Die Vorsorgeeinrichtungen werden verpflichtet, ihren Versichertenbestand jährlich der Zentralstelle 2. Säule zu melden (Art. 24a VE-FZG). Damit wird es für die Scheidungsgerichte leichter, beim Vorsorgeausgleich al- le einschlägigen Vermögenswerte zu berücksichtigen. Internationale Verhältnisse (Art. 61 und 64 des Bundesgesetzes über das Internationale Privatrecht [IPRG]) Der Bundesrat schlägt vor, Art. 61 Abs. 2–4 IPRG zu streichen. Damit entfällt die bisherige Anknüpfung an das ausländische Heimatrecht; der Vorsorgeausgleich erfolgt stets nach schweizerischem Recht. Die Änderung bringt für Rechtssuchende und Gerichte eine willkom- mene Erleichterung und Vereinfachung. Durchsetzungs- probleme gegenüber schweizerischen Vorsorgeeinrich- tungen entfallen und aufwendige Recherchen sowie ordre public­Fragen werden gegenstandslos. Der Vorentwurf erweitert die Zuständigkeitsbestim- mungen für die Ergänzung oder Abänderung von Ent- scheidungen über die Teilung der Ansprüche gegenüber einer Einrichtung der beruflichen Vorsorge (Art. 64 Abs. 1bis VE-IPRG). Neuer Anknüpfungspunkt soll der Sitz der Vorsorgeeinrichtung sein. Weiteres Vorgehen Im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens, das vom 16. Dezember 2009 bis zum 31. März 2010 dauerte, haben 25 Kantone, 5 politische Parteien und 22 Organisationen zum Vorentwurf des EJPD Stellung genommen. Die Vor- schläge für die Verbesserung des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung wurden von einer klaren Mehrheit grundsätz- lich begrüsst. Der Bundesrat hat am 20. Oktober 2010 vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens Kenntnis genommen und beschlossen, an den meisten Punkten des Vorentwurfs festzuhalten. Im Übrigen hat er folgendes entschieden: Erstens soll die Verzichtsregelung des Vor- entwurfs (Art. 122 Abs. 3 VE-ZGB) mit der Möglichkeit der überhälftigen Teilung ergänzt werden. Zweitens soll darauf verzichtet werden, die Aufteilung und die Berech- nung des Zinsverlustes zu regeln, wenn Vorsorgemittel in Wohneigentum investiert worden sind (Art. 22a Abs. 3 VE-ZGB). Diese Frage soll nach wie vor von der Recht- sprechung zu beantworten sein. Drittens soll die Eidge- nössische Kommission für die berufliche Vorsorge beauf- tragt werden, die neuen Berechnungsregeln (Art. 122 VE-ZGB i.V.m. Art. 22d und 22e VE-FZG) auf ihre Durchführbarkeit und Praktikabilität hin zu überprüfen sowie eine Überprüfung der durch die Einführung der Meldepflicht verursachten Kosten vorzunehmen. Gleich- zeitig hat der Bundesrat das EJPD beauftragt, bis Ende 2011 eine Botschaft zur entsprechenden Revision des Zivilgesetzbuchs auszuarbeiten. Natascia Nussberger, Anwältin, Fachbereich Zivilrecht und Zivil- prozessrecht, Bundesamt für Justiz. E-Mail: natascia.nussberger@bj.admin.ch 330 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 schwerpunkt Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Bernd Marin Eszter Zólyomi European Centre for Social Welfare Policy and Research in Vienna. Erwerbstätigkeit und Rentenanspruch von Frauen: Was ist gut, was am besten? Die Herausforderungen der alternden Gesellschaften, besonders die Alterung der Bevölkerung, sind in Bezug auf die Nachhaltigkeit der Rentensysteme in Europa gut dokumentiert. Die Genderaspekte hin gegen sind erstaunlicherweise weniger bekannt. Im kürzlich erschienenen Buch «Women’s Work and Pensions: What is Good, What is Best? Designing Gender­Sensitive Arrangements», herausgegeben von Bernd Marin und Eszter Zólyomi, wird die Problematik der Gleich­ stellung hinsichtlich Geschlecht, Klasse und Kohorte in staatlichen Rentensystemen behandelt. Im Fokus stehen ländervergleichende Analysen und Einzel­ studien internationaler Experten über Österreich, Finnland, Italien, Polen und Schweden. Im Folgenden werden die wichtigsten Ergebnisse und Erkenntnisse präsentiert. In den vergangenen Jahrzehnten haben sich die Arbeits- welt und das Pensionierungs- und Rentenumfeld in Bezug auf das «dritte Alter» tiefgreifender und schneller denn je verändert. Unter dem Einfluss einer raschen Alterung der Bevölkerung sowie Veränderungen in den Arbeits- märkten und der Familie erhalten geschlechter- und generationenpezifische Aspekte zunehmende Bedeutung. Während die Alterung der Bevölkerung rascher als je im vergangenen Jahrhundert voranschritt und sich in den kommenden Jahrzehnten noch beschleunigen wird, scheinen die Herausforderungen der Alterung («dritten Demografie») von den Veränderungen der Teilnahme am Erwerbsleben und an den Arbeitsmärkten unberührt. Die rapide Alterung der Bevölkerung ist vor allem auf deutlich höhere Überlebensraten, auf die gestiegene Langlebigkeit und Lebenserwartung in allen Altersgrup- pen zurückzuführen, hauptsächlich aber auf das Erreichen eines immer höheren Alters und den gleichzeitig geringen Fertilitätsraten in den hoch entwickelten Ländern. In der UN-europäischen Region bleibt die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter durchschnittlich über zehn Jah- re der Arbeit fern. Dies ist auf Nichterwerbstätigkeit oder Arbeitslosigkeit zurückführen. In den meisten Ländern ist aber auch eine anhaltende Konvergenz von männlicher und weiblicher Arbeitsmarktteilnahme zu beobachten. Trotz dieser langsamen und allmählichen Annäherung bestehen weiterhin deutliche geschlechtsspezifische Un- terschiede bezüglich der Erwerbstätigkeit von Frauen und Männern. Zurückzuführen ist dies auf den viel hö- heren Anteil von Unterbrechungen im Arbeitsleben, auf Laufbahnabbrüche und viel weniger Vollzeitarbeit bei Frauen. Der Hauptgrund für die immer noch bestehen- den, wenn auch stetig kleiner werdenden Unterschiede bezüglich Erwerbstätigkeit, liegt in der anhaltend unglei- chen Verteilung von bezahlter und unbezahlter Arbeit zwischen Frauen und Männern. Vor allem hinsichtlich der Aufteilung der Kinderbetreuung sowie der ge- schlechtsspezifischen Lohnunterschiede in den Bereichen Gesundheit und Langzeitbetreuung, Hausarbeiten und familiärer Verpflichtungen. Dies führt unweigerlich auch zu ungleichen und höchst unterschiedlichen Einkommen im Alter und ungleich verteiltem Armutsrisiko bei Männern und Frauen. Ob man nun die Einkommensersatzraten von Rentnern im Vergleich zur erwerbstätigen Bevölkerung oder andere Indikatoren für eine adäquate «Rente» vergleicht, z.B. monatliche Renten, angesparte Lebenspensionssumme (Alterskapital) oder Rentenleistungen in Bezug auf die bezahlten Beiträge, die Ergebnisse bezüglich relativer Vor- und Nachteile für Männer und Frauen fallen jeweils sehr unterschiedlich aus. Hinzu kommt, dass Frauen einen grösseren Anteil in der Altersgruppe von älteren Menschen ausmachen. Sie stellen gar den weitaus grössten Anteil unter den Ältes- ten und das seit rund 50 Jahren mit steigender Tendenz. Frauen sind im Alter weitaus häufiger als Männer von Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 331 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Armut betroffen. Zudem leben Frauen weiterhin durch- schnittlich länger als Männer, aber ihre Einkommens- situation ist diesem längeren Leben nicht angepasst. Zwar profitieren sie, aufgrund ihrer längeren Lebenserwartung, von höheren Renditen auf ihren geleisteten Beiträgen, verfügen aber über ein niedrigeres monatliches und jähr- liches Renteneinkommen als Männer. Folglich muss bei der Neukonzipierung und bei Reformen von Rentensys- temen untersucht werden, wie sich die genderspezifischen Unterschiede auf dem Arbeitsmarkt auf die Altersvor- sorge auswirkt. Rentenreformen und deren Auswirkungen auf Frauen Jedes institutionelle Konzept und sozialpolitische Pro- gramm hat immer auch geschlechtsspezifische Auswir- kungen, ebenso wie sie auf generationenbezogene, klas- senspezifische und andere Aspekte Einfluss nehmen. Die Diskussion von Rentenreformen muss berücksichtigen, dass Unterschiede in der Arbeitswelt sich direkt in den Rentenleistungen niederschlagen. Zum Beispiel bezüg- lich folgender Aspekte: • Umfang und Struktur von öffentlichen gegenüber pri- vaten Rentensystemen; • Verhältnis zwischen geleisteten Beiträgen und Leis- tungen • Bestimmungen, die die Unterschiede betreffend Arbeit, Einkommen und unbezahlter Familienarbeit entweder verstärken oder aufheben; • Konzepte, die faire Hinterbliebenenleistungen bieten; • Befristete oder unbefristete Regelungen im Renten- system zum Ausgleich historisch bedingter Bildungs- unterschiede, die zu entsprechenden Unterschieden auf dem Arbeitsmarkt und tieferen Rentenansprüchen geführt haben; oder • Verwendung von geschlechtsspezifischen Sterbetafeln bzw. die ausschliessliche Verwendung von geschlechts- neutralen Sterbetafeln beim Kalkulieren von Leistun- gen. Die Auswirkungen aktueller Rentenreformen auf die Geschlechter werden häufig vor dem Hintergrund einer unweigerlichen Benachteiligung der Frauen besprochen. Allerdings zeichnen die im Buch dargelegten empirischen Anhaltspunkte ein differenzierteres und viel komplexe- res Bild. Nehmen wir beispielsweise die zunehmende Verschie- bung von leistungsorientierten (Leistungsprimat) zu mehr oder weniger beitragsorientierten Systemen (Beitrags- primat). Renten eng an die geleisteten Beiträge zu kop- peln bedeutet tiefere Renten für alle, die weniger gear- beitet und verdient und entsprechend auch weniger Beiträge geleistet haben. Dies wirkt sich aufgrund der geringeren Arbeitsmarktpräsenz für Frauen weitaus nach- teiliger als für Männer aus. Zwar gibt es auch genügend Beispiele von Bestimmun- gen in den «alten», leistungsdefinierten Systemen, die Männer direkt oder indirekt begünstigt haben. Und selbst, wo explizit versucht worden ist, Frauen zu schützen, hat man de facto eine geringere Teilnahme am Arbeitsmarkt generiert. Das doch etwas paradoxe Ergebnis dieser widersprüchlichen Rahmenbedingungen läuft darauf hinaus, dass die meisten Frauen immer noch mit einem viel geringeren Bruttoeinkommen (Monats- bzw. Jahres- basis) und viel höherem Armutsrisiko im Alter konfron- tiert sind. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass Frauen in den Genuss von Umverteilungen und Netto- ausgleichen zwischen den Geschlechtern kommen und aufgrund der höheren Lebenserwartung insgesamt hö- here Rentenleistungen erhalten. Renten im Beitragsprimat Man kommt nicht umhin festzustellen, dass die Ent- wicklung hin zu beitragsprimatbasierten Rentenformen, selbst innerhalb von Systemen im Leistungsprimat (auch die Ausbreitung von Festbeitragssystemen mit fiktiven Einkommensrentenkonten [NDC] und kapitalgedeckten Systemen) Frauen so lange benachteiligen wird, wie deren einbezahlten Beiträge niedriger sind und die Beitrags- dauer kürzer ist. Zudem benachteiligt sie Frauen so lange mutterschafts- und andere familien- und haushaltbeding- te Laufbahnunterbrechungen nicht oder nur teilweise durch Rentengutschriftsmodelle entschädigt werden. Die einzige allgemeine Methode zum Ausgleichen ei- nes potenziell schrumpfenden monatlichen Renten-Ein- kommens und eines potenziell ansteigenden Lebenszeit- Einkommens liegt darin, den Ruhestand der Frauen aufzuschieben und die Jahre kurz vor dem effektiven Ruhestand ebenfalls erwerbstätig zu verbringen. Dies, da die letzen Jahre am Ende des Erwerbslebens am meis- ten zum Alterskapital beitragen. Es handelt sich dabei um einen geschlechterneutralen politischen Ansatz, doch würde die Umsetzung unter den gegebenen und zu erwartenden geschlechtsspezifischen Umständen den Frauen mehr entgegenkommen als den Männern, da die Einkommenssicherheit bei Frauen im Alter sich weit unterschiedlicher über verschiedene Ren- tenbemessungen spannt als bei Männern. Gesetzliches Rentenalter Ein weiteres, offensichtliches und viel diskutiertes Beispiel stellt das unterschiedliche Renteneintrittsalter für Frauen und Männer dar. Gleiches Rentenalter als genderneutrale Massnahme wird häufig als Benachtei- ligung für Frauen und als Verlust eines historischen Pri- vilegs propagiert. Bei vertiefter Betrachtung muss dies allerdings als Gewinn und nicht als Last in der neuen Rentenwelt bezeichnet werden. Je stärker die Renten 332 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat an die Arbeitsbiografie und Beitragshistorie gebunden werden, umso mehr lösen sich die Frauen von diesem Privileg, das einst effektiv einen Vorteil darstellte. Vor- teile bei der Frühpensionierung und finanzielle Zuschüs- se sind geschlechterdiskriminierend und begünstigen Frauen nur unter versicherungsmathematisch ungerech- ten Bedingungen bezüglich Wachstumsraten und Ent- schädigungssummen. Diese wiederum wirken sich tendenziell dämpfend auf das Arbeitskräfteangebot (vor allem von Frauen), die Ersparnisse, das Wirtschaftswachstum, die Produktivität und die steuerliche Nachhaltigkeit aus und verzerren das Wirtschaftsverhalten (besonders durch Entscheide be- züglich Arbeit und Pensionierung). Ob die gleiche Ein- richtung nun gut oder schlecht ist, einen Vorteil oder einen Bumerang für Frauen darstellt, hängt natürlich davon ab, ob das Regelwerk in einem leistungsprimat- oder beitragsprimatbasierten Kontext angewendet wird. Unter Rentenexperten herrscht inzwischen allgemeiner Konsens darüber, dass Frauen heute in allen Systemen von einer Angleichung des Renteneintrittsalters profitie- ren. Die Höhe der Renten hängt natürlich von der Art und dem Umfang der Beiträge ab: Innerhalb eines NDC- Programms wie in Schweden, Polen und Italien zählen die zusätzlichen Jahre am Ende des Erwerbslebens mehr als die vorherigen Jahre, und am meisten für das kumu- lierte Rentenvermögen als Annuität, da die Zinserträge auf angesparten Vorsorgekapitalien am höchsten sind. Zusätzliche Kapitalerträge sind höher und führen zu bedeutenderen Beiträgen für das Alterskapital als die effektiv geleisteten zusätzlichen Beiträge. Versicherungsmathematische Neutralität Es bestehen aber weitere Unterschiede beim sozialen Versicherungsschutz, die zwar nicht so ins Auge springen, aber nichts desto weniger von Bedeutung sind. Darunter fallen beispielsweise Durchschnittsberechnungen, basie- rend auf dem Lebenszeiteinkommen und deren Auswir- kungen auf die Geschlechter. In den alten, leistungsde- finierten Programmen mit Formeln, die «ein paar beste Jahre» miteinbeziehen, konnten einige hoch qualifizierte und gut verdienende Frauen mit dennoch kurzen Lauf- bahnen von solchen Einrichtungen auf fakultativer Basis sehr gut profitieren. Diese Frauen laufen nun aufgrund der erweiterten, versicherungsmathematisch gerechten und neutralen Berechnungsperioden Gefahr, Einbussen in Kauf nehmen zu müssen, und zwar im Ausmass frühe- rer Verzerrungen. Entsprechend kommt die versiche- rungsmathematische Neutralität den Frauen entgegen, und zwar insofern, als eine überragende Mehrheit der Frauen immer noch schlechter bezahlt wird und viel fla- chere Alters-/Lohnprofile aufweist als Männer. Dies trifft vor allem zu, wenn Berechnungen bezüglich Lebens- zeiteinkommen durch gerechtere Valorisierungsfaktoren für frühere Einkommen begleitet werden. Indexierung der Renten Ein weiteres Beispiel von struktureller Ambivalenz bietet die Indexierung der Renten nach der Pensionie- rung. Das ist natürlich für Männer und Frauen äusserst wichtig, allerdings nicht auf die gleiche Weise, da die Indexierung auch die noch restliche Lebenserwartung bei Beginn der Pensionierung einbezieht, ebenso das rasche Ansteigen derselben. So wirkt sich beispielsweise die allgemeine Verschiebung von einer lohnbasierten auf eine preisbasierte Indexierung (oder auf eine kombinier- te «Schweizer» Indexierung) auf mehr Frauen als Männer ungünstig aus, was den Lebensstandard betrifft, d.h. mehr Frauen als Männer bleiben hinter dem Lebensstandard der zahlenmässig leicht grösseren männlichen Erwerbs- bevölkerung zurück. Die andere Seite der Medaille darf natürlich nicht ausser Acht gelassen werden, wenn man die Thematik in ihrer ganzen Komplexität verstehen und erfassen will. Da Frauen älter werden als Männer, wird eine weniger vorteilhafte Rentenindexierung die sterb- lichkeitsbedingten Vorteile hinsichtlich geschlechterbe- zogener Umverteilung und den insgesamt höheren Ren- tenleistungen der Frauen problemlos wett machen, wenn geschlechtsneutrale Sterbetafeln verwendet werden, die länger lebende Personen, und damit meistens Frauen begünstigen. Hinterbliebenenrenten Auch die Reglemente betreffend Hinterbliebenenren- ten erweisen sich als sehr komplex und sind voller ge- schlechterspezifischer Ambivalenzen, vielleicht noch mehr als jeder andere Altersrentenbereich. Was sich auf den ersten Blick als vorteilhaft für Frauen darstellt, namentlich grosszügige Hinterbliebenenrenten, entpuppt sich bei näherer Betrachtung als falsch. Auf den ersten Blick erscheint die klassische Begründung allerdings plausibel. Die meisten Altersvorsorgeprogramme sehen Hinterbliebenenregelungen vor, und Verwitwung ist ein für Frauen viel höheres Risiko als für Männer. Also soll- te dieser Bereich Frauen doch grosszügig und deutlich begünstigen. Doch diese Folgerung kann sich als voreilig erweisen, da geschlechtsneutrale Hinterbliebenenrenten nicht auf geschlechtsspezifische Weise umverteilt werden, sondern nach Zivilstand, d.h. nicht Frauen per se erhalten Leistungen, sondern vielmehr verheiratete Paare, wobei nur Witwen im Sinn einer hinterbliebenen Ehefrau be- dacht werden. Dies wird umso deutlicher, wenn wir pri- vate Vorkehrungen von Frauen und Männern betrachten, die in Systemen ohne staatliche Hinterbliebenenvor sorge getroffen werden (ausser unter besonderen Umständen, wie beispielsweise in Schweden). Ohne staatliche Pro- gramme mussten Paare selber für den hinterbliebenen Ehepartner vorsorgen (sparen oder versichern) und da- mit den Konsum beider Partner einschränken. In gen- derneutralen staatlichen Systemen, wo folglich diese private Bürde wegfällt, werden deshalb Paare bzw. Fami- Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 333 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat lien mit nur einem erwerbstätigen Partner und vor allem Hausfrauen durch allein stehende Männer und Frauen quersubventioniert. Familien mit zwei Vollzeit erwerbs- tätigen Partnern subventionieren Familien mit einem erwerbstätigen Partner, die dann aber auch nur von einem beitragenden Partner profitieren. Man braucht nicht spe- ziell darauf hinzuweisen, dass dies starke (und häufig den eigentlichen Bestrebungen zuwider laufende) Anreize für Frauen schafft, zu Hause zu bleiben (länger als ge- wünscht oder nötig) bzw. schwarz oder unbezahlt zu ar- beiten. So unterminieren sie das Sozialvorsorgesystem als solches. Diese Situation zeigt sich am schlimmsten in Rentenprogrammen, in denen Frauen ihre Rentenan- sprüche aufgeben müssen, sobald sie eine Witwenrente beziehen (oder umgekehrt), was – besonders gut ausge- bildete – Frauen aufgrund hoher Besteuerung von einer Erwerbstätigkeit abhält bzw. Heirat als Institution zu- nehmend durch Zusammenleben ohne Trauschein ersetzt. In traditionellen Systemen profitierten Witwen am meisten als Hausfrauen von gut verdienenden Ehemän- nern, weil keine dieser Frauen je Sozialversicherungsbei- träge an die Hinterbliebenenvorsorge leistete. Besser ausgebildete Frauen mit eigenem, höheren Einkommen profitierten am wenigsten (bzw. hatten die höchsten Op- portunitätskosten), da sie von einer Erwerbstätigkeit abgehalten worden sind und ihr Humankapital damit abwerteten. Oder sie waren erwerbstätig und bezahlten relativ hohe einkommensabhängige Beiträge, ohne viel oder überhaupt etwas dafür zu erhalten, wenn man davon ausgeht, dass das Einkommen ihrer Ehemänner und spä- ter ihre Witwenrente immer noch höher war, als ihre eigene unabhängige Rente gewesen wäre. Hingegen werden Frauen in modernen Rentensyste- men nicht mehr davon abgehalten, einer Erwerbstätig- keit nachzugehen, da sie ihre eigenen Renten als Ergän- zung ihres individuellen Alterseinkommens unabhängig von einer Hinterbliebenenrente erhalten. Dennoch, be- stehen Witwenleistungen, werden sie eventuell nicht zugesprochen, ohne eine Form von Kostenteilung durch die Begünstigten zu berücksichtigen. Dadurch sollen Geschiedene, im Konkubinat lebende Personen, Allein- stehende und allein erziehende Elternteile nicht diskri- miniert werden, ebenso nur einmal verheiratete Personen im Gegensatz zu mehrmals Verheirateten (mit Mehr- fachansprüchen auf Hinterbliebenenrenten). Viele Län- der sehen deshalb Bestimmungen zum Schutz einiger dieser Gruppen von Frauen mit speziellen Bedürfnissen vor: Gesplittete Rentenansprüche auf pro-rata-Basis nach einer Scheidung, Anspruch auf Ehegatten- und Hinterbliebenenrente nach einer bestimmten Anzahl Ehejahren, Anspruch auf Witwenrente und abgeleitete Mindestrentengarantien auch für nicht verheiratete Müt- ter usw. Die Modernisierung eines Systems bringt häufig etwas seltsame Mischungen von folgereichen Anpassun- gen an sich ändernde Umstände hervor, z.B. Splitting von Rentenleistungen zwischen Eheleuten für die Dau- er der Ehe bzw. des Zusammenlebens im unverheirate- ten Zustand. Paternalismus im Wohlfahrtsstaat Die Ambivalenz des Paternalismus im Wohlfahrtsstaat wie auch der (Teil-)Modernisierung zeigt sich auch, wenn es um Gutschriften für Kinderbetreuung oder andere Formen von Anerkennung für gesellschaftlich wertvolle, nichtmarktliche Tätigkeiten von Frauen oder auch von Männern geht. Aktuell sehen viele Rentensysteme staat- liche Zahlungen für bestimmte Zeiten ohne Erwerbstä- tigkeit vor, beispielsweise Elternurlaub oder Langzeit- pflegeurlaub, Arbeitslosigkeit und Krankheit. Bei den in diesen Bereichen ausgerichteten Leistungen ist der Gen- derimpact natürlich sehr gross. Doch wie halten es die Behörden des Sozialwesens? Wird nur eine Pauschalfor- mel akzeptiert bzw. vom Staat bezahlt oder gewährleistet? Oder kommen einkommensbasierte Gutschriften zum Tragen, die die Stellung der betroffenen Person im Markt reflektieren und sich entsprechend dieser Stellung bzw. ihrer Beiträge an die Sozialversicherung anpassen. Inte- ressanterweise sind Gutschriften für Mutterschaftsur- laube und betreuungsbedingtes Fernbleiben von der Arbeit die zwei einzigen Arten von Arbeitsabwesenheit, bei denen der Beitragsgrundsatz der Sozialversicherun- gen, sonst oberstes Gebot aller Sozialsicherheitssysteme (und durch einige nichtbeitragspflichtige soziale Auffang- netze abgesichert), manchmal zu Gunsten einer pauschal festgelegten Leistung fallen gelassen wird, was beispiels- weise in den traditionell eher männlich dominierten Be- reichen wie Arbeitslosigkeit, Kranken- oder Unfallver- sicherung undenkbar wäre. Unabhängig davon, ob dies nun Formen geschlechterspezifischer Diskriminierung widerspiegelt oder nicht, würde es jetzt und in Zukunft einmal mehr helfen, Frauen mit tiefen Löhnen besser zu schützen, und zwar auf Kosten der besser gebildeten und besser verdienenden berufstätigen Frauen. Der Unter- schied zwischen einkommensbezogenen und pauschalen Rentengutschriften (und natürlich der Familienzeitan- rechnung) ist umso bedeutender, je höher die Bildung und Löhne der Frauen effektiv sind, und je grösser die Differenz zwischen effektivem Einkommen und Min- destlöhnen. Diese Überlegungen zeigen, dass das, was immer noch gut ist für die Mehrheit der Frauen, die we- niger qualifiziert und nicht so gut bezahlt sind, für besser gebildete, qualifizierte und gut entlöhnte berufstätige Frauen nachteilig ist. Je nachdem, wie sich die künftigen Entwicklungen gestalten, wird das Fallenlassen von Ver- sicherungsgrundsätzen bezüglich Pflegeanrechnungen und Betreuungsgutschriften bei Rentenanspruchsberech- nungen höchstwahrscheinlich Frauen zunehmend be- nachteiligen, sofern sie ihre Erwerbstätigkeit weiter ausdehnen und höhere Einkommen auf dem Arbeits- markt erzielen können. 334 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Schwerpunkt Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Ansätze für gendersensible Rentenkonzepte Eine gendersensible Ausgestaltung von Rentensyste- men muss genderneutrale Hauptzielsetzungen vorsehen und prüfen, welche genderspezifischen Wirkungen unter den gegebenen Umständen zu erwarten sind. Hinzu kommt, dass die Auswirkungen auf Entwicklungen hin zu einer mehr oder weniger ausgeglichenen Geschlech- tergleichstellung und Chancengleichheit beurteilt werden müssen. Dabei muss ein spezieller Blick auf mögliche Kollisionen, Zielkonflikte und Härtefälle geworfen wer- den. Dies selbst bei gendersensiblen Rentenkonzepten im Rahmen von geschlechtsneutralen Regelwerken, die – wie erläutert – für genderspezifische Ergebnisse be- stimmend sein können. Im Zentrum stehen Massnahmen, die aktuell vor allem Frauen begünstigen: Zum Beispiel genderneutrale, für beide Geschlechter geltende Sterbe- tafeln, garantierte Mindesteinkommen und Rentengut- schriften für Kindererziehung und unbezahlte Familien- betreuung. Deren komparative Vorteile fallen den Frauen nicht geschlechtsbedingt zu, sondern nur deshalb, als sie häufiger geringere Löhne erzielen, länger leben oder gesellschaftlich wertvolle, aber unbezahlte Leistungen erbringen wie Kinderbetreuung und Langzeitpflege. Folglich sind beim Entwickeln von Rentenreglementen Massnahmen, die Frauen gegenüber Männern begünstigen, die geschlechtsspezifischen Lebens- und Arbeitsbedin- gungen miteinbeziehen. Sie laufen auf positive Aktions- programme hinaus, die nicht Frauen als solche begüns- tigen, sondern alle Einzelpersonen, soziale Gruppen, Situationen und Aktivitäten, die besondere Aufmerk- samkeit, Unterstützung oder Honorierung im Renten- system verdienen. Gerechte, genderneutrale Rentensysteme bestrafen somit niemanden für einen gesunden Lebensstil, ein län- geres Leben, für die Kindererziehung, Heirat, Konkubi- nat, Scheidung oder Verwitwung. Doch können Erwerbs- tätigkeit und andere gesellschaftlich wertvolle Tätigkei- ten von Kinderbetreuung über Langzeitpflege gebrech- licher älterer Familienmitglieder bis hin zur Freiwilligen- arbeit explizit belohnt werden, und zwar unabhängig vom Geschlecht der Personen, die diese Leistung erbringen. Ambivalenzen betreffend genderbezogenen Auswir- kungen können auch auf die verschiedenen Zeithorizon- te zurückzuführen sein, die bei der Analyse der Zielkon- flikte angewendet werden. Zwar sind Frauen (heute) durch steuerfinanzierte Sicherheitsnetze und Grundein- kommensprogramme viel besser geschützt als mit ein- kommensfinanzierten Rentenprogrammen, doch wirken sich diese auf Dauer negativ aus, als sie Erwerbslosigkeit, unbezahlte Arbeit und Armutsfallen fördern können. Je freier die Verbindung zwischen Beiträgen und Renten- leistungen, desto höhere Subventionen fallen für Aktivi- täten ausserhalb des Marktes an und desto besser für Frauen in der kurzen Frist, allerdings mittel- und lang- fristig gesehen umso schlechter. Da zudem berufsstand- und zivilstandsbedingte Klas- senunterschiede zwischen Frauen und Männern herr- schen ist bei Frauen-/Männern-Vergleichen Vorsicht geboten: Was kurzfristig für einige schlecht bezahlte Frau- en (und Männer) gut ist, kann gleichzeitig schlecht für andere, berufstätige oder besser verdienende Frauen und Männer sein. Mittel- und langfristig gesehen kann es aber auch schlecht für schlecht bezahlte Frauen sein, da sie möglicherweise in Umkehrung der Tatsachen in ihren benachteiligten Positionen über Generationen festsitzen und so die Investitionen in ihre Ausbildung und Hu- mankapital abwerten. Je marktausgerichteter, versiche- rungsmathematisch gerecht, genderneutral und umver- teilungslos Rentenprogramme letztlich sind, desto mehr Frauen werden mit den gleichen Risiken konfrontiert, profitieren aber auch von den gleichen Möglichkeiten, wie Männer sie traditionell in der Arbeitswelt und Lauf- bahnentwicklung haben. Weder genderneutrale noch gendersensible Renten- programme werden immer verhindern können, dass Frauen niedrigere Leistungen als Folge ihrer (aktuell immer noch genderspezifischen) schwächeren Arbeits- marktpositionen erhalten. Deshalb können Rentensyste- me der Benachteiligung von Frauen nur teilweise Ab hilfe schaffen. Wie auch immer sich die Bemühungen innerhalb des Sozialsystems gestalten werden, ohne eine Verbesse- rung der Gleichstellung in der Arbeitswelt und eine gleich- mässigere Aufteilung der bezahlten und unbezahlten Aufgaben zwischen Frauen und Männern können keine höheren oder besseren Renten für Frauen erreicht werden. Bernd Marin, Executive Director des European Centre for Social Welfare Policy and Research in Wien. E-Mail: marin@euro.centre.org Eszter Zólyomi, Forscherin am European Centre for Social Welfare Policy and Research in Wien. E-Mail: zolyomi@euro.centre.org Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 335 sozialpolitik Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 Rosmarie Marolf Bundesamt für Sozialversicherungen Neuerungen, Anpassungen und laufende Reformen bei den schweizerischen Sozialversicherungen im Jahr 2011 Der folgende Artikel verschafft einen Überblick über die für das Jahr 2011 zu erwartenden Änderungen in den Sozialversicherungen und über weitere Reformvorhaben im Sozialversicherungsbereich. Stand der Information: Ende Oktober 2010. Änderungen per 1. Januar 2011 Anpassung der AHV/IV-Renten Die minimale AHV/IV-Rente steigt von 1140 auf 1160 Franken pro Monat, die Maximalrente von 2280 auf 2320 Franken. Bei den Ergänzungsleistun- gen wird der Betrag für die Deckung des allgemeinen Lebensbedarfs von 18 720 auf 19 050 Franken pro Jahr für Alleinstehende, von 28 080 auf 28 575 Franken für Ehepaare und von 9780 auf 9945 Franken für Waisen erhöht. Auch die Entschädigungen für Hilf- lose werden angepasst. Die Mindestbeiträge der Selbst- ständigerwerbenden und der Nicht- erwerbstätigen für AHV, IV und EO werden von 460 auf 475 Franken pro Jahr erhöht, der Mindestbeitrag für die freiwillige AHV/IV von 892 auf 904 Franken. Kosten der höheren Renten Die Erhöhung der Renten führt zu Mehrkosten von rund 765 Milli- onen Franken, davon 650 Millionen bei der AHV und 115 Millionen bei der IV. Davon gehen 170 Millionen zu Lasten des Bundes, der sich zu 19,55 Prozent an den Ausgaben der AHV und zu 37,7 Prozent an jenen der IV beteiligt. Die Anpassung der Ergänzungsleistungen zu AHV und IV verursacht zusätzliche Kosten von 1 Million Franken zu Lasten des Bundes und 4 Millionen für die Kan- tone. Weitere wichtige Anpassungen auf den 1. Januar 2011 • Für die Berechnung der Beiträge von Selbstständigerwerbenden und Nichterwerbstätigen benötigen die Ausgleichskassen die Angaben der kantonalen Steuerbehörden. Dieser Datenaustausch kann in Zukunft über die Datenaustauschplattform des Bundes Sedex erfolgen. • Die Beiträge der Nichterwerbstä- tigen werden auf dem Vermögen und dem Renteneinkommen be- rechnet. Neu werden dabei auch die Renten der AHV berücksichtigt, die IV-Renten hingegen weiterhin nicht. • Wer Ergänzungsleistungen erhält und nicht erwerbstätig ist, bezahlt in Zukunft generell nur noch den Mindestbeitrag. • Der Bundesrat hat genauer defi- niert, was bei Kindern als Ausbil- dung gelten kann. Das ist von Be- deutung für den Anspruch auf Waisen- und Kinderrenten für Kin- der zwischen dem 18. und 25. bzw. auf die Ausbildungszulagen für Kin- der zwischen dem 16. und 25. Alters- jahr. Berufliche Vorsorge: Grenzbeträge ab dem 1. Januar 2011 Grenzbeträge für die obligatorische berufliche Vorsorge • Mindestjahreslohn 20 880 Fr. • minimaler koordinierter Lohn 3 480 Fr. • Koordinationsabzug 24 360 Fr. • obere Limite des Jahreslohns 83 520 Fr. Gebundene Selbstvorsorge der Säule 3a Maximale Steuerabzugs-Berechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen • bei Zugehörigkeit zu einer Vorsorgeeinrichtung der zweiten Säule 6 682 Fr. • ohne Zugehörigkeit zu einer Vorsorgeeinrichtung der zweiten Säule 33 408 Fr. 336 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Anpassung der Grenzbeträge in der beruflichen Vorsorge In der obligatorischen beruflichen Vorsorge wird der Koordinationsab- zug von 23 940 auf 24 360 Franken erhöht, die Eintrittsschwelle steigt von 20 520 auf 20 880 Franken. Der maximal erlaubte Steuerabzug im Rahmen der gebundenen Selbstvor- sorge (Säule 3a) beträgt neu 6682 Franken (heute 6566) für Personen, die bereits eine 2. Säule haben, res- pektive 33 408 Franken (heute 32 832) für Personen ohne 2. Säule. Anpassung der Hinterlassenen- und Invalidenrenten der beruflichen Vorsorge Gemäss dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlasse- nen- und Invalidenvorsorge (BVG) müssen die Hinterlassenen- und In- validenrenten der obligatorischen zweiten Säule bis zum Erreichen des ordentlichen Rentenalters periodisch dem Index der Konsumentenpreise angepasst werden. Dabei muss dieser Teuerungsausgleich zum ersten Mal nach dreijähriger Laufzeit gewährt werden. Danach erfolgen die Anpas- sungen auf den gleichen Zeitpunkt wie jene der AHV-Renten, das heisst in der Regel alle zwei Jahre. Somit erhalten auf den 1. Januar 2011 all jene zum ersten Mal einen Teue- rungsausgleich, die seit 2007 eine ob- ligatorische Hinterlassenen- oder In- validenrente der zweiten Säule erhal- ten. Der Anpassungssatz stellt auf den Septemberindex der Konsumenten- preise im Jahre 2010 von 103,4 (Basis Dez. 2005=100) und den September- index des Jahres 2007 (101,1) ab. Das ergibt eine Anpassung um 2,3 Prozent. Die Renten, die seit 2006 laufen, wurden auf den 1.1.2010 erstmals an- gepasst und erfahren nun auf den 1.1.2011 erneut eine Erhöhung, weil die Anpassung jetzt dem Rhythmus der AHV folgt. Für diese Anpassung gilt die Differenz zwischen den Sep- temberindizes 2010 (103,4) und 2009 (103,1), was einen Teuerungsausgleich von 0,3 Prozent ergibt. Renten, die vor 2006 entstanden, wurden letztmals – im gleichen Zug wie die AHV-Renten – auf den 1.1.2009 erhöht. Sie werden jedoch auf den 1.1.2011 nicht erhöht, weil der Septemberindex der Konsumenten- preise von 2010 tiefer ist als derjenige von 2008. Die Renten, die 2008 oder später entstanden sind, werden nicht ange- passt, weil sie noch nicht seit drei Jahren laufen. Wenn die Renten über das vom Gesetz vorgeschriebene Minimum hinausgehen, ist der Teuerungsaus- gleich nicht obligatorisch. Ob diese Renten der Preisentwicklung ange- passt werden oder nicht, entscheidet das paritätische Organ der Vorsorge- einrichtung, das auch über einen all- fälligen Teuerungsausgleich für lau- fende Altersrenten befindet. Es muss seinen Entscheid in der Jahresrech- nung oder im Jahresbericht erläutern. Berufliche Vorsorge: Der Mindestzinssatz bleibt bei 2 Prozent Gestützt auf die Empfehlung der BVG-Kommission legte der Bundes- rat den Mindestzinssatz für 2011 un- verändert bei 2 Prozent fest. Die von Übersicht: Beträge gültig ab dem 1. Januar 2011 Renten und Hilflosenentschädigungen (pro Monat) Minimale Altersrente 1 160 Fr. Maximale Altersrente 2 320 Fr. Maximale Ehepaarrente (zwei Renten) 3 480 Fr. Hilflosenentschädigung AHV leicht (nur zu Hause) 232 Fr. (im Heim oder zu Hause) mittel: 580 Fr. schwer: 928 Fr. Hilflosenentschädigung IV leicht: 232 Fr. (im Heim) mittel: 580 Fr. schwer: 928 Fr. Hilflosenentschädigung IV leicht: 464 Fr. (zu Hause) mittel: 1 160 Fr. schwer: 1 856 Fr. Intensivpflegezuschlag für Minderjährige IV (zu Hause) mindestens 4 Stunden: 464 Fr. mindestens 6 Stunden: 928 Fr. mindestens 8 Stunden: 1 392 Fr. Beiträge und Beitragsskala (pro Jahr) Mindestbeiträge (AHV 387 Fr., IV 65 Fr., EO 23 Fr.) AHV/IV/EO: 475 Fr. (AHV 774 Fr., IV 130 Fr.) Freiwillige AHV/IV: 904 Fr. AHV/IV/EO sinkende Beitragsskala untere Grenze: 9 300 Fr. obere Grenze: 55 700 Fr. EL­Beträge für den allgemeinen Lebensbedarf (pro Jahr) für Alleinstehende: 19 050 Fr. für Ehepaare: 28 575 Fr. für Waisen: 9 945 Fr. Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 337 der Mehrheit der BVG-Kommission dem Bundesrat am 18. September 2009 empfohlene Formel ergab per Ende Juli 2010 einen Wert von 2,18 Prozent und per Ende August einen solchen von 2,08 Prozent. Berücksich- tigt wurde ausserdem, dass die nega- tive Entwicklung der Aktienmärkte als Folge der Finanzkrise bisher noch nicht kompensiert werden konnte. Auch verharren die aktuellen Zinsen auf rekordtiefem Niveau. Im Vorjahr ergab die von der Kommission favo- risierte Formel einen Wert von 1,93 Prozent und wurde auf 2 Prozent auf- gerundet. Ausgehend von den Ergeb- nissen der Formel werden mit einem Mindestzinssatz von 2 Prozent die aktuellen Rahmenbedingungen an- gemessen berücksichtigt. Der Bun- desrat folgte damit dem Antrag der BVG-Kommission. Die Berechnungsmethode der Eid- genössischen Kommission für beruf- liche Vorsorge (BVG-Kommission) kombiniert weitgehend risikolose mit risikoträchtigen Anlagen. Als Aus- gangspunkt der Überlegungen dient wie bereits im Vorjahr der langfristi- ge gleitende Durchschnitt der Ren- dite der 7-jährigen Bundesobligatio- nen. Dieser gleitende Durchschnitt entspricht einem Obligationenport- folio, dessen Rendite fast risikolos erreichbar ist. Zusätzlich berücksich- tigt werden der Pictet BVG Index 93 sowie der IPD Wüest und Partner Index, welche Aktien, Anleihen und Liegenschaften enthalten. Auch in den kommenden Jahren soll diese Formel als Ausgangsbasis für die Fest- legung des Mindestzinssatzes ver- wendet werden. Bessere Anlagemöglichkeiten für Freizügigkeitskapital Die Freizügigkeitsstiftungen ver- walten Vorsorgekapital von Versi- cherten der 2. Säule. Sie kommen insbesondere dann zum Zug, wenn jemand z.B. eine Stelle verlässt, ohne gleich eine neue anzutreten und somit das gebundene Vorsorgekapital nicht an eine neue Pensionskasse überwie- sen wird. Mit der Verordnungsänderung, die der Bundesrat beschlossen hat, haben die Versicherten künftig mehr Aus- wahlmöglichkeiten, wie sie ihre Frei- zügigkeitsgelder anlegen möchten. Bisher waren zusätzlich zum Konto- sparen nur schweizerische Kollektiv- anlagen (insbesondere Fonds) zuge- lassen. Neu dürfen die Freizügigkeits- gelder auch in ausländische Fonds investiert werden, welche die FINMA in der Schweiz zum Vertrieb zulässt. Ausserdem werden Direktinvestitio- nen in bestimmte verzinsliche Anlagen wie Bundes- oder Kassenobligationen zugelassen. Ebenso können die Stif- tungen Vermögensverwaltungsaufträ- ge an Banken, Fondsleitungen, Effek- tenhändler und Vermögensverwalter von kollektiven Kapitalanlagen ertei- len. Diese unterstehen einer direkten und präventiven Aufsicht der FINMA. Berufliche Vorsorge: Massnahmen für ältere Arbeitnehmende Die Massnahmen für ältere Arbeit- nehmerInnen sollen die Arbeits- marktbeteilung fördern und den Ver- bleib im Arbeitsmarkt begünstigen. Die Vorsorgeeinrichtungen können älteren Versicherten ab 2011 folgende Neuerungen anbieten: • Versicherte, die ihr Arbeitspensum ab dem 58. Altersjahr reduzieren (Lohnkürzung um höchstens die Hälfte), können ihren bisherigen versicherten Verdienst weiterfüh- ren. • Versicherte, die auch nach dem or- dentlichen Rentenalter erwerbs- tätig bleiben möchten, können bis zur Vollendung des 70. Altersjahres weiter Beiträge an ihre Vorsorge- einrichtung einbezahlen. Diese Massnahmen gehören zum ers- ten Teil der in drei Etappen umzuset- zenden Strukturreform in der beruf- lichen Vorsorge. Die zweite Etappe mit verschärften Governance-Vor- schriften für Pensionskassen soll am 1. Juli 2011 in Kraft treten. Die dritte Etappe schliesslich betrifft die ver- stärkte Aufsicht in der 2. Säule und soll am 1. Januar 2012 in Kraft treten. Vorgesehen ist dabei insbesondere die Einrichtung einer Oberaufsichtskom- mission. Bundesrat erhöht den Beitragssatz für die Erwerbsersatzordnung Der Beitragssatz für die Erwerbser- satzordnung (EO) wird vom 1. Januar 2011 bis Ende 2015 von heute 0,3 auf 0,5 Lohnprozente angehoben. Damit wird den zusätzlichen Ausgaben der EO für die Mutterschaftsentschädi- gung Rechnung getragen und sicher- gestellt, dass die EO ihre Leistungen jederzeit erbringen kann. Die neue Mutterschaftsentschädi- gung für erwerbstätige Mütter wurde in der Volksabstimmung vom 26. Sep- tember 2004 gutgeheissen und am 1. Juli 2005 in Kraft gesetzt. Diese Ent- schädigung wird gleich wie die Ent- schädigung für Dienstleistende in Armee, Zivilschutz und Zivildienst aus dem EO-Fonds finanziert. Bereits in den damaligen Abstimmungserläu- terungen hatte der Bundesrat darauf hingewiesen, dass zusätzliche 0,2 Lohnprozente notwendig sein wer- den, um die Ausgaben für die Mutter- schaftsentschädigung zu finanzieren. Die Reserven des EO-Fonds sind nun unter den gesetzlichen Mindest- Die Anpassungen im Überblick Jahr des Rentenbeginns Letzte Anpassung Anpassungssatz am 1.1.2011 1985–2005 1.1.2009 0,0 % 2006 1.1.2010 0,3 % 2007 – 2,3 % 2008–2010 – – Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 338 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 stand einer halben Jahresausgabe gesunken. Um die Reserven wieder aufzubauen und die Finanzierung der Leistungen sicherzustellen, wird der Beitragssatz während 5 Jahren von 0,3 auf 0,5 Prozente, erhöht. Mit dieser Erhöhung, die je hälftig von Arbeit- geber und Arbeitnehmer zu tragen ist, wird der Fonds voraussichtlich bis Ende 2015 wieder über Reserven von ca. 63 Prozent einer Jahresausgabe verfügen. Der Bundesrat wird vor Ablauf der befristeten Beitragserhö- hung die Situation neu beurteilen und die nötigen Massnahmen für die Zeit nach 2015 treffen. Erhöhung kommt drei Jahre später als ursprünglich angenommen Vor der Volksabstimmung vom 26. September 2004 zur Einführung der Mutterschaftsentschädigung ging der Bundesrat davon aus, dass der EO-Beitragssatz spätestens 2008 an- gehoben werden müsse. Aus den fol- genden Gründen haben die Reserven des EO-Fonds aber drei Jahre länger gereicht: • Das Inkrafttreten der Mutter- schaftsentschädigung wurde um ein halbes Jahr auf 1. Juli 2005 hinaus- geschoben. • Die Einnahmen der EO fielen we- gen der guten Wirtschaftsentwick- lung in den vergangenen Jahren höher aus als erwartet. Detailregelungen für das Familien- zulagenregister Das Register bildet die zentrale In- formationsplattform über Familienzu- lagen, die nach schweizerischem Recht für Kinder mit Wohnsitz in der Schweiz oder im Ausland ausgerichtet werden. Sein Zweck ist primär zu verhindern, dass für ein Kind mehrfach Familien- zulagen bezogen werden. Im Weiteren soll es den Durchführungsstellen den Vollzug des Familienzulagengesetzes (FamZG) erleichtern, Transparenz über bezogene Familienzulagen her- stellen und dem Bund und den Kan- tonen als Auskunftsstelle dienen. Das Familienzulagenregister wird durch die Zentrale Ausgleichsstelle von AHV und IV geführt. Der Bund trägt sowohl die Kosten für den Auf- bau des Registers (max. 3,8 Mio. Fran- ken) als auch die Betriebskosten (rund 1,7 Mio. Franken jährlich). Datenaustausch Gemäss aktueller Schätzung der Anzahl Kinder, für die eine Kinder- oder Ausbildungszulage ausgerichtet wird, werden bei Inbetriebnahme des FamZReg rund 1,7 Mio. Kinder und Jugendliche registriert sein. Die Da- ten, die je Kind und Zulage zwingend im Register zu erfassen sind, werden in der Familienzulagenverordnung abschliessend aufgeführt (u.a. die Ver- sichertennummer und die Personen- identifikationsdaten der Kinder sowie der Bezügerinnen und Bezüger; die Beziehung der Bezügerin oder des Bezügers zum Kind, für das eine Zu- lage bezogen wird, wie z.B. Mutter, Vater, Stief-, Pflegeelternteil usw.; der Erwerbsstatus der Bezügerin oder des Bezügers). Die Durchführungsstellen der Fa- milienzulagen (rund 200 Familienaus- gleichs-, 35 Arbeitslosen- und 79 AHV-Ausgleichskassen) sind zum Datenaustausch mit dem Familienzu- lagenregister verpflichtet. Um die Vollständigkeit und die Tagesaktua- lität des Registers zu gewährleisten, haben sie eine neue Familienzulage oder eine Änderung (z.B. Beginn ei- ner Ausbildung oder Beendigung des Anspruchs auf eine Familienzulage) innerhalb eines Arbeitstages ans Re- gister zu melden. Das Bundesamt für Sozialversicherungen sorgt für die Einhaltung der Meldepflicht. Informationszugang Vollen Zugang zum Register haben ausschliesslich die Durchführungs- stellen und deren Aufsichtsbehörden. Die Öffentlichkeit ist Nutzerin mit einem beschränkten Informationszu- gang; die Informationen darüber, ob und von welcher Stelle für ein Kind eine Familienzulage ausgerichtet wird, sind im Internet öffentlich ab- rufbar. Das entlastet insbesondere die Arbeitgeber bei ihren Abklärungen. Überdies erfüllt diese Abfragemög- lichkeit ein sozialpolitisches Anliegen: Es kommt immer wieder vor, dass der anspruchsberechtigte Elternteil die Familienzulage nicht an den Elternteil weiterleitet, bei dem das Kind lebt, obwohl er hierzu gesetzlich verpflich- tet wäre, oder dass Eltern die Famili- enzulagen nicht für die Bedürfnisse ihrer Kinder verwenden. In diesen Fällen wird die Internetabfrage den betroffenen Elternteilen und mündi- gen Kindern erleichtern, zu ihrem Recht zu kommen. Allerdings müssen für die Abfrage dieser Informationen die Versichertennummer der AHV sowie das Geburtsdatum des Kindes angegeben werden. Inbetriebnahme National- und Ständerat haben am 18. Juni 2010 mit der Änderung des Familienzulagengesetzes die gesetz- liche Grundlage für die Einrichtung des Familienzulagenregisters geschaf- fen und dem Bundesrat den Erlass der Ausführungsbestimmungen über- tragen. Die Gesetzes- und Verord- nungsänderung sind auf den 15. Ok- tober 2010 in Kraft getreten. Die In- betriebnahme des Familienzulagen- registers ist auf Anfang 2011 vorge- sehen. Arbeitslosenversicherung: Erhöhung der Lohnabzüge per 2011 Auf allen versicherten Einkommen bis 126 000 Franken wird eine Bei- tragserhöhung von 2,0 auf 2,2 Prozent vorgenommen. Auf Einkommensan- teilen zwischen 126 000 und 315 000 Franken wird darüber hinaus ein So- lidaritätsprozent erhoben. Sämtliche Beiträge, auch das Solidaritätspro- zent, werden je hälftig von der Arbeit- geber- und der Arbeitnehmerseite getragen. Durch die Erhöhung der ALV-Beiträge fliessen jährliche Mehreinnahmen von 620 Millionen Franken in die ALV. Damit wird die Schuldenlast von über 7 Milliarden Franken kontinuierlich abgebaut. Die Arbeitslosenversicherung ist finanziell nicht im Gleichgewicht. Das geltende Gesetz verpflichtet den Bun- Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 339 desrat, einen Solidaritätsbeitrag zu erheben und die Lohnabzüge zu er- höhen, sobald die Schulden der ALV eine bestimmte Obergrenze über- schreiten. Dies ist im Frühling 2010 geschehen. Deshalb muss der Bun- desrat die Beiträge bereits am 1. Janu- ar 2011 erhöhen. Die Gesetzesrevisi- on, die neben den Beitragserhöhun- gen auch Leistungskürzungen vor- sieht und am 26. September 2010 an der Urne angenommen wurde, wird jedoch erst am 1. April 2011 in Kraft gesetzt. Somit werden die Beiträge am 1. Janaur 2011 erhöht, die Leis- tungskürzungen aber erst am 1. April 2011 wirksam. Eigenständiger IV-Ausgleichsfonds AHV, IV und EO verfügen ab 1.1.2011 über eigene Ausgleichsfonds. Der Bundesrat hat die hierzu erfor- derliche Änderung der Verordnung über die Verwaltung des Ausgleichs- fonds der AHV vorgenommen. Die Verordnungsbestimmungen ergänzen das Bundesgesetz über die Sanierung der IV und ermöglichen so die Ein- richtung eines eigenständigen IV- Ausgleichsfonds. Grundlage für diesen Entscheid war der Bundesbeschluss über eine befristete Zusatzfinanzierung der In- validenversicherung durch Anhebung der Mehrwertsteuer, der von Volk und Ständen am 27. September 2009 gut- geheissen wurde. Damit sagten sie indirekt auch Ja zum Bundesgesetz über die Sanierung der IV, das die Einrichtung eines eigenständigen IV- Ausgleichsfonds vorsieht. Dies be- dingt eine Änderung der Verordnung über die Verwaltung des Ausgleichs- fonds der AHV: Nach dem Willen des Gesetzgebers werden die drei Aus- gleichsfonds gemeinsam verwaltet. Um die Transparenz und die finan- zielle Trennung der Versicherungen sicherzustellen, müssen die drei Fonds gesondert Rechnung führen und eine eigene Bilanz erstellen. Anlagen und flüssige Mittel der drei Versicherun- gen werden hingegen gemeinsam verwaltet. Ziel ist es, die Anlagestra- tegien zu optimieren und einen mas- siven Anstieg der Verwaltungskosten zu verhindern. Der Verwaltungsrat bestimmt einen Verteilschlüssel für die entsprechenden Anteile der drei Fonds an den verschiedenen Anlagen und flüssigen Mitteln. Quersubventi- onierungen zwischen den einzelnen Ausgleichsfonds sind nicht zulässig. Die Schuld der IV bei der AHV wird weiterhin zu marktüblichen Bedin- gungen verzinst. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer (7,6 bis 8 Prozent; 2,4 bis 2,5 Prozent und 3,6 bis 3,8 Prozent) ist befristet auf den Zeitraum zwischen 1. Januar 2011 bis 31. Dezember 2017. Anschlies- send werden die Mehrwertsteuersät- ze automatisch wieder zurückgesetzt. Es werden Einnahmen in der Höhe von 1,1 Milliarden Franken pro Jahr erwartet. Gesundheitswesen: Genehmigung der Prämien 2011 Ab 2011 sind die Prämien der ob- ligatorischen Krankenpflegeversiche- rung kostendeckend, womit das prio- ritäre Ziel des Eidgenössischen De- partements des Innern erreicht wird. Der durchschnittliche Prämienan- stieg von 6,5 Prozent für 2011 liegt leicht über dem mehrjährigen Durch- schnitt von 5,3 Prozent seit Inkraft- treten des Krankenversicherungsge- setzes (KVG), jedoch unter dem letztjährigen Anstieg von über 8 Pro- zent. In sieben Kantonen (FR, GE, GR, JU, NE, TG und VD) steigen die Prämien weniger stark als im gesamt- schweizerischen Durchschnitt, die Erhöhungen bewegen sich in einer Bandbreite zwischen 2,1 Prozent und 6 Prozent. Weitere sieben Kantone (AR, BS, SG, SH, SZ, TI und ZH) weisen eine durchschnittliche Prä- mienerhöhung zwischen 6,1 Prozent und 7 Prozent aus. Die restlichen zwölf Kantone (AG, AI, BE, BL, GL, LU, NW, OW, SO, UR, VS und ZG) verzeichnen überdurchschnittliche Erhöhungen um 7,1 Prozent bis 10,3 Prozent. Die Kinderprämien steigen im Schnitt um 6,3 Prozent, jene für junge Erwachsene um 11,8 Prozent. Die Erhöhung der Prämien für junge Er- wachsene ist darauf zurückzuführen, dass mehrere Krankenversicherer die Rabatte für die Prämien der Versi- cherten dieser Alterskategorie erneut gesenkt haben. Diese Durchschnitts- werte bieten nur einen Anhaltspunkt und zeigen eine grundsätzliche Ten- denz auf. Die Prämie mit der ordent- lichen Franchise von 300 Franken dient als Richtwert für die Festlegung aller anderen Prämien mit höheren Franchisen. Jedes Jahr wird jeweils die Erhöhung dieser Prämie bekanntge- geben, so dass Vergleiche mit den Vorjahren gezogen werden können. Bei der Prämiengenehmigung ach- tet die Aufsichtsbehörde auf die fi- nanzielle Sicherheit der Krankenver- sicherer und genehmigt nur kosten- deckende Prämien. Mit den Prämien 2011 werden die Kosten der obliga- torischen Krankenpflegeversicherung wiederum vollständig gedeckt. Quer- subventionierungen, die dazu dienen, künstlich tiefe Prämien anzubieten, werden von der Aufsichtsbehörde (BAG) nicht toleriert. Überblick über laufende Reformen Strategie des Bundes zur Armutsbekämpfung Die EU hatte das Jahr 2010 als «Eu- ropäisches Jahr zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung» deklariert. Auch in der Schweiz leben armutsgefährdete und von Armut betroffene Menschen – trotz gut aus- gebautem System der sozialen Sicher- heit. Der Bericht «Gesamtschweizeri- sche Strategie zur Armutsbekämp- fung» des EDI zeigt auf, dass vielfäl- tige Massnahmen zur Prävention und Bekämpfung von Armut bereits um- gesetzt werden oder geplant sind. Um die weiteren Bestrebungen zu bün- deln, haben die an der Erarbeitung des Berichts beteiligten Akteurinnen und Akteure gemeinsam drei inhalt- liche Schwerpunkte definiert, die auf allen politischen Ebenen prioritär Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 340 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 anzugehen sind: die Förderung der Chancengerechtigkeit im Bildungs- bereich, die Verbesserung der Mass- nahmen zur (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt und die Bekämpfung der Familienarmut. Eingliederung in den Arbeitsmarkt steht für den Bund im Zentrum Der Bundesrat legt den Fokus auf die Reintegration in den Arbeits- markt. Er führt damit jene Strategie weiter, die er bereits bei den letzten Revisionen von Invaliden- und Ar- beitslosenversicherung verfolgt hat. Konkret sollen die interinstitutionel- le Zusammenarbeit der Akteurinnen und Akteure in diesem Gebiet ver- stärkt und die Massnahmen optimiert und ergänzt werden. Zu diesem Zweck werden eine nationale IIZ- Steuerungsgruppe und eine IIZ-Fach- stelle eingerichtet. Zur Förderung der Chancengerech- tigkeit im Bildungsbereich und zur Bekämpfung der Familienarmut wer- den im Bericht Empfehlungen an Kantone und Gemeinden formuliert, z.B. für die Situation, in der ein Voll- zeiteinkommen nicht genügt, um oberhalb der Armutsgrenze zu blei- ben. In diesen Bereichen sind haupt- sächlich die Kantone und Gemeinden zuständig. Jedoch wurden auch auf Bundesebene diesbezüglich bereits verschiedene Massnahmen ergriffen oder sie sind in parlamentarischer Beratung. So finanziert der Bund die Einführung der Case-Management- Berufsbildung in den Kantonen von 2008 bis 2011 mit 20 Millionen Fran- ken. Im Rahmen dieses Projekts wer- den Jugendliche, die den Einstieg in eine berufliche Ausbildung oder ins Erwerbsleben voraussichtlich nicht schaffen werden, ab dem 7. Schuljahr erfasst und individuell begleitet. Im Weiteren berät das Parlament darü- ber, Ergänzungsleistungen für Fami- lien zu schaffen und den Anspruch auf Kinderzulagen auf Selbstständig- erwerbende auszudehnen. Im November 2010 hat der Bund eine nationale Armutskonferenz durchgeführt. Dabei wurden die Stra- tegie zur Armutsbekämpfung einer breiteren Öffentlichkeit vorgestellt und die Weiterentwicklung und Um- setzung des vom Bund gesetzten Schwerpunkts gemeinsam mit den zentralen Akteurinnen und Akteuren diskutiert. Der Armutsbericht befasst sich mit Armut in allen Lebensphasen Die Analyse des Berichts konzen- triert sich darauf, Armutsrisiken ent- lang des Lebenslaufs aufzuzeigen – von Kindern in armen Familien zu den Übergängen in Berufsbildung und Erwerbsarbeit, Familienarmut, Langzeitarbeitslosigkeit und Armut im Alter. Zudem befasst sich der Be- richt mit der Optimierung der Sozi- alhilfe und weiterer Bedarfsleistun- gen, sowie den wesentlichen Anliegen der Armutsbetroffenen und enthält eine Zusammenstellung der wesent- lichen Massnahmen. Schliesslich be- zieht er auch Stellung zu den von den Gemeinden und Städten sowie von Caritas und von der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) aufgestellten Forderungen. Die Vermeidung und Bekämpfung von Armut ist eine komplexe Aufga- be, die in zahlreichen Politikfeldern und auf allen drei politischen Ebenen – Bund, Kantone und Gemeinden – erfüllt werden muss. Der Bund hat diesem Umstand bei der Erarbeitung seines Berichts Rechnung getragen und Vertreterinnen und Vertreter al- ler staatlichen Ebenen, der Nichtre- gierungsorganisationen, der Sozial- partner und von Armutsbetroffenen in den Prozess eingebunden. Mit dem Bericht erfüllt der Bundesrat die Mo- tion «Gesamtschweizerische Strategie zur Bekämpfung der Armut» der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrats (SGK-N, Mo 06.3001). (Vgl. Chronik, Seite 299) Bundesrat startet zwei Programme zum Kinder- und Jugendschutz Seit zwei Jahren verfolgt der Bun- desrat eine Gesamtstrategie in der Kinder- und Jugendpolitik, die sich auf die drei Säulen: Schutz, Förderung und Mitwirkung abstützt. Im Zentrum stehen dabei die Totalrevision des Bundesgesetzes über die ausserschu- lische Jugendarbeit, was die Bereiche Förderung und Mitwirkung anbelangt, sowie drei Massnahmen im Bereich Jugendschutz. Ein letztes Projekt wird im kommenden Jahr die Strategie er- gänzen. Dabei geht es um die bessere Vernetzung der schweizweiten Koor- dination beim Kinderschutz. Gesamtschweizerisches Präventions- programm Jugend und Gewalt Das Programm zur Gewaltpräven- tion in den Bereichen Familie, Schule und Sozialraum haben Bund, Kanto- ne und Gemeinden gemeinsam erar- beitet. Bestehende Massnahmen sol- len systematisch erfasst und Erfolg- reiches soll zur Entwicklung einer «Good Practice» identifiziert werden. Im Fokus werden gleichzeitig aktuel- le Themen wie Intensivtäter, Früher- kennung und frühe Intervention ste- hen. Innovative Präventionsansätze werden an Pilotstandorten exempla- risch erprobt und das gesicherte Wis- sen gilt es praxisnah durch Publika- tionen und Veranstaltungen zu ver- mitteln. Die verantwortlichen Kreise sollen darüber hinaus möglichst di- rekt und unkompliziert Unterstüt- zung bei der Ausgestaltung von Prä- ventionsmassnahmen in Anspruch nehmen können (z.B. über eine Be- ratungshotline) und auf strukturierte Weise von den Erfahrungen und Er- folgen der anderen Beteiligten und Betroffenen lernen. Insgesamt will das Programm innert fünf Jahren den Grundstein für eine nachhaltige und wirksame Präventionspraxis in der Schweiz legen. Nationales Programm Jugendmedien- schutz und Medienkompetenzen Das Programm im Bereich Jugend- medienschutz will in erster Linie da- zu beitragen, dass Kinder und Jugend- liche Medien auf eine sichere, alters- gerechte und verantwortungsvolle Weise nutzen. Eltern, Lehr- und Be- treuungspersonen sollen in ihrer Be- Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 341 gleit- und Erziehungsfunktion ge- stärkt werden. Dazu sollen ihnen gezielt Informationen und Schulung angeboten werden. Der Bund wird dabei auf die vielfältigen bestehenden Angebote von privaten Organisatio- nen und von Seiten der Medienbran- che Bezug nehmen und mit der Wirt- schaft, NGO sowie den zuständigen Stellen auf kantonaler und lokaler Ebene zusammenarbeiten. Die An- gebote sollen vernetzt und im Hinter- grund weiterentwickelt werden. Das Bundesamt für Sozialversiche- rungen wird die beiden Programme ab 2011 umsetzen. Ihre Laufzeit be- trägt fünf Jahre. Die Ergebnisse und Wirkungen werden zum Ende der Programmlaufzeit evaluiert. Verordnung über Massnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen sowie zur Stärkung der Kinderrechte Die neue Verordnung stützt sich auf Artikel 386 des Strafgesetzbuches ab und regelt die Präventions-, Sensibi- lisierungs- und Informationsmassnah- men im Bereich Kinder- und Jugend- schutz sowie die Massnahmen zur Stärkung der Kinderrechte im Sinne der Artikel 19 und 34 der Kinder- rechtskonvention. Sie umfasst die in den beiden vom Bundesrat beschlos- senen nationalen Programmen vor- gesehenen Massnahmen wie auch andere bereits vom Bund unterstütz- te Aktivitäten. So verdient z.B. die Notrufnummer 147 für Kinder und Jugendliche von Pro Juventute eine aktive Unterstützung der Behörden. Die Verordnung ist am 1. August 2010 in Kraft getreten. Totalrevision des Jugendförderungsgesetzes Aufgrund der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung seit dem Erlass des heute geltenden Ju- gendförderungsgesetzes 1989 hat sich auch das Umfeld für die ausserschu- lische Kinder- und Jugendarbeit stark gewandelt. Zu nennen sind veränder- te gesellschaftliche und familiäre Strukturen, die Folgen der Migration sowie die neuen Technologien und neuen Anforderungen an Kinder und Jugendliche in Schule, Ausbildung und Wirtschaft. Gleichzeitig hat sich auch die ausserschulische Arbeit weiterent- wickelt und hat ihre Angebote an veränderte gesellschaftliche Gegeben- heiten angepasst. Diesen Herausfor- derungen und Entwicklungen wird das geltende Gesetz nicht mehr gerecht, so dass es nun totalrevidiert wurde. Zeitgemässes, neues Kinder- und Jugendförderungsgesetz KJFG Mit dem neuen Bundesgesetz über die Förderung der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen (Kinder- und Jugendförderungsge- setz, KJFG) erhöht der Bund sein Engagement zugunsten der Kinder- und Jugendförderung. Er will insbe- sondere die Integrations- und Präven- tionswirkung der unterstützten För- derungsmassnahmen verstärken. Gefördert werden sollen gezielt auch offene (nicht an Mitgliedschaft oder andere Vorbedingungen gebun- dene) und innovative Formen der ausserschulischen Arbeit mit Kindern und Jugendlichen. Dabei will der Bund den Einsatz seiner Finanzhilfen stärker als bisher nach inhaltlichen Kriterien steuern. Das Gesetz sieht auch eine zeitlich befristete Anschub- finanzierung zugunsten der Kantone vor, um diese beim Aufbau und bei der Weiterentwicklung von kinder- und jugendpolitischen Massnahmen zu unterstützen. Gezielt gefördert werden sollen zudem kantonale und kommunale Modellvorhaben von ge- samtschweizerischer Bedeutung. Schliesslich will der Bund die Arbeit der in der Kinder- und Jugendpolitik tätigen Bundesstellen besser koordi- nieren und die Vernetzung aller Ak- teure in diesem Bereich verstärken. In der Vernehmlassung hat die überwiegende Mehrheit der Teilneh- menden die Totalrevision grundsätz- lich begrüsst. Von einer Minderheit wurde sie als Verletzung der Kompe- tenzverteilung zwischen Bund und Kantonen abgelehnt. Der Kritik eini- ger Kantone, die vorgesehene An- schubfinanzierung zugunsten der Kantone sei interventionistisch, wur- de im Gesetzesentwurf und der Bot- schaft Rechnung getragen. 6. IV-Revision, zweites Mass- nahmenpaket: letzter Schritt zur nachhaltigen Sanierung der Invalidenversicherung Die «IV-Revision 6b» ist das letzte Element des Massnahmenplans zur Sanierung der IV. Dank der 4. und 5. IV-Revision wur- de die Anzahl der neuen IV-Renten seit 2003 um 45 Prozent gesenkt und das Defizit der IV wurde stabilisiert. Von 2011 bis Ende 2017 verschafft die Zusatzfinanzierung der IV Einnah- men aus der Mehrwertsteuer, welche das Defizit vorübergehend beseitigen und die Schulden der IV bei der AHV einfrieren und sogar abbauen. Die 6. IV-Revision schliesslich hat gemäss Auftrag des Parlaments die nachhaltige Sanierung der Invaliden- versicherung insbesondere durch eine Senkung der Ausgaben zum Ziel. Ihr erster Teil, die «IV-Revision 6a», er- schliesst die Hälfte der notwendigen Einsparungen und ist bereits in der parlamentarischen Beratung. Mit der in die Vernehmlassung geschickten «IV-Revision 6b» soll die Rechnung der IV vollständig ausgeglichen wer- den und ihre Schulden bei der AHV sollen getilgt werden. Die Massnah- men intensivieren die Prävention und Eingliederung und ermöglichen nam- hafte Einsparungen. Massnahmen auf Gesetzesstufe Stufenloses Rentensystem Das gel- tende System mit vier fixen Renten- stufen führt zu Schwelleneffekten, die die Eingliederungsbemühungen un- terlaufen. Es bestraft beispielsweise IV-RentnerInnen, wenn sie eine Er- werbstätigkeit aufnehmen oder ihr Arbeitspensum in einem Ausmass erhöhen, das zu einer tieferen Ren- tenstufe führt, wenn der Rentenver- lust grösser ist als das zusätzlich er- zielte Einkommen. Vorgeschlagen wird darum ein stufenloses Ansteigen der Rentenbeträge in Abhängigkeit vom Invaliditätsgrad. Einerseits setzt Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 342 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 dies einen wesentlichen Anreiz für Invalide, ihre Erwerbsfähigkeit so weit als möglich zu steigern, und an- derseits ermöglicht es Einsparungen auf den Renten. Für 55-jährige und ältere Versicherte wird der Besitz- stand gewahrt. Prävention und verstärkte Einglie- derung Die Früherfassung und die auf Menschen mit psychischen Proble- men ausgerichteten Integrations- massnahmen, die mit der 5. IV-Revi- sion eingeführt wurden, werden er- weitert und flexibler ausgestaltet. Eine eingliederungsorientierte Bera- tung und Begleitung der Versicherten und der Arbeitgebenden verstärkt die Prävention von Invalidität. Die IV- Stellen werden die Eingliederungsfä- higkeit in einem interprofessionellen Assessment erheben, und die Kom- petenzen der regionalen ärztlichen Dienste werden ausgebaut, um eine bessere Koordination zwischen ärzt- lichen Abklärungen und Eingliede- rungstätigkeit der IV zu erreichen. Dieses Massnahmenbündel dürfte die Eingliederungsrate insbesondere von Versicherten mit psychischen Proble- men erhöhen. Anpassung Zusatzrenten für Rent- nerInnen mit Kindern BezügerInnen einer IV-Rente erhalten für jedes Kind bis 18 Jahre, oder bis 25 Jahre wenn es in Ausbildung ist, eine Zu- satzrente. Sie beträgt 40 Prozent der Invalidenrente. Das Ersatzeinkom- men zur Kompensation der Kinder- kosten, die invalide Eltern zu tragen haben, wurde ursprünglich hauptsäch- lich von der IV abgedeckt. Im Ver- gleich zu den effektiven heutigen Kinderkosten und angesichts der Leistungen und aktuellen Ansätze anderer Sozialsysteme wird der gel- tende Ansatz der IV als hoch betrach- tet. Aus diesen Gründen soll er von 40 Prozent auf 30 Prozent der Invali- denrente angepasst werden. Anpassung der Übernahme von Reisekosten Reisekosten, die sich we- gen einer von der IV finanzierten Heil- behandlung oder anderen Eingliede- rungsmassnahme ergeben, werden nach heutiger Praxis zu grosszügig von der Versicherung vergütet. Mit der Neuregelung wird die Kostenübernah- me wieder auf die vom Gesetzgeber ursprünglich vorgesehene Leistung begrenzt, das heisst auf die Übernah- me der behinderungsbedingten und aufgrund einer Eingliederungsmass- nahme effektiv notwendigen Kosten. Massnahmen auf Verordnungs- und Weisungsebene Berufliche Integration von Sonder- schulabgängern und -abgängerinnen Die IV-Anlehre ist eine niederschwel- lige Ausbildung, die meistens in ge- schützten Werkstätten absolviert wird. Da die Eingliederungswirkung dieser IV-Leistung und ihre Kosten heute in einem sehr schlechten Verhältnis zu- einander stehen, wird die Leistung effizienter ausgestaltet, ohne dass die jungen Versicherten deswegen einen Nachteil erleiden. Die leistungsstär- keren Jugendlichen mit gesundheitli- chen Problemen sollen intensiver auf eine Tätigkeit im ersten Arbeitsmarkt vorbereitet werden, während die leis- tungsschwächeren weiterhin in einer angepassten geschützten Umgebung arbeiten können. Beiträge an Organisationen Die IV subventioniert die Dachorganisatio- nen der privaten Invalidenhilfe für die Beratung und Betreuung der In- validen und ihrer Angehörigen sowie für Kurse zur Förderung und Integra- tion von Invaliden. Mindestens für die Zeit der Zusatzfinanzierung (2011 bis 2017) sollen diese Beiträge nicht mehr der Teuerung angepasst werden, und sie werden begrenzt. Für eine Erwei- terung der Dienstleistungen werden zudem keine zusätzlichen Mittel zur Verfügung gestellt. Entschuldung der IV und Mechanismus für eine ausgeglichene Rechnung Schuldenabbau Nach dem Auslau- fen der befristeten Mehrwertsteuer- einnahmen für die IV wird die Versi- cherung 2018 mit rund 10 Mia. Fran- ken bei der AHV verschuldet sein. Um die IV vollständig zu sanieren, muss diese Schuld amortisiert werden. Dafür sieht die Revision vor, dass bei einem Stand des IV-Fonds von 50 Prozent oder mehr einer Jahresaus- gabe der über diesem Mindestfonds- stand liegende Kapitalanteil zum Schuldenabbau an den AHV-Fonds überwiesen wird. Auf Basis der aktu- ellen Projektionen ist es möglich, die IV bis 2028 zu entschulden. Ein Interventionsmechanismus soll die Liquidität des IV-Fonds sicher- stellen und künftig Defizite und Schulden der Versicherung verhin- dern. Zwei Varianten werden zur Dis- kussion gestellt. In beiden löst der Mechanismus Massnahmen aus, wenn der Stand des IV-Fonds unter 40 Pro- zent einer Jahresausgabe fällt. In die- sem Fall muss der Bundesrat dem Parlament Gesetzesänderungen vor- schlagen, um die Rechnung wieder auszugleichen. Zur raschen Sicher- stellung der Liquidität muss der Bun- desrat in Variante 1 die Lohnbeiträge für die IV um höchstens 0,2 Prozent- punkte erhöhen, wenn der Fonds- stand unter 40 Prozent fällt. In Vari- ante 2 erhöht er die Beiträge erst, wenn der Fondsstand unter 30 Pro- zent fällt, dann aber um 0,3 Prozent- punkte. Zudem senkt er dann auch die Renten um 5 Prozent. Betrugsbekämpfung in anderen Sozialversicherungen Mit der 5. IV-Revision hat die IV die Möglichkeit erhalten, gegen Per- sonen, die unter Betrugsverdacht stehen, Observationen durchführen zu können. Die IV hat ihre Betrugs- bekämpfung neu aufgebaut und ver- stärkt und geht seit August 2008 dabei nach einem einheitlichen Konzept vor. Da Betrugsbekämpfung auch in anderen Sozialversicherungen durch- geführt wird, werden die entsprechen- den gesetzlichen Grundlagen und aktualisierte Verfahrensvorschriften im Bundesgesetz über den Allgemei- nen Teil des Sozialversicherungs- rechts (ATSG) verankert. Finanzielle Auswirkungen der IV-Revision 6b Die Revision 6b entlastet die Rech- nung der IV im Projektionszeitraum Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 343 2019 bis 2028 um jährlich durch- schnittlich rund 800 Mio. Franken. Dies gewährleistet eine nachhaltig ausgeglichene Rechnung der Invali- denversicherung und ermöglicht die Tilgung ihrer Schulden bis voraus- sichtlich 2028, womit der Auftrag des Parlaments vollständig erfüllt wird. Reform der AHV: Schritte nach dem Parlamentsentscheid – Das EDI sieht zwei parallele Reformen nach Konsultationen vor Nach dem negativen Parlaments- entscheid zur 11. AHV-Revision will das EDI die Reform der AHV rasch wieder in Gang bringen. Die AHV ist eines der wichtigsten Sozialwerke unseres Landes und ein wesentlicher Pfeiler der schweizeri- schen Altersvorsorge. Heute ist diese Versicherung finanziell gesund, aber mittel- und langfristig muss ihre Fi- nanzierung wegen der demografi- schen Entwicklung und der Alterung der Bevölkerung erst sichergestellt werden. Für den Bundesrat ist es ent- scheidend, garantieren zu können, dass die AHV auch über das nächste Jahrzehnt hinaus ihre Renten jeder- zeit auszahlen kann. Um zu vermei- den, dass der AHV-Fonds geleert wird und sich die Versicherung verschul- den muss, will das EDI ein Revisions- projekt ausarbeiten, dessen Ziel es ist, die Finanzierung der AHV langfristig sicherzustellen. Zudem benötigt die AHV mehrere technische Anpassungen, um die Ver- sicherung effizienter durchführen zu können. Auch bei der Beitragserhe- bung gibt es Lücken und Mängel, die behoben werden müssen. Diese Punk- te, die auch in der abgelehnten 11. AHV-Revision enthalten waren, fanden in der parlamentarischen Be- ratung breite Unterstützung. Daher beabsichtigt das EDI, die nicht be- strittenen und für den Betrieb der Versicherung notwendigen Anpas- sungen in einem separaten Gesetzge- bungsprojekt (neues Gesetz über die Umsetzung der AHV) zusammenzu- fassen. Auf diese Weise können die notwendigen Arbeiten für die Moder- nisierung unseres Systems der Alters- vorsorge ohne Zeitverzug aufgenom- men werden. Rosmarie Marolf, lic. phil., Chefredaktorin «Soziale Sicherheit/CHSS», Kommunikation, BSV. E-Mail: rosmarie.marolf@bsv.admin.ch Sozialpolitik Änderungen ab 1. Januar 2011 344 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 familie, generationen, gesellschaft Familie, Generationen, Gesellschaft Alterspolitik Caroline Moor Mike Martin Universität Zürich Universität Zürich Alterspolitik in den Kantonen: eine Bestandesaufnahme Seit gut drei Jahren liegt eine Strategie für eine schweizerische Alters­ politik vor. Auch die meisten Kantone verfügen über alterspolitische Leitlinien, Konzepte oder Berichte. Im Auftrag des Bundesamts für Sozialversicherungen wurden diese Dokumente nun einer Bestandes­ aufnahme unterzogen und zusammen mit der bundesrätlichen Strategie vor dem Hintergrund der aktuellen politischen und gerontologischen Diskussion analysiert. Für die Ausrichtung von Alterspolitik sind inter­ national diskutierte Ansätze wie Partizipation, Mainstreaming und Lebensqualität von zentraler Bedeutung. Der Bundesrat hat 2007 in Beantwor- tung eines parlamentarischen Vorstos- ses (Postulat Leutenegger Oberholzer 03.3541) eine Strategie für eine schwei- zerische Alterspolitik vorgelegt.1 Im Kern liegt dieser Strategie – nebst der traditionellen, bedürfnisorientierten Sicherstellung der notwendigen Mittel – hauptsächlich ein ressourcen- und potenzialorientierter Ansatz zugrun- de: Es geht um die Förderung der wirt- schaftlichen und gesellschaftlichen Partizipation der älteren Bevölkerung, deren Engagement und Solidarität sowie um die Stärkung von Autonomie und Selbstbestimmung. Als Planungs- und Entscheidungs- grundlage für die weitere Entwick- lung der schweizerischen Alterspoli- tik im Sinne einer gesamtheitlichen Ausrichtung wurde im Auftrag des BSV eine Bestandesaufnahme von bestehenden Formen und Ausprägun- gen kantonaler Alterspolitik vorge- nommen. Dazu wurden von den Kan- tonen zu einem Stichtag im Frühling 2009 die vorhandenen Dokumente zur Alterspolitik auf kantonaler Ebe- ne angefordert (Leitbilder, Alterskon- zepte, Berichte etc.). In den meisten Kantonen ein Thema Die Analyse des erhaltenen Mate- rials ergab, dass 21 Kantone über eine schriftlich festgelegte Position zur Alterspolitik verfügen. Vier Kantone haben (noch) keine eigenständige Position zur Alterspolitik entwickelt, und von einem Kanton erfolgte keine Rückmeldung, ob eine Alterspolitik vorliege. Die kantonalen Alterspoli- tiken sind unterschiedlich deklariert. Die häufigsten Bezeichnungen sind Altersleitbild, Alterspolitik, Alters- planung und Alterskonzept. Mehrere Kantone überarbeiten aktuell die be- stehende Alterspolitik, einzelne schon zum dritten Mal. Die meisten Kantone anerkennen, dass die Lebenslagen und Bedürfnis- se von Menschen im höheren Lebens- alter vielfältig sind, und dass dies eine Vielfalt an politischen Massnahmen bedingt. Gleichwohl unterscheiden sich die Kantone teilweise erheblich bezüglich ihrer konkreten alterspoli- tischen Schwerpunkte. Einige Kanto- ne sind in ihrem Themenspektrum eher eng gehalten und befassen sich hauptsächlich mit Aspekten des Woh- nens und der Pflegeplanung. Quasi am anderen Pol angesiedelt sind Kan- tone mit einem sehr breiten Verständ- nis von alterspolitischem Handeln, welches die ältere Bevölkerung als aktiven Partner berücksichtigt, deren Leistung es zu nutzen und anerken- nen gilt. Diese Alterspolitiken sind häufig in Form von Leitbildern zu finden. Unterschiedliche Schwerpunkte Die meisten kantonalen Alters- politiken formulieren alterspolitische Ziele. Häufig sind diese in den Berei- 1 Bundesrat (2007). Strategie für eine schwei- zerische Alterspolitik. Bericht des Bundesrates (In Erfüllung des Postulates Leutenegger Ober- holzer [03.3541] vom 3. Oktober 2003) 29. Au- gust 2007. [On-line]. Available: www.bsv.ad- min.ch//themen/kinder_jugend_alter/01608/ index.html Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 345 Familie, Generationen, Gesellschaft Alterspolitik chen Kultur, Bildung, Freizeit, Sport, Gesundheit und Prävention, Bera- tung, Wohnen, Pflege, Unterstützung und Betreuung sowie Qualitätssiche- rung angesiedelt. Es bestehen inter- kantonal aber grosse Unterschiede hinsichtlich der Auswahl inhaltlicher Schwerpunkte sowie im Detaillie- rungsgrad von Zielformulierungen. Nicht alle Kantone legen fest, mit wel- chen Massnahmen die Ziele der Al- terspolitik erreicht werden sollen und in welchem Zeitraum, und kaum ein Kanton thematisiert, wie und durch wen die Wirksamkeit von Massnah- men überprüft (evaluiert) werden soll. Auf die Bundesstrategie wird in den Kantonen bisher kaum explizit Bezug genommen. Da die meisten Politiken formuliert wurden, bevor die natio- nale Strategie 2007 publiziert wurde, ist dies auch zu erwarten. Dennoch stimmen viele Kantone in einigen Punkten mit der Bundesstrategie überein, zumindest was die Schwer- punktsetzung betrifft. Die meisten Kantone thematisieren die Bereiche Gesundheitsförderung und Präven­ tion, Unterstützung von informell Pfle­ genden sowie die integrierte Planung von Gesundheitsdiensten bereits in ihren Alterspolitiken. Weniger häufig vertreten sind die Themen Palliativ­ pflege, menschengerechte Raumpla­ nung und die autonome Benützung des öffentlichen Verkehrs. Betrieb liche oder arbeitsmarktbezogene Massnah­ men, um die Arbeitsmarktchancen älterer Menschen zu erhöhen, werden in den untersuchten kantonalen Al- terspolitiken hingegen kaum bis gar nicht thematisiert, ebenso wenig die Themen Case Management oder das Mitbestimmungsrecht pflegebedürfti­ ger Menschen. Je nach Schwerpunkten innerhalb einer kantonalen Alterspolitik sind für die Planung unterschiedliche Kennzahlen notwendig. In der Regel hat der Bereich Pflege und Betreu- ung einen zentralen Stellenwert in den Kantonen; die entsprechenden Daten werden regelmässig erhoben und häufig auch in den untersuchten Dokumenten dargestellt. Bei Kanto- nen allerdings, die eine breiter gefä- cherte Alterspolitik verfolgen, insbe- sondere jene, die auf die Stärkung von Ressourcen und die Einbindung älterer Menschen abzielen, fehlen zurzeit noch weitgehend Angaben dazu, auf welche Datenbasis sie sich z.B. in den Bereichen Prävention, Bildung, Freiwilligenarbeit oder Par- tizipation stützen. Aus gerontologischer Sicht wichtige Aspekte der Alters­ politik Die traditionellen Pfeiler von Al- terspolitik sind die materielle Exis- tenzsicherung und die gesundheit- liche Versorgung im Alter. Heute ist das Verständnis von Alterspolitik um- fassender und bezieht sich auf sämt- liche Strategien und Massnahmen, die auf die Lebenssituation älterer Men- schen und deren Umfeld gerichtet sind. Alterspolitik ist aber nicht nur als breiter Fächer mit vielen Hand- lungsfeldern und Akteuren zu verste- hen: Noch wichtiger ist, dass sich das Grundverständnis der demografi- schen Entwicklung als ein Problem auszudifferenzieren beginnt hin zu einem gleichzeitigen Begreifen des Alterns als Chance für das Individu- um wie auch für die Gesellschaft.2,3 Aus der aktuellen internationalen alterspolitisch-gerontologischen Dis- kussion greifen wir an dieser Stelle vier Ansatzpunkte heraus, die aus un- serer Sicht wichtige Grundlagen bieten für die Ausrichtung kantonaler wie auch nationaler Alterspolitik: (1) die differenzierte Betrachtung von Alter(n)sprozessen und entsprechen- den Altersbildern, (2) der Main-Main- streaming-Gedanke, (3) die Partizi-Gedanke, (3) die Partizi- pation älterer Menschen sowie (4) die Orientierung von Alterspolitik am Konzept der Lebensqualität. Heterogenität des Alter(n)s und differenzierte Altersbilder Die gerontologische Datenlage weist schon seit längerem klar darauf hin, dass es «das Alter» nicht gibt. Ältere Menschen unterscheiden sich nicht nur bezüglich ihrer körper- lichen, geistigen und sozialen Funk- tionen, ihrer Lebensstile und ihrer materiellen Bedürfnisse beträchtlich: auch der Prozess des Älterwerdens verläuft von Mensch zu Mensch und von Generation zu Generation unter- schiedlich. In Politik und Gesellschaft sind deshalb differenzierte Altersbil- der nötig, die das höhere Lebensalter weder einseitig als defizitäre Lebens- phase begreifen, noch (im Bestreben, eine defizitäre Sicht zu überwinden) einseitig die Stärken und Potenziale eines «aktiven» Alters betonen (was auch negative Auswirkungen haben kann). Einige Kantone schlagen vor, zwei Phasen des Alters zu unterschei- den – die Phase des aktiven Rentenal- ters (drittes Alter) und diejenige der verstärkten Abhängigkeit (viertes Alter). Allerdings richtet einzig der Kanton Basel-Stadt sein Altersleitbild konsequent entlang dieser Differen- zierung aus, indem er klar die Senio- renpolitik von der Alterspflegepolitik trennt. Einzelne kantonale Alterspolitiken diskutieren auch die Bedeutung des gesellschaftlichen Altersbilds, welches nach wie vor mit Vorurteilen belastet und zu undifferenziert sei. Als Mass- nahme dagegen fordert etwa der Kan- ton Thurgau, dass Kanton, Gemein- den, private Trägerschaften und Me- dien in ihrer schriftlichen und münd- lichen Kommunikation darauf zu achten hätten, dass die gängigen Vor- urteile über das Alter abgebaut und mit einem positiven Bild des Alterns ersetzt würden, das die Kompetenzen und Potenziale im dritten Lebensab- schnitt betone. Schliesslich gehört zu einem be- wussten Umgang mit Altersbildern auch, dass Altersfragen öffentlich und 2 Bertelsmann Stiftung (2007, Hrsg.). Alter neu denken – Gesellschaftliches Altern als Chance begreifen. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stif- tung. 3 Bundesamt für Sozialversicherungen (2002). Langlebigkeit – gesellschaftliche Herausforde- rung und kulturelle Chance. Bern: Bundesamt für Sozialversicherungen. 346 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 generationenübergreifend themati- siert und reflektiert werden. Weder die Bundesstrategie noch die kanto- nalen Alterspolitiken formulieren Ziele oder Massnahmen, die auf einen Anstoss des öffentlichen Diskurses über das Alter und Altern abzielen, obschon einzelne Kantone diesen Aspekt thematisieren. Der Kanton Genf etwa will die Bevölkerung da- hingehend sensibilisieren, alle Phasen des Alters bis zum Tod als Teil des Lebens anzuerkennen und diese ver- mehrt ins eigene «Lebensprojekt» zu integrieren: «Expliquer à la popula- tion que la trajectoire de vie intègre l’avance en âge, la vieillesse et la mort, afin de mieux concevoir les besoins de chaque tranche de la population. Il s’agit, en particulier, d’intégrer le vieillissement et ses conséquences dans son propre projet de vie pour mieux anticiper les soins et l’héber- gement nécessaires à l’âge extrême de la vie.» Mainstreaming: Einbettung des Alters und Alterns in die Gesamt- gesellschaft «Alter geht uns alle an» lauten die Titel der kantonalen Altersleitbilder von Luzern und Uri. Sie sind ein Ap- pell, Alterspolitik als Gegenstand von allgemeinem gesellschaftlichem und politischem Interesse zu verstehen. Auf internationaler Ebene wird dieser Gedanke in der ersten Verpflichtung zur Umsetzung der Regionalen Im- plementierungsstrategie des Madrid- plans folgendermassen festgehalten: «Einbeziehung der Dimension des Alterns in alle politischen Bereiche, um Gesellschaften und Volkswirtschaften mit dem demografischen Wandel in Einklang zu bringen und eine Gesell­ schaft für alle Lebensalter zu verwirk­ lichen.»4 Hier ist die Notwendigkeit eines Mainstreaming angesprochen, also der Öffnung der Alterspolitik gegenüber anderen Politikbereichen wie Gesundheits-, Sozial-, Siedlungs-, Verkehrs- oder Wirtschaftspolitik so- wie gegenüber anderen Generatio- nen. Dies wird auch in der Strategie für eine Schweizerische Alterspolitik thematisiert: Laut Bundesstrategie wird die Alterspolitik durch die An- passung an die ältere Gesellschaft von morgen und an die jungen Leute von heute (im Hinblick auf deren Alte- rung) zur Politik für alle Altersgrup- pen und Generationen. Nur sehr wenige kantonale Doku- mente thematisieren bislang explizit den Mainstreaming-Gedanken. Wenn, dann wird er eher im Sinne einer Öff- nung gegenüber anderen Politikbe- reichen diskutiert und seltener als Öffnung gegenüber anderen Genera- tionen. Partizipation älterer Menschen auf allen Ebenen Das Konzept der «Partizipation Betroffener» gewinnt auch in der Al- terspolitik zunehmend an Bedeutung. Der Grundgedanke von Partizipation meint hier, dass ältere Menschen nicht lediglich innerhalb der gegebenen (d.h. in der Regel von jüngeren Ge- nerationen festgelegten) Rahmenbe- dingungen und Möglichkeiten mög- lichst selbstbestimmt handeln, son- dern diese Rahmenbedingungen und Möglichkeiten eben auch selber mit- gestalten sollen. Oder wie es der Kan- ton Obwalden prägnant formuliert: «Der alte Mensch darf nicht nur als Konsument und Mitläufer gern gese- hen sein, sondern auch in der Rolle des Entscheidungsträgers.» Die Im- plementierungsstrategie zum Madrid- plan formuliert diesen Gedanken in ihrer zweiten Verpflichtung: «Ge­ währleistung der vollen gesellschaft­ lichen Integration und Teilhabe der älteren Menschen.» Diese Verpflich- tung beinhaltet unter anderem die (gleichberechtigte) Mitwirkung älte- rer Menschen an sozialen, ökonomi- schen, politischen und kulturellen Aktivitäten, aber auch die konse- quente Anerkennung der Tatsache, dass ältere Menschen die besten An- wälte in eigner Sache sind. Bereits 1993 forderte die Schweize- rische Gesellschaft für Gerontologie in ihrem Leitfaden zum Altersleitbild dazu auf, ältere Menschen bei der Entwicklung und Umsetzung von Al- terspolitik aktiv zu beteiligen.5 Nur eine Minderheit der analysierten Dokumente thematisiert jedoch eine aktive Einbindung der älteren Bevöl- kerung in der kantonalen Alters- politik. Der Kanton Solothurn etwa schlägt Altersforen auf kommunaler oder regionaler Ebene vor und argu- mentiert, dass die intellektuellen, wirtschaftlichen und sozialen Fähig- keiten von Seniorinnen und Senioren nicht nur in der Freiwilligenarbeit, sondern auch politisch genutzt wer- den sollten. Auch der Kanton Thurgau bedauert, dass noch allzu häufig aus der Sicht der Jungen für die Älteren geplant und entschieden werde, ohne dass deren Bedürfnisse angemessen erfasst würden. Als Massnahme wird gefordert, dass sich Kanton, Gemein- den und private Trägerschaften be- mühen, die Älteren bzw. deren Ange- hörige in die Planung von Angeboten einzubeziehen. Dies könne durch eine direkte Vertretung in Planungskom- missionen, durch Gespräche mit Äl- teren aber auch durch systematische Kundenerhebungen der Bedürfnisse und der Zufriedenheit mit Diensten und Angeboten erfolgen. Der Kanton Luzern will auf allen politischen Ebenen und in allen Ins- titutionen praktische Möglichkeiten für Mitsprache und Mitbestimmung schaffen. Entsprechend empfiehlt die Luzerner Kommission für Altersfra- gen, in allen Gemeinden einen Seni- orenrat einzurichten. Inzwischen existieren auch in einigen Kantonen Seniorenräte. Insbesondere der Kan- ton Basel-Stadt macht sich in dieser Hinsicht sehr stark und bezieht laut seiner Leitlinien die ältere Genera- tion als eine wesentliche gesellschaft- liche Bevölkerungsgruppe in seine Entscheidungsprozesse mit ein; als Gesprächs- und Kontaktforum zwi- 4 Regional Implementation Strategy for the Ma- drid International Plan of Ageing 2002 (ECE/ AC.23/2002/2/Rev.6). [On-line]. Available: www.un.org/ageing/impl_map.html 5 Schweizerische Gesellschaft für Gerontologie (1993). Aktive Alterspolitik in der Gemeinde: Altersleitbild – ein möglicher Weg. Bern: Schweizerische Gesellschaft für Gerontologie. Familie, Generationen, Gesellschaft Alterspolitik Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 347 schen Regierungsrat und Verwaltung einerseits und den Seniorenorganisa- tionen andererseits dient das Senio- renforum Basel. Ausrichtung von Alterspolitik an der Lebensqualität Laut dem Leitfaden der Schweize- rischen Gesellschaft für Gerontologie sollte im Zentrum von Alterspolitik eine gute Lebensqualität für alle Al- tersgruppen stehen. Rund die Hälfte der 21 untersuchten Kantone nennt denn auch die Förderung von Lebens- qualität als ein alterspolitisches Leit- prinzip oder Hauptziel. Der Kanton St.Gallen konstatierte bereits in sei- nem Altersleitbild von 1996, dass sich die politischen Prioritäten zwar ver- schoben hätten von der Erhöhung der Lebenserwartung zur Sicherung der Lebensqualität, die Aufgabe aber dadurch nicht einfacher werde, denn es gelte zu klären, was denn unter Lebensqualität überhaupt zu verste- hen sei. Tatsächlich wird das Konzept «Le- bensqualität» auch in den analysier- ten kantonalen Dokumenten nicht genauer definiert. Laut der Weltge- sundheitsorganisation (WHO) kann Lebensqualität letztlich nur aus der subjektiven Perspektive eines Men- schen heraus beurteilt werden: Le- bensqualität ist die subjektive Wahr- nehmung einer Person über ihre Stellung im Leben, in Bezug zur Kul- tur und den Wertesystemen, in denen sie lebt, in Bezug auf ihre Ziele, Er- wartungen, Standards. Es ist ein kom- plexes Zusammenspiel von Wahrneh- mungs- und Bewertungsprozessen einer Person bezüglich ihres körper- lichen und psychischen Zustands, bezüglich ihrer Autonomie, ihrer so- zialen Beziehungen, ihrer Wertevor- stellungen und ihrer Umwelt. Dies impliziert auch, dass sich die Defini- tion der eigenen Lebensqualität je nach Lebenslage und Gestaltungs- möglichkeiten ändern kann. Diese subjektive Sichtweise von Lebensqualität mag für die Praxis auf den ersten Blick unbequem sein. Ihr grosser Vorteil ist jedoch, dass sie zur notwendigen Auseinandersetzung mit der Frage zwingt, was überhaupt die Lebensqualität bei unterschiedlichen Bevölkerungsgruppen, bei unter- schiedlichen Menschen und in unter- schiedlichen Lebenslagen ausmacht. In einem nächsten Schritt wäre dann zu überlegen, welche Indikatoren zur «Messung» von Lebensqualität her- angezogen werden könnten. Diese sind nötig, wenn wir wissen wollen, ob wir mit unseren politischen Mass- nahmen das Ziel «Lebensqualität si- chern» erreichen oder nicht, welche Massnahmen besonders effektiv sind, und welche weniger. Ansonsten wür- de Lebensqualität eine Leitidee blei- ben, die als alterspolitisches Ziel zwar einleuchtet, aber praktisch nicht gut überprüft werden kann. Voneinander lernen Im Bericht «Kantonale Alterspoli- tiken in der Schweiz» werden auf der Basis der Ergebnisse Empfehlungen an den Bund und an die Kantone ab- gegeben in Richtung einer denkbaren interkantonalen Abstimmung von Alterspolitik. Zudem werden The- menbereiche eruiert, die in der kan- tonalen Alterspolitik noch wenig berücksichtigt werden: die aktive Par- tizipation der älteren Bevölkerung, Mitsprache- und Mitbestimmungs- möglichkeiten auch für pflegebedürf- tige Menschen, palliative Pflege bzw. Sterbebegleitung, ausserfamiliäre Ge- nerationenkontakte sowie die konse- quente Ausrichtung von Alterspolitik am Prinzip Lebensqualität. Im Rahmen der Bestandesaufnah- me kantonaler Alterspolitik wurde klar, dass es nicht darum gehen kann, die Kantone mittels eines «Rating» zu vergleichen. Dies hat – abgesehen von der enormen Heterogenität zwi- schen den Kantonen – auch mit un- terschiedlichen kantonalen Ressour- cen- und Problemlagen zu tun sowie nicht zuletzt mit der Tatsache, dass sich einige Kantone schon länger mit Alterspolitik befassen als andere. Ge- rade aus diesem Grund dürfte sich ein Austausch zwischen den Kantonen als sehr fruchtbar erweisen; dieser Wunsch wurde auch von verschiede- nen Kantonen an die Autoren des Berichts geäussert. Caroline Moor, Dr. phil., wissenschaftliche Mitarbeiterin am Zentrum für Gerontologie der Universität Zürich. E-Mail: c.moor@zfg.uzh.ch Mike Martin, Prof. Dr. phil., Professor für Gerontopsychologie am Psychologischen Institut und Direktor des Zentrums für Gerontologie der Universität Zürich. E-Mail: m.martin@psychologie.uzh.ch Familie, Generationen, Gesellschaft Alterspolitik Bericht «Kantonale Alters- politiken in der Schweiz» Der Bericht «Kantonale Alterspolitiken in der Schweiz» kann im Internet abgerufen werden unter www.bsv.admin.ch/praxis/forschung/ publikationen/ Gedruckte Exemplare dieses Berichts können bezogen werden via Bundesamt für Bauten und Logistik BBL, 3003 Bern, www.bundes publikationen.ch (Bestellnummer 318.010.11/10d). 348 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Familie, Generationen, Gesellschaft Elternzeit Jürg Krummenacher Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) Es ist Zeit für «Elternzeit und Elterngeld» in der Schweiz Die Eidgenössische Koordinationskommission für Familienfragen (EKFF) fordert in ihrer neusten Publikation die Einführung einer Elternzeit und eines Elterngeldes in der Schweiz. Die EKFF hat dazu ein detailliertes Modell mit Kostenfolgen und Finanzierungsvorschlägen erarbeitet. Die EKFF schätzt die Kosten für die Einführung einer Elternzeit auf 1,1 bis 1,2 Milliarden Franken. Eine Finanzierung des Elterngeldes über die Erwerbsersatzordnung EO würde eine Erhöhung bei den Lohnprozenten von je 0,2 Prozent für Arbeitnehmende und Arbeitgebende bedeuten. Bei einer Finanzierung über die Mehrwertsteuer müsste der Satz um 0,4 bis 0,5 Prozent angehoben werden. Seit dem 1. Juli 2005 erhalten erwerbs- tätige Frauen in der Schweiz während 14 Wochen eine Mutterschaftsent- schädigung, die 80 Prozent des Er- werbseinkommens beträgt. Ein Va- terschaftsurlaub ist in keinem Bun- desgesetz geregelt. Er gilt als «übli- cher freier Tag» gemäss Obligationen- recht (OR) oder als Sonderurlaub, den Arbeitnehmende beziehen kön- nen, um persönliche Angelegenheiten während der Arbeitszeit zu regeln. Aus eigener Initiative bieten einzelne Unternehmungen, private und öffent- liche Institutionen nach der Geburt eines Kindes einen Vaterschaftsur- laub von ein paar Tagen bis zu meh- reren Wochen an. Davon profitieren kann aber nur ein kleiner Teil der Ar- beitnehmenden. Aus familienpolitischer Sicht genü- gen die aktuelle Mutterschaftsent- schädigung und der in einzelnen Fir- men gewährte Vaterschaftsurlaub nicht, um Familien in den ersten Le- bensjahren nach der Geburt eines Kindes zu entlasten. Die EKFF for- dert deshalb eine gesetzliche Rege- lung für die Einführung einer Eltern- zeit und eines Elterngeldes auch in der Schweiz. Die EKFF spricht be- wusst nicht von «Elternurlaub». Den Begriff Urlaub erachtet die EKFF nicht als treffende Bezeichnung für die Übernahme von familialen Be- treuungsaufgaben. Um diese Forderung zu konkreti- sieren hat die EKFF ein detailliertes Modell entwickelt, das sich am Ge- setzesentwurf im Kanton Genf orien- tiert. Das Modell der EKFF enthält alle konzeptionellen Eckpunkte zu Anspruchsberechtigung, Bezugsdau- er, Höhe des Elterngeldes, Verhältnis zu anderen Sozialleistungen und Re- gelung der Rechte vor, während und nach der Elternzeit. Im Auftrag der EKFF hat das Büro BASS zudem die möglichen Kostenfolgen dieses Mo- dells berechnet. Gleichzeitig wurden auch zwei Finanzierungsvarianten erarbeitet. Das Modell der EKFF für Elternzeit und Elterngeld in der Schweiz Das Modell der EKFF sieht eine maximale Bezugsdauer von 24 Wochen vor. Je vier Wochen davon entsprechen einem individuellen Anspruch von Mutter oder Vater. Das heisst, sie kön- nen nur von dieser Person bezogen werden. Wie die Erfahrungen in ande- ren Ländern zeigen, ist eine solche Regelung wichtig, um eine stärkere Beteiligung der Väter an der Elternzeit zu bewirken. Die Elternzeit steht grundsätzlich beiden Elternteilen of- fen. Das Kriterium ist das Sorgerecht. Die Bezugsperiode dauert von der Geburt bis zur Einschulung. Ein Be- zug in Teilabschnitten soll möglich sein. Die Einkommensersatzrate wird wie bei der Mutterschaftsentschädi- gung auf 80 Prozent festgesetzt mit einem Plafond nach oben von 196 Franken pro Tag. Massgebend ist bei den Unselbstständigerwerbenden der Bruttolohn, bei den Selbstständiger- familie, generationen, gesellschaft Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 349 werbenden der AHV-versicherte Bruttolohn. Überall dort, wo ein Mutterschafts- und/oder Vaterschaftsurlaub besteht, kommen Elternzeit und Elterngeld zeitlich später und sollen kein Ersatz für diese geburtsbezogene Regelun- gen sein. Bezüglich des Anspruchs auf andere Transfereinkommen, bei- spielsweise Arbeitslosenunterstüt- zung, soll die gleiche Regelung wie bei der Mutterschaftsentschädigung gelten. Die EKFF rechnet mit Kosten für dieses Modell in der Grössenordnung von 1,1 bis 1,2 Milliarden Franken. Die Kosten hängen jedoch davon ab, wie hoch die Bezugsquote ist und wie die Aufteilung zwischen den Ge- schlechtern aussieht. Sollten die Väter mehr als die vier Wochen, auf die sie einen individuellen Anspruch haben, beziehen, wären die Kosten höher, weil die Ersatzeinkommen der Väter kumuliert um mehr als 80 Prozent über den kumulierten Ersatzeinkom- men der Mütter liegen. Das vorge- schlagene EKFF-Modell ist deutlich kostengünstiger als es die beiden zum Vergleich herangezogenen ausländi- schen Modelle (Deutschland und Is- land) wären. Zurückzuführen ist dies vor allem auf die vorgeschlagene kür- zere Bezugsdauer. Die Finanzierung des Elterngeldes kann nach Meinung der EKFF über die Erwerbsersatzordnung EO oder über die Mehrwertsteuer erfolgen. Eine Finanzierung über die Er- werbsersatzordnung EO würde eine Erhöhung der abzuziehenden Lohn- prozente von je 0,2 Prozent für Ar- beitnehmende und Arbeitgebende bedeuten. Bei einer Finanzierung über die Mehrwertsteuer müsste der Normalsatz um 0,4 bis 0,5 Prozent angehoben werden. Die EKFF liess auch die Kosten von verschiedenen Varianten berechnen. Damit soll im Hinblick auf die politi- sche Debatte ein Instrumentarium bereitgestellt werden, das es ermög- licht, auch alternative Ausgestaltun- gen eines Elterngeldes auf ihre Kos- tenwirkung zu prüfen. Rechtliche Grundlagen Die EKFF hat auch die rechtliche Frage geprüft, welche Gemeinwesen (Bund oder Kantone) unter gelten- dem Recht berechtigt sind, eine El- ternzeit und ein Elterngeld einzufüh- ren. Art. 122 Abs. 1 der Bundesver- fassung weist die Rechtsetzungskom- petenz auf dem Gebiet des Privat- rechts dem Bund zu. Diese Aufgabe hat er mit dem Erlass von ZGB und OR erfüllt, womit den Kantonen seit deren Inkrafttreten im Bereich des Privatrechts grundsätzlich kein Rege- lungsspielraum mehr bleibt. Die Kan- tone haben somit keine Befugnis zur Einführung einer Elternzeit oder auch eines Vaterschaftsurlaubs im Rahmen privatrechtlicher Arbeitsver- hältnisse. Verfassungsrechtlich ist dafür allein der Bund kompetent. Anders sieht es in Bezug auf die öffentlichrechtlichen Arbeitsverhält- nisse aus. Die Gestaltung der öffent- lichrechtlichen Arbeitsverhältnisse sowohl auf Ebene des Bundes als auch der Kantone liegt in deren jeweiligem eigenen Kompetenzbereich. Auch wenn der Bund auf dem Ge- biet des Privatrechts allein kompetent ist, so hat er jedoch keinen verbindli- chen Rechtsetzungsauftrag zur Ein- führung einer Elternzeit. Die Bestim- mungen in Art. 41 BV (Sozialziele), Art. 110 BV (Arbeit) sowie Art. 116 BV (Familienzulagen und Mutter- schaftsversicherung) können den Bund höchstens zur Einführung einer Elternzeit anregen, er ist dazu aber nicht verpflichtet. Soll der Bund ver- fassungsrechtlich dazu verpflichtet werden, müsste eine dem Art. 116 Abs. 3 BV (Mutterschaftsversiche- rung) entsprechende Bestimmung in die Verfassung aufgenommen werden. Das EKFF­Modell im internationalen Vergleich Ein Vergleich mit anderen Ländern macht deutlich, dass das von der EKFF vorgeschlagene Modell ziem- lich bescheiden ist. Die meisten euro- päischen Länder kennen grosszügige- re Regelungen. Das gilt nicht nur für die beiden in der Publikation zum Vergleich herangezogenen Länder Island und Deutschland. Island gewährt einen Elternurlaub von 9 Monaten, wovon für die Mutter und den Vater je 3 Monate reserviert sind. Damit geht Island mit dem finan- ziellen Anreiz für Väter bisher am weitesten. Das erweist sich als erfolg- reich. 90 Prozent der Väter nehmen die Elternzeit in Anspruch. Deutsch- land bezahlt seit 2007 während 12 Mo- naten Elterngeld. Dazu kommen zwei Partnermonate als individuelles An- recht des anderen Elternteils. Das Elterngeld beträgt 67 Prozent des Net- tolohns, maximal 1800 Euro. Am grosszügigsten ist Schweden, wo den Eltern während insgesamt 480 Tagen oder 16 Monaten ein Elterngeld be- zahlt wird, davon 13 Monate zu 80 Prozent des Bruttolohns. Zwei Mona- te sind jeweils individuell für Vater oder Mutter reserviert. Die restlichen Monate sind frei aufteilbar. Andere Länder wie Frankreich oder Österreich gehen zwar in Bezug auf das Elterngeld weniger weit. Da- für ist die Elternzeit, in der ein Kün- digungsschutz besteht, sehr grosszügig geregelt. In Österreich beträgt die Dauer der Elternzeit 24 Monate, in Frankreich sogar 36 Monate. Bei einer Beurteilung der Kosten- folgen des EKFF-Modells ist auch zu berücksichtigen, dass die Ausgaben für die Familien in der Schweiz unter dem europäischen Durchschnitt lie- gen (Bundesamt für Statistik 2008). In der Schweiz beliefen sich die ge- samten Sozialleistungen für Familien und Kinder im Jahr 2008 auf einen Betrag, der 1,3 Prozent des Bruttoin- landprodukts entspricht. Vergleichbar tiefe Werte kennen nur noch die Nie- derlande, Italien, Spanien und Polen. An der Spitze stehen die skandinavi- schen Staaten, die bis zu drei Mal mehr für die Familien ausgeben. Aber auch in Deutschland, Österreich und Frankreich sind die Sozialausgaben für die Familien deutlich höher als in unserem Land. Familie, Generationen, Gesellschaft Elternzeit 350 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Elternzeit und Elterngeld – zentrale Elemente einer nachhaltigen Familienpolitik Mit der Geburt eines Kindes über- nehmen die Eltern neue Aufgaben und eine grosse Verantwortung für das Wohl ihres Kindes. In den ersten Lebensjahren sind die Kinder ganz besonders auf Zuwendung und Für- sorge und auf verbindliche, zuverläs- sige Beziehungen angewiesen. Dafür benötigen die Eltern Zeit. Untersu- chungen haben gezeigt, dass die El- tern nur dann genügend auf die Be- dürfnisse ihrer Kinder eingehen kön- nen, wenn sie selbst nicht zu sehr anderweitig belastet sind. Der Über- gang zur Elternschaft bringt grosse Umstellungen mit sich und verlangt die Abstimmung familialer Aufgaben mit beruflichen Verpflichtungen. Es ist deshalb kaum erstaunlich, dass die zeitliche Belastung der Eltern für be- zahlte und unbezahlte Tätigkeiten in den ersten Lebensjahren eines Kindes am grössten ist und insgesamt Wo- chenpensen von 70 Stunden und mehr erreicht. Dazu kommt, dass die Kleinkinder- phase in einer beruflichen Phase liegt, die für den Karriereverlauf entschei- dend ist. In dieser Situation sind es vor allem die Frauen, die beruflich den Preis für Kinder zahlen. Sie erle- ben durch ihre Mutterrolle einen star- ken Bruch in ihrer Berufsbiografie. Bis zur Geburt des ersten Kindes sind Frauen sehr gut in das Erwerbsleben integriert und arbeiten meistens Voll- zeit. Mit der Geburt des ersten Kindes zieht sich der grösste Teil der Frauen (vorübergehend) teilweise oder ganz aus dem Erwerbsleben zurück. Im Alter des jüngsten Kindes bis zu vier Jahren arbeiten rund zwei Drittel der Frauen mit einem Teilpensum von weniger als 50 Prozent oder sie sind gar nicht erwerbstätig. Der Berufs- ausstieg, aber auch Minimalpensen, zementieren die Lohnungleichheit zwischen den Geschlechtern und ver- schlechtern die beruflichen Perspek- tiven der Frauen. Wenn Mütter die Erwerbsarbeit grösstenteils aufgeben, ist ihre wirtschaftliche Selbstständig- keit eingeschränkt. Bei einer Tren- nung oder Scheidung kann dies be- deuten, dass sie Mühe haben, den Lebensunterhalt selber zu bestreiten. Ein grosser Teil der Familien ist heute auf zwei Einkommen angewie- sen. Nach der Geburt eines Kindes verrichten Väter deshalb oft mehr Erwerbsstunden, um den finanziellen Nachteil auszugleichen, der sich durch die Reduktion der Erwerbsarbeit der Mütter ergibt. Väter wollen aber enge Beziehungen zu ihren Kindern auf- bauen, sich an der alltäglichen Fami- lienarbeit beteiligen und nicht bloss Freizeitväter sein. Die Verbesserung der Verein­ barkeit von Familie und Beruf ist prioritär In der Schweiz werden heute noch halb so viele Kinder geboren wie Mit- te der 60er-Jahre. Das hängt jedoch nicht damit zusammen, dass Kinder zunehmend unerwünscht wären. Im Gegenteil: Über alle Bildungsstände hinweg ist der Kinderwunsch grösser als die Zahl der wirklich geborenen Kinder. Der Grund für die Diskre- panz zwischen Kinderwünschen und der Realität liegt darin, dass es bei der Familiengründung oder beim Ent- scheid für weitere Kinder zu hohe Hindernisse gibt. Denn gleichzeitig möchten die Mütter mehr arbeiten. In seiner Rede anlässlich der Prä- sentation des «Familienberichts 2004» vom 31. August 2004 auf der St.Peters- insel hat deshalb Bundesrat Couche- pin für eine «nachhaltige Familienpo- litik» plädiert. Der Staat müsse die Hindernisse abbauen, damit ge- wünschte Kinder auch geboren wer- den. Und er müsse die Hürden besei- tigen, die dafür sorgen, dass Mütter auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt werden. Die Schweiz könne es sich nicht leisten, dass sie immer weniger Kinder habe. Denn mehr Kinder be- deuten auch weniger demografiebe- dingte Probleme, standfestere Sozial- werke, vor allem aber mehr Innova- tions- oder Zukunftsfähigkeit. Die Schweiz könne es sich aber auch nicht leisten, auf die vielen Kompetenzen, die sie ausbildet, im Arbeitsleben zu verzichten. Für die Schweiz sei es volkswirtschaftlich vorteilhaft, wenn die Frauen, die heute genauso gut aus- gebildet sind wie die Männer, ihre erworbenen Kompetenzen im Er- werbsleben einsetzen. Ihre Beitrags- zahlungen hätten auch einen stabili- sierenden Einfluss auf die Sozialwerke. Die Einführung einer Elternzeit und eines Elterngelds ist ein wichtiger Bestandteil zum Abbau der von Bun- desrat Couchepin genannten Hürden und Hindernisse. Länder, die wie die skandinavischen Länder oder Frank- reich eine aktive Familienpolitik ver- folgen, mit dem Ziel, die Gleichstel- lung der Geschlechter und die Ver- einbarkeit von Familie und Beruf zu verbessern, weisen eine höhere Ge- burtenrate auf als die anderen Länder. Auch ist in diesen Ländern die Zahl der Mütter, die nicht erwerbstätig sind oder mit kleinen Pensen arbeiten, ge- ringer. Optimale Startbedingungen für die Kinder Die EKFF ist davon überzeugt, dass die Einführung von Elternzeit und Elterngeld dem Rückzug der Frauen auf Minimalpensen oder gar einem (vorübergehenden) Berufsausstieg entgegenwirkt und damit auch die beruflichen Perspektiven der Frauen verbessert. Das wirkt sich auch volks- wirtschaftlich aus. Elternzeit und Elterngeld sind aber vor allem auch von grosser Bedeutung für die gesunde Entwicklung von Kind und Familie. Elternzeit und El- terngeld führen in den ersten Lebens- jahren eines Kindes, die mit grossen Belastungen verbunden sind, zu einer Entlastung der Eltern und ermögli- chen den Familien so eine Wahl- und Gestaltungsfreiheit bezüglich der Be- treuung ihrer Kinder. Elternzeit und Elterngeld tragen damit zu optimalen Startbedingungen Familie, Generationen, Gesellschaft Elternzeit Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 351 der Kinder und zu mehr Chancen- gleichheit bei. Über den Schulerfolg entscheiden nicht in erster Linie In- telligenz, Begabung und Leistung eines Kindes, sondern seine sozial- familiale Herkunft. Wie verschiedene Studien zeigen, setzt das Schweizer Bildungssystem zu spät an, um schlechte Startbedingungen auszu- gleichen und Chancengleichheit zu fördern. Das führt dazu, dass Kinder aus bildungsnahen und bildungsfer- nen Milieus bei Eintritt in den Kin- dergarten oder bei Schuleintritt er- hebliche Kompetenzunterschiede aufweisen. Kinder sind keineswegs nur Privat- sache. Ihr Wohl und das Wohl ihrer Eltern sind von privatem und öffent- lichem Interesse und obliegen einer gemeinsamen familialen und gesell- schaftlichen Verantwortung. Eltern- zeit und Elterngeld sind damit neben anderen Massnahmen wie dem Aus- bau der familienergänzenden Betreu- ungsangebote oder Massnahmen gegen die Familienarmut ein zentrales Element einer kohärenten und nach- haltigen Familienpolitik. Die Publikation ist auf der Website der Kommission unter www.ekff.admin.ch, Rubrik «Aktuell», als PDF abrufbar. Jürg Krummenacher, Prof. Dr. h. c., Präsident der Eidgenössischen Koordinationskommis- sion für Familienfragen (EKFF). E-Mail: juerg.krummenacher@hslu.ch Familie, Generationen, Gesellschaft Elternzeit 352 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 gesundheit Gesundheit Pflegeleistungen von Familienangehörigen Béatrice Despland Claudia von Ballmoos Haute Ecole cantonale vaudoise de la santé (HECVSanté), Lausanne Vergütung der Pflegeleistungen von Familien­ mitgliedern durch die Krankenversicherung Sind die vom Ehepartner, von der Ehepartnerin oder einem Familienmit­ glied erbrachten Leistungen kassenpflichtig? Das zur Klärung dieser Frage angerufene Eidgenössische Versicherungsgericht bejahte dies. Um herauszufinden, ob dieses Urteil einen Einzelfall oder vielmehr eine Vielzahl Situationen betrifft, wurde in 19 Deutschschweizer Kantonen eine Studie durchgeführt. Sie ermöglicht eine Standortbestimmung und wirft Fragen zur Vergütung der von Angehörigen erbrachten Pflege­ leistungen durch die Sozialversicherungen auf. Rechtliches Umfeld der Studie Studien zu Pflegeleistungen von EhepartnerInnen gibt es viele. Sie sind vorwiegend soziologisch, psycholo- gisch und statistisch motiviert und be- fassen sich kaum mit rechtlichen As- pekten. Es schien uns deshalb inte- ressant und wichtig, in einer explorati- ven Studie die Zahl der betroffenen EhepartnerInnen und Familienmitglie- der, die gestellten Anforderungen und die laufenden Projekte zu ermitteln. Die Pflegearbeit der Angehörigen (namentlich des Ehepartners, der Ehe- partnerin und der Familienmitglieder) wird in den verschiedenen Sozialver- sicherungen unterschiedlich behan- delt. In der Unfallversicherung (UVG) oder der Militärversicherung (MV) haben die Angehörigen unter Umstän- den Anspruch auf eine Entschädigung, in der Alters- und Hinterlassenenver- sicherung (AHVG) oder der Invali- denversicherung (IVG) ist die Kosten- übernahme in Form einer Hilflosen- entschädigung für die pflegebedürftige Person vorgesehen. Im Rahmen der Ergänzungsleistungen kann ein Fami- lienmitglied für den durch die Pflege einer IV-Leistungen beziehenden Per- son entstandenen Verdienstausfall unter gewissen Voraussetzungen ent- schädigt werden. Durch die 2008 in Kraft getretene Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben- teilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) werden diese Leistungen als Krankheits- und Behinderungskosten von den Kantonen übernommen. Wie aber sieht die Lage in der Kran- kenversicherung (KVG) aus? Einer der wesentlichen Unterschiede zu den anderen Sozialversicherungen liegt darin, dass die zuge- lassenen Leistungserbringer im Bundesgesetz und seinen Ausführungsverordnungen ab- schliessend aufgezählt werden. Sofern es sich beim Ehepartner, bei der Ehepartnerin oder dem Familienmitglied nicht um eine Fachperson handelt, die sämtliche Voraussetzungen der Krankenpflegeversicherung erfüllt, kann er oder sie die Leistungen der Krankenversicherung nicht in Rechnung stellen. Wie aber sieht die Lage aus, wenn er bzw. sie sich von einem Spitex- Dienst anstellen lässt? Werden ihnen dann die an einem Angehörigen erbrachten Leistungen vergütet? Über diese Frage hatte das Eidge- nössische Versicherungsgericht zu entscheiden. Ein Architekt hatte seinen Beruf aufgegeben, um sich als Angestellter des Spitex-Vereins sei- ner Wohngemeinde um seine an Multipler Skle- rose leidende Ehefrau zu kümmern. Der Spitex- Verein stellte die Leistungen dem Krankenver- sicherer der Ehefrau in Rechnung. In seinen beiden Urteilen1 hiess das Eidgenössische Ver- sicherungsgericht dieses Vorgehen gut und ver- pflichtete den Krankenversicherer, die Spitex- Leistungen zu übernehmen. Für eine solche Kostenübernahme müssen aber bestimmte Vo- raussetzungen erfüllt sein. Einerseits muss der/ die pflegeleistungserbringende EhepartnerIn bzw. das Familienmitglied die notwendige fach- liche Eignung aufweisen, andererseits sind nur die Leistungen verrechenbar, die über die Pfle- ge hinausgehen, die dem Ehepartner, der Ehe- partnerin im Rahmen der ehelichen Beistands- pflicht nach ZGB zuzumuten ist. Diese Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts hat einige Fragen aufge- worfen: Betrifft sie einen Einzelfall oder han- delt es sich um einen Grundsatzentscheid, der auf eine Vielzahl von Situationen und Kantone anwendbar ist? Die zur Beantwortung dieser Frage durchge- führte Studie berücksichtigt nur die Deutsch- schweizer Kantone und dies aus zwei Gründen: Erstens betrifft das Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts einen Deutschschweizer 1 EVG-Urteil vom 21. Juni 2006 (K 156/04); EVG-Urteil vom 19. Dezember 2007 (9C_597/2007 (T 0/2). Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 353 Gesundheit Pflegeleistungen von Familienangehörigen Kanton (Thurgau), zweitens haben die Abklä- rungen bei den Spitex-Vereinen in der West- schweiz ergeben, dass es an einer entsprechen- den Gesetzesgrundlage wie auch an kantonalen Massnahmen, die in die Richtung eines Vertrags mit einem Familienmitglied für Pflege arbeit gehen, fehlt. Nach Überprüfung der in den ein- zelnen Kantonen geltenden Gesetze und Re- gelungen wurden bei den kantonalen Gesund- heitsdepartementen Informationen über die kantonale Politik und über allfällige bestehen- de Projekte für die Vergütung von pflegenden EhepartnerInnen oder Familienmitgliedern eingeholt. Im Weiteren wurde bei den kantona- len Spitex-Diensten nachgefragt, wie viele Mit- arbeitende bei ihnen angestellt sind und welche Anforderungen in Bezug auf Ausbildung und Arbeitsbedingungen bestehen.2 Alle Kantons- behörden und kantonalen Spitex-Dienste haben an unserer Umfrage teilgenommen. Kantonale Vorschriften … Eine gesetzliche Regelung, in der die Mög- lichkeit vorgesehen ist, pflegende Angehörige für die Spitex-Pflege anzustellen, besteht nur im Kanton Graubünden. Dazu müssen aber folgende Voraussetzungen erfüllt sein: • die Pflegeperson muss mindestens den Pfle- gehelferinnenkurs beziehungsweise den Pfle- gehelferkurs des Schweizerischen Roten Kreuzes erfolgreich absolviert haben; • der Einsatz entspricht einer Langzeitpflege- situation, und die Anstellung ist auf mindes- tens zwei Monate angelegt; • die pflegende Person hat das ordentliche Ren- tenalter noch nicht erreicht.3 Die Vergütung von pflegenden Angehörigen ist nur in wenigen Fällen gesetzlich oder reglemen- tarisch geregelt.4 In einzelnen kanto- nalen Texten wie in Leitlinien (St. Gallen) oder in Berichten (Thurgau) sind pflegende Angehörige jedoch erwähnt. Kein Kanton schreibt die Vergütung aber vor und einer schliesst sie sogar ausdrücklich aus (Kommen- tar zum neuen Sozialgesetz des Kan- tons Solothurn). In einigen Kantonen liegt die Zuständigkeit für die Hilfe und Unterstützung der pflegenden Personen bei den Gemeinden, wobei in gewissen Fällen eine Finanzierungs- hilfe vorgesehen ist (z.B. in der Ge- meinde Muttenz). In einigen Kanto- nen (z.B. in Aargau) ist die finanziel- le Unterstützung in den Sozialhilfe- bestimmungen verankert. Andere Kantonsgesetze wiederum sehen die Vergütung durch die Ergänzungsleis- tungen vor (z.B. Basel-Stadt, Schwyz usw.). Texte zur Ausbildung der Pflegen- den im Allgemeinen sind dagegen häufiger. Dabei kann es sich um ge- setzliche oder reglementarische Be- stimmungen (Glarus), Vereinbarungen oder Verträge (Appenzell Innerrho- den und Ausserrhoden, St.Gallen, Zürich) oder um Leitlinien (Thurgau) handeln. In diesen Kantonen kann ein Angehöriger nicht von einem Spitex- Dienst angestellt werden, wenn er die Anforderungen bezüglich Mindest- qualifikation nicht erfüllt. … und Standpunkt der kantonalen Gesundheits­ departemente Die bei den betroffenen Kantons- behörden durchgeführte Umfrage lieferte Erkenntnisse über allfällige Projekte in Bezug auf die Kostenüber- nahme der vom Ehepartner, von der Ehepartnerin oder von Familienmit- gliedern erbrachten Pflegeleistungen und gab Aufschluss darüber, inwie- weit die Befragten politische Bestre- bungen zugunsten einer Vergütung dieser Personen unterstützen würden. Sechs Kantone befassen sich mit der Vergütung, aktiv unterstützt würden sie hingegen nur in fünf Kantonen. Es werden verschiedene Gründe gegen ein Vergütungssystem genannt. Sie reichen von der Schwierigkeit, Ange- hörige ohne Hilfe von Fachleuten zu pflegen über die Gefahr von Missbräu- chen bis hin zur Erwähnung von Lö- sungen, die als angemessener beurteilt werden (z.B. Steuersenkung). Ein nicht unbedeutender Teil der Befragten ist der Ansicht, dass die Entschädigung der Angehörigen über die Ergänzungs- leistungen erfolgen soll. In einem Do- kument der Bündner Kantonsregie- rung wird im Übrigen darauf hinge- wiesen, dass die Ergänzungsleistungen immer häufiger über ihre primäre Funktion der Existenzsicherung hin- ausgehen und die Funktion einer Pfle- geversicherung übernehmen. Anzahl angestellte Angehörige in den kantonalen oder kommunalen Diensten … Die bei den kantonalen oder kom- munalen Spitex-Diensten durchge- führte Umfrage ergab ein realitäts- nahes Bild der Situation und beant- wortet unsere erste Frage: Ist die Anstellung von EhepartnerInnen oder Familienmitgliedern durch Spi- tex-Dienste ein Einzelfall oder ein verbreitetes Phänomen? Ferner gab die Umfrage Aufschluss über die An- forderungen, vor allem in Bezug auf die Ausbildung und die Vertragsbe- dingungen. Zum Zeitpunkt der Umfrage (2008) waren in fünf Kantonen (Basel-Land, Graubünden, Thurgau, Uri, Zürich) EhepartnerInnen oder Familienmit- glieder angestellt. In sechs Kantonen gab es solche Anstellungen in den zwei Jahren vor der Umfrage (Basel- Land, Graubünden, Schwyz, Thurgau, Uri, Zürich) oder früher (St.Gallen). Im Kanton Graubünden wurden 1992 erstmals EhepartnerInnen oder Fa- milienmitglieder für die Pflege von Angehörigen angestellt, in Basel- Land im Jahr 1998. Mit 20 bis 30 angestellten Ehepart- nerInnen in fünf Kantonen und gut 40 Familienmitgliedern in sechs Kan- 2 Stand der kantonalen Gesetzgebung: 4. August 2008. Stand der Bundesgesetzgebung: März 2009. Seit der Veröffentli- chung des Schlussberichts (zeitliche Verzögerung aufgrund der Evaluation der Studie durch die Finanzierungsinstanzen), ist die Behandlung einiger Dossiers auf Bundesebene bereits vorangeschritten (insbesondere die 6. IVG-Revision). Die Re- levanz der Studie und die kritischen Kommentare, die sich daraus ergeben, werden dadurch jedoch nicht in Frage gestellt. 3 Art. 26 Verordnung zum Gesetz über die Förderung der Krankenpflege und der Betreuung von betagten und pfle- gebedürftigen Personen (Verordnung zum Krankenpflege- setz) vom 11. Dezember 2007 (BR 506.060). 4 Siehe jedoch die Gesetzgebung des Kantons Basel-Stadt: §11 Gesetz betreffend die spital externe Kranken- und Ge- sundheitspflege (Spitexgesetz) vom 5. Juni 1991 (SG BS 329.100); § 6ff. Verordnung betreffend die spitalexterne Kranken- und Gesundheitspflege (Spitexverordnung) vom 1. Februar 1994 (SG BS 329.110). 354 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 tonen ist die Zahl der betroffenen Angehörigen relativ klein. Wir haben versucht, den Anteil der Ehepartne- rInnen und Familienmitglieder am Personalbestand der Spitex-Dienste zu ermitteln und haben dazu die rund 70 Personen in unserer Studie mit den Zahlen des BFS5 für 2007 verglichen. Das Ergebnis liegt bei weniger als 0,5 Prozent. Obwohl es sich dabei nur um einen Näherungswert handelt, lässt er die Aussage zu, dass Familienmitglie- der in den Spitex-Diensten nur eine sehr kleine Kohorte bilden. In drei Kantonen (Graubünden, Schwyz und Thurgau) wird eine An- stellung von Angehörigen von beson- deren Anforderungen abhängig ge- macht. Dazu gehört eine Mindestqua- lifikation, die in den Tarifabkommen mit den Versicherern festgehalten ist, oder ein Pflegehelferinnenkurs bzw. Pflegehelferkurs des Schweizerischen Roten Kreuzes. Bei den Vertragsbedingungen ist die Datenlage dürftiger. Es liegen Informationen für fünf der sieben betroffenen Kantone vor. Die Anstel- lung erfolgt aufgrund eines schriftli- chen, meist befristeten Vertrags. Sie endet, wenn der Pflegebedarf nicht mehr gegeben ist, entweder, weil die pflegebedürftige Person genesen, in ein Heim eingetreten oder verstorben ist. In Graubünden ist zudem in Aus- nahmefällen auch ein unbefristeter Vertrag möglich. … und Reaktionen einiger LeiterInnen von Spitex­ Diensten Die Anmerkungen und Kommen- tare der LeiterInnen der Spitex- Dienste sind äusserst aufschlussreich. Einige wussten nichts von der Mög- lichkeit, die EhepartnerInnen anzu- stellen und die Kosten den Kranken- versicherern in Rechnung zu stellen, andere hielten dieses Vorgehen sogar für illegal. Drei interessierten sich für diese Möglichkeit. Es wurden aber auch Bedenken über die Qualität der Pflege und die zu hohe Belastung, welche die Auf- nahme eines Ehepartners, einer Ehe- partnerin oder eines Familienmit- glieds in das Pflegeteam darstellt, geäussert. Ebenfalls erwähnt wurden arbeitsrechtliche Probleme (u.a. Ent- löhnung, Teilnahme der Angehörigen an den Sitzungen des Spitex-Dienstes, Übernahme der Ausbildungskosten). Schlussfolgerungen Die Anstellung von EhepartnerIn- nen oder Familienmitgliedern durch einen Spitex-Dienst ist in den 19 un- tersuchten Deutschschweizer Kanto- nen nicht sehr häufig. Nur eine geringe Anzahl pflegende Angehörige stellen ihre Leistungen über den kantonalen oder kommunalen Spitex-Dienst, bei dem sie als Arbeitnehmende ange- stellt sind, den Krankenversicherern in Rechnung. Fast alle befragten Kantonsbehör- den zeigten grosses Interesse an einer Anerkennung der Pflegearbeit von Angehörigen. Sehr oft handelt es sich bei den Aussagen der kantonalen Lei- terInnen aber nur um Absichtserklä- rungen. Die soziale Anerkennung solcher Leistungen steht vor der Fi- nanzierung. In einigen Fällen wurde sogar ausdrücklich darauf hingewie- sen, dass diese Leistung ehrenamtlich bleiben muss. In den Kantonen, in denen die Spitex-Dienste pflegende Angehörige anstellen, zeichnen die gesammelten Daten ein Bild der erforderlichen Bedingungen, lassen aber viele Fra- gen offen: • Wer sind die von den Spitex-Diens- ten angestellten EhepartnerInnen und Familienmitglieder: Wie alt sind sie, welches ist ihr Geschlecht und ihre Ausbildung? • Wie sehen die Anstellungsbedin- gungen (Vertragsform und Inhalt) und die Modalitäten für die Rech- nungsstellung an die Krankenver- sicherer aus? • Welche Zusammenarbeit besteht mit den Spitex-Diensten insbeson- dere hinsichtlich der Aufsicht? Eine weitere geplante Studie soll Antworten auf diese Fragen liefern und helfen, die von den Betroffenen erlebte Realität besser zu erfassen. Auf Bundesebene sind weitere Forschungen über die Anerkennung der Pflegearbeit von EhepartnerInnen und Familienmitgliedern zu- gunsten pflegebedürftiger Angehöriger im Rah- men der sozialen Sicherheit aufgrund der Ent- wicklung der Rechtslage (insb. Finanzierung von Pflegeleistungen, Assistenzbudget) nötig. Rechtliche Verweise (Auswahl) BFS, Spitex-Statistik, 2007. Bräm V., Hasenböhler F., (1998), Zürcher Kommentar zum schweizerischen Zivilgesetzbuch, Die Wirkung der Ehe im all- gemeinen, Art. 159–180 ZGB, Teilband II 1c, Zürich (Schulthess). BSV, (2008), Personen mit einer Hilflosenentschädigung IV: Vergütung von Pflege und Betreuung durch die Ergänzungs- leistungen, Forschungsbericht Nr. 6/08, Bern. Deschenaux H., Steinauer P.-H., Baddley M., (2000) Les effets du mariage, Bern (Stämpfli). Despland B., Brunner N., Perrenoud J., (2004), Soins de longue durée, soins de dépendance, Contribution aux débats relatifs à la révision de la LAMal, IDS-Bericht Nr. 8, Neuchâtel. Honsell H., Vogt P. N., Geiser T. (édit.), (2006), Basler Kommen- tar, Zivilgesetzbuch I, Art. 1–456 ZGB, Bâle, Genève, Munich (Helbing & Lichtenhahn). Jent Adrian, (1995), Die immaterielle Beistandspflicht zwischen Ehegatten unter dem Gesichtspunkt des Persönlichkeitsschutzes, These, Bern, Frankfurt, New York (Peter Lang). Landolt Hardy, (2002) Pflegerecht, Band II: Schweizerisches Pflegerecht, Bern (Stämpfli). Longchamp G., (2004), Conditions et étendue du droit aux prestations de l’assurance-maladie sociale en cas de séjour à l’hôpital, en établissement médico-social e/ou en cas de soins à domicile, Bern (Stämpfli). Béatrice Despland, Fachhochschuldozentin, HECVSanté, Lausanne. E-Mail: bdesplan@hecvsante.ch Claudia von Ballmoos, Fachhochschuldozentin, HECVSanté, Lausanne. E-Mail: cvonbal@hecvsante.ch 5 BFS, Spitex-Statistik, 2007, S. 34. Gesundheit Pflegeleistungen von Familienangehörigen Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 355 Parlament Parlamentarische Vorstösse Gesundheit 10.3805 – Interpellation Schenker Silvia, 1.10.10: Soziale Ungleichheit und Gesund- heit. Was tut der Bund? Nationalrätin Silvia Schenker (SP, BS) hat folgende Interpellation ein- gereicht: • Welche Schlussfolgerungen zieht der Bundesrat aus dem Gesund- heitsbericht 2008? • Ist er bereit, die Entwicklung über gesundheitliche Ungleichgewichte besser zu überwachen? • und die sektorenübergreifende Zu- sammenarbeit zu stärken, wie es die WHO und die EU empfehlen? • Ist er bereit, Verantwortung zu übernehmen und sektorübergrei- fende Massnahmen zu ergreifen, um die gesundheitliche Kluft in- nerhalb der Gesellschaft zu verrin- gern? Begründung Der individuelle Gesundheitszu- stand hängt von einer Vielzahl Ein- flussfaktoren ab, unter anderem von persönlichen Verhaltensmustern wie beispielsweise der Ernährung und der körperlichen Aktivität. Neuere Er- kenntnisse werden im Nationalen Gesundheitsbericht 2008 und im vier- ten Gesundheitsbericht des Kantons Bern dargestellt und zeigen, wie stark Schulbildung, Berufsbildung, berufli- che Stellung, Wohlstand oder soziale Stellung die Chance auf ein langes, gesundes und produktives Leben be- einflussen. Die Chancen sind dabei sehr ungleich verteilt: Personen in einer tiefen sozialen Position haben ein deutlich höheres Risiko zu erkran- ken und früher zu sterben. Beide Be- richte sind auf das so genannte Ge- sundheitsdeterminantenmodell aus- gerichtet. Dieses zeigt auf, dass sich gesellschaftliche Einflüsse auch auf die Gesundheit auswirken. In beiden Berichten wird denn auch aufgezeigt, durch welche Faktoren der Gesund- heitszustand beispielsweise von Al- leinerziehenden, Migrantinnen und Migranten und älteren Arbeitneh- menden beeinflusst wird.» Familienfragen 10.3700 – Motion Streiff-Feller Marianne, 28.9.10: Zwei Wochen bezahlter Vater- schaftsurlaub Nationalrätin Marianne Streiff- Feller (EVP, BE) hat folgende Mo tion eingereicht: «Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament folgende Änderung der betroffenen Gesetze zu unterbrei- ten: Ein erwerbstätiger Vater soll künftig im Anschluss an die Geburt seines Kindes Anrecht auf zwei Wo- chen Vaterschaftsurlaub haben, wel- cher analog zum Mutterschaftsurlaub über die Erwerbsersatzordnung finan- ziert wird. Begründung Die Geburt eines Kindes ist ein Moment der Freude, aber auch eine emotionale Zeit, in der es viele Schwierigkeiten zu überwinden gilt. Dazu gehören schlaflose Nächte, die aufwendige Betreuung des Neugebo- renen, insbesondere im Zusammen- hang mit dem Stillen, aber auch die Organisation von Kinderbetreuung und die Aufteilung von Erwerbs- und Erziehungsarbeit. Der Vater soll be- reits nach der Geburt die Chance erhalten, in seine neue Rolle hinein- zuwachsen, die Mutter zu unterstüt- zen und allenfalls bei der Betreuung der älteren Kinder zu entlasten. Auch liegt die Verantwortung für die Erzie- hung bei beiden Elternteilen. Der heutige Mutterschaftsurlaub soll deshalb mit einem zweiwöchigen Vaterschaftsurlaub ergänzt werden. Er würde es dem Vater ermöglichen, bei der Geburt seines Kindes in einem Rahmen Urlaub zu machen, wie er bereits an vielen Orten üblich ist (z.B. Swisscom, SBB, Swiss Re oder Mi- gros). Der Bundesrat hat sich in seiner Stellungnahme zum Postulat Schmid- Federer 08.3507 bereit erklärt, das Modell eines unbezahlten Vater- schaftsurlaubs zu prüfen und dazu das Obligationenrecht anzupassen. Das ist zwar löblich, bringt jedoch den al- lermeisten Familien mit tiefen bis mittleren Einkommen nichts. Der von einigen Unternehmen freiwillig ge- währte Vaterschaftsurlaub soll des- halb mit der Finanzierung über die EO analog zur Mutterschaftsversiche- rung auf alle Arbeitgeber ausgedehnt werden.» Invalidenversicherung 10.3847 – Interpellation Chopard- Acklin Max, 1.10.10: Prekäre Situation bei der beruf- lichen Integration von Menschen mit Leistungseinschränkung Nationalrat Max Chopard-Acklin (SP, AG) hat folgende Interpellation eingereicht: «1. Welche Angebote (bezogen auf Bildung, Wohnen und Arbeit) gibt es für die 15- bis 18-jährigen Men- schen mit Behinderung, die weder in der Sonderschule bleiben noch in eine berufliche Massnahme der IV, geschweige denn in eine eidge- nössische Berufslehre eintreten können? 2. Wie wird schweizweit die Harmo- nisierung für die Schnittstellen Se- kundarstufe I (meistens Sonder- schule, einzelne Fälle aus der Re- gelschule) – Sekundarstufe II (be- rufliche Massnahmen) gewährleis- tet? Begründung Betreffend verbesserter beruflicher Integration von Menschen mit Leis- tungseinschränkung besteht Hand- lungsbedarf. INSOS wie auch weitere Organisationen beobachten mit Be- sorgnis neue Tendenzen, welche die Situation von Jugendlichen mit Be- hinderung massiv verschlechtern. Die gemäss Sonderpädagogik Kon- kordat möglichen sonderpädagogi- schen Massnahmen anschliessend an parlament 356 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Parlament Parlamentarische Vorstösse die obligatorische Schulzeit (nach Art. 3 bis zum vollendeten 20. Alters- jahr möglich) werden neu an Bedin- gungen geknüpft, welche schwächere Sonderschülerinnen und schüler zu- nehmend davon ausschliessen. Die Tendenz ist, dass Sonderschülerinnen und schüler im Rahmen eines 10. oder 11. Schuljahrs nur noch gefördert wer- den können, wenn eine «wirtschaftli- che Verwertbarkeit» absehbar ist. Als der Sonderschulbereich noch im IVG geregelt war, war praktisch garantiert, dass alle behinderten Kinder bis min- destens 18 Jahre geschult und geför- dert wurden. Die neue Tendenz, die auf einem rein finanziellen Argument beruht, kann zu einer Diskriminie- rung von Jugendlichen mit Behinde- rung führen. Gleichzeitig wird die Praxis für be- rufliche Massnahmen auf dem Niveau Praktische Ausbildung nach INSOS/ IV-Anlehre massiv verschärft, wo- durch wiederum die schwächeren Lernenden ausgegrenzt werden: Kon- kret ist mit der IV-Revision 6b eine deutlich erhöhte Eintrittsschwelle geplant mit der Begründung, dass nur 15 Prozent ohne Rente in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden kön- nen. Neben der gänzlichen Ausgren- zung von benachteiligt, welche mit einer Teilrente oder ganzen Rente eine Anschlusslösung im ersten Ar- beitsmarkt finden. Gemäss einer Er- hebung von INSOS Schweiz sind das immerhin 30 Prozent von Absolven- tinnen und Absolventen der Prakti- schen Ausbildung nach INSOS.» 10.3699 – Motion Streiff-Feller Marianne, 28.9.10: Invalid ist nicht mehr in Nationalrätin Marianne Streiff- Feller (EVP, BE) hat folgende Mo tion eingereicht: «Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament rechtliche Grundla- gen vorzulegen, die es ermöglichen, den im Regelwerk der nationalen Ge- setzgebung verwendeten Begriff ‹In- valid› (und die mit ihm verwandten Begriffe) zu ersetzen. Begründung Der Begriff ‹invalid› ist diskrimi- nierend und zeugt nicht von einer gleichberechtigten Grundhaltung ge- genüber Menschen mit einer Behin- derung. Etymologisch setzt sich das Wort aus dem lateinischen Wort- stamm ‹valere› (stark, gesund, wert sein, gelten, vermögen) und der Vor- silbe ‹in› (z.B. un…, nicht, ohne) zu- sammen. Die Übersetzung ist stark negativ (invalidus: unwert / ohne wert sein, kraftlos, schwach, nicht gel- ten, …) und nicht zeitgemäss. Die IVG-Revisionen postulieren beispielsweise ‹Integration vor Ren- te›. Dieses Ziel setzt die Grundhal- tung voraus, dass man die Menschen mit Behinderung auch als ‹wertvolle› Mitglieder unserer Gesellschaft mit gleichberechtigten Rechten und Pflich- ten respektiert. Der Ausdruck ‹Invalidität› wird seit Jahren von Menschen mit Behinde- rungen, deren Angehörigen und wei- teren Kreisen als ‹diskriminierend› empfunden. Die neuen kantonalen Behindertenkonzepte verwenden die Terminologie ‹Menschen mit Behin- derung›, im Behindertengleichstel- lungsgesetz wird nicht von Invaliden gesprochen. Der Bundesrat wurde bereits verschiedentlich beauftragt, Massnahmen zu ergreifen um die Ge- setzgebung schrittweise anzupassen. Es ist höchste Zeit, den Worten Taten folgen zu lassen.» Berufliche Vorsorge 10.3795 – Motion Graber Konrad, 30.9.10: Administrative Entschlackung des BVG Ständerat Konrad Graber (CVP, LU) hat folgende Motion eingereicht: «Im Rahmen einer Gesetzesrevision ist das BVG zu entschlacken. Damit soll erreicht werden, dass die Miliz- tauglichkeit der 2. Säule gewährleistet wird. Versicherte sollen von einer möglichst hohen Transparenz profi- tieren. Mit mehr Wettbewerb und anderen geeigneten Massnahmen sol- len die Verwaltungskosten gesenkt werden können. Begründung Der Komplexitätsgrad des BVG hat in der Vergangenheit mit jeder Revi- sion zugenommen. Meist mit guter Absicht wurden neue gesetzliche Be- stimmungen beschlossen und neue Verordnungen und Weisungen erlas- sen. Dies hat das System aber auch verteuert. Im Rahmen der Abstimmung über den Umwandlungssatz wurde dies deutlich. Die jährlichen Verwaltungs- kosten wurden von den Gegnern der Vorlage auf 4 Milliarden Franken und pro Versicherten auf rund 800 Fran- ken pro Jahr geschätzt. In einer Ge- setzesrevision sollen administrative Vereinfachungen erzielt werden. Die Transparenz für die Versicherten soll erhöht und die Kosten reduziert wer- den. Dem Gedankengut einer good Governance soll dabei Rechnung ge- tragen werden.» Arbeitslosenversicherung 10.3748 – Interpellation Rennwald Jean-Claude, 29.9.10: AVIG-Revision: Inkrafttreten Nationalrat Jean-Claude Rennwald (SP, JU) hat folgende Interpellation eingereicht : «Die Kantone der lateinischen Schweiz, die von der Arbeitslosigkeit stärker betroffen sind als die Deutsch- schweiz, sowie Basel-Stadt haben die Revision der Arbeitslosenversiche- rung deutlich abgelehnt. Unter diesen Umständen gehe ich davon aus, dass der Bundesrat der wirtschaftlichen Realität der Westschweizer Kantone Rechnung trägt und bereit ist, seinen Handlungsspielraum bezüglich des Inkrafttretens des revidierten Geset- zes auszunützen. Diesbezüglich stelle ich dem Bun- desrat die folgenden Fragen: • Ist der Bundesrat bereit, die AVIG- Revision erst nach Ende der Krise Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 357 in Kraft treten zu lassen, um die negativen Auswirkungen des Ge- setzes auf die Bevölkerung mög- lichst klein zu halten? Dies umso mehr, als für den Bundesrat keine zwingende Verpflichtung besteht, die Änderung per 1. Januar 2011 in Kraft treten zu lassen. • Garantiert er die wohlerworbenen Rechte, was die laufenden Rahmen- fristen betrifft? • Wird er sich für eine Verbesserung der Massnahmen zur beruflichen Eingliederung einsetzen, sodass die Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer, die von der Gesetzesrevi- sion betroffen sind, auch reelle Berufschancen haben? • Wird der Bundesrat alles unterneh- men, um die besondere Situation einzelner Regionen zu berücksich- tigen und spezifische Massnahmen wie zum Beispiel gezielte Konjunk- turmassnahmen zu ergreifen? • Wird er sich dafür einsetzen, dass sich Personen mit hohem Einkom- men in einem angemessenen Ver- hältnis an der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung beteili- gen?» 10.491 – Parlamentarische Initiative Prelicz-Huber Katharina, 1.10.10: Änderung Arbeitslosengesetz. Gleiche Abzüge für alle Einkommen Nationalrätin Katharina Prelicz- Huber (GPS, ZH) hat folgende Par- lamentarische Initiative eingereicht: «Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initi- ative ein: Das Arbeitslosengesetz AVIG ist so anzupassen, dass unbegrenzt auf alle Löhne, bzw. Einkommen der glei- che prozentuale Betrag seitens Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer und Arbeitgeberinnen und Arbeitge- ber in die Arbeitslosenkasse einbe- zahlt wird. Bei den individuellen Leis- tungen soll die heutige monatliche Obergrenze für Auszahlungen weiter- hin gelten. Begründung Mit der heutigen Regelung des Arbeitslosengesetzes müssen nur Löhne bis Franken 126 000 Beiträge an die Arbeitslosenkasse zahlen. Alle höheren Einkommen inkl. der Milli- onen-Saläre zahlen keine weiteren Beiträge. Mit der eben beschlossenen Revision wird zur Schuldentilgung ein Solidaritätsbeitrag von nur 1 Pro- zent – begrenzt auf Löhne bis Fran- ken 315 000 – eingeführt. Fair und wirklich solidarisch wäre aber, wenn auch Arbeitnehmende mit höheren und Höchsteinkommen, welche die ALV-Abzüge weit weniger schmer- zen als kleine Einkommen, dieselben ALV-Beiträge wie Einkommen bis Franken 126 000 zahlen müssten. Die Auszahlung der individuellen Leistungen an Erwerbslose richtet sich nach dem ehemaligen Lohn. Die heute gültige monatliche Höchstaus- zahlung ist bei Franken 8400 (bei ei- nem Lohn von Franken 126 000). Diese Obergrenze soll weiterhin gel- ten, denn sie garantiert den gesetzlich vorgesehenen Erhalt eines angemes- senen Lebensstandards. Die ALV ist vom Gedanken her eine Sozialversi- cherung. Zum Vergleich: Die AHV, welche auf alle Löhne die prozentual gleichen Abzüge vorschreibt, zahlt allen Bezügerinnen und Bezügern die gleich (tiefe) Rente. Die vorgesehene bescheidene Solidarität ist zumutbar.» Parlament Parlamentarische Vorstösse 358 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Parlament Gesetzgebung: Vorlagen des Bundesrats Gesetzgebung: Vorlagen des Bundesrats, Stand 30. November 2010 Vorlage Datum der Botschaft Publ. im Bundesblatt Erstrat Kommission Plenum Zweitrat Kommission Plenum Schluss- abstimmung (Publ. im BBl) Inkrafttreten/ Volksentscheid KVG – Vorlage 1B Vertragsfreiheit 26.5.04 BBl 2004, 4293 SGK-SR 21./22.6.04 30.5., 21.+23.8.06, 8.1., 15.2., 15.10, 9.11.07 18.2.08 (Teil 1) 18.3., 5.6.08 (Teil 2), 14.4., 13.5., 27.6., 26.8., 28.10., 24.11.08 (Teil 1) SR 6.12.07 (Teil 2 verl. Zulassungs- stopp) 27.5., 5.6.08 (Teil 2) 18.12.08 (Nichteintreten) SGK-NR 30.6.04, 18.1., 2.6.08 (Teil 2), 29.1., 25.2., 26.3.10, Subkomm. SGK- NR 21.4.10, SGK- NR 29.4.10 5.3., 4.6.08 (Teil 2) 16.6.10 (Nichteintreten) 13.6.08 (Teil 2) 14.6.08 (Teil 2) KVG – Vorlage 1D Kostenbeteiligung 26.5.04 BBl 2004, 4361 SGK-SR 21./22.6., 23./24.8.04, 19.8., 7.9., 25.10., 22.11.10 SR 21.9.04 SGK-NR 30.6.04, 29.1., 25.2., 26.3.10 Subkomm. SGK- NR 21.4.10, SGK- NR 29.4.10 16.6.10 (Nichteintreten) KVG – Vorlage 2B Managed Care 15.9.04 BBl 2004, 5599 SGK-SR 18./19.10.04 30.5., 21./23.8., 12./13.9., 16./17.10., 13.11.06, 19.8., 7.9., 25.10., 22.11.10 2. Teil Medika- mente: 9.1., 15.2., 26.3., 3.5., 13.9.07 8.1., 15.4., 27.8.08 (2. Teil Medikamente, Diff.) SR 5.12.06 (1. Teil ohne Medikamente), 13.6.07, 4.3., 17.9.08 (2. Teil Medikamente) 4.3.08 (2. Teil Diff.) 24.9.08 (Einigungskonf.) SGK-NR 25.10.07, 10.3., 24.4., 18.9.08 (2. Teil Medikamente) 13.2.09, 29.1., 25.2., 26.3.10 Subkomm. SGK- NR 21.4.10, SGK- NR 29.4.10 NR 4.12.07 (2. Teil Medikamente) 4.6., 18.9.08 (2. Teil Diff.) 24.9.08 (Einigungskonf.) 16.6.10 (Teil 1) 1.10. (Teil 2) Annahme SR Ablehnung NR 11. AHV-Revision. Leis- tungsseitige Massnahmen 21.12.05 BBl 2006, 1957 SGK-NR 5.5.06, 25.1., 22.2.07 Subkomm. 16.11.07, 17./18.1.08, 9.10.09, 25.6.10 NR 18.3.08, 8.12.09 2.3., 15.9.10 (Differenzen) SGK-SR 29.10.08, 27.1., 19.2., 7.4.09 SR 3./4.6., 20.9.10 1.10.10 Vorlage abgelehnt KVG-Massnahmen zur Eindämmung der Kosten- entwicklung 29.5.09 BBI 2009, 5793 SGK-NR 26.6., 27./28.8., 1.12.09, 29.1., 25.2., 9.3.10 (Vorlage 1) 26.3., 19.8., 9.9., 25.10., 22.11.10 (Vorlage 2) 23.9., 27.9.10 (Einigungskonf.) NR 9.9., 2.12., 7.12.09, 16.6.10 (Differenzen) SGK-SR 17.8., 2.9., 18.10., 9.11.09, 18.1.10 (Vorlage 1, Differenzen) Subkomm. SGK- NR 21.4.10, SGK- NR 29.4.,19.8.10 SR 25./26.11.09, 3.3. (Vorlage 1, Differenzen), 20.9., 30.9.10 (Einigungskonf.) UVG Revision 30.5.08 BBI 2008, 5395 SGK-NR 20.6., 9.9., 16.10., 6./7.11.08, 15./16.1., 12./13.2., 26./27.3., 27.8., 9.10., 29.10.09, 28.1, 24.6.10 11.6.09 (Rückweisung an SGK-NR) 22.9.10 (Rückweisung an Bundesrat) 6. IV-Revison 1. Massnahmepaket Rev. 6a 24.2.10 BBI 2010 1817 SGK-SR 23.4.10 SGK-NR 2.9., 14./15., 4.11.10 SR 15.6.10 NR = Nationalrat / NRK = Vorberatende Kommission des Nationalrates / SR = Ständerat / SRK = Vorberatende Kommission des Ständerates / WAK = Kommission für Wirtschaft und Abgaben / SGK = Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit / RK = Kommission für Rechtsfragen / SiK = Sicherheitskommission / VI = Volksinitiative / SPK = Staats politische Kommission Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 359 daten und fakten Daten und Fakten Agenda Agenda Tagungen, Seminare, Lehrgänge den Alltag der Hochbetagten und ihrer Ange- hörigen. Die Filmemacherin Marianne Plet- scher hat über Jahre hinweg in mehreren Do- kumentarfilmen Pflegebedürftige, Demenz- kranke und hochaltrige Menschen in ihrer letz- ten Lebensphase begleitet. In ausgewählten Ausschnitten aus ihren Filmen bringt sie ihre Lebens- und Gedankenwelt nahe. Im abschlies- senden Podiumsgespräch diskutieren die ein- geladenen Referentinnen und Referenten unter der Leitung von Iwan Rickenbacher über die Frage, ob und inwiefern Alterspflege Privat- sache oder eine gesellschaftliche Aufgabe sei. Armut und Armutsbekämpfung Angesichts der sich in der Schweiz wie in fast allen anderen OECD-Staaten ausbreitenden Armut stellt sich die Frage, ob das gegenwärti- ge soziale Sicherungsnetz der Schweiz dieser Herausforderung gewachsen ist. Im ersten Teil der Veranstaltung beschäftigen wir uns mit dem Hintergrund der Armutsaus- breitung, dem sozioökonomischen Struktur- wandel: Die Rationalisierung im industriellen Bereich, das Wachstum des Dienstleistungssek- tors sowie die zunehmende internationale Kon- kurrenz gelten als hauptsächliche Faktoren, welche zum Anstieg der Armutsquote beitra- gen. Diese Entwicklung vergegenwärtigen wir uns auf dem Hintergrund aktueller Theorien. Nebst einer grundsätzlichen Auseinanderset- zung mit den Bestimmungsgründen und gesell- schaftlichen Folgen des Armutsproblems be- fassen wir uns anschliessend im zweiten Teil mit den Möglichkeiten und Schwierigkeiten der Armutsmessung. Basierend auf einigen empi- rischen Armutsbefunden aus der amtlichen Statistik und der Armutsforschung werden zen- trale Konzepte und Indikatoren zur Messung von Armut vorgestellt und kritisch hinterfragt. Mit welchen unterschiedlichen sozialpoliti- schen Konzepten dem Armutsproblem in ver- schiedenen europäischen Ländern begegnet wird, ist das Thema des dritten Teils, sodass wir auf dem Hintergrund anderer sozialpolitischer Orientierungen (flexicurity, Aktivierung, social investment, garantiertes Grundeinkommen) die Chancen und Grenzen der Schweizer Sozial- politik diskutieren können. Den Teilnehmenden wird insgesamt ein ver- tiefter Überblick über die verschiedenen As- pekte des Problems der Armut und Armutsbe- kämpfung in der Schweiz vermittelt. Ist Alterspflege Privatsache? Die engagierte öffentliche Debatte über die sozialen und ökonomischen Herausforderungen der Betreuung und Pflege der Hochbetagten nimmt Caritas Schweiz zum Anlass, das The- ma des vierten Lebensalters in seinen vielen Facetten aufzugreifen. Exper- tinnen und Experten aus Wirtschaft, Poltik und der Pflegebranche widmen sich am Forum der Frage nach sozia- ler Ungleichheit in der Alterspflege und entwerfen Strategien für eine soziale Zukunft. Im Verlaufe des Ta- ges erhalten Sie zudem Einblick in Datum Veranstaltung Ort Auskünfte 12.1.2011 10.Personen-Schaden-Forum 2011 Zürich, Kongresshaus HAVE/REAS, Postfach 8193 Eglisau F: 043 422 40 11 tagung@have.ch 14.1.2011 Caritas Forum: Ist Alterspflege Privatsache? Die sozial politische Tagung der Caritas (vgl. Hinweis) Bern, Kultur-Casino Caritas Schweiz Löwenstrasse 3 6002 Luzern T: 041 419 22 22 info@caritas.ch www.caritas.ch 17.1.2011 HWS-Distorsion – Schleuder- trauma. Weiterführendes zu einem zentralen Bundesgerichtsent- scheid Zürich, Kongresshaus Institut für Rechtswissen- schaft und Rechtspraxis, Universität St.Gallen Bodanstrasse 4, 9000 St.Gallen T: 071 224 24 24 F: 071 224 28 83 irp@unisg.ch www.irp.unisg.ch 27.1.2011 Mediation – nachhaltige Konfliktlösung in Verwaltung, Schulen, Sozial- und Gesundheitswesen Freiburg, Universität Weiterbildungsstelle, Universität Freiburg, Rue de Rome 6, 1700 Freiburg T: 026 300 73 47 F: 026 300 96 49 formcont@unifr.ch www.unifr.ch/formcont 17./18.2.2011 Armut und Armutsbekämpfung. Die Sozialpolitik der Schweiz im internationalen Vergleich (vgl. Hinweis) Universität Freiburg, Weiterbildungszentrum Weiterbildungsstelle, Universität Freiburg, Rue de Rome 6, 1700 Freiburg T: 026 300 73 47 F: 026 300 96 49 formcont@unifr.ch www.unifr.ch/formcont 17.5.2011 Sozialversicherungsrechts tagung 2011 Zürich, Kongresshaus Institut für Rechtswissen- schaft und Rechtspraxis, Universität St.Gallen Bodanstrasse 4, 9000 St.Gallen T: 071 224 24 24 F: 071 224 28 83 irp@unisg.ch www.irp.unisg.ch 19.5.2011 Schweizerisches Forum der sozialen Krankenversicherung: Das Gesundheitswesen im Umbau – Reformen auf dem Prüfstand Zürich, Kongresshaus RVK, Haldenstrasse 25, 6006 Luzern T: 041 417 05 00 F: 041 417 05 01 m.kasper@rvk.ch www.rvk.ch 360 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Sozialversicherungsstatistik BSV, Bereich Statistik Veränderung der Ausgaben in % seit 1980 35% 30% 10% 0% 20% –10% –15,8% –31,3% 21,0% AHV 1990 2000 2007 2008 2009 Veränderung in % VR1 Einnahmen Mio. Fr. 20 355 28 792 34 801 31 592 39 704 25,7 % davon Beiträge Vers./AG 16 029 20 482 25 274 26 459 27 305 3,2 % davon Beiträge öff. Hand 3 666 7 417 9 230 9 455 9 559 1,1 % Ausgaben 18 328 27 722 33 303 33 878 35 787 5,6 % davon Sozialleistungen 18 269 27 627 33 152 33 747 35 638 5,6 % Rechnungssaldo 2 027 1 070 1 499 –2 286 3 917 –271,3 % Kapital 18 157 22 720 40 6372 38 351 42 268 10,2 % Bezüger/innen AV-Renten Personen 1 225 388 1 515 954 1 808 234 1 868 973 1 929 149 3,2 % Bezüger/innen Witwen/r-Renten 74 651 79 715 109 731 113 193 116 917 3,3 % Beitragszahler/innen AHV, IV, EO 3 773 000 3 904 000 4 154 000 4 219 000 4 280 000 1,4 % IV 1990 2000 20073 20083 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 4 412 7 897 11 786 8 162 8 205 0,5 % davon Beiträge Vers./AG 2 307 3 437 4 243 4 438 4 578 3,2 % davon Beiträge öff. Hand 2 067 4 359 7 423 3 591 3 518 –2,0 % Ausgaben 4 133 8 718 13 867 9 524 9 331 –2,0 % davon Renten 2 376 5 126 6 708 6 282 6 256 –0,4 % Rechnungssaldo 278 –820 –2 081 –1 362 –1 126 –17,3 % Kapital 6 –2 306 –11 411 –12 773 –13 899 8,8 % Bezüger/innen IV-Renten Personen 164 329 235 529 289 563 287 753 283 981 –1,3 % EL zur AHV 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Ausgaben (= Einnahmen) Mio. Fr. 1 124 1 441 1 827 2 072 2 210 6,7 % davon Beiträge Bund 260 318 403 550 584 6,2 % davon Beiträge Kantone 864 1 123 1 424 1 522 1 626 6,8 % Bezüger/innen (Personen, bis 1997 Fälle) 120 684 140 842 158 717 162 125 167 358 3,2 % EL zur IV 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Ausgaben (= Einnahmen) Mio. Fr. 309 847 1 419 1 608 1 696 5,5 % davon Beiträge Bund 69 182 306 596 626 5,0 % davon Beiträge Kantone 241 665 1 113 1 012 1 070 5,7 % Bezüger/innen (Personen, bis 1997 Fälle) 30 695 61 817 97 915 101 535 103 943 2,4 % BV/2.Säule Quelle: BFS/BSV 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 32 882 46 051 58 560 61 911 … 5,7 % davon Beiträge AN 7 704 10 294 14 172 14 904 … 5,2 % davon Beiträge AG 13 156 15 548 22 684 24 568 … 8,3 % davon Kapitalertrag 10 977 16 552 15 467 16 548 … 7,0 % Ausgaben 15 727 31 605 36 650 38 311 … 4,5 % davon Sozialleistungen 8 737 20 236 28 407 29 361 … 3,4 % Kapital 207 200 475 000 606 800 537 000 … –11,5 % Rentenbezüger/innen Bezüger 508 000 748 124 905 360 932 086 … 3,0 % KV Obligatorische Krankenpflegeversicherung OKPV 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 8 869 13 944 20 245 20 064 … –0,9 % davon Prämien (Soll) 6 954 13 442 19 774 19 791 … 0,1 % Ausgaben 8 417 14 056 19 654 20 716 … 5,4 % davon Leistungen 8 204 15 478 21 639 22 798 … 5,4 % davon Kostenbeteiligung d. Vers. –801 –2 288 –3 159 –3 295 … 4,3 % Rechnungssaldo 451 –113 590 –653 … –210,6 % Kapital … 7 122 10 231 9 282 … –9,3 % Prämienverbilligung 332 2 545 3 421 3 399 … –0,6 % AHV EL zur AHV IV EL zur IV BV (Sozialleistungen) 1985–87 keine Daten vorhanden KV 1980–85 keine Daten vorhanden statistik Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 361 BSV, Bereich StatistikSozialversicherungsstatistik 56,9% –21,7%–23,3% 18,6% 52,9% Veränderung der Ausgaben in % seit 1980 Gesamtrechnung der Sozialversicherungen GRSV* 2008 Sozialversicherungszweig Einnahmen Mio. Fr. Veränderung 2007/2008 Ausgaben Mio. Fr. Veränderung 2007/2008 Rechnungs- saldo Mio. Fr. Kapital Mio. Fr. AHV (GRSV) 36 966 4,3 % 33 878 1,7 % 3 088 38 351 EL zur AHV (GRSV) 2 072 13,4 % 2 072 13,4 % – – IV (GRSV) 9 633 –6,6 % 11 092 –6,8 % –1 460 –12 379 EL zur IV (GRSV) 1 608 13,3 % 1 608 13,3 % – – BV (GRSV) (Schätzung) 61 911 5,7 % 38 311 4,5 % 23 600 537 000 KV (GRSV) 20 064 –0,9 % 20 716 5,4 % – 653 9 282 UV (GRSV) 7 948 –0,8 % 5 744 3,8 % 2 204 39 002 EO (GRSV) 998 1,8 % 1 437 7,5 % – 439 1 483 ALV (GRSV) 5 138 6,6 % 4 520 –5,8 % 618 –3 090 FZ (GRSV) (Schätzung) 5 366 4,3 % 5 319 4,5 % 47 927 Konsolidiertes Total (GRSV) 151 248 3,4 % 124 242 2,7 % 27 006 610 574 *GRSV heisst: Gemäss den Definitionen der Gesamtrechnung der Sozialversicherungen, die Angaben können deshalb von den Betriebsrechnungen der einzelnen Sozialversicherungen abweichen. Die Einnahmen sind ohne Kapitalwertänderungen berechnet. Die Ausgaben sind ohne Rückstellungs- und Reservenbildung berechnet. 1 Veränderungsrate des letzten verfügbaren Jahres. 2 Inkl. Überweisung von 7038 Mio. Fr. Bundesanteil aus dem Verkauf des SNB-Goldes im Jahr 2007. 3 Infolge NFA mit Vorjahreswerten nicht direkt vergleichbar. 4 Daten zur Arbeitslosigkeit finden Sie weiter unten. 5 Verhältnis Sozialversicherungseinnahmen zum Bruttoinlandprodukt in %. 6 Verhältnis Sozialversicherungsleistungen zum Bruttoinlandprodukt in %. 7 Jugendquotient: Jugendliche (0–19-Jährige) im Verhältnis zu den Aktiven. Altersquotient: Rentner/innen (> 65-jährig) im Verhältnis zu den Aktiven. Aktive: 20-Jährige bis Erreichen Rentenalter (M 65 / F 65). Quelle: Schweiz. Sozialversicherungsstatistik 2010 des BSV; seco, BFS. Auskunft: salome.schuepbach@bsv.admin.ch UV ALV EO neues UVG in Kraft seit 1.1.84 GRSV: Einnahmen (schwarz) und Ausgaben (grau) 2008 Registrierte Arbeits lose seit 1980 (ab 1984 inkl. Teilarbeitslose) UV alle UV-Träger 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 4 181 5 992 8 014 7 948 … –0,8 % davon Beiträge der Vers. 3 341 4 671 6 238 6 298 … 1,0 % Ausgaben 3 259 4 546 5 531 5 744 … 3.8 % davon direkte Leistungen inkl. TZL 2 743 3 886 4 762 4 937 … 3,7 % Rechnungssaldo 923 1 446 2 483 2 204 … –11,2 % Kapital 12 553 27 322 41 056 39 002 … –5,0 % ALV Quelle: seco 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 736 6 230 4 820 5 138 5 663 10,2 % davon Beiträge AN/AG 609 5 967 4 404 4 696 5 127 9,2 % davon Subventionen – 225 402 429 531 23,7 % Ausgaben 452 3 295 4 798 4 520 7 128 57,7 % Rechnungssaldo 284 2 935 22 618 –1 464 –337,1 % Kapital 2 924 –3 157 –3 708 –3 090 –4 555 47,4 % Bezüger/innen4 Total 58 503 207 074 261 341 244 030 302 826 24,1 % EO 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen Mio. Fr. 1 060 872 939 776 1 061 36,8 % davon Beiträge 958 734 907 950 980 3,1 % Ausgaben 885 680 1 336 1 437 1 535 6,8 % Rechnungssaldo 175 192 –397 –661 – 474 –28,3 % Kapital 2 657 3 455 2 143 1 483 1 009 –31,9 % Volkswirtschaftliche Kennzahlen vgl. CHSS 6/2000, S.313ff. 2000 2004 2005 2006 2007 2008 Soziallastquote5 (Indikator gemäss GRSV) 26,0 % 27,0 % 27,3 % 27,0 % 27,0 % 26,7 % Sozialleistungsquote6 (Indikator gemäss GRSV) 19,7 % 22,2 % 22,3 % 21,5 % 20,9 % 20,5 % Demografie Basis: Mittleres Szenario A-00-2005, BFS 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Jugendquotient7 37,6 % 33,5 % 31,3 % 32,1 % 32,1 % 31,7 % Altersquotient7 25,0 % 28,0 % 33,5 % 42,6 % 48,9 % 50,9 % Arbeitslose ø 2007 ø 2008 ø 2009 Sept. 10 Okt. 10 Nov. 10 Ganz- und Teilarbeitslose 109 189 101 725 146 089 140 040 139 365 141 668 FZ 1990 2000 2007 2008 2009 VR1 Einnahmen geschätzt Mio. Fr. 3 049 4 517 5 145 5 366 … 4,3 % davon FZ Landw. (Bund) 112 139 117 148 … 27,3 % in Tausend 362 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 daten und fakten Daten und Fakten Wichtige Masszahlen Wichtige Masszahlen im Bereich der beruflichen Vorsorge MARIE-CLAUDE SOMMER, Bereich Mathematik, Abteilung Mathematik, Analysen, Statistik, Bundesamt für Sozialversicherungen Merkmale in Franken oder in Prozent 2010 2011 BVG-Rücktrittsalter : 65 (Männer 1945 geboren) 64 (Frauen 1946 geboren) 65 (Männer 1946 geboren) 64 (Frauen 1947 geboren) 1. Jährliche AHV-Altersrente minimale 13 680 13 920 maximale 27 360 27 840 2. Lohndaten der Aktiven Eintrittsschwelle; minimaler Jahreslohn 20 520 20 880 Koordinationsabzug 23 940 24 360 Max. versicherter Jahreslohn in der obligatorischen BV 82 080 83 520 Min. koordinierter Jahreslohn 3 420 3 480 Max. koordinierter Jahreslohn 58 140 59 160 Max. in der beruflichen Vorsorge versicherbarer Jahreslohn 820 800 835 200 3. Altersguthaben (AGH) BVG Mindestzinssatz 2,0 % 2,0 % Min. AGH im BVG-Rücktrittsalter 16 422 17 139 17 012 17 730 in % des koordinierten Lohnes 480,2 % 501,1 % 488,9 % 509,5 % Max. AGH im BVG-Rücktrittsalter 266 455 277 904 276 686 288 171 in % des koordinierten Lohnes 458,3 % 478,0 % 467,7 % 487,1 % 4. Altersrente und anwartschaftliche Hinterlassenenrenten Renten-Umwandlungssatz in % des AGH im BVG-Rentenalter 7,00 % 6,95 % 6,95 % 6,90 % min. jährliche Altersrente im BVG-Rücktrittsalter 1 150 1 191 1 182 1 223 – in % des koordinierten Lohnes 33,6 % 34,8 % 34,0 % 35,1 % min. anw. jährliche Witwenrente, Witwerrente 690 715 709 734 min. anw. jährliche Waisenrente 230 238 236 245 max. jährliche Altersrente im BVG-Rücktrittsalter 18 652 19 314 19 230 19 884 – in % des koordinierten Lohnes 32,1 % 33,2 % 32,5 % 33,6 % max. anw. jährliche Witwenrente, Witwerrente 11 191 11 589 11 538 11 930 max. anw. jährliche Waisenrente 3 730 3 863 3 846 3 977 5. Barauszahlung der Leistungen Grenzbetrag des AGH für Barauszahlung 19 500 19 600 20 000 20 100 6. Teuerungsanpassung Risikorenten vor dem Rücktrittsalter erstmals nach einer Laufzeit von 3 Jahren 2,7 % 2,3% nach einer weiteren Laufzeit von 2 Jahren – 0,0% nach einer weiteren Laufzeit von 1 Jahr – 0,3% 7. Beitrag Sicherheitsfonds BVG für Zuschüsse wegen ungünstiger Altersstruktur 0,07 % 0,07% für Leistungen bei Insolvenz und für andere Leistungen 0,02 % 0,01% max. Grenzlohn für die Sicherstellung der Leistungen 123 120 125 280 8. Versicherung arbeitsloser Personen im BVG Eintrittsschwelle; minimaler Tageslohn 78,80 80,20 Koordinationsabzug vom Tageslohn 91,95 93,55 max. Tageslohn 315,20 320,75 min. koordinierter Tageslohn 13,15 13,35 max. koordinierter Tageslohn 223,25 227,20 9. Steuerfreier Grenzbetrag Säule 3a oberer Grenzbetrag bei Unterstellung unter 2. Säule 6 566 6 682 oberer Grenzbetrag ohne Unterstellung unter 2. Säule 32 832 33 408 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 363 Daten und Fakten Wichtige Masszahlen Wichtige Masszahlen im Bereich der beruflichen Vorsorge Die jährlichen Angaben seit 1985 sind auf der BSV-Homepage www.bsv.admin.ch/dokumentation/zahlen/00093/00460/index.html?lang=de Erläuterungen zu den Masszahlen Art. 1. Die minimale AHV-Altersrente entspricht der Hälfte der maximalen AHV-Altersrente. 34 AHVG 34 Abs. 3 AHVG 2. Arbeitnehmende, die bei einem Arbeitgeber einen Jahreslohn beziehen, der den minimalen Lohn übersteigt, unterstehen ab 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres für die Risiken Tod und Invalidität, ab 1. Januar nach Vollendung des 24. Altersjahres auch für das Alter der obligatorischen Versicherung. Ab dem 1.1.2005 entspricht die Eintrittsschwelle 3/4 der max. AHV-Rente, der Koordinationsabzug 7/8, der minimale Koordinierte Lohn 1/8 und der maximale koordinierte Lohn 17/8 der max. AHV-Rente. Der in der beruflichen Vorsorge versicherbare Lohn ist auf den zehnfachen maximalen versicherten Jahreslohn in der obligatorischen BV beschränkt. 2 BVG 7 Abs. 1 und 2 BVG 8 Abs. 1 BVG 8 Abs. 2 BVG 46 BVG 79c BVG 3. Das Altersguthaben besteht aus den Altersgutschriften, die während der Zeit der Zugehörigkeit zu einer Pensionskasse angespart worden sind, und denjenigen, die von vorhergehenden Einrichtungen überwiesen wurden, sowie aus den Zinsen (Mindestzinssatz 4 % von 1985 bis 2002, 3,25 % im Jahr 2003, 2,25 % im Jahr 2004, 2,5 % von 2005 bis 2007, 2,75 % im Jahr 2008, 2 % ab 2009). 15 BVG 16 BVG 12 BVV2 13 Abs. 1 BVG 62a BVV2 4. Die Altersrente wird in Prozent (Umwandlungssatz) des Altersguthabens berechnet, das der Versicherte bei Erreichen des Rentenalters erworben hat. Minimale bzw. Maximale Altersrente BVG: Leistungsanspruch einer versicherten Person, die seit 1985 ununterbrochen immer mit dem minimalen bzw. immer mit dem maximalen koordinierten Lohn versichert war. Die Witwenrente bzw. Witwerrente entspricht 60 % der Altersrente und die Kinderrente 20 % der Altersrente. Die anwartschaftlichen Risikoleistungen berechnen sich auf der Summe des erworbenen und des bis zum Rücktrittsalter projizierten Altersguthabens. 14 BVG 62c BVV2 und Übergangsbestim- mungen Bst. a 18, 19, 21, 22 BVG 18, 20, 21, 22 BVG 5. Die VE kann anstelle der Rente eine Kapitalabfindung ausrichten, wenn die Alters- oder Invalidenrente bzw. die Witwen- Witwer- oder Waisenrente weniger als 10 bzw. 6 oder 2 Prozent der Mindestaltersrente der AHV beträgt. Seit 2005 kann der/die Versicherte ein Viertel des Altersguthabens als Kapital verlangen. 37 Abs. 3 BVG 37 Abs. 2 BVG 6. Die obligatorischen Risikorenten müssen bei Männern bis zum Alter 65 und bei Frauen bis zum Alter 64 der Preisentwicklung angepasst werden. Dies geschieht erstmals nach einer Laufzeit von 3 Jahren zu Beginn des folgenden Kalenderjahres. Die Zeitpunkte der nachfolgenden Anpassungen entsprechen denjenigen der AHV-Renten. 36 Abs. 1 BVG 7. Der Sicherheitsfonds stellt die über die gesetzlichen Leistungen hinausgehenden reglementarischen Leistungen von zahlungsunfähig gewordenen VE sicher, soweit diese Leistungen auf Vorsorgeverhältnissen beruhen, aber nur bis zu dem maximalen Grenzlohn. (www.sfbvg.ch) 14, 18 SFV 15 SFV 16 SFV 56 Abs. 1c, 2 BVG 8. Seit dem 1.1.1997 unterstehen BezügerInnen von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung für die Risiken Tod und Invalidität der obligatorischen Versicherung. Die in den Artikeln 2, 7 und 8 BVG festgehaltenen Grenzbeträge müssen in Tagesgrenzbeträge umgerechnet werden. Die Tages- grenzbeträge erhält man, indem die Jahres-Grenzbeträge durch den Faktor 260,4 geteilt werden. 2 Abs. 3 BVG 40a AVIV 9. Maximalbeträge gemäss der Verordnung über die steuerliche Abzugsberechtigung für Beiträge an anerkannte Vorsorgeformen: Gebundene Vor- sorgeversicherungen bei Versicherungseinrichtungen und gebundene Vorsorgevereinbarungen mit Bankstiftungen. 7 Abs. 1 BVV3 364 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Daten und Fakten Literatur Literatur Wirtschaft – Soziales Handeln Brigitte Liebig (Hrsg.): Corporate Social Responsibility in der Schweiz. Massnahmen und Wirkungen. 241 Seiten. Fr. 49.–. 2010. ISBN 978-3-258- 07516-7.Verlag Haupt, Bern. Seit den 1990er-Jahren wird weltweit eine brei- te Diskussion über Sinn und Unsinn von Corporate Social Responsibility geführt. Theoretische Modelle skiz- zieren ein enges Verhältnis zwischen Investitionen in Corporate Social Re- sponsibility und ökonomischen Vor- teilen für Unternehmen. Dieses Ver- hältnis ist in seiner Komplexität je- doch noch kaum empirisch erfasst. Bis heute mangelt es an differenzierten Aussagen über Determinanten und Motive sozial verantwortlichen Han- delns sowie an fundiertem Wissen über den Nutzen, der mit diesem Han- deln verbunden sein kann. Die Autorinnen und Autoren dieses Bandes stellen das Kosten-Nutzen- Verhältnis von sozial verantwort- lichem Handeln privatwirtschaft- licher Unternehmen in der Schweiz in den Mittelpunkt. Am Beispiel aus- gewählter Felder werden Entste- hungsbedingungen, Wirkungsweisen und Effekte sozialen Engagements in Grossunternehmen und KMU der Schweiz dargestellt. Überdies zeich- net eine schweizweite Befragung von sozial und ökologisch verantwortlich handelnden Unternehmen ein Bild der Leistungswirkungen einer strate- gisch motivierten Philanthropie. Das Buch bietet praxisrelevantes Wissen über die Bedeutung sozial ver- antwortlichen Handelns für Gesell- schaft und Wirtschaft in der Schweiz. Sowohl privatwirtschaft lichen Unter- nehmen als auch verschiedenen Stake- holdern stellt es umsetzungsorientier- te Informationen und Kenntnisse zur Förderung sowie zur Evaluation und Optimierung von Corporate Social Responsibility zur Verfügung. Peter Ulrich: Zivilisierte Marktwirt- schaft. Eine wirtschaftsethische Ori- entierung. Aktualisierte und erwei- terte Neuausgabe. 208 Seiten. Fr. 29.90. 2010. ISBN 978-3-258-07604-1. Verlag Haupt, Bern. Vernunft, Fortschritt, Freiheit – unter diesen drei Leitideen steht die Moderne. Doch unter der Doktrin eines moralisch enthemmten und institutionell entfesselten Kapi- talismus ist Venunft und Effizienz, Fortschritt auf Wirtschaftswachstum und die Freiheit der BürgerInnen auf den «freien Markt» verkürzt worden. Rücksichtslose Gewinnmaximierung und masslose Managergehälter einer- seits, prekäre Lebenslagen für die Schwächeren, ausufernde Staatsver- schuldung und Umweltzerstörung andererseits sind die Folgen. Das Ver- hältnis zwischen Wirtschaft und Ge- sellschaft ist krisenhaft geworden, weil wir unser Leben und Zusammen- leben allzu sehr den «Sachzwängen» der Marktlogik unterworfen haben. Hinter den meisten Sachzwängen ste- cken jedoch ideologische Denkzwänge. Eine umfassende wirtschaftsethische Neuorientie- rung tut not. Der Autor zeigt, wie die Markt- wirtschaft in eine moderne Bürgergesellschaft eingebunden, also buchstäblich zivilisiert wer- den kann. Sein erhellender Entwurf weist den BürgerInnen, den Unternehmen und der Poli- tik je ihre konkrete Verantwortung zu. Sozialarbeit Petra Benz Bartoletta, Marcel Meier Kressig, Anna Maria Riedi, Michael Zwilling (Hrsg.): Soziale Arbeit in der Schweiz. Einblicke in Dis- ziplin, Profession und Hochschule. 290 Seiten. Fr. 36.–.2010. ISBN 978-3-258-07606-5. Verlag Haupt, Bern. Die Soziale Arbeit in der Schweiz ist in Bewegung. Die wirtschaftliche Lage er- fordert besondere Anstrengungen in der Sozi- alarbeit und der Sozialhilfe; die Einwanderung macht besondere Formen soziokultureller Un- terstützungsleistungen notwendig; Veränderun- gen in den Familienformen verlangen sozialpä- dagogische Ergänzungsangebote; die demogra- fische Entwicklung hinsichtlich der Altersstruk- tur schafft neue Handlungsfelder – um nur ei- nige der Bewegungen zu nennen. Für diesen Band haben Dozierende der Hochschule Bern, Luzern, St.Gallen und Zürich aktuelle Frage- und Problemstellungen der So- zialen Arbeit in der Schweiz aufgearbeitet. Die Beiträge zeichnen den gegenwärtigen Diskurs zu Gesellschaft und Soziale Arbeit, Sozialma- nagement und Sozialpolitik, Interventionen und Wirkungen sowie auch zu Hochschule und Bil- dung nach. Studierenden, aber auch Partnerin- nen und Partnern in Praxisorganisationen und der Wissenschaft bietet der Band Einblicke in Disziplin, Profession und Hochschule. Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 365 Daten und Fakten Inhaltsverzeichnis 2010 Inhaltsverzeichnis der «Sozialen Sicherheit» CHSS 2010 AHV Heft/Seite AHV: Paradigmenwechsel? (Interpellation 09.4322) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/46 Die Rechnungsergebnisse 2009 der AHV, IV und der Erwerbsersatzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/93 Immer mehr Hundertjährige in der AHV . . . . . . . 3/158 Erhöhung der Erziehungs- und Betreuungs- gutschrift in der AHV (Parlamentarische Initiative 10.410) . . . . . . . . . . . . 3/177 Es besteht noch kein Grund zur Panik . . . . . . . . . . 5/253 Anpassung der AHV/IV-Renten, neue Grenz- beträge in der beruflichen Vorsorge . . . . . . . . . . . . 5/254 Reform der AHV: Schritte nach dem Parlaments- entscheid – Das EDI sieht zwei parallele Reformen nach Konsultationen vor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 Altersfragen/Ältere ArbeitnehmerInnen Nahezu zwei von fünf Betagten leiden an einer Demenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/187 Alterspolitik in den Kantonen . . . . . . . . . . . . . . . . 6/344 Arbeitslosigkeit/Arbeitsmarkt Einen neuen Beruf lernen und so gegen die Arbeitslosigkeit kämpfen (Motion 09.4257) . . . . . . 1/46 Ausbau der Ausbildungszuschüsse in der Arbeitslosenversicherung (Motion 09.4285) . . . . . . 1/47 Arbeitslosigkeit und BVG. Eine problematische Beziehung? (Interpellation 10.3336) . . . . . . . . . . . 3/178 Unterstützung von stellenlosen jungen Erwachsenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/255 Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen (Motion 10.3604). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/291 In der Arbeitswelt Tritt fassen: Coaching für Jugendliche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/300 OECD-Bericht zur Aktivierungspolitik im Schweizer Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/300 AVIG-Revision: Inkrafttreten (Interpellation 10.3748) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/356 Änderung Arbeitslosengesetz. Gleiche Abzüge für alle Einkommen (Parl. Initiative 10.491) . . . . . 6/357 Armut Die SKOS will die Armut in der Schweiz halbieren . . 1/3 Strategie des Bundes zur Armutsbekämpfung . . . . 2/54 Armutsbekämpfung (Motion 10.3530) . . . . . . . . . 5/289 Armutskonferenz des BSV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/299 Working-Poor-Quote 2008 tiefer als im Vorjahr . . 6/300 Armutsstrategie Kompetenzen fördern und stärken . . . . . . . . . . . . . 3/117 Armutsbetroffenen Menschen fehlt die Zukunftsperspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/120 Die Jagd nach dem Geld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/121 2010 – das europäische Jahr zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung . . . . . . . . . . . . . . 3/123 Armut bekämpfen – Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/125 Alle haben einen Beitrag zu leisten . . . . . . . . . . . . 3/130 Integration und Zusammenarbeit als Erfolgs- faktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/131 Not bedarf des besonderen Engagements der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/133 Armut halbieren! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/135 «Sprecht mit uns, nicht über uns» . . . . . . . . . . . . . . 3/138 Kleinkindern einen guten Start ermöglichen . . . . 3/141 Nachhaltige Vermeidung von Jugendarbeitslosig- keit im Kanton Aargau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/144 Sozialfirmen helfen Armut bekämpfen . . . . . . . . . 3/147 Kanton Solothurn – ein Konzept zur Bekämpfung sozialer Notlagen und Armut . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/150 Berufliche Vorsorge Berufliche Vorsorge: Finanzielle Lage der Vorsorgeeinrichtungen im Jahr 2008 . . . . . . . . . . . . . 1/2 Ja zur Anpassung des Mindestumwandlungssatzes 1/26 25 Jahre berufliche Vorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/89 Berufliche Vorsorge/«Gemini»: Vergleich über Rückzahlung von Entschädigungen . . . . . . . . . . . . 3/118 BVG-Umwandlungssatz. Weiteres Vorgehen (Postulat 10.3057) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/177 BVG-Kommission empfiehlt dem Bundesrat Beibehaltung des geltenden Mindestzinssatzes . . 5/254 Bessere Anlagemöglichkeiten für Freizügigkeits- kapital. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/254 Berufliche Vorsorge: Massnahmen für ältere Arbeitnehmende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/254 Berufliche Vorsorge: Der Mindestzinssatz bleibt bei 2% . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 Berufliche Vorsorge: Anpassung der Hinterlassenen- und Invalidenrenten BVG an die Preisentwicklung auf den 1.1.2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 366 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 Berufliche Vorsorge: Was die Senkung der Eintrittsschwelle im Rahmen der 1. BVG-Revision von 2005 bewirkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 Strukturreform in der beruflichen Vorsorge: Verordnungen in der Vernehmlassung . . . . . . . . . . 6/299 Administrative Entschlackung des BVG (Motion 10.3795). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/356 Wichtige Masszahlen im Bereich der beruflichen Vorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/362 Ergänzungsleistungen Ergänzungsleistungen: hoher Bedarf bei jungen Invaliden und betagten Personen . . . . . . . . . . . . . . 4/242 Erwerbsersatz Bundesrat erhöht den Beitragssatz für die Erwerbsersatzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/186 Familie, Generationen und Gesellschaftsfragen Beruf und Familie: erste nationale Internetplattform zu den kantonalen und kommunalen Politiken . . . 1/39 Bund als Arbeitgeber. Vereinbarkeit Familie und Beruf (Motion 09.4109) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/43 Schaffung einer Bundesstelle für Jugendschutz (Interpellation 09.4064) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/43 Abschaffung der EKKJ (Motion 09.4245) . . . . . . . . 1/44 Familien in der Schweiz. Bericht (Postulat 09.4133) . 1/44 Ständerat auf die Vorlage des Nationalrats zum Einbezug der Selbstständigerwerbenden ins Familien zulagengesetz (FamZG) eingetreten . . . . . 2/54 Verlängerung des Impulsprogramms für familien- ergänzende Kinderbetreuung: Botschaft ver- abschiedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/54 Erfolgreiches Impulsprogramm des Bundes – über 30 000 Betreuungsplätze für Kinder geschaffen . . . 2/54 Brückenschlag zwischen den Generationen . . . . . . 2/54 Evaluation Anstossfinanzierung – Nachhaltigkeit und Impulseffekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/103 Botschaft zur Verlängerung des Impuls- programms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/106 Anstossfinanzierung für Kinderbetreuung. Finanzloch überbrücken (Motion 10.3319) . . . . . . 2/110 Tagesschulen und schulergänzende Betreuung. Lässt der Bund die Familien im Stich? (Interpellation 10.3299) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/110 Generationenpolitik. Bericht (Postulat 10.3073) . . 2/110 Aktivitäten des Europarats in der Jugendpolitik . . 3/118 Frühförderung – wichtiger Beitrag zur Chancengerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/119 Transparenz in der Familienzulagenordnung (Motion 10.3284). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/176 Wahlfreiheit der Erziehungsarbeit nicht verhindern (Postulat 10.3267) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/176 Wiedereinstieg ins Erwerbsleben von Hausfrauen und Hausmännern unterstützen (Motion 10.3330) . . . 3/176 Bundesrat startet zwei Programme zum Kinder- und Jugendschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/186 Familienzulagenregister: ein klares Bekenntnis für das Familienzulagensystem . . . . . . . . . . . . . . . . 4/224 Detailregelungen für das Familienzulagenregister . 5/254 Totalrevision des Jugendförderungsgesetzes: Botschaft verabschiedet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/254 Rekonstruktion von Ausbildungs- und Erwerbs- verläufen junger Frauen und Männer . . . . . . . . . . 5/279 Jugend und Gewalt: Präventionsprogramme des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/285 Unterstützung und Begleitung von Vätern als Massnahme zur Integration und zur Jugendgewalt- Prävention (Motion 10.3606). . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/289 Monitoring der gesamtschweizerischen Strategie zur Stiefkindadoption für gleichgeschlechtliche Paare (Motion 10.3436) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/290 Mangel an Kinderbetreuungsplätzen: keine Diskriminierung arbeitsloser Mütter (Interpellation 10.3463) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/290 Nationale Koordination im Bereich Kindesschutz bei häuslicher Gewalt (Motion 10.3551) . . . . . . . . 5/290 Es ist Zeit für «Elternzeit und Elterngeld» in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/348 Zwei Wochen bezahlter Vaterschaftsurlaub (Motion 10.3700) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/355 Gesundheitswesen Spitex – weit mehr als nur Pflege . . . . . . . . . . . . . . . 2/55 Unfallversicherung nach UVG und ihre Finanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/170 Revision der Analysenliste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3/174 Die richtige medizinische Fachperson finden . . . . 5/255 Schwierige Arbeitsbedingungen – ein Gesund- heitsrisiko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/255 Dialog Nationale Gesundheitspolitik – Wegweiser für Palliative Care in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/300 Die Bevölkerung fühlt sich gesund . . . . . . . . . . . . . 6/300 Vergütung der Pflegeleistungen von Familienmit- gliedern durch die Krankenversicherung . . . . . . . . 6/352 Soziale Ungleichheit und Gesundheit. Was tut der Bund? (Interpellation 10.3805) . . . . . . . . . . . . . . . . 6/355 Gleichstellung In der Schweiz und in Europa bleibt die Forschung hauptsächlich eine Männerdomäne . . . . . . . . . . . . . . 1/3 Gleichstellung der Geschlechter. Was tut die Schweiz? (Interpellation 09.4185) . . . . . . . . . . . . . . . 1/45 Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Gleichstellung der Geschlechter . . . . . . . . . . . . . . . 6/297 Inhaltsverzeichnis 2010Daten und Fakten Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 367 Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern – ein gravierendes Problem (auch) aus volkswirtschaft- licher Sicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/301 Auf dem Prüfstand: Gleichstellung der Geschlechter in der Schweiz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/302 Wie evidenzbasiert und gendersensibel ist die Politikgestaltung in Schweizer Kantonen? . . . . . . 6/305 Gleichstellung «ganz unten»: Investitionen in erwerbslose Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/310 Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der schweizerischen Arbeitswelt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/314 Welche Rolle spielt die familienergänzende Kinderbetreuung für die Gleichstellung? . . . . . . . 6/318 Berufseinstieg und Lohndiskriminierung . . . . . . . 6/322 Die Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/326 Erwerbstätigkeit und Rentenanspruch von Frauen: Was ist gut, was am besten? . . . . . . . . . . . . 6/330 International Sozialversicherungsabkommen mit Kosovo läuft aus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/2 Personenfreizügigkeit bewährt sich auch in der Wirtschaftskrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/119 Die Aktivitäten des Europarats in der Jugend- politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/162 Sozialversicherungsabkommen mit Montenegro und Serbien unterzeichnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 Sozialversicherungsabkommen mit Japan unterzeichnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/298 Mobilität und soziale Sicherheit Internationale Koordinierung der Sozialversicherungen stärkt die schweizerische Volkswirtschaft . . . . . . . . 2/53 Berufliche Mobilität im Verhältnis Schweiz – EU zunehmend komplexer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/56 Freizügigkeit und Sozialversicherungen: Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU . . 2/57 Erleichterung des internationalen Einsatzes von Arbeitskräften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/62 Bedeutung des internationalen Sozialversiche- rungsrechts für die Arbeitgeber . . . . . . . . . . . . . . . . 2/64 Das internationale Sozialversicherungsrecht: für die Arbeitnehmenden immer wichtiger . . . . . . . 2/69 Grenzüberschreitende Mobilität der PatientInnen in Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/72 Die bilateralen Abkommen mit der EU und ihre Auswirkungen auf die Sozialversicherungen . . . . . 2/76 Betrugsbekämpfung im internationalen Verhältnis . 2/79 EESSI – der elektronische Datenaustausch . . . . . . 2/81 Auswirkungen des wirtschaftlichen Austauschs ausserhalb Europas auf die Sozialversiche rungs- abkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/86 Invalidenversicherung/Behindertenfragen Wanderausstellung 50 Jahre IV: Menschen mit Behinderung behaupten sich im Arbeitsleben . . . . . 1/3 Arbeitsmarktliche medizinische Abklärung – ein wirksames Abklärungsinstrument . . . . . . . . . . . . . . 1/31 MigrantInnen aus der Türkei und dem ehemaligen Jugoslawien in der Invalidenversicherung . . . . . . . . 1/34 Tiefere Preise für Hörgeräte der IV anstatt Monopolgewinne bei den Lieferanten (Interpellation 09.4171) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/45 Integration von psychisch Kranken. Strategie des BSV (Interpellation 09.4250) . . . . . . . . . . . . . . . 1/45 Sichtbarer Erfolg der 4. und 5. IV-Revision: Erneut deutlich weniger Renten im Jahr 2009 . . . . 2/54 6. IV-Revision: Botschaft für nächsten Sanierungs- schritt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/54 Internationale Konferenz des EDI – psychische Behinderung und Integration . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/54 6. IV-Revision, erstes Massnahmenpaket . . . . . . . . 2/99 Marktbehindernden Tarifvertrag mit der Hörgeräte- branche kündigen (Interpellation 10.3130) . . . . . . 2/109 Interinstitutionelle Zusammenarbeit. Erfahrungen und Perspektiven (Postulat 10.3280) . . . . . . . . . . . 2/109 insieme! 50 Jahre anders normal! Das Jubiläums- jahr ist angepfiffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/119 Brücken bauen statt Barrieren . . . . . . . . . . . . . . . . 3/166 Invalidität und Migration: Zwei Studien . . . . . . . . 4/186 6. IV-Revision, 2. Teil: letzter Schritt zur nach- haltigen Sanierung der Invalidenversicherung . . . 4/186 Erneuter Rückgang des Rentenbestands . . . . . . . . 4/228 Endspurt für eine nachhaltige Sanierung der IV . . 4/232 Erhöhte IV-Quote von Migrantinnen und Migranten liegt nicht am Verfahren . . . . . . . . . . . . 4/237 Gleiche Rechte – hier und jetzt! . . . . . . . . . . . . . . . 5/255 Zugang zu Kulturgenuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/255 Beurteilung des nationalen Pilotprojekts MAMAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/270 Fallanalyse zur beruflichen Integration von Menschen mit psychischen Störungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/275 Kein Export von ausserordentlichen Renten (Postulat 10.3179) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/288 IV. Wiedereingliederung durch Aufklärungs- kampagne über die Psychischen Krankheiten (Motion 10.3496). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/288 Eigenständiger IV-Ausgleichsfonds . . . . . . . . . . . . 6/298 Prekäre Situation bei der beruflichen Integration von Menschen mit Leistungseinschränkung (Inter- pellation 10.3847) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/355 Invalid ist nicht mehr in (Motion 10.3699) . . . . . . 6/356 Inhaltsverzeichnis 2010Daten und Fakten 368 Soziale Sicherheit CHSS 6/2010 50 Jahre Invalidenversicherung «Es gibt nichts Gutes ausser: man tut es» . . . . . . . . . 1/1 Ein würdiges, möglichst selbst gestaltetes Leben führen… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/4 Die Entstehung der IV: lange Vorgeschichte, kurze Realisierungsphase . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/5 Die wesentlichen Revisionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/9 Invalidenversicherung: die Geschichte eines Wandels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/15 50 Jahre IV aus der Sicht der Behinderten- organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/18 Kurz befragt – prägnant geantwortet . . . . . . . . . . . . 1/22 Personelles Stefan Ritler wird neuer Leiter Invaliden- versicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/2 Jean-Philippe Ruegger ist neuer Präsident der IV-Stellen-Konferenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/55 Zwei Posten in der Führung des Bundesamts für Sozialversicherungen neu besetzt . . . . . . . . . . . . . . 3/118 Sozialpolitik Interinstitutionelle Zusammenarbeit. Wie weiter? (Interpellation 09.4193) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/43 Rückgang der Sozialhilfequote dank guter Konjunktur im Jahr 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/119 Erfreuliche Gesamtrechnung 2008: erste Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/154 Recht auf Grundsicherung in der Bundesverfassung (Parlamentarische Initiative 10.428) . . . . . . . . . . . . 3/179 Föderal geprägte Politikfelder im europäischen Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/219 Unterstützung des europäischen Freiwilligen- jahrs 2011 durch den Bund (Motion 10.3231) . . . . 4/245 Forderung nach einer systematischen Genera- tionenverträglichkeitsprüfung (Motion 10.3072) . . 4/245 Entwicklung der einzelnen Sozialversicherungen 2008–2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/256 Wachstum trotz Krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/261 Welche alleinerziehenden SozialhilfebezügerInnen finden eine dauerhafte Erwerbsarbeit . . . . . . . . . . 5/264 Falsche Anreize für Sozialhilfeempfänger (Frage 10.5293) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/291 Neuerungen, Anpassungen und laufende Reformen bei den Schweizerischen Sozialversiche- rungen im Jahr 2011 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/395 Soziale Sicherheit/Sozialversicherungen Wie weiter bei den Sozialversicherungen? (Interpellation 10.3244) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3/177 Jahresbericht «Sozialversicherungen 2009» erschienen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/186 Personenkontrolle. Effizienter Datenzugriff der Sozialversicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/246 Finanzmarktkrise und die Konsequenzen für die Sozialversicherungen Der erneute Aufschwung nach der Wirtschaftskrise ist kein Mittel gegen alle Übel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/185 Lehren aus der Finanzkrise zur Stärkung des Sozialversicherungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/188 Auswirkungen der Finanzmarktkrise auf die Sozialversicherungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/189 Hat die Finanz- und Wirtschaftskrise langfristige volkswirtschaftliche Schäden verursacht? . . . . . . . 4/195 Finanzkrise und Sozialpolitik – Handlungsbedarf aus Sicht der Wirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/201 Von einer Bankenkrise zu einer globalen Krise der Realwirtschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/205 Finanzmarktkrise und die Konsequenzen für die Arbeitslosenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/209 Finanzmarktkrise und die Konsequenzen für den AHV-Ausgleichsfonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/214 Aktuelle finanzielle Lage der Vorsorge- einrichtungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4/216 Varia Demografisches Porträt der Schweiz . . . . . . . . . . . . . 1/3 Vier von fünf Personen bilden sich weiter . . . . . . . 3/119 Weiteres Wachstum und markante Alterung der Bevölkerung in den nächsten Jahrzehnten . . . . . . 4/187 Geburten und Eheschliessungen im Trend . . . . . . 4/187 Abnahme der Einwanderung in die Schweiz . . . . 5/255 Finanzausgleich: Ausgleichszahlungen für 2011 errechnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5/255 Europäische Statistiken: eine Informationsquelle für alle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/300 Rubriken Parlamentarische Vorstösse . . . . . . . . 1/43, 2/109, 3/176, 4/245, 5/288, 6/355 Gesetzgebung: Vorlagen des Bundesrats . . . . . . . 1/48, 2/112, 3/180, 4/248, 5/292, 6/358 Agenda (Tagungen, Seminare, Lehrgänge) . . . . . . 1/49, 2/113, 3/181, 4/249, 5/293, 6/359 Sozialversicherungsstatistik . . . . . . . . . . . . . . . . . 1/50, 2/114, 3/182, 4/250, 5/294, 6/360 Literatur und Links – Vorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1/52, 3/184, 4/252 – Familie, Generationen und Gesellschaft . . . . . . . . 1/52 – Gesundheitswesen . . . . . . . . . . . . . . . .1/52, 3/184, 4/252 – Sozialversicherungen . . . . . . . . . . . . .2/116, 3/184, 5/296 – Sozialpolitik . . . . . . . . . . . . . . 2/116, 3/184, 4/252, 5/296 – Sozialhilfe/Sozialarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . 2/116, 6/364 – Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2/116, 3/184 – Wirtschaftsethik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6/364 Inhaltsverzeichnis 2010Daten und Fakten Neue Publikationen zu den Sozialversicherungen Bezugsquelle Bestellnummer Sprachen, Preis Beiträge zur sozialen Sicherheit: Herabsetzung der Eintrittsschwelle in der 1. BVG-Revision. BSV Forschungsbericht 8/10 318.010.8/10 d1 Fr. 34.– Tätigkeitsbericht 2009 Aufsicht berufliche Vorsorge (ABV) d2 Gratis Berufliche Vorsorge für arbeitslose Personen. Ergänzungsinformation zum Info-Service «Arbeitslosigkeit». Ein Leitfaden für Versicherte gemäss AVIG und BVG 716.201 d/f/i3 Gratis 1 Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL), Verkauf Publikationen, 3003 Bern. verkauf.zivil@bbl.admin.ch www.bundespublikationen.ch 2 Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern. www.bsv.admin.ch 3 Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Direktion für Arbeit, Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung unter Mitwirkung der Stiftung Auffangeinrichtung BVG, www.aeis.ch www.treffpunkt-arbeit.ch unter «Downloads und Formulare»/«Broschüren» «Soziale Sicherheit» (CHSS) erscheint seit 1993 sechs Mal jährlich. Jede Ausgabe ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Die Themen seit dem Jahr 2008: Nr. 1/08 Alterspolitik der Schweiz Nr. 2/08 Neues Familienzulagengesetz Nr. 3/08 Kein Schwerpunkt Nr. 4/08 Soziale Fragen aus ökonomischer Sicht Nr. 5/08 Kinder- und Jugendpolitik in der Schweiz Nr. 6/08 Prävention und Gesundheitsförderung Nr. 1/09 IV: ein Jahr Umsetzung «Fünfte» Nr. 2/09 Altersvorsorge Nr. 3/09 Jugend und Gewalt Nr. 4/09 Familienergänzende Kinderbetreuung aus ökonomischer Sicht Nr. 5/09 Von Generationenbeziehungen zur Generationenpolitik Nr. 6/09 Kein Schwerpunkt Nr. 1/10 50 Jahre IV Nr. 2/10 Mobilität und soziale Sicherheit Nr. 3/10 Armutsstrategie Nr. 4/10 Finanzmarktkrise und die Konsequenzen für die Sozialversicherungen Nr. 5/10 Kein Schwerpunkt Nr. 6/10 Gender oder Gleichstellung im Wohlfahrtsstaat Die Schwerpunkte sowie weitere Rubriken sind seit Heft 3/1999 im Internet unter www.bsv.admin.ch/publikat/ uebers/d/index.htm zugänglich. Sämtliche Hefte sind heute noch erhältlich (die vergriffene Nummer 1/93 als Fotokopie). Normalpreis des Einzelhefts Fr. 9.–. Sonderpreis für Hefte 1993 bis 2002 Fr. 5.–. Preis des Jahresabon- nements Fr. 53.– (inkl. MWST). Bestellung von Einzelnummern: Bundesamt für Sozialversicherungen, CHSS, 3003 Bern, Telefax 031 322 78 41, E-Mail: info@bsv.admin.ch Impressum Herausgeber Bundesamt für Sozialversicherungen Redaktion Rosmarie Marolf E-Mail: rosmarie.marolf@bsv.admin.ch Telefon 031 322 91 43 Sabrina Gasser, Administration E-Mail: sabrina.gasser@bsv.admin.ch Telefon 031 325 93 13 Die Meinung BSV-externer Autor- Innen muss nicht mit derjenigen der Redaktion bzw. des Amtes übereinstimmen. Redaktionskommission Adelaide Bigovic-Balzardi, Bernadette D eplazes, Géraldine Lui- sier, Stefan Müller, Christian Wiedmer Abonnemente BBL 3003 Bern Telefax 031 325 50 58 E-Mail: verkauf.zivil@bbl.admin.ch Übersetzungen in Zusammenarbeit mit dem Sprach- dienst des BSV Copyright Nachdruck von Beiträgen mit Zu- stimmung der Redaktion erwünscht Auflage Deutsche Ausgabe 4500 Französische Ausgabe 1700 Abonnementspreise Jahresabonnement (6 Ausgaben): Inland Fr. 53.– inkl. MWST, Ausland Fr. 58.–, Einzelheft Fr. 9.– Vertrieb BBL/Vertrieb Publikationen, 3003 Bern Satz, Gestaltung und Druck Cavelti AG, Druck und Media Wilerstrasse 73, 9201 Gossau SG ISSN 1420-2670 318.998.6/10d Editorial Gleichstellung der Geschlechter Chronik Berufliche Vorsorge: Der Mindest­zins­satz bleibt bei 2 Prozent Reform der AHV: Schritte nach dem Parlaments­entscheid – Das EDI sieht zwei parallele Reformen nach Konsultationen vor Sozial­versicherungs­abkommen mit Montenegro und Serbien unter­zeichnet Berufliche Vorsorge: Anpas­sung der Hinterlassenen- und Invalidenrenten BVG an die Preisentwicklung auf den 1.1.2011 Sozialv­ersicherungs­ab­kom­men mit Japan unterzeichnet Eigenständiger IV-Ausgleichsfonds Berufliche Vorsorge: Was die Senkung der Eintritts­schwelle im Rahmen der 1. BVG-Revision von 2005 bewirkt Betrugsbekämpfung in der IV 2009 Armutskonferenz des BSV Strukturreform in der beruflichen Vorsorge: Verordnun­gen in der Vernehmlassung Rundschau Europäische Statistiken: Eine Informationsquelle für alle In der Arbeitswelt Tritt fassen: Coaching für Jugendliche Dialog Nationale Gesund­heitspolitik – Wegweiser für Palliative Care in der Schweiz OECD-Bericht zur Akti­vierungspolitik im Schweizer Arbeitsmarkt Die Bevölkerung fühlt sich gesund Working-Poor-Quote 2008 tiefer als im Vorjahr Berufliche Vorsorge 2009 – Bilanzsumme wieder bei 600 Milliarden Franken Anhaltendes Wachstum der Gesundheitsausgaben Schwerpunkt Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern – ein gravierendes Problem (auch) aus volks­wirt­schaftlicher Sicht Auf dem Prüfstand: Gleichstellung der Geschlechter in der Schweiz Grenzen der Gleichstellung Das Nationale Forschungsprogramm 60 – «Gleichstellung der Geschlechter» Die Zielsetzungen des NFP 60 Wissenschaft im Dialog mit der Praxis Literatur Wie evidenzbasiert und gendersensibel ist die Politikgestaltung in Schweizer Kantonen? Ausgangslage: Steuer- und Transferpolitik ist wenig gendersensibel Fragestellung: Wie evidenzbasiert ist die Steuer- und Transferpolitik? Evidence-based Policy-Making als theoretisches Konzept Kombination von qualitativen und quantitativen Methoden Arbeitspaket 1: Explorative Phase Arbeitspaket 2: Quantitative Analyse steuer- und transferpolitischer Entscheidungen in den Kantonen Arbeitspaket 3: Fallstudien Arbeitspaket 4: Internationaler Vergleich Arbeitspaket 5: Analyse und Berichterstattung Gender Mainstreaming der Steuerpolitik und der Sozialtransfers stärken Erwähnte Literatur Gleichstellung «ganz unten»: Investitionen in erwerbslose Frauen Vom Ernährermodell zum «adult worker» Forschungsfeld Arbeitslosenversicherung und Sozialhilfe Investition und Selektion In sich selbst investieren? Nahaufnahmen der Investitions- und Aktivie­rungspraxis: Ethnographische Fallstudien Sozialinvestitionspolitik als Vehikel für Gleichstellung Geschlechtsspezifische Ungleichheiten in der schweizerischen Arbeitswelt Gründe für die interkantonalen Unterschiede: eine offene Frage Politik und Gleichstellung in der Schweiz Indizien aus der komparativen Forschung Deskriptiv-statistische Analysen und Überprüfung von Einflussfaktoren Auslotung politischer Handlungsspielräume Literatur Welche Rolle spielt die familienergänzende Kinderbetreuung für die Gleichstellung? Veränderte Erwerbssituation Berufskompatible Angebote Familie und Karriere Gesamtschweizerische Datenbasis Verzerrte Ergebnisse korrigieren Interviews und Fokusgruppen Zitierte Literatur Berufseinstieg und Lohndiskriminierung Ausgangslage und Fragestellungen Geschlechtsspezifische Unterschiede im Ausbildungsverlauf und beim Berufseinstieg Forschungsthesen zu den Ursachen der Lohndiskriminierung beim Berufseinstieg Methodisches Vorgehen und Datengrundlage Projektbedeutung und Nutzen der erwarteten Ergebnisse Literatur Die Revision des Vorsorgeausgleichs bei Scheidung Ausgangslage Grundzüge des geltenden Rechts Teilung der beruflichen Vorsorge (Art. 122 ZGB) Verzicht und Ausschluss der Teilung (Art. 123 ZGB) Entschädigung (Art. 124 ZGB) Kritik am geltenden Recht Geschiedene Witwen Die wichtigsten Neuerungen des Vorentwurfs Vorentwurf des Bundesrats Teilung der Austrittsleistung auch nach Eintritt des Vorsorgefalls (Art. 122 Abs.1 VE-ZGB i.V.m. Art. 22d und 22e VE-FZG) Ausnahmen von der hälftigen Teilung (Art. 122 Abs. 2 und 3 VE-ZGB) Zustimmung des Ehegatten bzw. des eingetragenen Partners bei Belastung eines mit Vorsorgemitteln finanzierten Grundstücks (Art. 30c Abs. 5 VE-BVG, Art. 5 Abs. 3 VE-FZG) Massgebender Zeitpunkt für die Berechnung der zu teilenden Austrittsleistung (Art. 22a Abs. 1 VE-FZG) und Aufteilung des Zinsverlustes (Art. 22a Abs. 3 VE-FZG) Übertragung der Austrittsleistung, Wiedereinzahlung (Art. 22c VE-FZG) Auffangeinrichtung und Umwandlung der Austrittsleistung in eine Rente (Art. 22f VE-FZG) Meldepflicht der Einrichtungen (Art. 24a VE-FZG) Internationale Verhältnisse (Art. 61 und 64 des Bundesgesetzes über das Internationale Privatrecht [IPRG]) Weiteres Vorgehen Erwerbstätigkeit und Rentenanspruch von Frauen: Was ist gut, was am besten? Rentenreformen und deren Auswirkungen auf Frauen Renten im Beitragsprimat Gesetzliches Rentenalter Versicherungsmathematische Neutralität Indexierung der Renten Hinterbliebenenrenten Paternalismus im Wohlfahrtsstaat Ansätze für gendersensible Rentenkonzepte Sozialpolitik Neuerungen, Anpassungen und laufende Reformen bei den schweizerischen Sozialversicherungen im Jahr 2011 Änderungen per 1. Januar 2011 Anpassung der AHV/IV-Renten Anpassung der Grenzbeträge in der beruflichen Vorsorge Anpassung der Hinterlassenen- und Invalidenrenten der beruflichen Vorsorge Berufliche Vorsorge: Der Mindestzinssatz bleibt bei 2 Prozent Bessere Anlagemöglichkeiten für Freizügigkeitskapital Berufliche Vorsorge: Massnahmen für ältere Arbeitnehmende Bundesrat erhöht den Beitragssatz für die Erwerbsersatzordnung Erhöhung kommt drei Jahre später als ursprünglich angenommen Detailregelungen für das Familien­zulagenregister Datenaustausch Informationszugang Inbetriebnahme Arbeitslosenversicherung: Erhöhung der Lohnabzüge per 2011 Eigenständiger IV-Ausgleichsfonds Gesundheitswesen: Genehmigung der Prämien 2011 Überblick über laufende Reformen Strategie des Bundes zur Armutsbekämpfung Eingliederung in den Arbeitsmarkt steht für den Bund im Zentrum Der Armutsbericht befasst sich mit Armut in allen Lebensphasen Bundesrat startet zwei Programme zum Kinder- und Jugendschutz Gesamtschweizerisches Präventions­programm Jugend und Gewalt Nationales Programm Jugendmedien­schutz und Medienkompetenzen Verordnung über Massnahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen sowie zur Stärkung der Kinderrechte Totalrevision des Jugendförderungsgesetzes Zeitgemässes, neues Kinder- und Jugendförderungsgesetz KJFG 6. IV-Revision, zweites Mass­nahmenpaket: letzter Schritt zur nachhaltigen Sanierung der Invalidenversicherung Massnahmen auf Gesetzesstufe Massnahmen auf Verordnungs- und Weisungsebene Entschuldung der IV und Mechanismus für eine ausgeglichene Rechnung Betrugsbekämpfung in anderen Sozialversicherungen Finanzielle Auswirkungen der IV-Revision 6b Reform der AHV: Schritte nach dem Parlamentsentscheid – Das EDI sieht zwei parallele Reformen nach Konsultationen vor Familie, Generationen, Gesellschaft Alterspolitik in den Kantonen: eine Bestandesaufnahme In den meisten Kantonen ein Thema Unterschiedliche Schwerpunkte Aus gerontologischer Sicht wichtige Aspekte der Alters­politik Heterogenität des Alter(n)s und differenzierte Altersbilder Mainstreaming: Einbettung des Alters und Alterns in die Gesamt­gesellschaft Partizipation älterer Menschen auf allen Ebenen Ausrichtung von Alterspolitik an der Lebensqualität Voneinander lernen Es ist Zeit für «Elternzeit und Elterngeld» in der Schweiz Das Modell der EKFF für Elternzeit und Elterngeld in der Schweiz Rechtliche Grundlagen Das EKFF-Modell im internationalen Vergleich Elternzeit und Elterngeld – zentrale Elemente einer nachhaltigen Familienpolitik Die Verbesserung der Verein­barkeit von Familie und Beruf ist prioritär Optimale Startbedingungen für die Kinder Gesundheit Vergütung der Pflegeleistungen von Familien­mitgliedern durch die Krankenversicherung Rechtliches Umfeld der Studie Kantonale Vorschriften… …und Standpunkt der kantonalen Gesundheits­departemente Anzahl angestellte Angehörige in den kantonalen oder kommunalen Diensten… … und Reaktionen einiger LeiterInnen von Spitex-Diensten Schlussfolgerungen Rechtliche Verweise (Auswahl) Parlament Gesundheit 10.3805 – Interpellation Schenker Silvia, 1.10.10: Soziale Ungleichheit und Gesund­heit. Was tut der Bund? Begründung Familienfragen 10.3700 – Motion Streiff-Feller Marianne, 28.9.10: Zwei Wochen bezahlter Vater­schaftsurlaub Begründung Invalidenversicherung 10.3847 – Interpellation Chopard-Acklin Max, 1.10.10: Prekäre Situation bei der beruflichen Integration von Menschem mit Leistungseinschränkung Begründung 10.3699 – Motion Streiff-Feller Marianne, 28.9.10: Invalid ist nicht mehr in Begründung Berufliche Vorsorge 10.3795 – Motion Graber Konrad, 30.9.10: Administrative Entschlackung des BVG Begründung Arbeitslosenversicherung 10.3748 – Interpellation Rennwald Jean-Claude, 29.9.10: AVIG-Revision: Inkrafttreten 10.491 – Parlamentarische Initiative Prelicz-Huber Katharina, 1.10.10: Änderung Arbeitslosengesetz. Gleiche Abzüge für alle Einkommen Begründung Daten und Fakten Agenda Ist Alterspflege Privatsache? Armut und Armutsbekämpfung Wichtige Masszahlen im Bereich der beruflichen Vorsorge Literatur Wirtschaft – Soziales Handeln Sozialarbeit Inhaltsverzeichnis der «Sozialen Sicherheit» CHSS 2010 Statistik AHV EL IV EL zur IV BV/2. Säule KV UV ALV EO FZ Neue Publikationen Impressum

141723_avenir-suisse_br_de_001-005.indd Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en Ka nt on sm on ito rin g 6 S am ue l R ut z u nd L uk as S ch m id m it Be itr äg en v on N ico la s D ieb ol d un d Be rn ha rd R üt sch e W ie d ie K an to ne M on op ol e s tü tz en st at t M är kt e f ör de rn Da ru m g eh t es 01 _ D ie se S tu di e w id m et si ch d en k an to na len M on op ol en , w ie si e i m B er eic h de s K am in fe ge r- u nd N ot ar ia ts w es en s, de r G eb äu de ve rs ich er un ge n od er au ch im Ja gd - u nd F isc he re iw es en b es te he n. Si e g eh t d er F ra ge n ac h, in w ie fe rn so lch e k an to na len M on op ol e g er ec ht fe rt ig t s in d, u nd si e v er gl eic ht di e u nt er sc hi ed lic he n M ar kt zu ga ng sr eg im e. 02 _ A nh an d vo n ac ht B ei sp ie len w ird d ie u nt er sc hi ed lic he P ra xi s d er K an to ne au fg ez ei gt : N ich t s elt en re ich t d as S pe kt ru m d er A us ge st al tu ng d er k an to na len M on op ol e v om re in en S ta at sm on op ol bi s z u w eit ge he nd fr eie m W et tb ew er b. B ei d er A us ge st al tu ng d es Z ug an gs zu d en M on op ol m är kt en m iss ac ht et d er S ta at im m er w ie de r d en G ru nd sa tz v on T ra ns pa re nz u nd N ich td isk rim in ier un g un d ge w äh rt d em B es ta nd es - u nd H ei m at sc hu tz V or ra ng . 03 _ N eb en d en au sg ew äh lte n Be isp ie len g ib t e s v ie le an de re M är kt e, di e a uf gr un d st aa tli ch er Ex kl us iv re ch te u nd ö ffe nt lic he r I nt er es se n re gu lie rt w er de n. D ie S tu di e f üh rt d es ha lb au ch au s, un te r w elc he n U m st än de n di e s ta at lic he S ch lie ss un g ei ne s M ar kt es re ch te ns is t u nd w ie d ie V er ga be v on M ar kt zu ga ng sr ec ht en m ög lic hs t w et tb ew er bs fre un dl ich g es ta lte t w er de n ka nn . Kantonsmonitoring 6 Von alten und neuen Pfründen Wie die Kantone Monopole stützen statt Märkte fördern Samuel Rutz und Lukas Schmid mit Beiträgen von Nicolas Diebold und Bernhard Rütsche Autoren Samuel Rutz, samuel.rutz@avenir-suisse.ch, Lukas Schmid, lukas.schmid@avenir-suisse.ch Herausgeber Avenir Suisse, www.avenir-suisse.ch Gestalterische Leitung Arnold.KircherBurkhardt AG, www.kircher-burkhardt.ch Gestaltung Daniel Peterhans, daniel.peterhans@kircher-burkhardt.ch Produktion Feldegg Medien AG, www.feldegg.ch © Avenir Suisse 2014 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Da Avenir Suisse an der Verbreitung der hier präsentierten Ideen interessiert ist, ist die Verwertung der Erkenntnisse, Daten und Grafiken dieses Werks durch Dritte ausdrücklich erwünscht, sofern die Quelle exakt und gut sichtbar angegeben wird und die gesetzlichen Urheberrechtsbestimmungen eingehalten werden. Bestellen assistent@avenir-suisse.ch, Tel. 044 445 90 00 Download www.avenir-suisse.ch/41427/wie-die-kantone-monopole-stuetzen-statt-maerkte-foerdern/ 4 Kantonsmonitoring 6 | 2014 5 Inhalt 01 _ Einleitung _ 7 Teil A _ 10 02 _ Staatliche Monopole _ 11 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole _ 12 2.2 _ Marktschliessung und -zugang _ 15 03 _ Beurteilung kantonale Monopole _ 19 3.1 _ Kaminfegerwesen _ 21 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen _ 27 3.3 _ Jagdregal _ 34 3.4 _ Fischereiregal _ 42 3.5 _ Notariatswesen _ 48 3.6 _ Salzregal _ 55 3.7 _ Amtliche Vermessung _ 58 3.8 _ Geothermie _ 69 04 _ Gesamtranking und Fazit _ 75 Teil B _ 82 05 _ Geschlossene Märkte _ 83 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… _ 84 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten _ 86 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte _ 90 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte _ 95 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten _ 99 6.1 _ Vergabeverfahren _ 100 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten _ 104 Anhang _ 108 Literatur _ 122 6 Kantonsmonitoring 6 | 2014 [Untertitel] 7 01 Einleitung 8 Kantonsmonitoring 6 | 2014 S taatliche Monopole beruhen auf Exklusivrechten des Staates (Bund, Kantone und Gemeinden), die als Markteintrittsbarrieren wirken. Eine Unzahl von Märkten ist von solchen durch den Staat geschaf- fenen Markteintrittsbarrieren betroffen: So darf in der Schweiz nicht je- dermann ein Casino eröffnen oder Siedlungsabfälle entsorgen. Für die Herstellung von gebrannten Wassern braucht es eine staatliche Erlaubnis, und die Unfallversicherung muss zwingend bei der SUVA abgeschlossen werden. Der Bund regelt, wer berechtigt ist, Personen oder Briefe zu be- fördern. Die Kantone legen fest, wer Kamine reinigen, Beurkundungen vornehmen und Gebäude versichern darf. Städte und Gemeinden regeln in Gesetzen und Verordnungen, wer sein Taxi wo anhalten und wer auf dem öffentlichen Grund Werbeplakate anschlagen darf. Weshalb der Staat eine bestimmte Tätigkeit teilweise oder gänzlich dem Wettbewerb entzieht, kann unterschiedliche Motive haben. Ein Grund können staatliche Eigentumsrechte an knappen Gütern (z. B. öf- fentlicher Grund, Wald oder Gewässer) sein, die es nötig machen, dass der Staat ein Nutzungsregime für Private definiert. Auch der Schutz von Sicherheit und Ordnung sowie sozial-, umwelt- und strukturpolitische Anliegen werden immer wieder als Argumente für eine Beschränkung des Marktzugangs und des Wettbewerbs herangezogen. Schliesslich wird auch auf das Argument der Grundversorgung («Service public») als Recht- fertigung für eine restriktive Gestaltung des Marktzugangs zurückgegrif- fen. Typische Beispiele hierfür sind die Strom- und Wasserversorgung oder der Gesundheits- und Bildungsbereich. Dass es keine objektive, allgemeingültige Regel gibt, wann eine staat- liche Schliessung eines Marktes – aus welchem Motiv auch immer – an- gezeigt ist, wird durch das vorliegende sechste Kantonsmonitoring, das den Fokus auf die kantonalen Monopole legt, illustriert. So überlässt es beispielsweise ein Teil der Schweizer Kantone den Gebäudeeigentümern, ob und bei wem sie ihre Immobilien versichern wollen, während andere Kantone einen Versicherungszwang bei ihrer eigenen kantonalen Gebäu- deversicherung vorsehen. Auch in anderen Bereichen – etwa im Kamin- fegerwesen – finden sich Beispiele, in denen vom Staatsmonopol bis zum freien Wettbewerb die unterschiedlichsten Spielarten zu finden sind. Dies schürt den Verdacht, dass die Argumente zugunsten einer Beschränkung des Marktzugangs oftmals nur vorgeschoben werden, um fiskalische und protektionistische Interessen durchzusetzen. Aber auch auf Märkten, in denen eine staatliche (Teil-)Schliessung ge- rechtfertigt sein mag, finden sich in der Praxis der Kantone bessere und schlechtere Beispiele von Zugangsregimen. Immer wieder werden Grund- sätze wie Transparenz und Nichtdiskriminierung missachtet und wird dem Bestandes- und Heimatschutz Vorrang gewährt. Im Rahmen dieses Kantonsmonitorings wird anhand von praktischen Beispielen aufgezeigt, wie die Vergabe von beschränkten Marktzugangsrechten möglichst dis- kriminierungsfrei und wettbewerbsneutral erfolgen kann. Eine objektive, allgemein- gültige Regel, wann eine staatliche Schliessung eines Marktes angezeigt ist, gibt es nicht. 01 _ Einleitung 9 01 _ E in le itu ngAufbau und Inhalt der Studie Die Publikation ist in zwei Teile gegliedert: Teil A enthält, nebst einer kur- zen Einführung in die Thematik der staatlichen Monopole (Kapitel 2), das «klassische» Kantonsmonitoring. Es werden acht Bereiche beleuchtet, in denen die Kantone über Exklusivrechte verfügen: _ Kaminfegerwesen (Abschnitt 3.1) _ Gebäudeversicherungen (Abschnitt 3.2) _ Jagdwesen (Abschnitt 3.3) _ Fischereiwesen (Abschnitt 3.4) _ Notariatswesen (Abschnitt 3.5) _ Salzregal (Abschnitt 3.6) _ Amtliche Vermessung (Abschnitt 3.7) _ Geothermie (Abschnitt 3.8) Offensichtlich musste hinsichtlich der untersuchten und bewerteten kan- tonalen Monopole eine Auswahl getroffen werden. Einerseits wurde da- rauf geachtet, dass die ausgewählten Themenbereiche in allen Kantonen eine gewisse Relevanz besitzen, die entsprechenden Märkte aber gleich- zeitig möglichst unterschiedliche Organisationsformen und Zugangsre- gime aufweisen. Anderseits wurde auch Wert auf Vielfalt gelegt, es wur- den also möglichst unterschiedliche kantonale Monopole berücksichtigt. Am Ende der jeweiligen Abschnitte findet sich – wie für die Kantonsmo- nitoring-Reihe üblich – eine Bewertung der jeweiligen Organisationsfor- men und Zugangsregime. Hierbei werden Kantone mit marktnahen Lö- sungen mit mehr Punkten belohnt als solche mit marktfernen. Die Teilrankings werden in Kapitel 4 zu einem Gesamtranking aggregiert. Angesichts der beschränkten Auswahl der in Teil A untersuchten kan- tonalen Monopole kann das in Kapitel 4 erstellte Ranking natürlich kei- nen Anspruch auf Allgemeingültigkeit erheben. Teil B beinhaltet deshalb einige grundlegende Ausführungen zum Umgang mit staatlichen Exklu- sivrechten: Im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 wird als Erweiterung des rechtlichen Monopolbegriffs das Konzept der geschlossenen Märkte erläutert – also all jener Märkte, zu denen Anbieter wegen gesetzlicher Vorschriften oder staatlicher Eigentumsrechte keinen freien Zugang ha- ben. Eine Schliessung von Märkten darf der Staat nach geltendem Recht nur vornehmen, wenn sie auf überwiegenden öffentlichen Interessen be- ruht und verhältnismässig ist. Soweit dies der Fall ist, stellt sich aus wett- bewerbspolitischer Sicht die Frage nach der Ausgestaltung des Zugangs zum geschlossenen Markt, da mit einer transparenten und diskriminie- rungsfreien Vergabe beschränkter Marktzugangsrechte stets ein gewisser Wettbewerb gewährleistet werden kann. Kapitel 6 beleuchtet in diesem Zusammenhang verschiedene Vergabeverfahren und zeigt, in welchen Fällen der Staat verpflichtet ist, Marktzugangsrechte auszuschreiben. 10 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Teil A [Untertitel] 11 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole _ 12 2.2 _ Marktschliessung und -zugang _ 15 02 Staatliche Monopole 12 Kantonsmonitoring 6 | 2014 W enn der Staat einen bestimmten Markt dem Wettbewerb ent- zieht oder den Zugang zum Markt beschränkt, kann dies unter- schiedliche Motive haben. Dieses Kapitel geht in Kürze auf diese unterschiedlichen Motive ein und beleuchtet sie aus rechtlicher und ökonomischer Perspektive. Eine ausführliche Darstellung und mögliche Systematik der Wirkung staatlicher Regulierungen auf den Wettbewerb findet sich im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 in Teil B des vorlie- genden Kantonsmonitorings. 2.1 _ Rechtliche und faktische Monopole Aus ökonomischer Sicht spricht man normalerweise von einem Mono- pol, wenn es für ein Gut oder eine Dienstleistung nur einen Anbieter gibt. Dies führt typischerweise zur Situation, dass der Nachfrager keine Wahl- bzw. Ausweichmöglichkeit hat: entweder bezieht er das Gut vom Monopolisten oder er verzichtet auf dessen Konsum. Solch fehlende Aus- weichmöglichkeiten für die Nachfrager schaffen oftmals eine starke Marktstellung, die dem Anbieter Preisaufschläge erlaubt. Monopole sind deshalb – zumindest aus statischer Sicht – gesellschaftlich unerwünscht: Sie führen zu Ineffizienzen, denn je höher der Preis, desto mehr Nach- frager verzichten auf den Konsum eines Gutes. Es darf als Standardresul- tat der Mikroökonomie bezeichnet werden, dass hierbei der Nutzenver- lust der verzichtenden Nachfrager stets grösser ist als die zusätzlichen Gewinne, die der Monopolist erwirtschaften kann. Hinzu kommt, dass Monopolisten ihre Gewinne oftmals in unproduktive Rent-seeking- Aktivitäten wie Lobbying oder andere Formen der politischen Einfluss- nahme investieren statt in gesellschaftlich erwünschte Tätigkeiten wie z. B. Forschung und Entwicklung. Neben derartigen allokativen sind auch produktive Ineffizienzen zu erwarten, da der Wettbewerbsdruck, der zu effektivem Management und zum Einsatz effizienter Technologie zwingt, in Monopolmärkten meist schwach ausgeprägt ist. Eine weitere Quelle möglicher Wohlstandsverluste stellen die dynamischen Ineffizienzen dar: Für einen Monopolisten bestehen oftmals nur geringe Innovations- und Investitionsanreize. Die Verhinderung gesellschaftlicher Wohlfahrtsverluste ist ein Haupt- argument, weshalb der Staat Märkte, die zur Bildung von (unanfecht- baren) Monopolen tendieren, dem freien Wettbewerb entzieht. Ein klas- sisches Beispiel für ein – zumindest in der kürzeren Frist – schwer anfechtbares Monopol ist das «natürliche Monopol» : Ein solches liegt vor, wenn die Gesamtkosten der Bereitstellung eines Gutes deutlich nied- riger ausfallen, falls nur ein Unternehmen den Markt versorgt und nicht mehrere konkurrierende Unternehmen. Natürliche Monopole finden sich vor allem in kapitalintensiven Infrastruktursektoren, etwa im Ver- kehrswesen, der Telekommunikation oder der Energie- und Wasser- versorgung. Dies erklärt, weshalb in den meisten Ländern solche Infra- 02 _ Staatliche Monopole 13 2. 1 _ Re ch tl ic he u nd f ak tis ch e M on op ol e Rechtliche Monopole sind verfassungsmässig nur zulässig, wenn ge- wichtige öffentliche Inter- essen dagegen sprechen, eine Tätigkeit dem Wett- bewerb zu überlassen. strukturmärkte einer Kontrolle durch (sektorspezifische) Regulatoren unter stellt sind. Rechtliche Monopole Neben den ökonomischen Motiven, die im weitesten Sinn mit dem Be- griff «Marktversagen» umschrieben werden können, gibt es eine Reihe von weiteren Gründen, weshalb der Staat den Zugang zu einem Markt beschränkt. Zu nennen sind etwa die öffentliche Sicherheit oder sozial- politische Interessen. In den Rechtswissenschaften spricht man in diesem Zusammenhang von «rechtlichen Monopolen». Die Schaffung rechtli- cher Monopole ist verfassungsmässig nur zulässig, wenn gewichtige öf- fentliche Interessen dagegen sprechen, eine Tätigkeit dem freien Wett- bewerb zu überlassen – schliesslich wird Privaten das in der Verfassung garantierte Recht entzogen, einer spezifischen Wirtschaftstätigkeit nach- zugehen. Kann das öffentliche Interesse mit weniger einschneidenden Massnahmen geschützt werden, etwa einer Bewilligungspflicht |1, sind die Voraussetzungen für eine Monopolisierung nicht erfüllt. Rechtliche Monopole beruhen stets auf politischen, demokratisch le- gitimierten Entscheiden; ihnen liegt eine rechtliche Vorschrift in Form eines Gesetzes oder Verfassungssatzes zugrunde. Eine typische Formulie- rung, die ein rechtliches Monopol begründet, ist etwa «Die Tätigkeit X ist dem Staat vorbehalten». Bisweilen wird ein Monopol auch indirekt begründet, indem den Privaten vorgeschrieben wird, eine Leistung bei einem bestimmten Leistungserbringer zu beziehen. So muss die Unfall- versicherung für bestimmte Tätigkeiten obligatorisch bei der SUVA ab- geschlossen werden und die Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden – je nach Kanton – bei der kantonalen Gebäudever- sicherungsanstalt (vgl. Abschnitt 3.2). Die Ausübung einer monopolisierten Tätigkeit fällt grundsätzlich dem Gemeinwesen zu. Dieses kann jedoch die Ausübung mittels Konzession auf einen oder mehrere Private übertragen. Nimmt der Staat die Aus- übung der Tätigkeit selber wahr, kann er entweder eine eigene Verwal- tungseinheit – das in einigen Kantonen verankerte Amtsnotariat ist ein Beispiel für eine solche verwaltungsintern wahrgenommene Tätigkeit (vgl. Abschnitt 3.5) – oder ein öffentlich kontrolliertes Unternehmen damit be- auftragen, wie dies die Kantone für die Gebäudeversicherungen oder den Abbau, Handel und Verkauf von Salz (vgl. Abschnitt 3.6) vorsehen. Billigt der Gesetzgeber die Ausübung der Tätigkeit durch Private, kann der Staat einen oder mehrere Anbieter zulassen. Ein Beispiel für den ersten Fall sind die kantonalen Kaminfegermonopole (vgl. Abschnitt 3.1). Im Gegen- satz dazu wird ein gewisser Wettbewerb ermöglicht, falls der Staat 1 Mit einer Bewilligungspflicht entzieht der Staat den Privaten nicht das Recht, eine gewisse Tätigkeit auszuüben. Die Ausübung der Tätigkeit wird lediglich unter den Vorbehalt gestellt, dass bestimmte Voraussetzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung oder Betriebssicherheit – erfüllt sein müssen. 14 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Nicht die wirtschaftliche Tätig keit als solche, sondern die öffentliche Sache als notwendiges Mittel zu deren Ausübung ist vom Staat monopolisiert. Konzessionen an mehrere Anbieter ausstellt, so etwa bei den Spielban- ken (Stand 2014 : 21 konzessionierte Spielbanken). Box 1 Rechtliche Monopole Beispiele für rechtliche Monopole sind: Spielbankenmonopol, Kehrichtabfuhrmonopol für Siedlungsabfälle, Monopol im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung, Monopol zur Herstellung und Reinigung gebrannter Wasser, kantonale Gebäudeversicherungs­ monpole, Kaminfegermonopole, Monopole in den Bereichen der amtlichen Vermessung und der öffentlichen Beurkundung (Amtsnotariate). Rechtliche Monopole werden manchmal auch «Regale» genannt, z. B. Personenbeförderungsregal, Postregal (Beförderung von Briefen bis 50 Gramm) oder Salzregal. Faktische Monopole Eine weitere Kategorie von staatlichen Monopolen, die «faktischen Mono- pole», ergeben sich durch Eigentumsrechte des Staates an öffentlichen Sachen wie öffentlicher Grund und Boden, Wald, Gewässer, Luftraum oder wilde Tiere. Öffentliche Sachen sind knappe oder sensible Ressour- cen, die nicht beliebig von der Allgemeinheit genutzt werden können. Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache inne- hat, kann er auch darüber bestimmen, ob und inwiefern Private die Sache für wirtschaftliche Zwecke nutzen dürfen. Nicht die wirtschaftliche Tätig- keit als solche, sondern die öffentliche Sache als notwendiges Mittel zu deren Ausübung ist vom Staat monopolisiert. Nicht selten sind rechtliche und faktische Monopole jedoch in ihrer Auswirkung auf den Marktzu- gang deckungsgleich, etwa wenn ein wettbewerbliches Angebot ohne die Inanspruchnahme öffentlicher Sachen gar nicht erbracht werden kann. Dies ist beispielsweise beim Betrieb von Mobilfunknetzen oder grossen Wasserkraftwerken der Fall. Will ein Unternehmen eine öffentliche Sache für eine wirtschaftliche Tätigkeit intensiver als die Allgemeinheit oder gar ausschliesslich nutzen, braucht es dafür eine Berechtigung in Form einer Bewilligung oder Konzession. Konkret wird das Nutzungsrecht entweder mit einer «Be- willigung für gesteigerten Gemeingebrauch» oder einer «Sondernutzungs- konzession» übertragen, wobei die Grenze zwischen diesen Nutzungs- arten in der Praxis fliessend ist. Aus ökonomischer Sicht ist es unerheblich, welches Instrument zur Übertragung des Nutzungsrechts angewendet wird, denn die faktische Monopolstellung des Staates zeigt sich in beiden Fällen am beträchtlichen Einfluss des Staates auf die Angebotsstruktur in den betroffenen Märkten (vgl. Diebold 2014). Die häufigste Form des faktischen Monopols betrifft die Nutzung von öffentlichem Grund und Boden (Strassen, Plätze, Land oder Untergrund) zwecks Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit. Die Nutzung kann darin bestehen, dass Dienstleistungen von öffentlichem Grund aus an- 02 _ Staatliche Monopole 15 2. 2 _ M ar kt sc hl ie ss un g un d -z ug an g Aus ökonomischer Sicht ist nicht die Frage zentral, mit welchem Instrument der Markt- zugang beschränkt wird, sondern die Wirkung solcher Instrumente auf den Wettbewerb. geboten werden (z. B. Taxistandplätze und Marktstände) oder der öffent- liche Grund kann Privaten zur Errichtung von wirtschaftlich genutzten Infrastrukturen zur Verfügung gestellt werden (etwa Errichtung und Be- trieb eines Parkhauses oder Wasserkraftwerkes). Eine Sondernutzung des öffentlichen Grundes findet statt, wenn dieser für die Errichtung von Elektrizitätsnetzen, Gasleitungen oder Glasfasernetzen zur Verfügung gestellt wird. Besonders intensiv wird der öffentliche Grund und Boden benutzt, wenn Privaten erlaubt wird, Ressourcen (Kies, Erdöl oder Salz) abzubauen. Box 2 Faktische Monopole Beispiele für faktische Monopole sind die Errichtung und der Betrieb von Wasserkraftwerken, Stromnetzen, Schieneninfrastruktur, Windparks oder Hafenanlagen, die Nutzung von Funkfrequenzen für Radio, Fernsehen oder Mobiltelefonie, der Plakatanschlag auf öffent­ lichem Grund, der Abbau von Bodenschätzen sowie Zirkusvorstellungen, Marktstände, Restaurants, Kioske, Taxistandplätze oder Parkhäuser auf öffentlichem Grund. Historische Regale Die Bundesverfassung nimmt auch die historisch gewachsenen, in der Kompetenz der Kantone stehenden Regale in den Bereichen Jagd, Fischerei, Salz und Bergbau vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit aus. Somit ist den Kantonen deren Nutzung überlassen – auch für fiskalische Zwecke. Da es sich bei den meisten historischen Regalrechten um faktische Monopole handelt – so begründet die staatliche Hoheit über wilde Tiere oder Fische das Recht, über deren Nutzung zu entscheiden –, hätten sie wohl oft auch ohne Ausnahmeklausel Bestand. Gewisse Regale gehen aber über die wirtschaftliche Nutzung öffentlicher Sachen hinaus. So um- fasst namentlich das von der Schweizer Salinen AG ausgeübte Salzregal über den Salzabbau hinaus auch den Import und Verkauf (vgl. Abschnitt 3.6). 2.2 _ Marktschliessung und -zugang Aus ökonomischer Sicht ist nicht unbedingt die Frage zentral, mit wel- chem juristischen Instrument der Marktzugang beschränkt wird, sondern die generelle Wirkung solcher Instrumente auf den Wettbewerb. Wie Rütsche/Diebold in ihrem Beitrag in Kapitel 5 detailliert darlegen, wird der Marktzugang nämlich nicht nur durch die erwähnten Konzes sionen be- schränkt, sondern auch durch andere verwaltungsrechtliche Regulie- rungsinstrumente wie Bewilligungen für den gesteigerten Gemeinge- brauch, Kontingente und Leistungsaufträge. Gemeinsam ist diesen Regu- lierungsinstrumenten, dass sie den Marktzugang für Private – mehr oder weniger weitgehend – verschliessen, sei es absichtlich oder als Nebenfolge einer rechtlichen Bestimmung. Auch in einem offenen Markt können 16 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Eine Begrenzung des Zugangs zu privatwirt- schaftlichen Märkte aus polizeilichen Gründen ist höchstens in Ausnahme- fällen angezeigt. natürlich gesetzliche Voraussetzungen für einen Markteintritt beste hen, etwa in Medizinalberufen (zum Schutz der öffentlichen Ge sundheit) oder im Finanzdienstleistungssektor (zum Schutz des Vertrauens im Geschäfts- verkehr). Dabei handelt es sich aber nicht um eine zahlenmässige Be- schränkung, weil der Markt jedem Anbieter offen steht, der die Voraus- setzungen erfüllt. Staatlich beschränkter Zugang zu privatwirtschaftlichen Märkten Beschränkt der Staat zahlenmässigen den Zugang zu einem Markt, kann generell von einem «geschlossenen Markt» gesprochen werden, wobei sich schematisch zwei Kategorien unterscheiden lassen: Grundversor- gungsmärkte und geschlossene privatwirtschaftliche Märkte. Die Bereit- stellung und Gewährleistung der Grundversorgung wird immer wieder als eine Hauptaufgabe des Staates bezeichnet und gilt als eines der wich- tigsten öffentlichen Interessen, das die Schliessung eines Marktes recht- fertigen kann. Typische Beispiele die im Zusammenhang mit der Grund- versorgung genannt werden, sind das Gesundheitswesen, die Strom- und Wasserversorgung, die Bildung oder der öffentliche Verkehr. In Grund- versorgungsmärkten verfügen die Kantone zwar über Kompetenzen und Gestaltungsmöglichkeiten. Allerdings werden dem föderalen Wettbewerb zwischen den Kantonen durch Bundesbestimmungen oftmals erhebliche Grenzen gesetzt. Der Fokus des vorliegenden Kantonsmonitorings liegt deshalb hauptsächlich auf geschlossenen privatwirtschaftlichen Märkten, in denen die Kantone über grosse Gestaltungsspielräume verfügen. |2 Privatwirtschaftliche Tätigkeiten dienen grundsätzlich nicht der Er- füllung staatlicher Aufgaben, weshalb es zur Schliessung eines Marktes anderer öffentlicher Interessen bedarf. Die zur Schliessung privatwirt- schaftlicher Märkte angewandten Instrumente sind rechtliche oder fak- tische Monopole, Kontingente sowie Bewilligungspflichten für gesteiger- ten Gemeingebrauch. Gemäss gängiger Rechtsauffassung können vier Arten von Beweggründen unterschieden werden, die es unter Umständen rechtfertigen, dass der Staat den Zugang zu einem privatwirtschaftlichen Markt beschränkt: |3 1_Schutz von Polizeigütern Als Polizeigüter gelten die öffentliche Sicher- heit und Ordnung, die öffentliche Ruhe, Gesundheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Deren Schutz gehört zu den klassischen Aufgaben des Staates und wird mit Bewilligungs- und Melde pflichten, Verhaltensvorschriften, Verboten, polizeilicher Überwachung und Ge- fahrenabwehr sowie Verwaltungsstrafen geschützt. Eine effektive Begren- 2 Das Thema der Grundversorgungsmärkte wurde von Avenir Suisse bereits im Rahmen der Publikation «Mehr Markt für den Service public» (Meister 2012) im Detail behandelt. 3 An dieser Stelle wird auf eine Würdigung dieser Beweggründe verzichtet; eine kritische Auseinandersetzung mit ihnen findet sich im Beitrag von Rütsche/Diebold in Kapitel 5 im Teil B. 02 _ Staatliche Monopole 17 2. 2 _ M ar kt sc hl ie ss un g un d -z ug an g zung des Zugangs zu privatwirtschaftlichen Märkte aus polizeilichen Gründen ist also höchstens in Ausnahmefällen angezeigt. 2_Sozial- und umweltpolitische Interessen Auch sozialpolitische Argu- mente werden teilweise zur Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte herangezogen. So schreibt die Bundesverfassung die Konzessionierung der Spielbanken vor und begründet diese Massnahme mit der Bekämp- fung der Spielsucht. Auch hier muss die Frage nach der Wirksamkeit gestellt werden – der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der erträglichen Spielbankenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. 3_Strukturpolitische Gründe Strukturpolitische Eingriffe sind stets pro- tektionistischer Natur, da die Schliessung eines Marktes dem Existenz- schutz einer Branche oder Berufsgruppe dient. Da ein solcher Schutz stark vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweicht, bedarf er einer expliziten Verfassungsgrundlage, wie sie die Bundesverfassung |4 in den Bereichen Aussenwirtschaftspolitik, Landesversorgung und Landwirt- schaft kennt. 4_Verwaltung öffentlicher Sachen Ohne die Nutzung öffentlicher Sachen könnte eine Reihe privatwirtschaftlicher Tätigkeiten nicht ausgeübt werden – etwa der Bau und Betrieb von Hafenanlagen oder Seilbahnen – oder wäre zumindest mit signifikanten Wettbewerbsnachteilen verbun- den, die ein konkurrenzfähiges Angebot verunmöglichten (z. B. Taxi- standplätze oder Werbeplakatanschlagstellen). Dabei stellt sich regel mäs- sig die Frage, ob der Staat die Anbieterzahl stärker beschränkt, als es die Umstände erfordern. Ist dies der Fall, muss die Schliessung des Marktes zusätzlich durch andere qualifizierte Rechtfertigungen begründet sein, etwa durch die öffentliche Sicherheit. «Wettbewerb im Markt» versus «Wettbewerb um den Markt» Unabhängig davon, aus welchen Motiven und mit welchen Instrumen- ten der Staat den Zugang zu Märkten beschränkt, stellt sich die Frage nach der konkreten Ausgestaltung des Marktzugangs. Aus marktwirt- schaftlicher Sicht sollte der Marktzugang so beschaffen sein, dass der Wettbewerb – unter Wahrung des öffentlichen Interesses – möglichst frei spielen kann. Als einfache Daumenregel kann gelten, dass die Intensität des Wettbewerbs von der Zahl der auf einem Markt zugelassenen Anbie- ter abhängt. Aber auch, wenn zum Beispiel der Marktzugang sinnvoller- weise nur einem Unternehmen gewährt wird, können die Rahmenbe- dingungen so festgelegt werden, dass ein «Wettbewerb um den Markt» 4 Zusätzlich hat der Bund eine generelle strukturpolitische Kompetenz (Art. 103 BV). 18 Kantonsmonitoring 6 | 2014 stattfindet – etwa wenn sich die Unternehmen um eine Konzession be- werben müssen. Sobald auf einem geschlossenen Markt die Zahl der interessierten An- bieter die Zahl der verfügbaren Marktplätze übersteigt, muss bestimmt werden, wie die Auswahl der Marktteilnehmer zu erfolgen hat. In den meisten Fällen dürfte der effizienteste Mechanismus zur Zuteilung der beschränkten Marktplätze das Instrument der Ausschreibung sein. Diebold/ Rütsche beleuchten in Kapitel 6 in Teil B die verschiedenen Vergabeverfahren und zeigen, wann der Staat verpflichtet ist, Marktzugangsrecht öffentlich auszuschreiben. [Untertitel] 19 3 .1 _ Kaminfegerwesen _ 21 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen _ 27 3.3 _ Jagdregal _ 34 3.4 _ Fischereiregal _ 42 3.5 _ Notariatswesen _ 48 3.6 _ Salzregal _ 55 3.7 _ Amtliche Vermessung _ 58 3.8 _ Geothermie _ 69 03 Beurteilung kantonaler Monopole 20 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gewisse Monopole werden heute noch mit Exklusiv- rechten aus dem Mittelalter begründet, andere zeugen davon, dass Kantone danach trachten, neue Exklusivrechte zu errichten. W ie aus den vorhergehenden Ausführungen klar wird, gibt es eine grosse Zahl von Situationen und Beispielen, in denen der Staat (Bund, Kantone und Gemeinden) den Zugang zu privat- wirtschaftlichen Märkten ganz oder teilweise verschliesst. Dieses Kapitel legt den Fokus auf die kantonalen Monopole, also auf kantonale Exklu- sivrechte, die – je nach Ausgestaltung des Marktzugangs – als Marktein- trittsbarrieren wirken. Offensichtlich musste hierbei eine Auswahl der genauer untersuchten Monopole getroffen werden. Sie wurde so vorge- nommen, dass die ausgewählten Themenbereiche in allen Kantonen eine gewisse Relevanz besitzen, die entsprechenden Märkte aber gleichzeitig unterschiedliche Organisationsformen und Zugangsregime aufweisen. Ausserdem wurde auch Wert auf Vielfalt gelegt: Einige der besprochenen kantonalen Monopole dürften vielen Leuten bekannt sein, andere fristen in der öffentlichen Wahrnehmung eher ein Schattendasein. Gewisse Monopole werden heute noch mit staatlichen Exklusivrechten aus dem Mittelalter begründet, andere zeugen davon, dass Kantone danach trach- ten, neue Exklusivrechte zu errichten. Und es gibt kantonale Monopole, die nur aus fiskalischen Interessen aufrechterhalten werden, während anderen tatsächlich der Gedanke eines schützenswerten öffentlichen In- teresses zugrundeliegen mag. Konkret wurden folgende acht Themenbereiche ausgewählt: Kamin- fegerwesen, Gebäudeversicherungen, Jagdregal, Fischereiregal, Notariats- wesen, Salzregal, amtliche Vermessung und Geothermie. Am unterschiedlichen Umgang mit kantonalen Exklusivrechten lässt sich zeigen, in welchen Fällen sich die Schliessung eines Marktes recht- fertigen lässt und in welchen Fällen sie abzulehnen ist. Hierbei zeigt sich auch, dass es kaum objektive Kriterien dafür gibt, wann ein allfälliges öffentliches Interesse an der Schliessung eines privatwirtschaftlichen Marktes besteht. Während in den einen Kantonen das öffentliche Inter- esse als Rechtfertigung für eine sehr restriktive Gestaltung des Zugangs zu gewissen Märkten herangezogen wird, werden dieselben Märkte in anderen Kantonen weitgehend dem Wettbewerb überlassen. Nur zu oft wird das öffentliche Interesse vorgeschoben, um Forderungen nach mehr Wettbewerb abzuwehren, Liberalisierungs- und Privatisierungsanstren- gungen zu unterminieren und traditionelle Pfründen zu verteidigen. Der Vergleich der Kantone zeigt auch, dass es, sofern eine staatliche (Teil-)Schliessung gerechtfertigt erscheint, bessere und schlechtere Bei- spiele von Zugangsregimen gibt: Immer wieder werden einfachste Grund- sätze wie Transparenz und Nichtdiskriminierung ignoriert und dafür (implizit oder explizit) Bestandes- oder Heimatschutz in den Vordergrund gerückt. Deshalb enthält diese Studie auch Vorschläge, wie die Vergabe von beschränkten Marktzugangsrechten möglichst neutral erfolgen und wie sichergestellt werden kann, dass die effizientesten Anbieter zum Markt zugelassen werden. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 21 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Dem Kaminfeger kommt heute nicht mehr einfach die Rolle des «Brandverhinderers» zu. Am Ende der Abschnitte zu den einzelnen kantonalen Monopolen findet sich – wie für die Kantonsmonitoring-Reihe üblich – eine Bewertung und ein Ranking der jeweiligen Organisationsformen und Zugangsre- gime. Diese Teilrankings werden in Kapitel 4 zu einem Gesamtranking aggregiert. |5 Zur Beschaffung der nötigen Informationen wurden die einschlägigen kantonalen Gesetzestexte und die öffentlich zugänglichen Websites (Bund, Kantone, Branchenverbände, Hochschulen etc.) ausge- wertet. Ferner wurden ergänzende telefonische Auskünfte bei kantona- len und eidgenössischen Behörden und Amtsstellen eingeholt. Schliess- lich wurden vereinzelt vertiefende Gespräche mit Branchenexperten geführt. 3.1 _ Kaminfegerwesen Stand früher die Reinigung von Kamin, Kochherd, Kachelofen und Ofen- rohr im Vordergrund, umfasst der Tätigkeitsbereich der Kaminfeger und Kaminfegerinnen |6 heute ein viel breiteres Spektrum: In Wohnhäusern zählt primär die periodische Reinigung und Wartung von Feuerungs- und Rauchabzugsanlagen (Zentralheizung, Cheminée, Schwedenofen etc.) zu den Aufgaben des Kaminfegers. Auch die Industrie und das Ge- werbe benötigen die Dienstleistungen des Kaminfegers. Und Schulhäu- ser, Spitäler, Heime, Mehrzweckhallen usw. haben einen grossen Bedarf an Wärme und Warmwasser, der über Heizungsgrossanlagen, z. B. moder- ne Holzschnitzel-Heizungen, gedeckt wird. Schliesslich bieten Kamin- feger feuerungstechnische Beratungen bei Neubauten an und sorgen in der Rolle als Kontrollorgan in gewissen Kantonen dafür, dass die Feuer- und Brandschutzvorschriften eingehalten werden. Damit kommt dem Kaminfeger nicht mehr einfach die traditionelle Rolle des « Brandverhin- derers » zu, sondern er ist für den sicheren, möglichst umweltfreundli- chen und energieeffizienten Betrieb von Feuerungsanlagen zuständig. Zwei Kaminfeger-Systeme Die Rechte und Pflichten der Kaminfeger werden auf kantonaler Ebene geregelt. In Kantonen, in denen eine kantonale Gebäudeversicherung besteht, ist die Aufsicht über das Kaminfegerwesen regelmässig bei die- ser Institution angesiedelt, weil die kantonalen Gebäudeversicherungen nicht nur als Versicherer tätig, sondern auch für den Bereich « Brand- schutz » zuständig sind. |7 In Kantonen ohne Gebäudeversicherung über- nehmen oftmals die kantonalen Umweltämter die Aufsichtsfunktion. 5 Kurzbeschriebe der spezifischen kantonalen Systeme der amtlichen Vermessung und der Kaminfeger finden sich im Anhang. Die Kantone, die das gemischte Notariatssystem kennen, sind ebenfalls porträtiert, wie auch die detaillierte Punktevergabe im Jagdwesen und der Sportfischerei. 6 Aktuell sind in der Schweiz zwei Kaminfegermeisterinnen tätig, und bei den Lehrlin- gen macht der Frauenanteil rund 20 % aus. 7 Vgl. auch Abschnitt 3.2 zu den kantonalen Gebäudeversicherungen. 22 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Je nach Vollzugsmodell des Kantons können sich aus den nationalen Massnahmen gegen Luftverschmutzung zusätzliche Aufgaben für die Kaminfeger ergeben – zusätzlich zu den Bestimmungen über Feuerungs- anlagen legt die Luftreinhalte-Verordnung nämlich auch Emissions- Grenzwerte fest, die periodisch zu kontrollieren sind. Grundsätzlich gilt in der ganzen Schweiz, dass Feuerungsanlagen in einem vorgeschriebenen Turnus kontrolliert und gereinigt werden müs- sen, wobei im Monopolsystem hierfür der Kaminfeger die Verantwor- tung trägt. Die Monopolkantone teilen ihr Gebiet nämlich in Kreise auf, die exklusiv einem Kaminfeger zugeordnet werden (sogenannte Arron- dierung). Innerhalb dieser Kreise besteht für den Anlageeigentümer folg- lich keine freie Wahl, mit welchem Kaminfeger er zusammenarbeiten möchte. In den Kantonen, in denen der Kaminfeger frei gewählt werden kann, liegt die Einhaltung dieses Turnus demgegenüber in der Verant- wortung des Eigentümers der Feuerungsanlage. Das Kaminfeger-Monopol – ein historisches Relikt Ein liberalisiertes Kaminfeger-Regime besteht seit geraumer Zeit in den acht Kantonen BS, OW, SH, SZ, UR, TI, ZH und ZG. Anfang dieses Jah- res hat sich auch der Kanton GL zu den liberalisierten Kantonen gesellt. Nicht in allen Kantonen, in denen eine Liberalisierungs-Diskussion ge- führt wurde, konnte jedoch eine politische Mehrheit für die Abschaffung des Kaminfeger-Monopols gefunden werden. So gelang es weder im Kan- ton AG noch im Kanton BE (vgl. Box 3), das Monopol der Kaminfeger auf- zubrechen. Das Argument für die Beibehaltung des Monopols ist immer das gleiche, nämlich dass die Preise für Kaminfegerleistungen im libera- lisierten System steigen würden, und zwar aus folgenden Gründen: _ Im Monopolsystem gelten Kaminfegertarife; auch die Pauschalen für Nebenkosten wie Administration und Anfahrtsweg werden vorge- schrieben. Der Staat sorgt also dafür, dass bei der Abrechnung von Kamin feger-Dienstleistungen nicht « übertrieben » wird und Randge- biete nicht mehr zur Kasse gebeten werden als zentrale, dichtbesiedelte Regionen. _ Im Monopolsystem lassen sich Kosteneinsparungen realisieren, weil der Kaminfeger selbst bestimmen darf, wann und wo er die Runde macht. Somit lassen sich ganze Quartiere und Strassenzüge auf einmal erledigen, was Zeit und Weg spart. _ Weitere Kosteneinsparungen können dadurch entstehen, dass der Ka- minfeger neben der Reinigung der Feuerungsanlagen oftmals auch gleich die Einhaltung der Luftreinhalte-Vorschriften kontrolliert. Dem ist entgegenzuhalten, dass tiefe Preise kein Ziel per se einer libera- len Marktordnung sein können, denn die Kehrseite solch staatlich ver- ordneten « Konsumentenschutzes » sind schlicht Mindereinnahmen der Kaminfeger. Der « richtige » Preis für eine Dienstleistung sollte sich auf 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 23 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Der «richtige» Preis für eine Dienstleistung sollte sich auf dem Markt bilden, wobei es unerheblich ist, ob er über oder unter einem administrierten Preis zu liegen kommt. dem Markt bilden, wobei es unerheblich ist, ob er über oder unter einem administrierten Preis zu liegen kommt. Wichtig ist nur, dass der Wettbe- werb seine korrigierende Funktion ausüben kann, sollte das Preis- Leistungs-Verhältnis aus den Fugen geraten. Ob mit administrierten Kamin fegertarifen (versteckte) Umverteilungspolitik – in Form einer Quersubventionierung von Randgebieten – betrieben werden soll, ist umstritten. Mit Fairness hat es jedenfalls nichts zu tun, wenn die in einer urbanen Siedlung wohnende Arbeiterfamilie die Kaminfegerrechnung des Villenbesitzers in der Peripherie mitfinanziert. Es ist richtig, dass das Monopolsystem dem Kaminfeger eine kosten- sparende Arbeitsplanung ermöglicht. Vergessen geht jedoch, dass da- durch in vielen Fällen den Anlageeigentümern (Opportunitäts-)Kosten aufgebürdet werden. Die Zeiten, in denen die Hausfrau sowieso zu Hau- se war und dem Kaminfeger – auch wenn dieser eben etwas früher oder später kam – die Türe öffnen konnte, sind schlicht passé. Schliesslich hat die Frage, ob der Kaminfeger neben der Reinigung von Feuerungsanla- gen gleichzeitig die Einhaltung der Luftreinhalte-Vorschriften kontrol- lieren darf, nichts mit der Organisation des Kaminfegerwesens zu tun. Ob ein Kaminfeger, vorausgesetzt er verfügt über die geforderten Quali- fikationen, in diesem Bereich tätig sein darf, hängt einzig vom kantona- len Vollzugsmodell der amtlichen Feuerungskontrolle ab. Oft gibt es auch die Befürchtung, es sei in liberalisierten Märkten schlechter um die Sicherheit bestellt als in einem Monopolsystem, da die Verantwortung für die periodische Reinigung bei den Eigentümern von Feuerungsanlagen liege und nicht beim Kaminfeger. Diese Befürchtung scheint unbegründet, liegt es doch gerade in einem liberalisierten Markt im ureigensten (sprich: finanziellen) Interesse des Kaminfegers, für die Einhaltung des Reinigungsturnus bei seinen Kunden zu sorgen. Anzei- chen, dass es in liberalisierten Kantonen vermehrt zu Bränden oder an- deren Schäden wegen ungenügender Reinigung von Feuerungsanlagen kommt, gibt es nicht. Ein weiteres gewichtiges Argument gegen das Kaminfeger-Monopol ist, dass aus dem Kaminfeger – der in der Vergangenheit vor allem das öffentliche Gut « Brandverhinderung » produzierte – über die Zeit ein Servicetechniker geworden ist. Der moderne Kaminfeger verdient sein Geld je länger je weniger mit dem Russen von Kaminen, sondern mit der Wartung wärmetechnischer Anlagen und der Beratung im Bereich von Heizungen und Umweltschutz. Der traditionelle Bereich, der das Kamin- feger-Monopol allenfalls früher rechtfertigte, bröckelt zusehends ab. 24 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Wettbewerb im liberalisierten System fördert und belohnt die Weiterbildung und die effiziente Arbeit der Kaminfeger. Box 3 Gescheiterte Liberalisierung des Kaminfegerwesens im Kanton Bern Über die Sinnhaftigkeit des Kaminfegermonopols wird im Kanton BE ohne Übertreibung seit Jahrhunderten diskutiert: Die Debatte begann bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts, als die erste Kreisaufteilung des Kantons vorgenommen wurde. Das letzte Mal wurde die Frage, ob das Kaminfegermonopol noch zeitgemäss sei, 2013 diskutiert, als mittels einer Interpellation – erneut vergeblich – gefordert wurde, die bestehenden Kaminfegerkreise (mit ihren fest zugeteilten Kaminfegermeistern und den administrierten Tarifen) aufzuheben und dadurch einen freien Markt zu schaffen. Dabei versprachen sich die Befürworter eines liberalisierten Kaminfegerwesens eine ganze Reihe von Vorteilen: _ Der Wettbewerb im liberalisierten System fördert und belohnt die Weiterbildung und die effiziente Arbeit der Kaminfeger. Bereits etablierte Betriebe haben die Möglichkeit, sich weiterzuentwickeln und zusätzliche Dienstleistungen anzubieten. _ Der freie Markt ermöglicht, jungen und qualifizierten Kaminfegermeistern den Eintritt in den Markt und die Gründung eines eigenen Betriebs. Im bestehenden Monopolsystem wird der Einstieg durch zahlreiche Schranken erschwert. _ Die Gebäudebesitzer können den Kaminfeger ihrer Wahl bestimmen – und diesen bei allfälligen Differenzen ohne grossen administrativen Aufwand wieder wechseln. _ Die Eigenverantwortung der Hauseigentümer steigt, da sie selber für die Einhaltung der regelmässigen Kontrollen zuständig sind. Im Schadensfall kann die Gebäudeversicherung bei nicht eingehaltenen Vorschriften ihre Leistungen kürzen. Für die Gegner der Liberalisierung standen altbekannte Argumente im Vordergrund: Erstens, seien im Monopolsystem die Kaminfeger für die Einhaltung der Kontrollfristen ver- antwortlich, was den administrativen Aufwand der Hauseigentümer senke und die Einhaltung der lufthygienischen Vorgaben sichere. Zweitens nehme wegen nicht eingehalte- ner Kontrollfristen die Sicherheit ab. Drittens würden die Dienste der Kaminfeger im Monopolsystem um bis zu 20 % günstiger angeboten, nicht zuletzt, weil die Kaminfeger dank der Kreisaufteilung quartierweise arbeiten könnten. Und viertens gelte es Solidarität mit den abgelegenen Regionen zu üben. Beurteilungskriterien und Bewertung Das Kaminfegermonopol muss schlicht als Relikt bezeichnet werden. Ent- sprechend wird dieses System mit der Minimalpunktzahl 1 bewertet. Drei Faktoren, die im Ranking je mit einem zusätzlichen Punkt belohnt wer- den, können den Wettbewerb um den Kaminfegermarkt im Monopol- system intensivieren und somit allfällige Wohlstandsverluste begrenzen: _ Die Befristung und die öffentliche Ausschreibung der Konzessionen, wie sie einige Kantone vorsehen, fördern den Wettbewerb um den Markt. Ein Kaminfeger, der sich regelmässig um « seinen » Kreis erneut bewerben muss, hat Anreize, seine Arbeit bestmöglich zu verrichten. _ Hohe Anforderungen an die Berufsqualifikation stellen oftmals Markt- eintrittsschranken dar. In den meisten Kantonen ist das Meisterdiplom eine Minimalanforderung zur Übernahme eines Kaminfegerkreises. In einigen Kantonen reichen auch ein Fähigkeitszeugnis und / oder der Nachweis genügender Erfahrung. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 25 3. 1 _ Ka m in fe ge rw es en Auch die liberalisierten Kantone weisen Unter- schiede auf: So besteht in den Kantonen TI und OW weiterhin ein amtlich vorgegebener Höchsttarif. _ Ein weiteres Element, um den Wettbewerb im Monopolsystem anzu- kurbeln, ist die « Opt-out »-Möglichkeit für die Anlageeigentümer. Natürlich wäre es widersinnig, an einem Monopol-System festzuhalten und gleichzeitig dem Kunden die freie Wahl des Kaminfegers zu über- lassen. Aber zumindest sollte den Kunden die Möglichkeit zugestanden werden, bei Unzufriedenheit mit dem zugewiesenen Kaminfeger einen anderen wählen zu dürfen – und dies ohne grosse bürokratische Hürden. In Kombination mit der Ausschreibung von Kaminfegerkonzessionen wäre überdies auch die Einführung eines gewissen Preiswettbewerbs im Monopolsystem denkbar. Da in allen Monopolkantonen die Preise für Kaminfeger-Dienstleistungen in Tarifordnungen fixiert werden, wäre es z. B. möglich, im Rahmen der Ausschreibungen Rabatte auf den amtli- chen Kaminfegertarif einzufordern. |8 Hierbei sollten auch « negative Ra- batte » (sprich: Aufschläge) nicht per se ausgeschlossen werden. So mag sich die Übernahme eines bestimmten Kaminfegerkreises – zum Beispiel in einer dünn besiedelten Randregion – bei gegebenem Tarif betriebs- wirtschaftlich nur lohnen, wenn Aufschläge verrechnet werden können. Bisher scheint jedoch kein Monopolkanton das Kriterium « Preis » bei der Vergabe der Konzessionen systematisch zu berücksichtigen, weshalb es auch keinen Eingang in die Bewertung findet. Kantone, die das fragwürdige Kaminfegermonopol abgeschafft haben oder – wie z. B. der Kanton TI – gar nie kannten, werden in unserer Be- wertung mit einer « Grundausstattung » von 5 Punkten belohnt. Aber auch die liberalisierten Kantone weisen Unterschiede auf: So steht den Eigentümern von Feuerungsanlagen in zwei Kantonen (TI & OW) zwar die Wahl des Kaminfegers frei, aber es besteht unnötigerweise weiterhin ein amtlich vorgegebener Höchsttarif. Liberalisierten Kantonen, die kei- ne solchen Höchsttarife aufweisen, wird deshalb ein Extrapunkt gutge- schrieben. Ähnlich wie in den Monopolkantonen können sich auch im liberalisierten System die Anforderungen an die Berufsqualifikation unterscheiden. Auch hier gilt die Regel, dass für einen möglichst wirk- samen Wettbewerb keine übertriebenen Anforderungen an die Qualifi- kation gestellt werden sollten. Kantone, in denen das Meisterdiplom kei- ne Minimalanforderung für die Berufsausübung darstellt, erhalten einen zusätzlichen Punkt. Zum Wohl der Allgemeinheit kann der Wettbewerb schliesslich im liberalisierten System durch eine Marktöffnung über die Kantonsgrenzen hinaus weiter intensiviert werden. Für die bedingungs- lose Zulassung von ausserkantonalen Kaminfegern wird deshalb ein wei- terer Punkt vergeben. Tabelle 1 fasst das Bewertungsschema für das Kamin- fegerwesen zusammen. 8 Vgl. zu diesem Verfahren auch Abschnitt 3.7 zur amtlichen Vermessung. 26 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Am wettbewerbsfeindlichs- ten ist das Kaminfeger- wesen in den Kantonen AI und JU organisiert, die mit der Minimalpunktzahl Eins abschneiden. Ranking Insgesamt neun Kantone (BS, GL, OW, SH, SZ, TI, UR, ZH & ZG) kennen im Kaminfegerwesen ein liberalisiertes oder teilliberalisiertes System. |9 Die liberalste Organisationsform besteht in den Kantonen SZ und ZG, die keine Höchsttarife kennen, uneingeschränkt ausserkanto- nale Kaminfeger zulassen und moderate Anforderungen an die Berufs- qualifikation stellen. Die Kantonen BS, SH, UR und ZH unterscheiden sich bezüglich letzterem von dieser Spitzengruppe, weshalb sie im Teil- ranking einen Punkt schlechter abschneiden. Auch der Kanton TI er- reicht sieben Punkte. Die Maximalpunktzahl verpasst dieser Kanton, weil er einen Höchsttarif verordnet. Ebenso existiert im Kanton OW ein Höchsttarif, zusätzlich wird ausserkantonalen Kaminfegern der Markt- zutritt verwehrt. Der Kanton GL hingegen kennt keinen Höchsttarif, dafür ist das Kaminfegermeisterdiplom die Minimalanforderung für die Berufsausübung, die überdies den innerkantonalen Kaminfegern vorbe- halten bleibt. Von den Kantonen mit Monopolsystem erreicht keiner die maximal mögliche Punktezahl. Die Kantone GR, LU und SO kommen auf je drei Punkte. In diesen Kantonen scheint ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers einigermassen einfach zu sein und die Kaminfegerkonzes- sionen sind – mit Ausnahme des Kantons GR, der seinen dritten Punkt aufgrund massvoller Anforderungen an die Berufsqualifikation erhält – befristet. Unter den Kantonen mit zwei Punkten (denen also zumindest noch ein Extrapunkt gutgeschrieben werden kann) verdanken die Kan- tone AG und BE ihren Extrapunkt der Befristung der Konzessionen, wäh- rend ihn alle anderen Kantone (AR, BL, FR, GE, NE, NW, SG, TG, VD & VS) wegen der Möglichkeit, den Rayon-Kaminfeger ohne übertriebe- ne Hürden zu wechseln, erhalten. Am wettbewerbsfeindlichsten ist das Kaminfegerwesen schliesslich in den Kantonen AI und JU organisiert, die mit der Minimalpunktzahl Eins abschneiden. 9 Ein Kurzbeschrieb der spezifischen kantonalen Kaminfegersysteme findet sich in Tabelle A1 im Anhang A. Tabelle 1 Bewertungsschema «Kaminfegerwesen» Kaminfegermonopol − Befristung der Konzessionen − Meisterdiplom stellt keine Minimalanforderung dar − Möglichkeit des Wechsels des Rayon-Kaminfegers 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 4 Liberalisierter Kaminfegermarkt − Keine Höchsttarife − Meisterdiplom stellt keine Minimalanforderung dar − Bedingungslose Zulassung ausserkantonaler Kaminfeger 5 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 8 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 27 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n 3.2 _ Kantonale Gebäudeversicherungen Die erste Gebäudeversicherung der Schweiz entstand im Jahre 1805 im Aargau und war eine direkte Folge der Angliederung des bis 1803 zum österreichischen Breisgau gehörenden Fricktals. Die dort gelegenen Ge- bäude waren bei der « Feuerassekuranz-Societät Breisgau » versichert. Um den Wegfall des Versicherungsschutzes – sowie die damit einhergehende ungenügende Sicherung der Hypotheken – zu verhindern, übernahm der Kanton AG diese Versicherungen. Zu diesem Zweck wurde die « All- gemeine Feuer-Assekuranz-Gesellschaft für den Kanton Aargau » gegrün- det. Vor diesem Zeitpunkt blieb den Leuten im Falle eines Brandscha- dens meist nur der « Brandbettel » übrig. Sie erhielten einen Bettelbrief, der das Sammeln von Spenden – von Tür zu Tür oder in den Kirchen – erlaubte. Die gesammelten Gelder vermochten die entstandenen Schäden Abbildung 1 Teilranking: «Kaminfegerwesen» In etwa einem Drittel der Kantone können die Eigentümer von Feuerungsanlagen ihren Kaminfeger frei wählen. In allen anderen Kantonen muss grundsätzlich mit dem staatlich zugewiesenen Kaminfeger vorliebgenommen werden. 8 7 6 5 4 3 2 1 0 SZ ZG BS SH UR ZH TI GL OW GR LU SO AG BE AR BL FR GE NE NW SG TG VD VS AI JU liberalisiertes System Kaminfegermonopol Zulassung ausserkantonaler Kaminfeger keine Höchsttarife Qualifikation Qualifikation Wechsel des Kaminfegers möglich Befristung Quelle: Eigene Darstellung Basispunkte Basispunkte 28 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Immerhin scheint nach dem Brand von Glarus die Lust zur Gründung neuer Gebäudeversicherungen deutlich geschwunden zu sein. jedoch kaum jemals zu decken: die Bevölkerung war arm, zu viele Bettler klopften an die Tür und nicht selten waren auch Betrüger darunter. In vielen Kantonen wurde deshalb der Brandbettel abgeschafft und die so- genannte « Liebessteuer » eingeführt, die durch die Kirchen gesammelt wurde. Aber auch diese Sammlungen vermochten entstandene Feuer- schäden in der Regel nicht zu decken (vgl. Rothenbühler 2008). Zwischen 1806 und 1841 folgten deshalb etliche Kantone (1806: BE & TG; 1807: BS & SG; 1808: ZH; 1809: SH & SO; 1810: FR, LU & NE; 1811: GL & VD; 1812: ZG; 1833: BL; 1841: AR) dem Aargauer Beispiel und gründeten kantonale Gebäudeversicherungsanstalten (vgl. auch Reich 2013). Der Brand von Glarus Der grosse Brand von Glarus 1861 war die Nagelprobe für das System der kantonalen Gebäudeversicherungen: Die Gebäudeversicherung des Kan- tons GL hatte für riesige Schäden aufzukommen, was aufgrund der feh- lenden Rückversicherung zu deren Insolvenz geführt hätte. Als « Lender of last resort » musste deshalb der Kanton einspringen, der zur Deckung der Schulden Sondersteuern erheben, Anleihen ausgeben und ein Bundes- darlehen in Anspruch nehmen musste. Dieses Fiasko löste eine Debatte über die Sinnhaftigkeit und Professionalität der kantonalen Gebäude- versicherungen aus – nicht zuletzt auch von der Privatassekuranz befeu- ert. In der Folge schaffte der Kanton GE seine kantonale Gebäudeversiche- rung im Jahr 1864 ab. Die meisten anderen Kantone gingen nicht so weit, sondern leiteten Reformen ein und organisierten ihre Gebäudeversiche- rungen nach zeitgemässen versicherungstechnischen Grundsätzen (risiko- basierte Prämiensysteme, Reservefonds für Grossereignisse, Rückversi- cherungen etc.). Immerhin schien die Lust zur Gründung neuer Gebäudeversicherungen nach dem Brand von Glarus deutlich geschwun- den zu sein. Nur in den Kantonen NW (1894) und GR (1907) entstanden noch weitere kantonale Gebäudeversicherungen. Tätigkeiten der heutigen kantonalen Gebäudeversicherungen Bis Anfang des 20. Jahrhunderts bestand die Aufgabe der kantonalen Gebäudeversicherungen darin, Immobilien gegen Brandschäden zu ver- sichern. Wie Wanner (2002) jedoch zeigt, erweiterten zwischen 1926 und 1956 alle kantonalen Gebäudeversicherer den Versicherungsschutz auf Elementarschäden – etwa Hochwasser, Sturm, Hagel, Lawinen oder Stein- schlag –, also auf Risiken, die bis dahin als weitgehend nicht versicherbar galten. Die vier Kantone FR, JU, NW und VD gingen sogar noch weiter und formulierten eine Versicherungspflicht (Feuer- und Elementar- schaden) für Mobilien. Dieser Kontrahierungszwang ist höchst umstrit- ten, sind Mobilien doch für deren Eigentümer kaum je von existenzieller Bedeutung, und auch das Schadenspotenzial ist in der Regel erheblich kleiner als bei Immobilien. Während die Kantone FR und JU in der Zwischenzeit wieder davon abgerückt sind, ihre Einwohner zur Versiche- 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 29 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n Mit diesem Urteil hat das Bundesgericht der Ausdehnung staatlicher Tätigkeit in private Märkte Tür und Tor geöffnet. rung der Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung zu ver- pflichten haben die Versicherten in den Kantonen NW und VD weiter- hin keine Wahl. Etwas weniger weitgehend als der Kontrahierungszwang für Mobilien, aber potenziell mit massiven Marktverzerrungen verbunden, ist die neu- ere Entwicklung, dass kantonale Gebäudeversicherungen ihr Geschäfts- feld immer mehr in benachbarte Märkte ausdehnen und somit in den Wettbewerb mit privaten Versicherern treten (z. B. im Bereich von Haus- rats- oder Landwirtschaftsversicherungen). Diese besorgniserregende Praxis wurde zudem vom Bundesgericht explizit gestützt (vgl. Box 4). Wer ausserdem denkt, kantonale Gebäudeversicherungen wären ein- fach staatliche Versicherungsinstitute, liegt falsch. Ins Portfolio der Ge- bäudeversicherer gehören auch die Prävention und die Bekämpfung von Schäden. Im Rahmen der Prävention sind vor allem die Bereiche « Brand- schutz » und « Feuerpolizei » regelmässig bei den Gebäudeversicherungen angegliedert, darunter auch die in Abschnitt 3.1 angesprochene Aufsicht über das Kaminfegerwesen. Box 4 Die Sache mit der « glarnerSach » Die Gebäudeversicherung des Kantons GL ist ein öffentlich-rechtliches Unternehmen, das unter dem Namen « glarnerSach » auftritt. 2010 beschloss die Landsgemeinde des Kantons GL ein Gesetz, das die glarnerSach ermächtigte – neben dem Monopolbereich und im Wettbewerb mit den privaten Versicherungsgesellschaften – « Fahrhabe und Gebäude gegen Feuer- und Elementarschäden sowie weitere Gefahren » zu versichern und zwar inner- sowie ausserhalb des Kantons. Das Novum hierbei war vor allem die Erlaubnis einer ausser- kantonalen Tätigkeit. Heute bietet die glarnerSach kantonsübergreifend verschiedene Versicherungsleistungen an, beispielsweise Transport-, Haftpflicht- und Motorfahrzeug- versicherungen. Das Bundesgericht hatte in diesem Zusammenhang zu beurteilen, ob das Gesetz gegen die in der Bundesverfassung verankerte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verstosse. Dies wurde vom Bundesgericht verneint: die Wirtschaftsfreiheit sei durch eine öffentliche Wirtschafts- tätigkeit in Konkurrenz zu Privaten nicht tangiert. Mit diesem Urteil hat das Bundesgericht der Ausdehnung staatlicher Tätigkeit in private Märkte Tür und Tor geöffnet. Die Argumen- tation mutet abenteuerlich an: Ein gewisser « Wettbewerb der Systeme » sei allenfalls sogar wünschbar, da er eine disziplinierende Wirkung entfalte. Abgesehen davon, dass ein solcher Wettbewerb nicht in der Bundesverfassung vorgesehen ist, dürfte er in den meisten Fällen zu Marktverzerrungen zu Ungunsten Privater führen. Unterschiedliche kantonale Modelle Die unterschiedlichen kantonalen Regelungen im Bereich der Gebäude- versicherungen lassen sich schematisch anhand zweier Dimensionen charakterisieren. |10 Erstens unterscheiden sich die Kantone darin, ob sie eine Versicherungspflicht formulieren oder nicht. Der zweite Unterschied 10 Vgl. Reich (2013). 30 Kantonsmonitoring 6 | 2014 besteht in der Marktorganisation – also Versicherungsmonopol versus freier Markt. Daraus ergeben sich grundsätzlich vier mögliche Regelungs- modelle, wobei die Variante « Keine Versicherungspflicht und Monopol » von keinem Kanton gewählt wurde (vgl. Tabelle 2). Die sieben Kantone, die kein Versicherungsmonopol kennen, werden aufgrund ihrer Anfangsbuchstaben oft auch als « GUSTAVO »-Kantone bezeichnet. Sie vereinigen ca. 17 % des schweizerischen Gebäudekapitals auf sich. 83 % des Gebäudekapitals ist bei kantonalen Gebäudeversiche- rungen versichert – die betroffenen rund 2,1 Millionen Gebäude sind also versicherungstechnisch dem freien Markt entzogen. Es handelt sich hier- bei um eine Versicherungssumme von ca. 1800 Mrd. Fr. Box 5 Gebäudeversicherung Bern (GVB) Die Gebäudeversicherung des Kantons Bern (GVB) ist ein illustratives Beispiel dafür, wie sich der Staat – ausgehend von einem kantonalen Monopol – immer mehr in Bereiche ausbreitet, die vormals Privaten vorbehalten waren – und wie er mit seinem Verhalten teils massive Wettbewerbsverzerrungen bewirkt. Der GVB wurde seit den 1970er-Jahren etappenweise ermöglicht, ihren unternehmerischen Spielraum auszudehnen und eine umfangreiche Palette an (freiwilligen) Zusatzversicherungen anzubieten. Zur Erfüllung der neuen, mit der Totalrevision des Gebäudeversicherungsgesetzes im Jahre 2010 einhergehen- den gesetzlichen Vorgaben gründete die GVB zwei Tochtergesellschaften. Die eine kümmert sich seither um das Angebot der neu ermöglichten Nebentätigkeiten (z. B. Schadens- abwicklung für Dritte, Beratungen in der Schadensprävention oder Gebäudeschätzungen), während die andere das Geschäft mit den Zusatzversicherungen übernommen hat. Nicht zu Unrecht hat die Privatassekuranz darauf aufmerksam gemacht, dass der Neu organisation der GVB ein grosses Potenzial für Marktverzerrungen zum Nachteil der Privaten innewohnt: _ Die GVB-Tochtergesellschaft, die in Konkurrenz zur Privatassekuranz freiwillige Zusatz- versicherungen anbietet, hat Wettbewerbsvorteile, da sie auf umfassende Kundendaten aus dem Monopolbereich zurückgreifen kann. Dadurch können Akquisitions- und Marke- tingkosten gespart werden und adäquatere Risikoabschätzungen vorgenommen werden, was sich wiederum in günstigeren Prämien spiegelt. Solange Dritte solche Daten nicht zu gleichen Konditionen beziehen können, ändert sich an dieser Situation auch dann nichts, wenn konzernintern Gebühren für den Datengebrauch verrechnet werden. _ Im Gegensatz zur Privatassekuranz hat die GVB-Gruppe die Möglichkeit, Versicherungen aus dem Monopol- und aus dem Zusatzbereich zu kombinieren. Zusätzlich zur höheren Attraktivität eines Angebots « aus einer Hand », können Produktebündel oftmals auch kostengünstiger als ihre Einzelteile angeboten werden. Tabelle 2 Kantonale Regelungsmodelle der Gebäudeversicherung Freier Markt Monopol Versicherungs- pflicht für Gebäude Ja 3 Kantone: OW, SZ und UR 19 Kantone: AI, AR, BL, BS, BE, FR, GL, GR, JU, LU, NE, NW, SH, SO, SG, TG, VD, ZG und ZH Nein 4 Kantone: GE, TI, VS und AI - - 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 31 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n Ob mit der Verpflichtungs- erklärung alle Wettbewerbs- verzerrungen ausgeräumt wurden, ist fraglich. Um dies sicher zustellen, gibt es nur einen Weg: Der Staat ver- zichtet darauf, in Wettbewerbs- bereichen tätig zu werden. _ Sogar wenn die Produkte nicht kombiniert angeboten werden, kann der Markt durch Quersubventionen aus dem Monopolbereich massiv verzerrt werden, z. B. falls intern Dienstleistungen bezogen werden oder auf IT-Infrastruktur zurückgegriffen wird. _ Wettbewerbsverzerrungen können auch aus der gemeinsamen Nutzung des Namens der GVB resultieren. So mag der Eindruck entstehen, es handle sich auch bei den Tochter- gesellschaften um kantonale Versicherungsanstalten mit einer Quasi-Staatsgarantie. Die GVB hat Ende 2011 den Wettbewerbsbehörden eine Verpflichtungserklärung eingereicht (vgl. WEKO 2011), die sicherstellen soll, dass die befürchteten Wettbewerbsverzerrungen ausbleiben. Dies hat sicherlich dazu geführt, dass die Neuorganisation der GVB wettbewerbs- neutraler umgesetzt wurde als ursprünglich geplant. Ob mit der Verpflichtungs erklärung jedoch wirklich restlos alle Wettbewerbsverzerrungen ausgeräumt wurden, ist fraglich. Um dies sicherzustellen, gibt es nur einen Weg: Der Staat verzichtet konsequent darauf, in Wettbewerbsbereichen tätig zu werden. Beurteilungskriterien und Bewertung Es erstaunt nicht, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen der priva- ten Assekuranz ein Dorn im Auge sind. Im Rahmen der Deregulierungs- welle zu Beginn der 1990er-Jahre wurde deshalb intensiv über die Berech- tigung kantonaler Gebäudeversicherungsmonopole debattiert. Diese Debatte wurde nicht nur auf der politischen sondern auch auf der wissen- schaftlichen Ebene geführt. Verschiedene Gutachten diskutierten die Vor- und Nachteile mittelbarer rechtlicher Gebäudeversicherungsmono- pole. |11 Dabei zeigte sich, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen ihren Kunden im Durchschnitt ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis bieten als die privaten Versicherungen. Das Resultat wurde von verschie- denen Nachfolgestudien bestätigt (vgl. z. B. Von Ungern-Sternberg 2001; Kirchgässner 2007). Trotz dieses niedrigeren Prämienniveaus wandten die kantonalen Gebäudeversicherungen – bei gleichzeitigem Aufbau erheblicher Reser- ven – mehr für Prävention auf als die Privatassekuranz. Neben Argumenten wie Grössenvorteile und wegfallende Kosten für die Akquise von Kunden sind es vor allem die Präventionsausgaben der kantonalen Gebäudeversicherer, die als Erklärung für die preisliche Über- legenheit der staatlichen Monopollösung herangezogen werden: Dadurch, dass die kantonalen Gebäudeversicherungen einen grösseren Aufwand für die Prävention als die privaten Versicherer leisten, tragen sie zu einem günstigeren Schadensverlauf bei, was wiederum tiefe Prämien ermög- licht. Ein alternativer Erklärungsansatz ist jedoch, dass die Risiken in den Monopolkantonen schlicht geringer sind, als in den « GUSTAVO »- Kantonen. Fraglich ist somit letztlich, ob in der längeren Frist ein schweiz- weit liberalisierter Markt nicht ebenso effizient funktionieren könnte – z. B. aufgrund von Grössen- und Verbundvorteilen – falls den privaten 11 Für die kantonalen Gebäudeversicherungen erstellte von Ungern-Sternberg (1994) ein Gutachten, während die privaten Versicherer Schips (1995) mit einer Studie beauftragten. 32 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Aus ordnungspolitsicher Sicht ist es abzulehnen, wenn der Staat in Konkur- renz zu Privaten tritt – also in Märkte vordringt, die in keinerlei Weise durch ein Marktversagen gekennzeichnet sind. Versicherern nicht mehr nur 17 % sondern 100 % des Marktes offen- stünden. Aufgrund der nicht abschliessend beantwortbaren Effizienzfrage be- züglich der unterschiedlichen Modelle soll der Fokus nachfolgend nicht primär auf deren Bewertung liegen, sondern auf der Frage, ob die kan- tonalen Gebäudeversicherungen möglichst wettbewerbsneutral aufge- stellt sind. Hierbei kommen die folgenden Kriterien zur Anwendung: _ Konkurrenz zur Privatassekuranz in unmittelbarem sachlichem Zusam- menhang Aus ordnungspolitsicher Sicht ist es grundsätzlich abzuleh- nen, wenn der Staat in Konkurrenz zu Privaten tritt – also in Märkte vordringt, die in keinerlei Weise durch ein Marktversagen gekennzeich- net sind. Deshalb wird es nachfolgend als negativ bewertet, wenn eine kantonale Gebäudeversicherung Ereignisse wie Erdbeben, Terrorakte oder Wasserschäden versichert, auch wenn hierbei eine gewisse sach- liche Nähe zur Feuer- und Elementarschadenversicherung bestehen mag. _ Konkurrenz zur Privatassekuranz ohne unmittelbaren sachlichen Zusam- menhang Als genauso störend und unverständlich muss es bezeichnet werden, wenn eine kantonale Gebäudeversicherung in sachfremde Märkte (z. B. Haftpflicht- oder Rechtsschutzversicherungen) vorstösst. Das Potenzial von Wettbewerbsverzerrungen zu Ungunsten privater Anbieter ist in diesem Fall riesig. Dies deshalb, weil aufgrund des Ver- sicherungszwangs die Möglichkeit besteht, Produktebündel zusam- menzustellen, die Private nicht nachbilden können (vgl. Box 5). Zusätzlich stellt sich immer die Frage nach einer Quersubventionierung des Wett- bewerbs- durch den Monopolbereich. _ Ausserkantonale Konkurrenz zur Privatassekuranz Werden solche Pro- dukte auch ausserhalb der Kantonsgrenzen angeboten, übertragen sich die Wettbewerbsverzerrungen in andere Gebiete – z. B. in Kantone, die sich grundsätzlich bemühen, allfällige Wettbewerbsverzerrungen ge- ring zu halten. _ Versicherungspflicht für Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung Die unnötige Versicherungspflicht (Feuer- und Elementarschäden) für Mobilien bei der kantonalen Gebäudeversicherung wird negativ be- wertet. Tabelle 3 Bewertungsschema «Gebäudeversicherungen» Kantonales Gebäudeversicherungsmonopol − Verzicht auf sachnahe Konkurrenz − Verzicht auf sachfremde Konkurrenz − Ausserkantonale Tätigkeit unterbunden − Verzicht auf Versicherungspflicht für Mobilien − Verzicht auf Staatsgarantie 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 6 Liberalisierter Markt − Kein Versicherungszwang 6 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 7 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 33 3. 2 _ Ka nt on al e Ge bä ud ev er si ch er un ge n _ Staatsgarantie Zwar gibt es nur noch einen Kanton (NW), der seiner Gebäudeversicherung eine Staatsgarantie gewährt, nichtsdestotrotz soll dieses Kriterium hier nicht fehlen, denn Staatsgarantien können zu folgeschweren « Moral hazard »-Problemen (d. h. das bewusste oder un- bewusste Eingehen höherer Risiken) führen. Konkret wird bei der Bewertung wie folgt vorgegangen: Kantone mit einem Gebäudeversicherungsmonopol erhalten einen Basispunkt und werden sodann anhand der oben genannten Kriterien bewertet. Deren Absenz wird jeweils mit einem zusätzlichen Punkt belohnt. Maximal kann also ein Kanton mit Versicherungsmonopol sechs Punkte erreichen, ebenso viele Punkte wie diejenigen Kantone, die den Markt für Gebäu- deversicherungen den privaten Anbietern überlassen. Mit einem zusätz- Abbildung 2 Teilranking: «Gebäudeversicherung» In sieben Kantonen – den sogenannten «GUSTAVO»-Kantonen – besteht kein Versicherungsmonopol. In allen anderen Kantonen müssen Immobilien obligatorisch bei der kantonalen Gebäudeversicherung gegen Feuer- und Elementarschäden versichert werden. AI GE TI VS OW SZ UR AR BL BS FR GR JU LU NE SG SO TG ZG BE AG SH ZH VD GL NW «GUSTAVO»-Kantone Monopolkantone mit Gebäudeversicherung kein Versicherungszwang keine ausserkantonale Tätigkeit GBV Basispunkte Basispunkte Quelle: Eigene Darstellung Verzicht auf sachfremde Konkurrenz keine Versicherungspflicht für Mobilien 7 6 5 4 3 2 1 0 keine Staatsgarantie 34 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In allen Monopolkantonen werden – in Konkurrenz zur Privatassekuranz – Versicherungen angeboten, die eine sachliche Nähe zur Feuer- und Elementar- schadenversicherung aufweisen. lichen Punkt werden diejenigen Kantone ohne Gebäudeversicherungs- anstalt belohnt, die gleichzeitig auf einen Versicherungszwang verzichten. Ranking Wie aus Abbildung 2 ersichtlich, führen die vier Kantone AI, GE, TI und VS das Ranking mit je sieben Punkten an. Die restlichen « GUSTAVO »-Kan- tone (OW, SZ & UR) schneiden aufgrund der bestehenden Versicherungs- pflicht mit jeweils sechs Punkten ab. Keiner der Monopolkantone erreicht das mögliche Maximum von sechs Punkten, da alle – in Konkurrenz zur Privatassekuranz – Versicherungen anbieten, die eine sachliche Nähe zur Feuer- und Elementarschadenversicherung aufweisen. Überdies führen sechs Kantone (AG, GL, NW, SH, VD & ZH) Versicherungsprodukte im Portfolio, bei denen kein Zusammenhang zu Immobilien besteht. Ausser den Kantonen BE und GL erlaubt kein Monopolkanton seinem Gebäu- deversicherer, die Privatassekuranz ausserhalb des Kantonsgebiets zu kon- kurrenzieren. Auch das Schlusslicht NW weist diesen Makel nicht auf. Negativ zu Buche schlägt im Kanton NW das Unikum der Staatsgarantie für die kantonale Gebäudeversicherung und – gemeinsam mit dem Kan- ton VD – der Versicherungspflicht für Mobilien bei derselben. 3.3 _ Jagdregal Bis zum Ende der alten Eidgenossenschaft genossen die gesellschaftlichen Herrschaftsträger Jagdprivilegien, die ihnen das alleinige Jagdrecht oder den sogenannten Wildbann (das Jagdrecht auf bestimmte Tierarten) ein- räumten. Nach der Freigabe der Jagd im Jahr 1800 wurde die Jagdhoheit zu Beginn der Mediation den Kantonen zugesprochen. Trotz einer Flut kantonaler Jagdgesetze und -verordnungen erlitten die Wildbestände im Verlauf des Jahrhunderts einen regelrechten Einbruch – so waren Rot- hirsch und Steinbock auf dem Gebiet der Schweiz vollständig ausgerot- tet –, was die Dringlichkeit landesweiter Jagdvorgaben deutlich machte. Die Revision der Bundesverfassung 1874 schuf die gesetzliche Grundlage für ein eidgenössisches Jagdgesetz, das die Entwicklung der Tierbestände aufgrund seiner für diese Epoche sehr fortschrittlichen Schutzbestimmun- gen (etwa die Schaffung der eidgenössischen Jagdbanngebiete) erheblich beeinflussen sollte. Die Motivation für solch weitreichende Bestimmun- gen lag weniger im Wohl der Tiere als im Erhalt der Bestände für die Jagd, bildeten Jagdgebühren doch nicht zuletzt eine Einnahmequelle für den Staat. So waren denn auch einheimische Raubtiere wie Bär, Luchs oder Wolf vom Gesetz ausgenommen und wurden weiter gejagt und aus- gerottet. Ihr Schutz wurde erst in den 1960er-Jahren gesetzlich verankert. Heute sind die Zuständigkeiten wie folgt verteilt: Der Bund regelt den Tierschutz mit dem Ziel, die Artenvielfalt zu erhalten. Die Kantone setzen 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 35 3. 3 _ Ja gd re ga l die Jagdvorschriften fest, d. h. sie bestimmen über das Jagdsystem, die Jagdberechtigung, die Jagdgebiete sowie die Jagdaufsicht. |12 Zwei Jagdsysteme und ein Jagdverbot Allen kantonalen Jagdgesetzen ist gemein, dass sie Wild als herrenlose Sache betrachten, über die der Staat die Hoheit geniesst. In Bezug auf die Organisation des Jagdwesens ist die Schweiz heute zweigeteilt: Das Re- viersystem ist im Mittelland und der Ostschweiz verbreitet, während das Patentsystem sich über die Romandie und die Gebirgskantone erstreckt. Ausnahme ist der Kanton GE, wo die Jagd für Private 1974 per Volksent- scheid abgeschafft wurde und seither von staatlichen Wildhütern durch- geführt wird. 1_Revierjagd Die Revierjagd beschreibt ein Jagdsystem, in dem der Kanton (oder die Gemeinde in dessen Auftrag) die Jagdrechte an einem bestimmten Gebiet für einen festgelegten Zeitraum an eine Jagdgesell- schaft verpachtet. Dieses System kommt in neun Deutschschweizer Kan- tonen des Mittellands und der Ostschweiz zur Anwendung (AG, BL, BS, LU, SG, SH, SO, TG & ZH). Als die Kantone vor über 200 Jahren die Jagdhoheit zugesprochen bekamen, organisierte sich einzig der Kanton AG im Reviersystem. Bevor in der Zwischenkriegszeit die grosse Welle des Systemwechsels folgte, entschied zudem Baselland (1876), das Patent- zugunsten des Reviersystems aufzugeben. Als bisher letzter Kanton führ- te St. Gallen nach mehreren Volksabstimmungen 1950 das Reviersystem ein. Die Gründe für den Systemwechsel waren in erster Linie fiskalischer Natur: Die Kantone erhofften sich durch die Delegation der Jagdaufsicht und Wildschadenentschädigung an die Jagdgesellschaften eine Ausgaben- senkung. Vielerorts führte dieses Vorhaben zu politischen Auseinander- setzungen, in denen die Jägerschaft unterlag. Ein Jagdrevier umfasst normalerweise das Gebiet einer politischen Ge- meinde, kann je nach Grösse aber auch aufgeteilt oder mit dem Gebiet einer anderen Gemeinde zusammengelegt werden. Diejenigen Kantone (z. B. AG), die in den letzten Jahren ihre Jagdgesetze revidiert haben, entfer nen sich mehr und mehr von diesen eher starren Vorgaben und or ganisieren ihre Reviere auf Basis von wildbiologischen und jagdlichen Kriterien. Mit Ausnahme des für die Jagd weniger relevanten Kantons BS verpachten die Kantone ihre Reviere für eine Zeitspanne von acht Jahren (BS: sechs). Steht eine Neuvergabe der Reviere an, schätzt der Kan- ton (oder die Gemeinde), basierend auf einer Vielzahl von Kriterien – etwa dem möglichen Jagdertrag, dem Flächenwert oder den Jagdwert- minderungen –, den Wert der Reviere. Während die Kantone AG, BL, BS, SG und TG ihre Reviere zu diesem Schätzwert vergeben, führen die 12 Eine Zusammenfassung der Geschichte und Entwicklung der Jagd von der Steinzeitbis heute findet sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D13942.php (20.08.2014). 36 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Obschon die «Jagd des kleinen Mannes» in den Patentkantonen fest verankert ist, versuchten einige sich der Revierjagd- Bewegung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts anzuschliessen. Kantone LU, SH, SO und ZH eine öffentliche Versteigerung durch. Sie unterliegt allerdings erheblichen Einschränkungen, denn bisherigen Jagd- gesellschaften und Pächtern mit Wohnsitz in der Gemeinde bzw. dem Revier werden grosse Privilegien bei der Vergabe eingeräumt. Weiter ma- chen die Gesetzgebungen regelmässig Vorgaben bezüglich Zahl der Mit- glieder der Jagdgesellschaft, oftmals in Abhängigkeit von der Revier fläche. Einem Pächter wird selten mehr als 250 Hektaren jagdbare Fläche zuge- teilt. Lokal kann die Fläche pro Pächter auch deutlich tiefer liegen. Alle Revierkantone – mit Ausnahme der Kantone AG und SG – kennen neben der Mindest- auch eine Maximalzahl Pächter. Die Zusammensetzung der Jagdgesellschaften ist häufig reglementiert: Meist muss eine Mehrheit der Pächter zumindest im Kanton, wenn nicht sogar in der entsprechenden Gemeinde wohnen. Die Rechte, die den Jägern eingeräumt werden, sind stets mit Pflichten verbunden. Für die Jagdgesellschaft im Reviersystem sind diese beson ders umfangreich. Neben der Wildbestandsaufnahme und der Abschusspla- nung umfasst das Pflichtenheft der Pächter Hegemassnahmen, mit denen die Lebensgrundlage der Wildtiere und die Artenvielfalt gesichert werden sollen, und Wildhüter-Aufgaben wie die Beseitigung von sogenanntem Fallwild. |13 2_Patentjagd Das Patentjagdsystem erlaubt die Jagd – mit Ausnahme der eidgenössischen und kantonalen Schutzgebiete – auf dem gesamten Kantons gebiet. Der Jäger löst gegen eine Gebühr beim Kanton ein Jagd- patent. Die Westschweizer (FR, JU, NE, VD & VS; ohne GE) und alle alpin geprägten Kantone der Deutschschweiz (AI, AR, BE, GL, GR, NW, OW, SZ, UR & ZG) sowie das Tessin organisieren die Jagd nach dem Patentsystem. Obschon die « Jagd des kleinen Mannes » in diesen Kantonen heute fest verankert ist, versuchten einige sich der Revierjagd-Bewegung in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts anzuschliessen. Der Obwaldner Patent-Jäger-Verband entstand so 1917 aus dem Widerstand gegen die von Kantonsrat und Gemeinden vorgeschlagene Pachtjagd, von der man sich eine Entlastung der vom Krieg gebeutelten Staatskasse erhoffte. Das Recht, auf dem gesamten Kantonsgebiet jagen zu dürfen, ist grund- sätzlich an dieselben Bedingungen wie im Reviersystem geknüpft. Der Jäger verpflichtet sich, Schon- und Siedlungsgebiete zu meiden und ge- setzeskonform zu jagen, sowie nur diejenigen Tiere zu erlegen, die das Patent oder die Jagdbetriebsvorschriften erlauben. Beim Patenterwerb ist Diskriminierung aufgrund des Wohnorts an der Tagesordnung. So aner- kennen die Gebirgskantone GR, TI und VS keine ausserkantonalen Jagd- fähigkeitszeugnisse. Eine Reihe von Kantonen kennt bei der Aner ken- nung der Jagdfähigkeitszeugnisse spezifische Wohnsitzbestimmungen 13 Unter Fallwild versteht man sowohl Tiere, die einem natürlichen Tod erlegen sind, wie auch solche, die aufgrund äusserer, nicht jagdlicher Einflüsse (z. B. im Strassenverkehr) gestorben sind. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 37 3. 3 _ Ja gd re ga l Im Gegensatz zur Schweiz steht in Deutschland und Österreich dem Grundeigentümer das Jagdrecht zu. oder Gegenrechtsverpflichtungen. Nur fünf Kantone (BE, GL, NW, SZ & ZG) schränken den Zugang ausserkantonaler Jäger zum Patent nicht ein. Allerdings ist es in allen Kantonen üblich, Auswärtige preislich zu dis- kriminieren und ihnen die Patente zum zwei- bis sechsfachen Preis zu verkaufen. Im Gegensatz zum Reviersystem gibt es in den meisten Patentkantonen keine gesetzlichen Vorgaben bezüglich der Organisation der Jäger. Tradi- tionsgemäss finden sich jedoch in allen Kantonen Jagdvereine, die in Lokal- sektionen organisiert sind. Die Sektionen bzw. ihre Hegeobmänner zeich- nen für die Koordination der Hegemassnahmen, für die sie Unterstützung vom Kanton beantragen können, verantwortlich. Die Kantone richten zur Sicherstellung und Finanzierung der Hegemassnahmen in der Regel einen Hegefonds ein. Box 6 Bindung des Jagdrechts an das Grundeigentum in Deutschland und Österreich Im Gegensatz zur Schweiz steht in Deutschland und Österreich dem Grundeigentümer das Jagdrecht zu. Da das Wild nicht als herrenlose Sache betrachtet wird, geniesst der Staat auch nicht die Hoheit darüber. Auf den ersten Blick erscheint das Jagdrecht in Deutschland und Österreich also liberaler als in der Schweiz. Diese Aussage muss aber relativiert werden, da in Deutschland und Österreich das Jagdrecht und das Recht zur Jagdausübung getrennt sind. Ohne das Bestehen einer entsprechenden Sachkundeprüfung – in Deutschland spricht man auch vom « Grünen Abitur » – kann kein Grundeigentümer auf seinem Boden die Jagd ausüben. Zudem ist das Jagdausübungsrecht an eine minimale Grundfläche gebunden. Der Grundeigentümer muss im Besitz von mindestens 75 ha (Deutschland) oder 115 ha bis 300 ha (Österreich) zusammenhängender land- oder forstwirtschaftlicher Grundfläche sein, um auf dem eigenen Grundstück, die Jagd ausüben zu dürfen – in Österreich spricht man von einer « Eigenjagdberechtigung ». Erfüllt ein Grundstück das Flächenkriterium nicht, wird es – wie im Schweizer Reviersystem – einem gemeinschaftlichen Jagdbezirk oder einem Genossenschaftsjagdgebiet zugerechnet. In Österreich werden die Genossenschaftsjagdgebiete anschliessend in einer öffentlichen Versteigerung für eine zehnjährige Pachtperiode an eine Jagdgesellschaft oder an Einzelpersonen verpachtet. Der Pächter entschädigt die Eigentümer des Genossenschafts- gebietes für die Übertragung sämtlicher jagdlicher Rechte und Pflichten (z. B. Kompensation von Wildschäden) im Revier. |14 Im deutschen Jagdsystem verhält es sich mehr oder weniger analog, allerdings sind die Grundeigentümer eines gemeinschaftlichen Jagdbezirks zur Bildung einer Jagdgenossenschaft und der Mitgliedschaft in derselben gezwungen. Der Jagdgenossenschaft steht frei, ob sie die Jagd in Eigenregie ausübt oder das Jagd- ausübungsrecht, mit dem auch die Pflicht zur Hege verbunden ist, an Dritte verpachtet. |15 14 Vgl. Die Jagd in Österreich: www.ljv.at/jagd_system.htm (19.08.2014). 15 Vgl. Jagdrecht in Deutschland: www.jagdverband.de/content/jagdrecht-deutschland-0 (19.08.2014). 38 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gesetzlich verankerter «Heimatschutz» wird in allen Revierkantonen betrieben: Pächter und Bewerber mit Wohnsitz in der Reviergemeinde geniessen Vorrang. Ineffizienter « Kantönligeist » Unabhängig von der konkreten kantonalen Ausgestaltung des Jagdregals, weist das Jagdwesen – im Vergleich zu den restlichen untersuchten kan- tonalen Monopolen – einige Besonderheiten auf. Die Jagd dient heute längst nicht mehr der – überlebenswichtigen – Nahrungsmittelbeschaf- fung, sondern primär der öffentlichen Aufgabe eines nachhaltigen Wild- tiermanagements. Besonders am Jagdwesen ist, dass der Staat bzw. Kanton diese Aufgabe an Private delegieren kann, die überdies bereit sind, für deren Erfüllung zu bezahlen. Die Jagd scheint den Weidmännern einen Nutzen zu stiften, der sogar weit über ihre Zahlungsbereitschaft für Jagdpatente und Pachtgebühren hinausgeht. So sind sie gewillt, weitere Kosten zu übernehmen, etwa in Form von Beiträgen für Hegemassnah- men oder Wildschäden. |16 Im Gegensatz etwa zu den amtlichen Notaren (vgl. Abschnitt 3.5) nehmen die Jäger zudem keine hoheitlichen Aufgaben im Namen des Staates gegenüber Dritten wahr. Damit kann es durch die Organisation des Jagdwesens auch zu keinen Wettbewerbsverzerrungen auf angrenzenden Märkten kommen. Die Jagd erfolgt weniger aus kom- merziellen Interessen, sondern stellt in der Schweiz eine reine Freizeit- beschäftigung dar, die allenfalls ein bescheidenes Nebeneinkommen ge- neriert. |17 Diese Spezifika des Jagdregals bedeuten keinesfalls, dass sich dieses einer ökonomischen Beurteilung entzieht. Besonders interessant ist in diesem Zusammenhang die Vergabepraxis der Jagdberechtigungen. So schreiben im Reviersystem vier Kantone (LU, SH, SO & ZH) ihre Reviere öffentlich aus. Auf den ersten Blick scheint dies begrüssenswert, stellen doch Ausschreibungen in der Regel eine effiziente Allokation der Nut- zungsrechte sicher. Eine genauere Betrachtung der Vergabemechanismen zeigt jedoch, dass dieses Ziel verfehlt werden dürfte, schränken doch alle betroffenen Kantone die Versteigerung dahingehend ein, dass im Gesetz ein Maximalpreis festgelegt und die bisherigen Pächter bevorzugt werden. Gesetzlich verankerter « Heimatschutz » wird auch in den restlichen Re- vierkantonen betrieben: Pächter und Bewerber mit Wohnsitz in der Revier- gemeinde geniessen Vorrang. Innerkantonalen Bewerbern wird die Pacht überdies vielerorts eher zugetraut als den Auswärtigen « ennet der Kantons- grenze ». Die im Reviersystem üblichen Vergabekriterien erhärten die Vermutung, dass es sich dabei in erster Linie um Schutzklauseln für die bisherigen, ortsansässigen Pächter handelt. 16 Bei der Vergütung der Wildschäden bestehen grosse kantonale Unterschiede. Die Finanzierung erfolgt in den Patenkantonen durch Beiträge der Jäger oder wird von der Staatskasse übernommen. In den Revierkantonen wird abhängig von den jagdbaren Arten unterschiedlich entschädigt; vgl. JagdSchweiz: www.jagdschweiz.ch/de/ jagdpolitik/positionen/159-wildschadenverhuetungundwildschadenverguetung (21.08.2014). 17 Der Markt für Wildfleisch bildet im Schweizer Fleischmarkt eine Nische. Gemäss Pro viande, der Branchenorganisation der Schweizer Fleischwirtschaft, entfielen im Jahr 2013 gerade einmal 0,42% des Fleischkonsums in der Schweiz auf Wild. Davon stammten mehr als zwei Drittel aus ausländischer Produktion; vgl. www.schweizerfleisch.ch/dienstleistungen/statistik/publikationen/fleischkonsum (21.08.2014). 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 39 3. 3 _ Ja gd re ga l Ein für alle Patentkantone mögliches Rezept, um mit dem Ineffizienzen ver- ursachenden «Kantönli- geist» zu brechen, bestünde in der Einführung eines Auktionssystems. Nicht nur die Revierkantone sind diesem « Kantönligeist » verfallen. Vie- len Patentkantonen fällt die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähig- keitsausweise äusserst schwer. In den grossen Gebirgskantonen (GR, TI & VS) fürchtet man sich vor dem « Jagdtourismus » aus dem Unterland, der – aufgrund der attraktiven Jagdgebiete – mit der Einführung des Gästepatents auf sie zurollen könnte. Weshalb gerade der Jagd- Tourismus unerwünscht sein soll, bleibt angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung des Tourismus insgesamt in den Bergkantonen unklar. Ausserdem zeigt die Praxis des Kantons BE, der ähnliche topografische Eigenschaften auf- weist wie die Kantone GR, VS oder TI, dass solche Befürchtungen gegen- standslos sind. Wie erwähnt geht eine Zulassung von Auswärtigen zu- dem regelmässig mit einer massiven preislichen Diskriminierung einher. Ein für alle Patentkantone mögliches Rezept, um mit dem Ineffizien- zen verursachenden « Kantönligeist » zu brechen, bestünde in der Einfüh- rung eines Auktionssystems, in dem die Patente an die Höchstbietenden versteigert würden. Einem solchen Vorgehen haftet nichts « Unsittliches » an. Würde nämlich keine positive Zahlungsbereitschaft für die Jagd und die mit ihr verbundenen Aufgaben bestehen, müssten die Kantone Steuer- gelder für diesen Zweck einsetzen – entweder um die Aufgaben selbst zu erledigen oder um Private dafür zu entschädigen. Auch in diesem Fall würde man erwarten, dass nicht einfach Geld « verschwendet » wird, sondern haushälterisch mit öffentlichen Mitteln umgegangen wird. Zuge- lassen zu Auktionen im Patentsystem wären alle Jäger mit einem gülti- gen Jagdfähigkeitszeugnis eines Schweizer Kantons oder einer gleich- wertigen ausländischen Qualifikation. Eine analoge Regelung bietet sich auch für die Revierkantone an: Unabhängig von seinem Wohnort kommt jeder Jäger, der seine Jagdfähigkeit entsprechend den in der Schweiz üb- lichen Vorschriften nachweisen kann, als Mitglied einer Jagdgesellschaft für die Revierpacht in Frage. Auf diese Weise würden die Patente und Reviere jenen Jägern zugesprochen, die den höchsten Nutzen daraus zie- hen. Gleichzeitig könnten die Kantone Einnahmen generieren. Bedenkt man die finanzielle Schieflage so mancher Kantone dürfte ein solcher « Zustupf » aus dem Jagdwesen nicht unwillkommen sein. Beurteilungskriterien und Bewertung Wie erwähnt behält sich Genf – basierend auf einem Volksentscheid im Jahr 1974 – als einziger Kanton das Recht vor, die Jagd selbst durchzu- führen. Auch wenn es sich beim Kanton Genf um einen « Stadtkanton » handelt, der kaum über bejagbare Flächen verfügt, ist es fraglich, ob sich der Kanton eine Aufgabe vorbehalten soll, die ohne weiteres Privaten überlassen werden könnte. Die durch Wildhüter durchgeführte « Staats- jagd » im Kanton GE wird deshalb im folgenden Ranking mit einem Punkt belegt. Auch wenn die Hürden zur Erlangung des Jagdrechts im Patentsystem etwas tiefer als im Reviersystem sein mögen, werden für beide Systeme 40 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ob die Jagdrechte effizient zugeteilt werden hängt letztlich weniger vom Jagd- system als von der Aus- gestaltung des Vergabe- mechanismus ab. zwei Basispunkte vergeben. Ob die Jagdrechte effizient zugeteilt werden, hängt letztlich nämlich weniger vom Jagdsystem als von der Ausgestal- tung des Vergabemechanismus ab: Die Kritik an den vom « Kantönligeist » geprägten Vergabesystemen im Jagdwesen gilt – wie dargelegt – für das Patent- wie für das Reviersystem. Entsprechend wird bei der Beurteilung nicht das Jagdsystem in den Vordergrund gestellt, sondern das Augen- merk auf eine effiziente, transparente und diskriminierungsfreie Vergabe gelegt. Die Revierkantone werden anhand der folgenden zusätzlichen Krite- rien bewertet: Obwohl auch die Kantone, die ihre Reviere öffentlich aus- schreiben, kritisch gewürdigt worden sind, erhalten sie in der nachfolgen- den Bewertung einen zusätzlichen Punkt. Dies, weil in diesem System die Zahlungsbereitschaft der Pächter zumindest ansatzweise als Vergabe- kriterium herangezogen wird. Weiter werden diejenigen Kantone mit einem Punkt belohnt, die den Nicht-Pächtern die sogenannte Einzeljagd in den Revieren ermöglichen. Zwar braucht es auch für die Einzeljagd eine Einladung bzw. Erlaubnis des Pächters, es muss aber nicht in dessen Begleitung gejagt werden – es besteht somit mehr Flexibilität. Nicht er- kennbar ist die Notwendigkeit einer Deckelung der Zahl der Mitglieder von Jagdgesellschaften. Damit die Gesellschaft den jagdlichen Betrieb gewährleisten kann, mag eine Vorgabe bezüglich der Mindestanzahl Pächter – am besten in Abhängigkeit der Revierfläche – sinnvoll sein. Die weitere Zusammensetzung kann jedoch getrost den Jagdgesellschaften überlassen werden. Verzichtet ein Kanton demnach auf die Festlegung der maximalen Anzahl von Pächtern in einer Jagdgesellschaft, erhält er einen Punkt. Als Hauptkriterium für die Beurteilung der Kantone mit Patentsystem wird die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise heran- gezogen. Kantone, die alle kantonalen Jagdprüfungen anerkennen, wer- den mit zwei Punkten ausgezeichnet. Nur einen Punkt erhalten jene Kantone, die entweder mit einem « substanziellen » Anteil (d. h. mindestens zwei Drittel) der Kantone Gegenrechtsbestimmungen abgeschlossen haben oder die Fähigkeitsausweise der Mehrheit der Nachbarkantone Tabelle 4 Bewertungsschema «Jagdwesen» Staatsjagd 1 Punkt Revierjagd − Preis als Vergabekriterium - Möglichkeit der Einzeljagd - Verzicht auf Deckelung der Anzahl Pächter 2 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Patentjagd − Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (Jagdprüfungen) ohne Einschränkungen − Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (Jagdprüfungen) mit Einschränkungen 2 Punkte + 2 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 4 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 41 3. 3 _ Ja gd re ga l anerkennen. Ebenfalls zu dieser Gruppe gezählt werden die Kantone, die alle ausserkantonalen Ausweise akzeptieren, diese Praxis jedoch mit restrik tiven Einschränkungen wie Wohnsitzbestimmungen oder Mit- gliedschaftszwang in kantonalen Jagdorganisationen einengen. Ohne Punkte bleiben Kantone, die für den Erwerb eines Jagdpatents die eige- ne Kantons prüfung voraussetzen – unabhängig davon, ob der Bewerber in einem anderen Kanton bereits zur Jagd zugelassen ist. Quelle: Eigene Darstellung Abbildung 3 Teilranking: «Jagdwesen» Knapp zwei Drittel der Kantone kennen heute das System der Patentjagd, wobei ein wichtiges Unterscheidungsmerkmal zwischen den Kantonen die Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen darstellt. Die restlichen Kantone – mit Ausnah- me des Kantons GE, in dem die Jagd für Private verboten ist – kennen das System der Revierjagd. 5 4 3 2 1 0 BE GL JU NW SZ ZG AI AR FR NE OW UR VD GR TI VS AG SH SO LU ZH SG BL BS TG GE Patentjagd Revierjagd Staatsjagd Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen mit Einschränkung Basispunkte Basispunkte Anerkennung ausserkantonaler Jagdprüfungen ohne Einschränkung Einzeljagd «Preis» = Vergabekriterium keine Deckelung der Pächterzahl 42 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie aus Abbildung 3 ersichtlich, liegen neun Kantone mit insgesamt vier Punkten an der Spitze der Rangliste gleich auf. |18 Die sechs Patentkantone BE, GL, JU, NW, SZ und ZG zeichnen sich dadurch aus, dass sie ihre Patente auch an Jäger verkaufen, die ihre Jagdfähigkeit in einem anderen Kanton erlangt haben. Gemeinsam ist diesen Kantonen, dass auch sie überflüssi gen « Heimatschutz » betreiben, indem sie auf die im Jagdwesen übliche Preisdiskriminierung ausserkantonaler Jäger beim Patenterwerb zurückgreifen. Besonders Jäger in kantonalen Grenzgebieten werden so benachteiligt. Allgemein findet sich kein einziger Patentkanton, der auf diese Praxis verzichtet, weshalb dieses Kriterium keinen Eingang in das Bewertungsschema des Jagdwesens gefunden hat. |19 Ebenfalls vier Punkte erreichen die drei Revierkantone AG, SH und SO. Das Maximum von fünf Punkten verpassen sie aus unterschiedlichen Gründen: Während im Kanton AG bei der Reviervergabe der Wettbewerbs- parameter « Preis » nicht berücksichtigt wird, schreiben Schaffhausen und Solothurn eine Deckelung der Jagdgesellschaftspächter vor. Allerdings versteigern letztere ihre Reviere öffentlich (zu maximal 130 % bzw. 150 % des Schätzwertes). Die Einzeljagd ist indes gemäss Gesetz in allen drei Kantonen erlaubt. Leicht zurück liegt eine Gruppe aus sieben Patent- (AI, AR, FR, NE, OW, UR & VD) und drei Revierkantonen (LU, ZH & SG) mit je drei Punkten. Die entsprechenden Patentkantone anerkennen die Fähigkeits- ausweise nicht-einheimischer Jäger nur teilweise. Während Zürich und Luzern den « Preis » bei der Reviergabe berücksichtigen, macht St. Gallen keine Vorschriften bezüglich der Zusammensetzung der Jagdgesellschaf- ten. Diejenigen Kantone, die keine zusätzlichen Punkte verbuchen kön- nen, bilden mit zwei Punkten die dritte Gruppe im Ranking. Dazu ge- hören sowohl die drei grossen Gebirgskantone GR, TI und VS, die ein restriktives Patentsystem anwenden (keine Anerkennung ausserkantona- ler Jagdfähigkeitsausweise), als auch die Revierkantone BL, BS und TG, da sie das Reviersystem sehr einschränkend auslegen. Am Schluss des Rankings findet sich der Kanton GE, der den Privaten die Jagd untersagt. 3.4 _ Fischereiregal Ähnlich dem Jagdwesen erlässt der Bund auch in der Fischerei Schutz- vorgaben, an die sich die Fischer als Nutzniesser der Fischbestände halten müssen. Die fischereiwirtschaftlichen Vorgaben für die kantonalen Binnen gewässer legen hingegen die Kantone fest. Die dem Jagdwesen analoge behördliche Kompetenzaufteilung erstaunt aufgrund der histori- 18 Eine Zusammenfassung der Bewertungskriterien und der Punktevergabe kann Anhang B entnommen werden. 19 Dies erklärt, warum die maximal mögliche Punktezahl für das Patentsystem vier beträgt, während im Reviersystem fünf Punkte erreicht werden könnten. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 43 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Der grösste Unterschied zum vorindustriellen Zeitalter besteht darin, dass es heute eine scharfe Trennung zwischen Berufs- und Sportfischern gibt. schen Verwandtschaft der beiden Regale kaum. Die Ursprünge der heuti- gen Vorschriften im Fischereiwesen reichen jedoch weiter in die Vergan- genheit als diejenigen des Jagdwesens. So stand im Mittelalter jedem Bürger das Freiangelrecht zu, das das Fischen mit Angel oder Schiebenetz für den Eigengebrauch vom Ufer aus erlaubte. Um auf grösseren Gewäs- sern dem Fischfang nachgehen zu können, waren die Fischer auf eine Bewilligung der Obrigkeit – im Mittelalter meist Klöster oder weltliche Herren – angewiesen. Auch Schonbestimmungen und Fangbeschrän- kungen wurden bereits früh erlassen, um eine Übernutzung der Gewäs- ser zu verhindern. |20 Strikte Trennung zwischen kommerziellem Fischfang und Freizeitangeln Mit Ausnahme einer kurzen Zeit nach dem Einmarsch der Franzosen 1798, die eine starke Überfischung der Gewässer mit sich brachte, prägte eine Vielfalt kantonaler Bestimmungen die rechtlichen Aspekte der Fischerei, von denen viele bis heute nachhallen. Wie im Jagdwesen ist die Fischerei im Patent- oder Pachtsystem organisiert, allerdings kennt eine Mehrheit der Kantone beide Systeme – oft abhängig von der Art und Grösse der Gewässer. Dennoch wurden in den letzten Jahren vermehrt Vereinheitlichungen durchgesetzt, etwa betreffend die Anerkennung des Fischerbrevets. Der grösste Unterschied zum vorindustriellen Zeitalter besteht darin, dass es heute eine scharfe Trennung zwischen Berufs- und Sportfischern (Angler) gibt (zur Berufsfischerei, vgl. Box 7). Fischen als Freizeitbe- schäftigung ohne Gewinnstreben ist ein Phänomen, das vor der Indust- rialisierung unbekannt war; damals angelten in erster Linie einfache Leute, um sich ein Zubrot zu verdienen. Die klare Trennung mani festiert sich in der Ausrüstung: Das Fischen mit Netzen oder Reusen ist den Be- rufsfischern vorbehalten. Die aktuell rund 100 000 Sportfischer können ihre Leidenschaft je nach Kanton entweder als Pächter oder mittels Bezug eines Anglerpa- tents – die meisten Kantone bieten Tages- Wochen-, Monats- und Jahres- patente an – ausüben. Insgesamt 14 Kantone (BE, BS, FR, JU, LU, NW, SO, SG, SH, SZ, TG, VS, ZG & ZH) wenden beide Systeme an: Um auf Seen und an grossen Flüssen angeln zu können, muss ein Fischer im Be- sitz eines Patents sein. Kleinere Gewässer (Zuflüsse, Bäche, kleine Seen etc.) werden in der Regel für fünf bis zehn Jahre verpachtet. Die Ein- schränkungen im Pachtsystem sind grundsätzlich weniger ausgeprägt als bei der Jagd. Neben Fischervereinen können sich auch Einzelpersonen um die Pacht bewerben. Acht Kantone schreiben ihre Gewässer öffent- lich aus – fünf davon (LU, NW, SO, TG & ZH) bestimmen aber den höchstzulässigen Pachtzins vorgängig. Die Kantone FR, SH und VS ver- 20 Mehr Informationen zu den Ursprüngen der Fischerei finden sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D13943.php (07.08.2014). 44 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der «Kantönligeist» macht auch beim Fischereiregal nicht halt: Ausserkantonale Fischer werden konsequent preislich diskriminiert. geben ihre Fischereireviere zwar an die meistbietende Person, behalten sich aber eine freihändige Vergabe für alle oder einen Teil der Fischerei- reviere vor. Insgesamt vergibt die Mehrheit der Kantone mit Pachtsystem (9 von 17) die Fischereireviere ausschliesslich nach qualitativen Kriterien wie der Garantie der fachkundigen Ausübung der Fischerei, und sie legt den Pachtzins im Vorfeld der Vergabe fest. Wie im Jagdwesen werden bisherige Pächter sowie Einheimische bei der Vergabe der Gewässer be- vorzugt, wobei einige Kantone (z. B. AR oder BE) den Vorrang auf zwei Pachtperioden beschränken. Weiter haben die Pächter das Recht, Fische- reikarten |21 für ihr Gewässer an andere Angler zu verkaufen. In der Regel sind sie für kürzere (Tageskarten) und längere (Jahreskarten) Zeiträume erhältlich. Der « Kantönligeist » macht aber auch beim Fischereiregal nicht halt: Ausserkantonale Fischer werden besonders beim Erwerb von Fische- reikarten und Patenten mit längeren Laufzeiten konsequent preislich diskriminiert. Weit verbreitet sind in vielen Kantonen zudem aus alten Zeiten stammende private Fischereirechte, sogenannte Fischenzen, an denen das Angeln den Eigentümern oder von ihnen dazu berechtigten Personen vorbehalten ist. Verglichen mit der Jagd scheinen die interkantonalen Hürden in Be- zug auf die Anerkennung von Fischereikenntnissen relativ tief. Seit 2009 muss jeder angehende Sportfischer einen Sachkundekurs besuchen, der mit dem Sportfischerbrevet abgeschlossen wird. Dieses wird in allen Kan- tonen als Sachkunde-Nachweis anerkannt. Die Ausnahme dieser Harmo- nisierungsregelung bilden die Kantone SG und ZH, die zusätzlich das Bestehen eines kantonalen Prüfungsteils verlangen. Fischen ist im « klei- nen Rahmen » jedoch in gewissen Kantonen auch ohne Sachkunde-Nach- weis möglich, da an grossen Gewässern vielerorts noch heute das Frei- angelrecht gilt: Unter Beachtung bestimmter Ausrüstungsvorschriften (z. B. einfache Angelrute ohne Widerhaken, keine Köderfische) ist das Fischen ohne Patent vom Ufer aus erlaubt. Andere Kantone interpretie- ren das Freiangelrecht jedoch enger – der Kanton AG beispielsweise ver- langt auch für die Freiangelei einen Sachkunde-Nachweis. Das verursacht nicht nur einen grossen Kontrollaufwand, sondern scheint auch kaum verhältnismässig. 21 Die Terminologie bezüglich Angelbewilligungen für Nicht-Pächter in Fischereirevieren ist uneinheitlich zwischen den Kantonen. Ausser Fischereikarten ist mancherorts auch von Angelkarten oder -patenten die Rede. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 45 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Dass solche Bestimmungen – wie im Agrarsektor – darauf abzielen, den Fischern einen beruflichen Existenzkampf zu ersparen, wird nicht als Geheimnis gehandelt. Box 7 Staatliche Strukturerhaltung in der Berufsfischerei 2010 waren 310 Berufsfischer auf Schweizer Seen tätig. |22 Die grosse Mehrheit der professionell bewirtschafteten Gewässer untersteht – neben kantonalen Ausführungsbestim- mungen – interkantonalen Konkordaten oder internationalen Vereinbarungen. Dies erschwert eine Bewertung und die Erstellung eines kantonalen Rankings im Bereich der Berufsfischerei, weshalb in dieser Publikation darauf verzichtet wird. Trotzdem kann festgehalten werden, dass bei der Vergabe von Patenten für die Berufsfischerei schweizweit kaum wettbewerbliche Elemente spielen. Vielmehr sind die Vergaben darauf ausgelegt, die lokalen Berufsfischer vor Konkurrenz zu schützen. So ist es nicht unüblich, dass sich die Kantone mit den Berufsfischern direkt absprechen, ob überhaupt weitere Patente für ein spezifisches Gewässer vergeben werden sollen. Regelmässig werden zudem bei der Vergabe der Patente innerkantonale Bewerber bevorzugt, und nicht selten muss man zum Patent- erwerb auf dem entsprechenden Gewässer bereits eine gewisse Zeit der gewerblichen Fischerei nachgegangen sein. Auch die oft anzutreffende Regelung, dass einem Berufsfischer das Patent für ein Gewässer verwehrt bleibt, wenn er ein solches für einen anderen See erworben hat, zeugt von einem Schutz- und Strukturerhaltungsgedanken. |23 Dass solche Bestimmun- gen – wie im Agrarsektor – darauf abzielen, den Fischern einen beruflichen Existenzkampf zu ersparen, wird nicht als Geheimnis gehandelt. Dies macht sie aus ordnungspolitischer Sicht jedoch nicht richtiger, denn sie behindern eine effiziente Allokation knapper Ressourcen und einen in der Regel wünschenswerten Strukturwandel. Vergabemechanismus mit Anpassungspotenzial Gegeben die Parallelen zum Jagdwesen stellt sich auch bei der Sport- fischerei die Frage nach der Effizienz des Vergabemechanismus von Patenten und Pachten. Auch in diesem Bereich würde sich – anstelle fixer Patent- und Pachtpreise – grundsätzlich ein Auktionssystem anbieten, das den unterschiedlichen Zahlungsbereitschaften der Sportfischer Rech- nung trägt. Im Patentsystem stellt sich jedoch die Frage nach Aufwand und Ertrag sowie der konkreten Praktikabilität eines Auktionssystems. Für die Vergabe von Tagespatenten wäre die Durchführung von ( täglichen) Auktionen wohl unverhältnismässig. Für die Vergabe von Jahrespatenten hingegen könnte die Einführung von Auktionen eine prüfenswerte Option darstellen. Ungleich klarer gestaltet sich die Ausgangslage im Pachtsystem. Wie bereits erwähnt, schreiben schon heute verschiedene Kantone die Pacht von Gewässern öffentlich aus, schränken aber den Wettbewerbsparameter « Preis » durch die unnötige Festlegung von Min- dest- und Höchstpachtzinsen ein. Dies könnte man ohne weiteres ändern. Durch eine wettbewerbliche Vergabeart würde keinesfalls das übergeord- nete Ziel eines gesunden und artenreichen Fischbestands unterminiert, und kantonale Höchstfangmengen oder andere Schutzbestimmungen 22 Davon verdienten zwei Drittel mindestens 90% ihres Lebensunterhalts als Fischer. Seit 1948 ist die Zahl der kommerziell tätigen Fischer in der Schweiz um 70 % zurück- gegangen; vgl. www.bafu.admin.ch/jagd-fischerei/07831/07867/07869/index.html?lang=de. 23 Immerhin besteht grundsätzlich die Möglichkeit, Patente für mehrere Anrainerkantone eines Sees zu erwerben, sodass eine Überschreitung der Kantons- grenzen nicht verunmöglicht wird. 46 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Auch wenn sich der Pacht- zins regelmässig nur in einer gewissen Bandbreite bewegen kann, besteht die Möglichkeit, dass die Gebote die Zahlungsbereit- schaft reflektieren. würden nicht in Frage gestellt. Um den Wettbewerb um den Markt auf- recht zu erhalten – konkret: den gesetzlichen Schutz bisheriger Pächter abzubauen –, wäre eine Reduktion der Pachtdauer dort sinnvoll, wo die Pachtperiode heute ein ganzes Jahrzehnt dauert. Beurteilungskriterien und Bewertung Ähnlich wie im Jagdwesen soll nachfolgend nicht die Beurteilung der Fischereisysteme an sich im Vordergrund stehen, sondern der Vergabe- mechanismus für die Patente und Reviere. Deshalb erhalten alle Kanto- ne unabhängig vom angewandten System je einen Basispunkt. Bei den Kantonen, die ihre Fischereireviere ausschliesslich verpachten, wird der Wettbewerbsparameter « Preis » – sofern er im Rahmen der Vergabe eine Rolle spielt – als zusätzliches Beurteilungskriterium herangezogen und mit einem Punkt belohnt. Auch wenn sich der Pachtzins regelmässig nur in einer gewissen Bandbreite bewegen kann, besteht zumindest eine Möglichkeit, dass die Gebote der potenziellen Pächter deren Zahlungs- bereitschaft reflektieren. Bei den Patentkantonen fliesst die marktwid rige Praxis der Preisdiskriminierung von Anglern mit ausserkantonalem Wohnsitz beim Patenterwerb als Kriterium in die Bewertung ein. Diejeni- gen Kantone, die darauf verzichten, erhalten einen weiteren Punkt. Kan- tone mit Mischsystem werden für die Berücksichtigung eines der erwähn- ten Preis-Kriterien – Versteigerung der Fischereireviere oder preisliche Gleichbehandlung der ausserkantonalen Angler – mit einem Zusatz- punkt belohnt. Weiter wird folgendes Kriterium auf alle Kantone angewandt: Der Sachkunde-Nachweis kann als eine sinnvolle Voraussetzung für den Er- werb von Patenten mit einer längeren Laufzeit, d. h. einen Monat oder mehr, bezeichnet werden. Für inner- und ausserkantonale Gelegenheits- angler ist ein Sachkunde-Nachweis jedoch eine unnötige Hürde. Allen Kantonen, die den Sachkundenachweis für Patente mit einer Dauer von weniger als einem Monat nicht vorschreiben, wird ein zusätzlicher Punkt verliehen. Tabelle 5 Bewertungsschema «Fischereiregal» Pachtsystem − Preis wird bei der Vergabe berücksichtigt − Sachkunde-Nachweise nur für Langzeitkarten 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 Mischsystem − Berücksichtigung eines Preiskriteriums − Sachkunde-Nachweis nur für Langzeitpatente 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 Patentsystem − Kein Preisaufschlag für Ausserkantonale beim Patenterwerb − Sachkunde-Nachweis nur für Langzeitpatente 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 3 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 47 3. 4 _ Fi sc he re ir eg al Ranking Abbildung 4 zeigt, dass fünf Kantone (FR, LU, NW, SO & ZH), in denen das Mischsystem zur Anwendung kommt, mit je drei Punkten an der Spitze des Fischerei-Rankings stehen. |24 Sie verzichten auf einen Sachkunde- Nachweis für Kurzzeitpatente und versteigern ihre Pachtgewässer öffent- lich – maximal zu einem im Voraus festgelegten Höchstwert. Der zweiten Gruppe, mit je zwei Punkten, gehören über zwei Drittel der Kantone an: Sieben dieser Kantone (GE, GL, GR, NE, OW, TI & VD) kennen das Patentsystem und verzichten auf einen Sachkunde-Nachweis für Kurzzeitpatente. Dasselbe gilt für sechs der neun Kantone mit Misch- system in dieser Gruppe (BE, JU, SG, SZ, VS & ZG). Die anderen drei zeichnen sich durch die Berücksichtigung eines « Preis »-Kriteriums aus: Während die Kantone SH und TG ihre Pachtgewässer öffentlich aus- schreiben, verzichtet Basel-Stadt als schweizweit einziger Kanton beim Patentverkauf auf einen Preisaufschlag für ausserkantonale Fischer. Nega- tiv schlägt in diesen drei Kantonen zu Buche, dass für Kurzzeitpatente 24 Eine Zusammenfassung der Bewertungskriterien und der Punktevergabe kann Anhang C entnommen werden. Abbildung 4 Teilranking: «Fischereiregal» Die meisten Kantone (14) kennen im Fischereiwesen ein gemischtes System: Pacht- und Patentwesen bestehen nebeneinander. Neun Kantone wenden ein reines Patensystem an, während nur drei Kantone ihre Gewässer ausschliesslich verpachten. 3 2 1 0 GE GL GR NE OW TI VD AI UR FR LU NW SO ZH BE JU SG SZ VS ZG SH TG BS AR BL AG Patentsystem Mischsystem Pachtsystem Sachkundenachweis nur für Langzeitpatente und -fischkarten Berücksichtigung eines Preiskriteriums Quelle: Eigene Darstellung Basispunkte Basispunkte Basispunkte 48 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In der Schweiz sind die wichtigsten Rechts- geschäfte der öffentlichen Beurkundung unterstellt. bzw. -fischerkarten ein Sachkundenachweis verlangt wird. Ebenfalls zwei Punkte erreichen zwei von drei Kantonen (AR & BL), die ausschliesslich das Pachtsystem anwenden. Im Gegensatz zum dritten Pachtkanton AG, der das Schlusslicht des Rankings bildet, stellen sie bei der Abgabe von Fischerkarten keine restriktive Anforderungen an den Erwerb von Kurz- zeitpatenten. 3.5 _ Notariatswesen Wichtigste notarielle Tätigkeit ist die Errichtung öffentlicher Urkunden. Hierbei handelt es sich um eine Formvorschrift, gemäss der ein Vertrag nur gültig ist, wenn er von einem Notar in einer Urkunde abgefasst, den Beteiligten vorgelesen und von ihnen genehmigt sowie in seiner Anwesen- heit unterzeichnet wird. |25 Der Notar amtet als unabhängiger und par- teiloser Rechtsberater, der die Beteiligten über ihre Rechte und Pflichten bezüglich des Geschäfts informiert und sie vor unüberlegten Schlüssen bewahren soll. In der Schweiz sind die wichtigsten Rechtsgeschäfte der öffentlichen Beurkundung unterstellt. Dabei handelt es sich primär um Verträge über Rechte an Grundstücken (z. B. der Handwechsel einer Lie- genschaft), Ehe- und Erbverträge sowie Gesellschaftsgründungen und Stiftungserrichtungen. Weitere Vorschriften, wie die genaue Form der Beurkundung, die personellen Zuständigkeiten oder die Festlegung der Beurkundungstarife liegen hingegen in der Kompetenz der Kantone. Drei Organisationsformen des Notariats Die Schweiz kennt heute drei verschiedene Formen des Notariats: das Berufsnotariat, das Amtsnotariat sowie das sogenannte gemischte Nota- riat. Am Ursprung dieser unterschiedlichen kantonalen Ausgestaltungen des Notariatswesens liegen historische Entwicklungen und Traditionen. Die meisten kantonalen Notariatsgesetzgebungen stammen aus der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, als die Ausweitung des Handels und das Be- dürfnis nach öffentlicher Transparenz in rechtlichen Angelegenheiten (z. B. durch öffentliche Register) die Reglementierung des Notariats vor- antrieb. Die Anfänge der unterschiedlichen kantonalen Systeme reichen jedoch bis ins Spätmittelalter. |26 1_Amtsnotariat Seit seiner Abschaffung im Kanton TG zu Beginn des Jahres 2013 kennen nur noch die Kantone SH und ZH ein reines Amts- notariatssystem, wobei der Begriff Amtsnotariat für beide Kantone nicht ganz zutreffend ist. So werden einerseits in Zürich die Notare von der Stimmbevölkerung ihres Notariatskreises gewählt. Beurkundungen von Rechtsgeschäften über dingliche Rechte an Grundstücken sind an den 25 Vgl. www.schweizernotare.ch/de/Beurkundung/?oid=1858&lang=de (09.07.2014). 26 Eine Zusammenfassung der Geschichte des Notariats in der Schweiz findet sich im historischen Lexikon der Schweiz; vgl. www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D9640.php (17.07.2014). 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 49 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en Auch im Berufsnotariat werden die Notariatstarife von den Kantonen festgelegt. Notar desjenigen Kreises gebunden, in dem das Grundstück liegt. Für die Beurkundung aller anderen Rechtsgeschäfte stehen dem Klienten alle Notariate in der Schweiz zur Verfügung. Der Kanton SH anderseits kennt keinen Amtsnotar, der öffentliche Beurkundungen von Geschäften aller Rechtsgebiete vornimmt. So sind die Zuständigkeiten unter verschie- denen Amtsstellen aufgeteilt: Während sich der Grundbuchverwalter um grundstückrechtliche Angelegenheiten kümmert, nehmen der Schrei- ber der Erbschaftsbehörde oder das Amt für Justiz und Gemeinden Be- urkundungen im Bereich des Familien- und Eherechts vor. Als dritte Instanz – für Geschäfte des Handelsrechts und Stiftungseinrichtungen – fungiert das Handelsregisteramt. 2_Berufsnotariat Das in der Westschweiz, dem Tessin und fünf Deutsch- schweizer Kantonen (AG, BE, BL, BS & UR) praktizierte Notariatssystem basiert auf der Trennung des Notarberufs von Verwaltung und Gerichts- barkeit. Diese auch als « lateinisches Notariat » bekannte Organisations- form ist international die am Weitesten verbreitete. Der Notar übt seinen Beruf mit kantonaler Zulassung selbstständig, auf eigene Rechnung und unter eigener Verantwortung aus, wobei die Notariatstarife auch im frei- beruflichen System vom jeweiligen Kanton festgelegt werden (siehe Box 8 zu den Notariatstarifen). Während die Kantone GE und VD das reine lateinische Notariat kennen, das die Ausübung einer weiteren Tätigkeit neben dem Notariatsberuf untersagt, sind viele Notare in anderen Kantonen auch als Rechtsanwälte tätig. Als einziger Kanton hat FR die Anzahl zugelas- sener Notare im Kanton auf maximal 42 beschränkt. 3_Gemischtes Notariat Das gemischte Notariat vereint die beiden zuvor beschriebenen Systeme. Die Zuständigkeiten der Notare nach Sachge- bieten variieren unter den zwölf betroffenen Kantonen erheblich (siehe Anhang D). Wie der Name vermuten lässt, schafft das System in den Kanto- nen Konkurrenzsituationen zwischen Amtsstellen und freiberuflichen Notaren. Jedoch sind nicht alle Rechtsgebiete gleichermassen betroffen. So kennen sieben Kantone (AI, AR, SG, SO, SZ, TG & ZG) ein kantona- les Beurkundungsmonopol in Grundbuchgeschäften, während sich in den restlichen fünf Kantonen (GL, GR, LU, NW & OW) sowohl die Amts- stellen als auch die frei erwerbenden Notare um immobilienrechtliche Angelegenheiten kümmern. Mit Ausnahme des Kantons GL, dessen Mischform dem Berufsnotariat sehr nahe kommt, kennen letztgenannte Kantone ein System, das in allen relevanten Rechtsgebieten Konkurrenz zwischen einer (LU & GR) oder mehreren (OW & NW) Amtsstellen und den freiberuflichen Notaren zulässt. 50 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Synergien sind kein Grund für den Staat, um funktionierende Märkte zu monopolisieren und die verfassungsmässig garan- tierte Wettbewerbsfreiheit einzuschränken. Scheinbare Vorteile des Amtsnotars Als Vorteile des Amtsnotars gegenüber dem Berufsnotar werden das amt- liche Netzwerk, die Ortskenntnisse und die Vermeidung von Interessens- konflikten zwischen Notar und Klient angeführt. Der genannte Vorteil des amtlichen Netzwerkes besteht hauptsächlich darin, dass Amtsnota- riat und Grundbuchamt unter einem Dach vereint sind, was Synergien erlaubt. Abgesehen davon, dass diese Synergien infolge der zunehmen- den Informatisierung der Grundbuchführung eher abnehmend sein dürf- ten und die Zusammenarbeit zwischen freiberuflichen Notaren – die selbstverständlich auch ortskundig sein können – und den Grundbuch- ämtern in den Kantonen mit Berufsnotariat einwandfrei funktioniert, ist dieses Argument vor allem aus ordnungspolitischer Sicht abzulehnen: Synergien sind kein Grund für den Staat, um perfekt funktionierende Märkte zu monopolisieren und die verfassungsmässig garantierte Wett- bewerbsfreiheit einzuschränken. Dasselbe gilt für das Argument der mög- licherweise latent vorhandenen Interessenkonflikte von Berufsnotaren, die im Übrigen – in anderer Form – auch für die Amtsnotare vorliegen können. Noch dünner ist die Argumentationsdecke in Bezug auf die anderen Rechtsgebiete, die in die Haupttätigkeit des Notars fallen. Aus ordnungs- politischer Perspektive lässt sich der alleinige Anspruch des Staates auf öffentliche Beurkundungen und andere notarielle Tätigkeiten im Fami- lien-, Erb- und Gesellschaftsrecht (wie es die Kantone SH und ZH vor- sehen) noch weniger als im Grundstücksrecht rechtfertigen. Zumindest besteht in den genannten Rechtsgebieten die schweizweite Freizügigkeit der Urkunde, was dem Klienten den Abschluss etwa eines Ehe- oder Erb- vertrags oder die Gründung einer Gesellschaft auch ausserhalb seines Wohn- oder Geschäftskantons ermöglicht. Im Gegensatz zum Amtsnotariat ist dem gemischten Notariat zugute zu halten, dass es einen gewissen Wettbewerb zulässt, wenn auch in einem von Bund und Kantonen eng abgesteckten Rahmen. Meistens trifft dies auf Geschäfte in den Bereichen Familien-, Erb- und Gesellschaftsrecht zu. In einigen Kantonen werden aber den Privaten auch in diesen Rechts- gebieten gewisse Zuständigkeiten verwehrt. So wird den freiberuflichen Notaren in den Kantonen SG und TG die Abwicklung des Nachlasses (Testamentseröffnung, Erbbescheinigung etc.) vorenthalten. Die Begrün- dung, es handle sich um eine hoheitliche Aufgabe, überzeugt nicht, denn die öffentliche Beurkundung im Erbrecht ist genauso eine hoheitliche Aufgabe, die aber den Privaten in den genannten Kantonen zugestanden wird. In der Diskussion um die Vorteile des staatlichen Notariatsangebots gegenüber den freiberuflichen Notaren wird regelmässig auch das Argu- ment angeführt, Amtsnotariate seien billiger. Wie die Preisüberwachung (PÜG 2007) in einem Vergleich der kantonalen Notariatstarife festgestellt hat, sind die Tarife der Kantone mit gemischtem und mit Amtsnotariat 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 51 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en Mit der Verhinderung der vollen Freizügigkeit der Urkunde KMU-Politik zulasten der Konsumenten betreiben zu wollen, wäre verfehlt. in der Tat tiefer als diejenigen der Kantone mit Berufsnotariat. Die Nota- riatstarife unterliegen aber in allen Kantonen amtlichen Tarifverordnun- gen – sie sind folglich ausschliesslich das Resultat politischer Entscheide und nicht des Wettbewerbs. Ein schweizweites liberales Notariatssystem Die Defizite des schweizerischen Notariatswesens allein auf die unter- schiedlichen kantonalen Regelungen zurückzuführen, würde angesichts der interkantonalen Wettbewerbsbeschränkungen zu kurz greifen. Im Gegensatz zu familien- und gesellschaftsrechtlichen Geschäften kennt die Schweiz nämlich bis heute keine Freizügigkeit der Urkunde in immo- bilienrechtlichen Angelegenheiten. Betrachtet man die heutigen technolo- gischen Möglichkeiten – die IT-Stolpersteine bei der Grundbuchführung sind grösstenteils ausgeräumt –, dürfte das Argument der geo grafischen Nähe zwischen Notar und Grundbuchamt kaum noch von Bedeutung sein. Zu diesem Schluss ist auch die Wettbewerbskommission (WEKO 2013) im Rahmen einer Empfehlung zuhanden der Kantone und des Bundes- rates gekommen, in der sie sich für die volle Freizügigkeit der Urkunde und die Aufhebung des erwähnten Monopols ausgesprochen hat. Der Schweizerische Notarenverband (SNV) hat an den Reformbestre- bungen in Bern keinen Gefallen gefunden. In einer Stellungnahme be- fürchtet er mittelfristig eine « Konzentration auf grössere Notariate » und einen « unerwünschten Beurkundungstourismus » zugunsten der tiefsten Gebühren und auf Kosten der Qualität. Beide Argumente überzeugen wenig: Die Qualität der notariellen Dienstleistungen wird durch die Aus- bildung und die kantonalen Aufsichtsorgane sichergestellt, nicht durch die Tarifordnung. Ein allfälliges Bedürfnis für weitergehende Qualitäts- sicherung kann ohne weiteres dem Markt überlassen werden. Beispiel hierfür aus einem nahverwandten Sektor ist die webbasierte Vergleichs- plattform « anwaltvergleich.ch », die Anwälte in der ganzen Schweiz bezüg lich Leistung und Preise bewertet. Wettbewerbsinduzierte Struk- turbereinigungen sind – in welche Richtung auch immer – aus markt- wirtschaftlicher Sicht nicht unerwünscht, sondern im Gegenteil untrüg- liche Anzeichen dafür, dass bestehende Organisationsformen nicht mehr optimal sind. Mit der Verhinderung der vollen Freizügigkeit der Urkun- de KMU-Politik zulasten der Konsumenten betreiben zu wollen, wäre auf jeden Fall verfehlt. Zweifelsohne hätte die volle Freizügigkeit der Urkunde also eine will- kommene Marktöffnung zur Folge. Ein weiteres Hindernis auf dem Weg zu einem landesweit funktionierenden Wettbewerb sind die kantonalen Tarifordnungen: Die Erfüllung hoheitlicher Aufgaben ist kein Grund, den Mandatsträgern den Preis ihrer Dienstleistungen – teilweise sehr rigide – vorzuschreiben und damit den Preiswettbewerb zu unterdrücken. In Kombination mit der vollen Freizügigkeit der Urkunde würde eine Aufhebung der kantonalen Tarifvorgaben die Voraussetzung für einen 52 Kantonsmonitoring 6 | 2014 «Ad valorem»-Tarife weisen keinerlei wert- mässigen Bezug zur notariellen Leistung auf. nationalen Wettbewerbsmarkt schaffen. Absehbar würden davon vor allem die Nachfrager profitieren, könnten diese ihren Notar doch schweiz- weit frei wählen. Gerade im Grundstücksbereich, bei dem es oft um grosse Geldsummen geht, wäre dies attraktiv – man stelle sich vor, dass ein spe- zialisiertes Notariatsbüro die unsäglichen « Ad valorem »-Tarife durch eine aufwandbasierte Abrechnung ersetzen könnte (vgl. Box 8). Box 8 Unsinnige kantonale Notariatstarife Alle Kantone – auch jene mit Berufsnotariat – kennen Tarifordnungen für die öffentliche Beurkundung. Begründet wird dies damit, dass der Notar eine hoheitliche Aufgabe im Auftrag des Staates (bzw. Kantons) erfüllt, für die er gewisse berufliche und öffentlich- rechtliche Anforderungen zu erfüllen hat. Für die Erfüllung dieser Aufgabe (die Urkunden- vorbereitung und -abfassung sowie die Zustellung der Urkunde an die öffentlichen Register) erhält er eine vom Kanton festgelegte Entschädigung. In der Praxis trifft man folgende Formen kantonaler Notariatstarife an: _ Maximaltarife Die wettbewerbsfreundlichste Tarifform, der Maximaltarif, lässt dem Notar zumindest die Möglichkeit, tiefere Preise zu verrechnen. Sie taucht vermehrt in Gebührenreglementen jener Kantone auf, die in den letzten Jahren Tarifrevisionen vorgenommen haben (z. B. AG & NE) oder – wie der Kanton TI – eine solche planen. _ Tarifbänder Grössere Einschränkungen der Preissetzungsfreiheit bewirkt das von vielen Kantonen vorgeschriebene Tarifband mit Minimal- und Maximalwerten. Besonders bei Ehe- und Erbverträgen ist diese Tarifform häufig zu beobachten. _ Fixtarife Für kleinere, einfachere Geschäfte sind auch Fixtarife weit verbreitet. Der Kanton BE kennt zudem eine Kombination mehrerer Fixtarife für das gleiche Geschäft. Er erlaubt den Notaren Abweichungen vom mittleren Fixtarif, aber nur, wenn der Arbeitsaufwand vom Normalgeschäft deutlich (nach oben oder unten) abweicht. _ « Ad valorem »-Tarife Eine besonders störende Unterart von Fixtarifen sind die « Ad valorem »-Tarife, die es dem Notar erlauben, einen Prozent- oder Promilleanteil des Transaktionswerts des Geschäfts als Entschädigung zu beziehen. Sie weisen somit keinerlei wertmässigen Bezug zur notariellen Leistung auf. Da sie oft bei Immobilien- transaktionen zur Anwendung kommen, profitieren die Notare bzw. die Kantone allein aufgrund steigender Immobilienpreise von dieser Tarifform. Wenn gewisse Tätigkeiten Privaten vorenthalten werden, ist es in der Regel sinnvoll, dass der Staat die Preise der nur behördlich erbrachten Dienstleistungen in Tarifordnungen fest- legt. Um zu verhindern, dass er sich dabei zu sehr von fiskalischen Motiven leiten lässt, ist es legitim, solche Tarifordnungen einer strikten Preiskontrolle (in der Schweiz z. B. durch die Preisüberwachung, vgl. Rutz 2013) zu unterstellen. Anders sieht die Sache aus, wenn der Staat eine hoheitliche Tätigkeit an Private überträgt, wie dies – mit Ausnahme der Kantone SH und ZH – im Notariatswesen der Fall ist. In einem solchen System entfallen die Argumente für das Festlegen von Tarifen jeglicher Form. Was der « richtige » Preis für eine bestimmte Dienstleistung ist, kann getrost dem Markt überlassen werden. Beurteilungskriterien und Bewertung Wie die notarielle Praxis zeigt, kommt das Notariatswesen ohne die Mit- wirkung von Amtspersonen aus. Aus wettbewerblicher Sicht ist ein staat- liches Angebot öffentlicher Beurkundungen in den Bereichen des Fami- 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 53 3. 5 _ N ot ar ia ts w es en lien-, Erb- und Gesellschaftsrechts überflüssig. Das Amtsnotariat vereint dieses Defizit mit einem Beurkundungsmonopol in grundstücksrecht- lichen Angelegenheiten. Diese Organisationsform wird mit der Minimal- punktzahl Eins bewertet, wobei die Wahl des Notars durch die Bevölke- rung des Notariatskreises mit einem Zusatzpunkt belohnt wird, muss sich der Notar damit immerhin einer Kontrolle durch seine potenziellen Klienten (Wähler) stellen. Kantone, die das System des gemischten Notariats kennen, erhalten drei Basispunkte. Das gemischte System öffnet den Notariatsmarkt weit- gehend für Private und ermöglicht den Klienten in vielen Fällen die Wahl zwischen Amtsnotaren, sonstigen zur Beurkundung berechtigten Beam- ten und freiberuflichen Notaren. Wie erwähnt, ist auch im gemischten System in einigen Kantonen ein Beurkundungsmonopol in grundstücks- rechtlichen Angelegenheiten verankert. Mit den Ortskenntnissen der Beamten oder dem Netzwerk innerhalb der Amtsstellen ist diese Markt- schliessung gegenüber den Privaten heute nicht mehr zu rechtfertigen: Das Beurkundungsmonopol der Grundbuchämter ist unnötig. Konse- quenterweise wird daher ein zusätzlicher Punkt für die Öffnung des Marktes im Grundstücksbereich für freiberufliche Notare verteilt. Zu- dem erhalten diejenigen Kantone einen Punkt, die das Berufsnotariat in den Rechtsgebieten Familien- und Erbrecht sowie Gesellschaftsrecht nicht konkurrieren, also nur in immobilienrechtlichen Angelegenheiten eine Konkurrenzsituation zwischen öffentlichen und privaten Anbietern schaffen. Im System des Berufsnotariats sind die Notare in ihrer Berufsausübung am geringsten eingeschränkt, da die Kantone ihnen alle relevanten Rechtsgebiete zur öffentlichen Beurkundung überlassen. Wie erwähnt, verhindern die kantonalen Tarifverordnungen und die fehlende Freizü- gigkeit der Urkunde im Bereich der Grundstücksgeschäfte ein System, das einer liberalen Wettbewerbsordnung besser entspräche. Kantone mit Berufsnotariatssystem werden deshalb mit sechs Basispunkten belohnt. Einen weiteren Punkt erhalten jene Kantone, die die Anzahl der im Kan- ton zugelassenen Notare nicht mit einem Mengendach beschränken. Tabelle 6 Bewertungsschema «Notariatssysteme» Amtsnotariat − Volkswahl der Notare 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 2 Gemischtes Notariat − Konkurrenz durch freiberufliche Notare in grundstück- rechtlichen Angelegenheiten − Verzicht auf staatliche Konkurrenz der freiberuflichen Notare im Familien- und Erb- und im Gesellschaftsrecht 3 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Berufsnotariat − Verzicht auf Festlegung der Anzahl zugelassener Notare 6 Punkte + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 7 54 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie Abbildung 5 entnommen werden kann, bildet der Kanton SH mit einem Punkt das Schlusslicht im Teilranking des Notariatswesens. Er kennt ebenso wie der Kanton ZH, der sich dank der Volkswahl des Notars mit zwei Punkten leicht vom nördlichen Nachbarkanton abhebt, das reine Amtsnotariat. Die grössten Unterschiede zeigen sich sodann erwartungs- gemäss zwischen den Kantonen mit gemischtem Notariat: In den sieben Kantonen AI, AR, SG, SO SZ, TG und ZG gilt ein staatliches Monopol für immobilienrechtliche Angelegenheiten, und in den restlichen Rechts- gebieten tritt der Kanton als Konkurrent der Privaten auf. |27 Diese eher 27 Ein Kurzbeschrieb der Kantone, die das gemischte Notariatssystem kennen, findet sich in Anhang D. Abbildung 5 Teilranking: «Notariatssysteme» Beinahe die Hälfte der Schweizer Kantone kennt heute das relativ liberale Berufsnotariat. Weitere 12 Kantone haben die Organisationsform des gemischten Notariats gewählt, in der sich Amtsstellen und freiberufliche Notare – mehr oder weniger – konkurrieren. Nur in den Kantonen SH und ZH ist das Notariatswesen heute noch eine rein staatliche Angelegenheit. 7 6 5 4 3 2 1 0 AG BE BL BS GE JU NE TI UR VD VS FR GL LU GR NW OW AR AI SG SO SZ TG ZG ZH SH Berufsnotariat gemischtes Notariat Amtsnotariat unbegrenzte Zulassung keine staatliche Konkurrenz im Familien-, Erb- und Gesellschaftsrecht Quelle: Eigene Darstellung Konkurrenz durch freiberufliche Notare im Grundstücksrecht Volkswahl der Notare BasispunkteBasispunkte Basispunkte 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 55 3. 6 _ Sa lz re ga l Noch bis vor kurzer Zeit herrschten im Salzgeschäft also Regeln, die ihren Ursprung im Mittelalter haben. marktferne Variante des gemischten Notariats bringt je drei Punkte ein. Den Kantonen AR und TG kann zumindest zugutegehalten werden, dass sie bis vor einigen Jahren ein reines Amtsnotariatssystem kannten, das sie im Rahmen von Gesetzesrevisionen zugunsten des gemischten Systems aufgaben. Mit vier Punkten folgen die Kantone LU, GR, NW und OW, die sich durch den Verzicht auf eben dieses Monopol in grundstücks- rechtlichen Angelegenheiten auszeichnen. Als einziger Kanton im ge- mischten System überlässt der Kanton GL Geschäfte des Familien- und Erbrechts sowie des Gesellschaftsrechts ausschliesslich den freiberuflichen Notaren. Diese vergleichsweise liberale Lösung kommt im Ranking mit fünf Punkten entsprechend zum Ausdruck. Auch der Kanton BL vollzog mit Beginn des Jahres 2014 einen System- wechsel (vom gemischten ins Berufsnotariat) und entzog den für Beur- kundungen berechtigten Bezirksschreibereien ihre Zuständigkeiten. Die Umstellung zum Berufsnotariat spiegelt sich im Ranking, das der Kanton BL mit zehn anderen Kantonen (AG, BE, BS, GE, JU, NE, TI, UR, VD & VS) anführt. Diese Kantone haben – in den Grenzen der heute geltenden Rahmenbedingungen – die liberalste Organisation des Nota- riatswesens. Trotz Berufsnotariat ist der Kanton FR, der mit sechs Punk- ten abschliesst, nicht in dieser Gruppe vertreten, was auf die im Gesetz verankerte, überflüssige Begrenzung der im Kanton tätigen Notare zu- rückzuführen ist. 3.6 _ Salzregal Regalien bezeichnen Hoheits- und Sonderrechte eines Königs oder eines anderen Souveräns. So bezeichnet das Salzregal das Hoheitsrecht der Salzgewinnung und des Salzhandels, ein Recht, das in der Schweiz seit jeher den Kantonen zusteht. 1973 schlossen die Kantone – mit Ausnahme des Kantons VD – einen Konkordatsvertrag und übertrugen die Rechte und Pflichten des Salzhandels auf die « Schweizer Rheinsali- nen AG ». Da der Kanton VD selbst über Salzvorkommen verfügt, übte er bis 2014 sein Salzregal autonom aus und übertrug die entsprechenden Hoheitsrechte der « Saline de Bex SA ». Noch bis vor kurzer Zeit herrsch- ten im Salzgeschäft also Regeln, die ihren Ursprung im Mittelalter haben: Salz aus dem Kanton VD durfte nicht ausserhalb des Kantonsgebiets in Umlauf gebracht werden, und den Rheinsalinen war es untersagt, ihr Salz in der Waadt zu verkaufen. Ende Juni 2014 trat nun auch der Kan- ton VD der « Interkantonalen Vereinbarung über den Salzverkauf in der Schweiz » bei. Gleichzeitig wurden die Schweizer Rheinsalinen AG und die Saline de Bex SA zusammengeführt – sie treten neu unter dem Namen « Schweizer Salinen AG » auf. 56 Kantonsmonitoring 6 | 2014 In der Schweiz ist heute einzig die Schweizer Salinen AG berechtigt, Salz, Salzgemische und Salzlösungen zu verkaufen, zu handeln oder zu importieren. Happige Regalgebühren In der Schweiz ist heute einzig die Schweizer Salinen AG berechtigt, Salz, Salzgemische und Salzlösungen zu verkaufen, zu handeln oder zu im- portieren. Das Unternehmen unterliegt der Salzversorgungs-, Lagerhal- tungs- und Krisenvorsorgepflicht. Jährlich werden bis zu 600 000 Tonnen Salz produziert, die den verschiedensten Verwendungszwecken zugeführt werden (vgl. Abbildung 6). Im Auftrag der Kantone ist die Schweizer Salinen AG überdies für die Erhebung der Regalgebühren auf allen Salzen zu- ständig, die vollumfänglich an die Kantone abgeführt werden müssen. Bis 2007 betrug die Regalgebühr für Auftausalz beispielsweise 50 Fr. pro Tonne, was den Kantonen jährliche Fiskaleinnahmen von 15 Mio. Fr. bis 20 Mio. Fr. bescherte. Auf Druck der Städte und Gemeinden – den Haupt- abnehmern von Auftausalz – wurde diese Gebühr im Jahr 2007 auf einen Franken pro Tonne reduziert. Noch immer generieren aber die nach Salzarten abgestuften Regalgebühren jährlich 2 Mio. Fr. bis 3 Mio. Fr. Weitere 5 Mio. Fr. bis 10 Mio. Fr. erhalten die Kantone als Hauptaktionä- re der Schweizer Salinen AG |28 aus Dividendenausschüttungen. 28 Gleichzeitig stellen die Kantone 26 von 27 Verwaltungsräten der Schweizer Salinen AG – de facto ist der Verwaltungsrat mit der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren iden- tisch. Abbildung 6 Salzproduktion nach Verwendungszwecken Beinahe die Hälfte (abhängig von der Strenge des Winters) der Schweizer Salzproduktion wird auf vereiste Strassen gestreut, während rund ein weiteres Drittel für industrielle Zwecke eingesetzt wird. Die restliche Produktion wird in Form von Speise-, Regenerier-, Landwirtschafts-, Pharma- und Wellness-Salzen konsumiert. Quelle: www.salz.ch Landwirtschaftssalze Mineralfutter für Tiere Salz ca. 5% Regeneriersalze Wasch- und Reinigungsmittel Mittel zur Wasseraufbereitung ca. 8% Pharmasalz Medikamente Desinfektionsmittel ca. 4% Wellnesssalz Seife ca. 3% ca. 30-50% Auftausalz Glyzerin Epoxidharze Gewerbe- und Industriesalz Entschwefelung von Eisen Farbstoffe Glas Feuerlöschmittel Lösungsmittel PVC, Kunststoff Aluminium Zellulose (Watte, Papier) Neutralisation von Säuren ca. 20-35% Speisesalz Backpulver Salz ca. 10% 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 57 3. 6 _ Sa lz re ga l Von einer Marktöffnung zu sprechen, wäre vermessen: Salze, die auch von den Rheinsalinen produziert werden, dürfen weiterhin nicht importiert werden. Musterbeispiel eines ineffizienten Monopols Das Salzregal vereint geradezu typisch einige der negativsten Effekte von Monopolen in sich: 1_Überhöhte Preise Dass die Schweizer Salzpreise massiv überhöht sind, ist bekannt. Schwieriger ist es, das genaue Ausmass dieser Überhöhung abzuschätzen, da die Salzpreise auf wettbewerblichen Märkten – je nach Qualität, Angebot und Nachfrage – variieren. Gemäss dem Economist (2010) beträgt der Preis für eine Tonne Auftausalz in Grossbritannien und den USA 40 Fr. bis 50 Fr. In der Schweiz lag der entsprechende Preis 2013 bei 190 Fr. pro Tonne. Auch wenn in diesem Preis die Lieferung inbegriffen ist, deutet die massive Differenz darauf hin, dass den hiesigen Abneh- mern eine gesalzene Rechnung präsentiert wird. Auch für den Schweizer Konsumenten von Speisesalz fällt die Preisdifferenz gewaltig aus: Kostet ein Kilo Speisesalz in Deutschland im Detailhandel ca. 50 Rappen, be- zahlt man in der Schweiz rund doppelt so viel. Einen Hinweis darauf, dass die Rheinsalinen keinen Margendruck kennen, liefert die « Einver- nehmliche Regelung », die im Januar 2014 mit der Preisüber wachung ge- schlossen wurde. |29 Darin wird einleitend festgehalten, dass die Schwei- zer Rheinsalinen in den letzten Jahren immer wieder sehr hohe Gewinne erzielt hätten. 2_Verhinderung von Marktdynamik Salz ist nicht einfach Salz, sondern ein Grundstoff, aus dem sich etwa hoch differenzierte « Lifestyle »-Produkte herstellen und vermarkten lassen – man denke an das als Königin der Sal- ze bezeichnete « Fleur de Sel », das als exklusiv geltende rosagetönte Hima- laya-Salz, aber auch an Mineralsole-Kosmetikprodukte oder Badesalze. Wer bisher solche Produkte in der Schweiz auf den Markt bringen wollte, konnte böse Überraschungen erleben. Jeglicher Import von Salz war nämlich bis Anfang 2014 durch die Rheinsalinen – gegen Gebühren – zu bewilligen. Dabei konnte es vorkommen, dass die Rheinsalinen den Im- port untersagten und sich entschieden, das entsprechende Produkt selbst einzuführen. Den Unternehmen wurde dann freigestellt, das Produkt zu erheblich höheren Preisen als im Ausland bei den Rheinsalinen zu beziehen. Oftmals fiel dabei auch die erhoffte Exklusivität für den ver- hinderten Importeur dahin, da die Rheinsalinen interessante Produkte sogar ins Regal ihres eigenen Salzladens stellten. Auch diese Problematik wurde im Rahmen der oben erwähnten « Einvernehmlichen Regelung » mit der Preisüberwachung angegangen, und die Rheinsalinen verpflich- teten sich für Importe von Kleinmengen von Salz, ihre rigide Praxis zu lockern. Von einer Marktöffnung zu sprechen, wäre aber vermessen: Salze, die auch von den Rheinsalinen produziert werden, dürfen weiterhin nicht importiert werden. Und für alle ausländischen Salze mit Preisen unter 29 Vgl. www.salz.ch/wp-content/uploads/pdfs/Vereinbarung.pdf (21.07.2014). 58 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Kantone denken nicht daran, auf ihr ergiebiges Monopol zu verzichten – seit Jahr und Tag wird, entgegen jeglicher ordnungspolitischer Räson, alles daran gesetzt, diese Pfründen zu verteidigen. dem Schweizer Niveau – das nota bene von den Rheinsalinen selbst fest- gelegt wird – gilt die absurde Regel, dass die Importe durch die Rhein- salinen erfolgen und die Abgabepreise an das schweizerische Niveau an- gepasst werden müssen. 3_Massives politisches Lobbying Das Salzregal steht seit Jahren in der Kritik. Immer wieder gab es auf kantonaler und nationaler Ebene poli- tische Vorstösse, die auf die Abschaffung dieses Monopols abzielten. Exemplarisch sei auf die Interpellation « Salzregal – Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit? » des verstorbenen Nationalrats Otto Ineichen aus dem Jahre 2005 verwiesen. Deutlicher hätte die Antwort des Bundesrates auf diese Interpellation nicht ausfallen können: Das Salz- regal sei nicht mehr erforderlich und vertrage sich nicht mit dem revidier- ten Kartellgesetz. Doch die Kantone denken nicht daran, auf ihr ergiebi- ges Monopol zu verzichten – seit Jahr und Tag wird, entgegen jeglicher ordnungspolitischer Räson, alles daran gesetzt, diese Pfründen zu vertei- di gen. Dabei sind sich die Kantone nicht zu schade, Argumente wie « keine privaten Profiteure », « Solidarität mit benachteiligten Randregio- nen » oder « optimale Transport- und Verpackungsökologie » zugunsten des Salzregals anzuführen – Argumente, die einer antiquierten Werbe- broschüre aus planwirtschaftlichen Zeiten entnommen sein könnten. Eine Bewertung der einzelnen Kantone im Bereich des Salzregals erüb- rigt sich offensichtlich, da heute alle Schweizer Kantone dem Konkor- datsvertrag angehören. Damit jedoch auch das Salzregal in die Schluss- wertung Eingang findet, wird im Kantonsmonitoring jedem Kanton ein Punkt zugewiesen. 3.7 _ Amtliche Vermessung Die amtliche Vermessung beschreibt Lage, Form und Inhalt eines Grund- stückes und dient zusammen mit dem Grundbuch der Eigentumssiche- rung sowie der Sicherung von Rechten und Pflichten über Grund und Boden. Rechtsicherheit beim Grundeigentum ist etwa Voraussetzung für das Hypothekargeschäft. Dank amtlicher Vermessung und Grund- buch werden in der Schweiz Hypothekarkredite in der Höhe von über 750 Mrd. Fr. gesichert (Stand 2011). Zudem sind die Daten der amtlichen Vermessung Georeferenzdaten. Sie werden von Behörden des Bundes, der Kantone und Gemeinden sowie von der Wirtschaft, der Wissenschaft und Privaten bei allen Tätigkeiten mit einem Bezug zu Grund, Boden und Raum verwendet. Entsprechend basieren verschiedene Pläne wie der Ortsplan, der Zonenplan oder der Leitungskatasterplan auf den Daten der amtlichen Vermessung. Ku rz u nd b ün di g: Ka nt on sm on ito ri ng 6 Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en 01 _ K an to na le M on op ol e b es te he n in d en v er sc hi ed en ste n Be re ic he n, et w a i m K am in fe ge r- u nd N ot ar ia ts w es en , b ei d en G eb äu de ve rs ic he ru ng en o de r i m Ja gd - u nd F isc he re iw es en . 02 _ W es ha lb d er S ta at ei ne n be st im m te n M ar kt d em W et tb ew er b en tz ie ht , k an n di e u nt er - sc hi ed lic hs te n M ot iv e h ab en – si e r eic he n vo n de r B er eit ste llu ng ö ffe nt lic he r G üt er üb er so zi al -, um w elt - u nd st ru kt ur po lit isc he A nl ie ge n bi s z ur V er w al tu ng v on st aa tli ch en Ei ge nt um sr ec ht en a n öff en tli ch en S ac he n. 03 _ D ie S ch lie ss un g ei ne s b es tim m te n M ar kt es b er uh t l et zt lic h im m er au f e in em p ol iti sc he n En ts ch eid , w as si ch u nt er a nd er em a m S pe kt ru m d er O rg an isa tio ns fo rm en k an to na ler M on op ol e z ei gt , d as v om re in en S ta at sm on op ol b is zu m w eit ge he nd fr ei en W et tb ew er b re ic ht . 04 _ So fi nd en si ch b ei sp ie lsw ei se b ei d en G eb äu de ve rs ic he ru ng en K an to ne , d ie ei ne n Ve rs ic he ru ng sz w an g be i d er ei ge ne n ka nt on al en G eb äu de ve rs ic he ru ng sa ns ta lt vo rs eh en , a be r au ch K an to ne , d ie au f F re iw ill ig ke it se tz en u nd d as G es ch äft d er P riv at as se ku ra nz ü be rla ss en . 05 _ Be i d er Ü be rt ra gu ng h oh eit lic he r T ät ig ke ite n an D rit te , d ie g lei ch ze iti g au f a ng re nz en de n, ni ch t r eg ul ier te n M är kt en tä tig si nd (z .B . p riv at e N ac hf üh ru ng sg eo m et er ), dr oh en re ge lm äs sig W et tb ew er bs ve rz er ru ng en zu la ste n re in p riv at w ir ts ch aft lic he r A kt eu re – di es em P ro bl em k an n oft m al s d ur ch «E nt bü nd elu ng » be ge gn et w er de n. 06 _ W er de n st aa tli ch e E xk lu siv re ch te a n Pr iv at e ü be rt ra ge n, w ie d ie s i m Ja gd - u nd F isc he re i w es en de r F al l i st , s ol lte n sie in re ge lm äs sig en A bs tä nd en ö ffe nt lic h au sg es ch rie be n w er de n, u m zu m in - de st ei ne n «W et tb ew er b um d en M ar kt » au fre ch t z u er ha lte n. 07 _ G ew iss e k an to na le M on op ol e, w ie d as K am in fe ge rm on op ol o de r d as S al zr eg al , m üs se n sc hl ic ht a ls hi sto ris ch e R el ik te b ez eic hn et w er de n. S ie la ss en si ch in d er h eu tig en Z eit ni ch t m eh r r ec ht fe rt ig en u nd so llt en ab ge sc ha fft w er de n. 08 _ K an to na le M on op ol e d ien en o ft de m «H ei m at - u nd B es ta nd es sc hu tz »: D as N ot ar ia ts w es en kö nn te b ei sp ie lsw ei se o hn e W eit er es d em fr ei en M ar kt ü be rla ss en w er de n, in de m d ie U rk un de n- Fr ei zü gi gk eit au f g ru nd st üc ks re ch tli ch e G es ch äft e a us ge de hn t u nd d ie k an to na len Ta rif e a bg es ch afft w ür de n. 09 _ D ie S ch aff un g ne ue r k an to na ler E xk lu siv re ch te , w ie d ie s g ew iss e K an to ne et w a i m B er eic h de r G eo th er m ie a ns tr eb en , i st m it äu ss er ste r S ke ps is zu b et ra ch te n. 10 _ A uc h w en n da s G es am tr an ki ng w eg en d er b eg re nz te n Za hl au sg ew er te te r k an to na ler M on op ol e e he r i nd ik at iv au sf äl lt, ze ig t s ic h, d as s d er U m ga ng m it Ex kl us iv re ch te n in a lle n K an to ne n ve rb es se ru ng sw ür di g ist . 11 _ A uff al len d ist , d as s s ic h al le la te in isc he n K an to ne – m it A us na hm e d es K an to ns N eu en bu rg – in de r v or de re n H äl fte d es R an ki ng s w ie de rfi nd en ; d as K lis ch ee d er st aa ts gl äu bi ge n la te in isc he n Sc hw ei z b ew ah rh eit et si ch in B ez ug au f d ie k an to na len M on op ol e n ic ht . 12 _ N eb st de m Sp itz en re ite r S ch w yz sc hn eid en im R an ki ng au ch an de re Z en tr al sc hw ei ze r K an to ne gu t a b, w äh re nd d ie K an to ne d er O st- u nd N or dw es ts ch w ei z d ur ch ve rg lei ch sw ei se un lib er al e M ar kt zu ga ng sr eg im e a uff al len u nd si ch d es ha lb au f d en h in te re n Rä ng en w ie de rfi nd en . D er 19 99 v on 14 in te rn at io na le n Fi rm en in s Le be n ge ru fe ne T hi nk -T an k Av en ir Su iss e w ird h eu te v on ü be r 10 0 Fö rd er er n au s al le n Re gi on en d er S ch w ei z, u nd zw ar vo n Fi rm en u nt er sc hi ed lic hs te r G rö ss en au s a lle n Br an ch en , a be r a uc h vo n Pr iv at pe rs on en un te rs tü tz t. Er b ef as st sic h m it de r Z uk un ft de s S ta nd or ts S ch w ei z u nd en ts ch ei de t v öl lig u na bh än gi g üb er T he m en u nd P ro je kt e. Av en ir Su iss e w ill fr üh ze iti g re fo rm po lit isc he n H an dl un gs be da rf er ke nn en u nd m it D en ka ns tö ss en u nd V or sc hl äg en zu r L ös un g vo n Pr ob le m en b ei tr ag en . Z u di es em Z w ec k er ar be ite t d er T hi nk -T an k se lb st od er in Z us am m en ar be it m it w iss en sc ha ftl ic he n Fa ch le ut en a us d em I n- u nd A us la nd lä ng er e un d kü rz er e A na ly se n, e r or ga ni sie rt a be r au ch T ag un ge n un d Fo re n al le r A rt . Be so nd er s ho he B ed eu tu ng m iss t e r de r m ög lic hs t v er stä nd lic he n un d pr ax isn ah en A ufb er ei tu ng d er S tu di en er ge bn iss e so w ie de re n Be ka nn tm ac hu ng b ei . A ve ni r Su iss e ist n ic ht n eu tr al . D ie W er th al tu ng is t k on se qu en t l ib er al u nd m ar kt w irt sc ha ftl ic h. D ie s v er pfl ic ht et z u kl ar en – au ch u nb eq ue m en – P os iti on sb ez üg en . 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 63 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Seit 2008 sind die Kantone verpflichtet, die Nachführungs- mandate bei Neuvergabe öffentlich auszuschreiben. Staatliche und private Nachführungsgeometer Rein staatlich organisiert ist die amtliche Vermessung heute noch in vier Schweizer Kantonen (BS, BL, NE & SH). In einigen grösseren Städten – in der Regel handelt es sich um Kantonshauptstädte – gibt es überdies Vermessungsämter, die für die Nachführung der amtlichen Vermessung zuständig sind. In den meisten Kantonen wird jedoch das Nachführungs- mandat an eine private Person, einen patentierten Ingenieur-Geometer, delegiert. Dieses hoheitliche Mandat beinhaltet neben der Nachführung der amtlichen Vermessung meist auch den Auftrag, die digitalen und analogen Daten zu verwalten, deren Qualität sicherzustellen, die Korrekt- heit der Daten zu gewähren, die Daten an Dritte abzugeben und im Auf- trag des Kantons Gebühren einzuziehen. Die Nachführungsgeometer sind in der Regel zusätzlich zu ihrer amt- lichen Tätigkeit auch in privaten Ingenieur- und Vermessungsbüros tätig. Schweizweit sind rund 270 private Ingenieur- und Vermessungsbüros mit rund 3000 Mitarbeitern mit dem Erheben, Verwalten und Nachfüh- ren der Daten der amtlichen Vermessung beauftragt. Je nach Kanton gilt das Nachführungsmandat für das ganze Kantonsgebiet, für gewisse Regio nen (sogenannte Nachführungskreise) oder für Gemeinden. Die Vergabe der Vermessungsmandate obliegt den Kantonen und ist in den allermeisten Fällen mit einem regionalen Monopol verbunden. Mit an- deren Worten, nur der mandatierte Nachführungsgeometer ist in dem ihm zugewiesen Gebiet zur Nachführung und Abgabe von Daten der amtlichen Vermessung berechtigt. Seit Inkrafttreten des Verordnungs- rechts zum neuen Geoinformationsgesetz (GeoIG) im Jahr 2008 sind die Kantone verpflichtet, die Nachführungsmandate bei Neuvergabe öf- fentlich auszuschreiben. |30 Somit wurde die unter der alten Gesetzgebung bestehende Möglichkeit einer stillschweigenden Vergabe und Erneuerung der Mandate weitgehend beseitigt. Die vom Bund verordnete wettbewerbliche Kost scheint nicht allen zu schmecken. So haben die Honorarkommission der Konferenz der kan- tonalen Vermessungsämter und die Marktkommission der Ingenieur- Geometer Schweiz 2011 eine gemeinsame Empfehlung |31 ausgearbeitet, die explizit festhält: « Das Resultat der Ausschreibung muss dem Anspruch der Qualitätssicherung genügen. Der Preis als Zuschlagskriterium steht im Widerspruch zu diesem Ziel und sollte deshalb nicht oder nur mit geringer Gewichtung verwendet werden. » Dass die Qualität der amtli- chen Vermessung gesichert sein muss, ist selbstverständlich. Deshalb wird für die Ausübung dieser hoheitlichen Tätigkeit auch ein Ingenieur- Geometer Patent und – ähnlich wie für Notare – ein Registereintrag ge- fordert. Der weitgehende oder gar komplette Ausschluss des Preises als Zuschlagskriterium lässt sich somit kaum mit Gründen der Qualitäts- 30 Art. 45 Abs. 2 Verordnung über die amtliche Vermessung (VAV). 31 Vgl. www.kkva.ch/de/downloads/richtlinien/NachfuehrungsmandatenAV/NF-AV_ Empfehlung _KKVA_IGS_2011.pdf (11.04.2014). 64 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Unternehmen der Nachführungsgeometer stellen regionale «Flaschenhälse» dar, die alle, die amtlich beglaubigte Vermessungs- daten benötigen, passieren müssen. sicherung rechtfertigen. Vielmehr scheint es um die Ausschaltung preis- lichen Wettbewerbs im Bereich der amtlichen Nachführung zu gehen. Programmierte Wettbewerbsverzerrungen Das grundsätzliche Problem des Systems der privaten Nachführungs- geometer besteht darin, dass neben hoheitlichen regelmässig auch privat- wirtschaftliche Tätigkeiten ausgeführt werden. Obwohl das Nachfüh- rungsmandat einer Privatperson übertragen wird, ist es in der Praxis die Regel, dass die amtliche Vermessung als eigentlicher Geschäftsbereich des Unternehmens betrachtet wird, in dem der Nachführungsgeometer tätig ist. Auch operativ findet innerhalb dieser Unternehmen oft keine Trennung zwischen amtlicher und privatwirtschaftlicher Tätigkeit statt. Diese unheilvolle Vermischung birgt das Potenzial von Wettbewerbsver- zerrungen zulasten rein privatwirtschaftlich tätiger Ingenieur- und Ver- messungsbüros (vgl. Box 9): 1_Informationsvorsprung Die Unternehmen der Nachführungsgeometer stellen regionale « Flaschenhälse » dar, die alle Akteure, die amtlich be- glaubigte Vermessungsdaten benötigen, passieren müssen. Dadurch sind diese Unternehmen über alle Bauvorhaben und Projekte in ihrer Region, die Ingenieur- und Vermessungsaufgaben beinhalten, informiert – und dies nota bene vor der Konkurrenz. 2_Diskrimminierungspotenzial Offensichtlich eröffnet das (regionale) Datenabgabemonopol der Nachführungsgeometer die Möglichkeit von Diskriminierungen. Denkbar ist zum Beispiel, dass eine Datenlieferung verzögert wird, um eine Offerte für ein bestimmtes Bauvorhaben oder Projekt vor der Konkurrenz einreichen zu können. 3_Kostenvorteile Zur Ausübung der amtlichen Vermessung sind relativ kostspielige Vermessungsinstrumente sowie leistungsfähige Informatik- systeme nötig. Diese können von den Nachführungsgeometern auch im privatwirtschaftlichen Bereich genutzt werden und lassen sich – zumin- dest teilweise – über die gesicherten Einkünfte des Nachführungsman- dats finanzieren und amortisieren. Auch lassen sich Skalenerträge reali- sieren, wenn der Nachführungsgeometer nicht nur den hoheitlichen, sondern auch gleich den privatwirtschaftlichen Teil eines Projektes über- nehmen kann, sprich: das Unternehmen des Nachführungsgeometers kann billiger offerieren als die Konkurrenz. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 65 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Dass die amtliche Vermessung dem Markt überlassen werden kann, beweisen die Kantone FR, GE und VD. Box 9 Die Geometer im Visier der Wettbewerbskommission Im Jahr 2006 analysierte die Wettbewerbskommission (WEKO 2006) die Situation der amtlichen Vermessung und erliess eine Empfehlung zuhanden der kantonalen Aufsichts- behörden und der Eidgenössischen Vermessungsdirektion. Die folgenden Massnahmen wurden empfohlen, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern bzw. abzumildern: 01_ Sicherstellung eines direkten und finanzierbaren Zugriffs auf die Daten der amtlichen Vermessung für alle interessierten Akteure zu gleichwertigen Konditionen wie für die Unternehmen der Nachführungsgeometer. 02_ Durchsetzung eines wettbewerbsneutralen Auftritts der Nachführungsgeometer und ihrer Unternehmen. 03_ Finanzielle Entflechtung der privatwirtschaftlichen und amtlichen Tätigkeit der Nachführungsgeometer sowie regelmässige Überprüfung der geltenden Gebührentarife. 04_ Einrichtung von (kantonalen und nationalen) Geodatenportalen. 05_ Regelmässige öffentliche Ausschreibung der Nachführungsverträge in Zeitabständen von ca. vier Jahren. Inwiefern diese Massnahmen in den einzelnen Kantonen umgesetzt wurden, ist nicht im Detail bekannt. Immerhin wurde Punkt (5) im Rahmen der Revision des Geoinformations- gesetzes auf Verordnungsstufe berücksichtigt. Auch haben die meisten Kantone in der Zwischenzeit Geodatenportale eingeführt, was das Datenabgabemonopol der privaten Nachführungsgeometer abgeschwächt hat. Der kostenpflichtige Gang zum Nachführungs- geometer ist nur noch Pflicht, wenn amtlich beglaubigte Vermessungsdaten benötigt werden. In allen anderen Fällen können Vermessungsdaten heute in vielen Kantonen kostenlos über das Internet bezogen werden. Damit dürfte auch das Potenzial für Wettbewerbsver- zerrungen abgenommen haben. Liberalisierte Nachführungsmärkte Dass die amtliche Vermessung dem Markt überlassen werden kann, be- weisen unter anderem die Kantone FR, GE und VD. In diesen Kantonen existieren in der amtlichen Vermessung keine lokalen Monopole – Nach- führungsarbeiten sowie die Datenabgabe können von allen patentierten und im Register eingetragenen Ingenieur-Geometern auf dem gesamten Kantonsgebiet vorgenommen werden. Die Daten der amtlichen Vermes- sung sind auf einer kantonalen Datenbank gespeichert, auf die alle Inge- nieur-Geometer – dank entsprechender IT-Infrastruktur – Zugriff haben. Durch diese « Entbündelung » gibt es keine Nachführungsgeometer mehr, die « proprietär » über die Daten der amtlichen Vermessung verfügen. Zu- dem sind die Preise für Nachführungsarbeiten nicht durch kantonale Tarife festgelegt, sondern können sich frei auf dem Markt bilden. Dem Beispiel der drei Westschweizer Kantone ist Mitte 2012 auch der Kanton Schwyz gefolgt: Die bis dahin bestehenden vier Nachführungs- kreise wurden aufgehoben. |32 Neu können die Kunden den Ingenieur- Geometer für nötige Nachführungsarbeiten und für den Bezug von amt- 32 Vgl. AVG (2012). 66 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gibt es keine triftigen Gründe für die Wahr- nehmung einer Aufgabe direkt durch den Staat, gebietet die markt- wirtschaftliche Logik, diese den Privaten zu überlassen. lichen Vermessungsdaten frei wählen. Einzige Anforderung ist, dass der Ingenieur-Geometer im eidgenössischen Geometerregister eingetragen ist und einen Anschluss an die elektronische Nachführungsinfrastruktur des Kantons hat. Die Leistungen der Ingenieur-Geometer sind im Kanton Schwyz keinem Tarif mehr unterstellt – es herrscht ein freier Markt. Die Finanzierung der kantonalen Nachführungsinfrastruktur erfolgt, abhän- gig von den vorgenommenen Mutationen am Vermessungswerk, über Pauschalen, die der Kanton den Ingenieur-Geometern in Rechnung stellt. Beurteilungskriterien und Bewertung Analog zum Notariatswesen (vgl. Abschnitt 3.5) zeigt die Praxis, dass die Nach- führung der amtlichen Vermessung keinesfalls eine Aufgabe ist, die ex- klusiv vom Staat (bzw. dem Kanton) übernommen werden müsste. Eine rein staatliche Organisation der amtlichen Vermessung ist aus wettbe- werblicher Sicht abzulehnen und wird deshalb mit der Minimalpunkt- zahl 1 belegt. Gibt es keine triftigen Gründe für die Wahrnehmung einer Aufgabe direkt durch den Staat, gebietet die marktwirtschaftliche Logik, diese den Privaten zu überlassen. In diesem Sinne ist die Mandatierung priva- ter Nachführungsgeometer einer rein staatlichen Lösung vorzuziehen und wird mit 2 Punkten bewertet. Wie erwähnt, kann es aber im System der privaten Nachführungsgeometer zu Wettbewerbsverzerrungen kom- men, die durch geeignete Vergabeverfahren abgemildert werden können. Entscheidend ist, dass dem Wettbewerbsparameter « Preis » (neben Krite- rien wie Qualität oder Gewährleistung der Aufgabenerfüllung) eine tragen de Rolle bei der Vergabe zukommt. In verschiedenen Kantonen wird dies dadurch erreicht, dass die Interessenten im Rahmen der Aus- schreibung Rabatte auf den amtlichen Tarif – in der Regel auf die « Honor- arordnung für die Nachführung der amtlichen Vermessung (HO33) » |33 – offerieren müssen. Die gebührende Berücksichtigung des Wettbewerbs- parameters « Preis » bei der Vergabe der Nachführungsmandate wird in unserem Rating mit einem zusätzlichen Punkt belohnt. Damit der Wettbewerb spielen kann, ist es auch wichtig, dass die Nach- führungsmandate in regelmässigen Abständen neu vergeben werden. Die Dauer der Nachführungsverträge sollte so gewählt werden, dass kein un- verhältnismässiger Aufwand für die interessierten Ingenieur-Geometer und für die Behörden entsteht. Vor allem sollte auch eine gewisse Amorti- sation spezifischer Investitionen möglich sein. Eine übertrieben lange Dauer des Nachführungsvertrages schwächt hingegen den Wettbewerb um den Markt und führt dazu, dass Wettbewerbsverzerrungen unverhält- nismässig lange bestehen bleiben. Ein Grossteil der Kantone hat die Dauer 33 Diese Honorarordnung wurde von einer paritätischen Arbeitsgruppe mit Vertretern der Eidgenössischen Vermessungsdirektion, der Konferenz der kantonalen Vermessungs- ämter und dem Verband der Ingenieur-Geometer Schweiz ausgearbeitet. Sie kann kanto- nale Besonderheiten beinhalten. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 67 3. 7 _ Am tl ic he V er m es su ng Die Ausnahme grösserer Städte vom System der privaten Nachführungs- geometer verhindert marktnahe Lösungen in wichtigen Teilen des Kantons. der Nachführungsverträge auf acht bis zehn Jahre festgelegt. Andere Kantone zeigen jedoch, dass auch Fristen von vier bis fünf Jahren mög- lich sind. Kürzer befristete Nachführungsverträge (≤ fünf Jahre) werden mit einem Extrapunkt belohnt. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb einzelne Kantone, die die Nachfüh- rung der amtlichen Vermessung grundsätzlich Privaten überlassen, in grös- seren Städten von diesem Prinzip abweichen. Das Argument, die Nach- führung der amtlichen Vermessung sei in der Stadt komplexer als auf dem Land und müsse deshalb einem städtischen Vermessungsamt übertragen werden, verfängt nicht: Trotz ähnlicher Einwohnerzahl (ca. 35 000) wird etwa in der Stadt Fribourg die Nachführung privaten Ingenieur-Geome- tern überlassen, während in Chur diese Aufgabe dem städtischen Vermes- sungsamt obliegt. Lausanne (ca. 130 000 Einwohner) ist bevölkerungsmäs- sig fast doppelt so gross wie St. Gallen (ca. 74 000 Einwohner), und trotzdem sind in dieser Stadt – im Gegensatz zu St. Gallen – Private mit der Nach- führung der amtlichen Vermessung beauftragt. Die Ausnahme grösserer Städte vom System der privaten Nachführungsgeometer verhindert markt- nahe Lösungen in wichtigen Teilen des Kantons. Dass in diesem Bereich Liberalisierungen möglich sind, zeigt die Stadt Luzern: Bis 2012 war dort das städtische Vermessungsamt für die Nachführung verantwortlich, da- nach wurde die Aufgabe an einen privaten Ingenieur-Geometer vergeben. Kantone, die die Nachführung auch in den (grösseren) Städten den Priva- ten überlassen, bekommen im Rating einen zusätzlichen Punkt. Während im System der privaten Nachführungsgeometer durch geeig- nete Vergabeverfahren Wettbewerb um den Markt geschaffen werden kann, besteht in den liberalisierten Systemen Wettbewerb auf dem Markt. Das führt zu den geringstmöglichen Wettbewerbsverzerrungen und wird des- halb mit sechs Punkten belohnt – aus ordnungspolitischer Sicht stellt dies eine saubere Lösung dar. Das Bewertungssystem wird in Tabelle 7 nochmals zusammengefasst: Tabelle 7 Bewertungsschema «Amtliche Vermessung» Rein staatliche Organisation 1 Punkt Private Nachführungsgeometer − Preis wird bei der Mandatsvergabe berücksichtigt − Regelmässige Ausschreibung der Mandate (≤ 5 Jahre) − Nachführung in den Grossstädten durch private Geometer 2 Punkte + 1 Punkt + 1 Punkt + 1 Punkt Total mögliche Punkte: 5 Liberalisierte Organisation 6 Punkte 68 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ranking Wie sich Abbildung 7 entnehmen lässt, ist das Nachführungswesen in vier Kantonen (FR, GE, SZ & VD) liberalisiert. |34 2015 wird sich mit dem Wallis ein weiterer Kanton dieser Kategorie anschliessen. Eine rein staat- liche Organisation der amtlichen Vermessung besteht heute hingegen noch in vier Kantonen (BL, BS, NE & SH). Während der Kanton BL per Ende 2014 das System der privaten Nachführungsgeometer einführen wird, scheint eine Abkehr vom staatlichen System in den anderen drei Kantonen zurzeit nicht ernsthaft zur Diskussion zu stehen. Die restlichen 18 Kantone kennen das System der privaten Nachführungsgeometer. Be- sonders die Kantone GR und SG scheinen noch immer in einem System verwurzelt, das als höchst anfällig für Wettbewerbsverzerrungen bezeich- 34 Ein Kurzbeschrieb der spezifischen kantonalen Nachführungssysteme der amtlichen Vermessung findet sich in Tabelle E1 im Anhang E. Abbilduttng 7 Teilranking: «Amtliche Vermessung» Rund zwei Drittel der Kantone organisieren die amtliche Vermessung im System der privaten Nachführungsgeometer. Diesen stehen je vier Kantone gegenüber, die auf ein liberalisiertes System setzen oder an der staatlichen Organisation festhalten. 6 5 4 3 2 1 0 FR GE SZ VD GL JU LU VS BE AI TG UR ZG ZH AG AR NW OW SO TI GR SG BL BS NE SH liberalisiertes private staatliche System Nachführungsgeometer Organisation kein städtisches VermessungsamtVertragsdauer ≤ 5 Jahre Basispunkte BasispunkteBasispunkte «Preis» = Vergabekriterium Quelle: Eigene Darstellung 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 69 3. 8 _ Ge ot he rm ie Eine kürzere Vertragsdauer trägt dazu bei, den Wettbewerb um das Amt des Nachführungs- geometers zu verstärken. net werden muss. Es lassen sich kaum Wettbewerbselemente identifizie- ren, die allfällige Ineffizienzen ausmerzen könnten. Dies trifft auch auf die Kantone AG, AR, NW, OW, SO und TI zu. Dort sind aber wenigstens nicht noch zusätzlich die grösseren Städte einem rigideren Regime unter- worfen. Die Kantone AI, BE, TG, UR und ZG schneiden in der Bewertung mit je vier Punkten ab. In dieser Gruppe ist positiv zu vermerken, dass der Preis ein Faktor ist, der bei der Vergabe der Nachführungsmandate Berücksich- tigung findet. Mit Ausnahme des Kantons BE werden die Mandate jedoch für eine relative lange Zeitdauer (sprich: mehr als fünf Jahre) vergeben. Eine kürzere Vertragsdauer – wie in den mit fünf Punkten bewerteten Kantonen GL, JU, LU und VS – würde dazu beitragen, den Wettbewerb um das Amt des Nachführungsgeometers zu verstärken. Zusätzlich würde der amtierende Nachführungsgeometer angespornt, sein Mandat bestmög- lich wahrzunehmen, weil er andernfalls riskiert, sein Mandat zu verlieren (auch wenn der Preis nicht das einzige Vergabekriterium im Rahmen der Ausschreibungen darstellt) und seine Investitionen nicht amortisieren zu können. 3.8 _ Geothermie Trotz einer Vielzahl von Bodenschätzen gilt die Schweiz als ressourcen- armes Land. Mit Ausnahme der Zeit um die beiden Weltkriege, als Koh- le und Eisen zur Selbstversorgung in grösseren Mengen gefördert wur- den, gewann der Bergbau bzw. die Förderung von Bodenschätzen jedoch nie landesweite Bedeutung. Zu gering ist die Qualität von Eisenerz, Koh- le oder Kies, und zu schwierig gestaltet sich aufgrund der Faltung der Gesteinsschichten im alpinen Raum der Zugang zu den Fundstätten. Der Betrieb der letzten grösseren Minen im Fricktal und in Sargans wurde in den 1960er-Jahren eingestellt. |35 Seither fristet die Gewinnung von Boden schätzen ein Schattendasein. Zwar wurden einige Versuche unter- nommen, fossile Bodenschätze kommerziell zu fördern. Die Projekte scheiter ten jedoch entweder an qualitativen Mängeln der Rohstoffe, oder die gefundenen Reserven entpuppten sich für eine wirtschaftliche Nut- zung als unzureichend. Das einzige Erfolgserlebnis konnte in Finsterwald im Kanton Luzern verzeichnet werden – die dortige Gasförderung muss- te jedoch 1994 nach neun Betriebsjahren eingestellt werden. 35 Vgl.: www.hls-dhs-dss.ch/textes/d/D27652.php (21.08.2014). 70 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der geplante Umbau des Energiesystems rückt die erneuerbaren Energien verstärkt in den Fokus – und damit auch die Nutzung des Untergrunds mittels Tiefengeothermie. Lückenhafte Regelung der Nutzung des Untergrunds Angesichts dieser Entwicklung wäre die Frage, ob das Bergregal – das Ver- fügungsrecht des Staates über die « bergfreien » Bodenschätze – nicht ab- geschafft gehört, auf der Hand gelegen. Die Ausgangslage hat sich aller- dings in den letzten Jahren verändert: So haben neue Technologien die Förderung fossiler Brennstoffe revolutioniert und neue Formen der Unter- grundnutzung hervorgebracht. Ausserdem hat die Nuklearkatastrophe von Fukushima, die mit dem Seebeben vor der japanischen Ostküste am 11. März 2011 ihren Anfang nahm, die Bedenken gegenüber der Nuklear- technologie in breiten Kreisen salonfähig gemacht und den Bundesrat zum Grundsatzentscheid bewogen, mittelfristig auf diese zu verzichten. Der geplante Umbau des Energiesystems rückt die erneuerbaren Energien verstärkt in den Fokus – und damit auch die umfangreichere Nutzung des Untergrunds mittels Tiefengeothermie |36 (kurz: Geothermie) zur Spei- sung von Fernwärme- oder Stromnetzen. Bereits vor der beschlossenen Energiewende gab es in einigen Kanto- nen aufgrund grossen Optimismus’ bezüglich neuer Explorationsverfah- ren mehrere Bewilligungsanfragen für unterschiedliche Projekte. Die technologischen Entwicklungen und das steigende Interesse an bisher in der Schweiz kaum genützten Energiequellen führten zur Einsicht, dass die vorhandenen bergrechtlichen Bestimmungen den Herausforderun- gen nicht mehr gewachsen sind. Die kantonalen Bergrechte – basierend auf dem Bergregal – stammen aus einer Zeit, in der die Ausbeutung des Untergrunds primär Metalle, Erze und Kohle betraf. Zudem gestalten sich die Bestimmungen aufgrund der unterschiedlichen Bedeutung des Bergbaus in den Kantonen sehr unterschiedlich. Das Ausmass der Be- stimmungen reicht von spezifisch dem Bergbau gewidmeten Gesetzen bis zu rudimentären Grundsatzartikeln in den Kantonsverfassungen. So wird immer mehr eine ganzheitlichere Sicht gefragt, die neben der Ge- winnung von Bodenschätzen wie Metallen, Erzen oder fossilen Brenn- stoffen auch die Speicherung von Gasen im Untergrund und die Geo- thermie beinhaltet. Die nach Fukushima verkündete Kehrtwende in der Schweizer Ener- giepolitik ist in dieser Entwicklung eher Katalysator als Auslöser. Kürz- lich haben zwei Kantone (AG & LU) ein Gesetz über die Nutzung des tiefen Untergrunds und die Gewinnung von Bodenschätzen verabschie- det (vgl. Tabelle 8). In den Kantonen BE und SZ existieren neuere Bergregal- gesetze, die dem Kanton nicht nur das Verfügungsrecht über die Boden- schätze, sondern explizit über den gesamten Untergrund zusprechen. Die Kantone GR und JU haben die Ausarbeitung einer zeitgemässen Geset- 36 Unter geothermischer Energie oder Erdwärme versteht man im Allgemeinen die in den Gesteinsmassen unter der Erdoberfläche in Form von Wärme gespeicherte Energie, die mithilfe verschiedener Methoden genutzt werden kann. Von Tiefengeothermie wird ab einer Tiefe von ungefähr 400 m gesprochen. Zur Stromerzeugung in Gebieten ohne aktiven Vulkanismus wie der Schweiz sind Bohrungen von mehreren Tausend Metern Tiefe notwendig. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 71 3. 8 _ Ge ot he rm ie Der Trend scheint in die Richtung zu laufen, dass die Kantone die Erdwärme einer Konzessionspflicht unterstellen wollen. zesgrundlage für die Nutzung des Untergrunds angekündigt. Im Kanton SO steht die Vernehmlassung für ein neues Gesetz kurz bevor. Die acht ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats |37 haben ein Muster- gesetz über die Nutzung des Untergrunds ausarbeiten lassen, auf dessen Grundlage in den nächsten Jahren kantonale Vorlagen entstehen sollen. Mit Abstand am weitesten fortgeschritten ist der Umsetzungsprozess im Kanton TG, in dem der Regierungsrat die Vorlage bis Ende 2014 zuhan- den des Kantonsparlaments verabschieden wird. Auch die Kantone BL |38 und FR haben Gesetzesentwürfe ausgearbeitet und in die Vernehmlas- sung geschickt. In den restlichen acht Kantonen (BS, GE, NE, NW, OW, TI, VD & VS) gibt es vorderhand keine öffentlich bekannten Pläne, die besteheden bergrechtlichen Bestimmungen durch neue Nutzungsrege- lungen für den Untergrund zu ersetzen. Konzessionspflicht für die Geothermie? Trotz technologischem Anfangsstadium und der zuletzt erfolgten Ein- stellung des Geothermie-Projekts in der Stadt St. Gallen |39 dürften die skizzierten energiepolitischen Entwicklungen der Tiefengeothermie mit- telfristig erhöhte Aufmerksamkeit garantieren. |40 Vorerst gibt es erst in wenigen Kantonen Gesetze, die die Nutzung der Erdwärme explizit re- geln (vgl. Tabelle 8). Der Trend scheint jedoch in die Richtung zu laufen, dass die Kantone die Erdwärme zum historischen Bergregal zählen und deren 37 Das «Konkordat betreffend die Schürfung und Ausbeutung von Erdöl» gewährte zwischen 1955 und Ende 2013 der SEAG, der Aktiengesellschaft für Schweizerisches Erdöl, eine Monopolkonzession zur Gewinnung von Erdgas und Erdöl auf dem Gebiet der Konkordatskantone AI, AR, GL, SG, SH, SZ, TG und ZH, zu denen bis 2008 auch der Kanton AG gehörte. 38 Im Gegensatz zu den meisten anderen Kantonen sieht Basel-Landschaft (vorläufig) kein Gesetz zur Nutzung des Untergrunds vor, sondern strebt an, die Gewinnung von Energie aus dem Untergrund innerhalb des neuen Energiegesetzes zu regeln. 39 Der mangelnde Heisswasseranteil im Untergrund führte zum Stopp des Projekts, dessen erfolgreiche Umsetzung der Stadt St. Gallen ein Fernwärmenetz zur Heizung einer Mehrheit der Haushalte versprochen hatte. 40 Schweizweit sind heute neun tiefengeothermische Anlagen in Betrieb, wovon jedoch keine über eine im internationalen Vergleich respektable Grösse und Wärme- leistung verfügt (Strom wird nicht produziert). Weiter befinden sich zwei Anlagen im Bau (Davos, GR und Schlattingen, TG), und neun konkrete Projekte sind aufgegleist – darunter auch drei für je ein Tiefengeothermie-Stromkraftwerk; vgl. www.geothermie.ch/index.php?p=deep_geothermal_projects, www.geo-energie.ch/de/projekte/index.php (19.08.2014). Tabelle 8 Ausarbeitungsstufen der Bestimmungen über die Nutzung des Untergrunds Ausarbeitungsstufe Kantone Gesetz in Kraft (Jahr des Inkrafttretens) SZ (1999), BE (2003), AG (2013), LU (2013) Gesetzesentwurf ausgearbeitet BL, FR, TG Gesetzesentwurf in Ausarbeitung AI, AR, GL, SH, SG, SO, ZG, ZH Ausarbeitung eines Gesetzentwurfes angekündigt GR, JU Keine öffentlich bekannten Anpassungspläne BS, GE, NE ,NW , OW, VD , VS 72 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Nutzung einer Konzessionspflicht unterstellen wollen. So sehen bereits die älteren Regelungen der Kantone BE und SZ eine Konzessionierung der Nutzung der Erdwärme vor, nun aber neu auch die kürzlich verab- schiedeten Nutzungsbestimmungen in den Kantonen AG und LU. Ebenso formulieren die von den Kantonen BL, FR und TG präsentierten Gesetzes- entwürfe sowie das Mustergesetz über die Nutzung des Untergrunds der ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats eine Konzessions- pflicht für die Nutzung der Erdwärme. |41 Dieser Trend – die Ausdehnung des historischen Bergregals auf die Geo- thermie und die damit einhergehende Konzessionspflicht – ist mit Skepsis zu betrachten, handelt es sich bei geothermischer Energie oder Erdwärme doch um eine mehr oder weniger unendliche Ressource (vgl. Reich 2011). Ähn- lich wie Luft oder Wind ist Erdwärme kein knappes Gut; sie strömt in end- losen Mengen durch den Untergrund. Daraus folgt, dass es keinen Grund für den Staat gibt, den Zugang zu dieser Ressource über Konzessionen ein- zuschränken. Genauso unsinnig wäre es, die Nutzung des Windes zur Ener- giegewinnung konzessionieren zu wollen. Selbstverständlich hat der Staat – analog zu Windpark-Projekten – das Recht, geplante Geothermie-Projekte sorgfältig zu prüfen und einem (allenfalls kostenpflichtigen) Bewilligungs- verfahren zu unterstellen. |42 Erfüllt jedoch ein spezifisches Projekt die tech- nischen, raumplanerischen, umweltbedingten etc. Auflagen, sollte die Be- willigung erteilt werden, ohne eine zusätzliche Konzessionierungspflicht. Problematische Auswirkungen einer Konzessionierung Die Ablehnung einer Konzessionierungspflicht basiert auch auf den prakti- schen Folgen einer Konzessionierung: Konzessionierungen begründen ein Zugangsrecht zu einem staatlich geschlossenen Markt und sind deshalb gemäss dem Binnenmarktgesetz (vgl. Kapitel 6) öffentlich auszuschreiben. Dies dürfte ein Grund sein, weshalb das Mustergesetz über die Nutzung des Untergrunds der ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats eine öffentliche Ausschreibung der Konzessionen vorsieht. Solange jedoch für allfällige Geothermie-Projekte keine Knappheit an Standorten besteht – was auf absehbare Zeit nicht der Fall sein dürfte –, ist es schwer vorstellbar, dass sich jeweils mehr als eine Partei um eine spezifische Konzession be- wirbt, eben weil es sich bei Erdwärme ja nicht um ein knappes Gut han- delt: Unter Wahrung eines minimalen Abstands ist es möglich, neben eine bestehende Geothermie-Anlage eine weitere zu reihen. Die fehlende Knappheit des Gutes « Erdwärme » führt nicht nur die Konzessionierungs-, sondern auch die daraus folgende Ausschreibungspflicht weitgehend ad absurdum. Zudem ergeben sich aus einer Ausschreibungspflicht auch heikle Fragen bezüglich des Schutzes von Privateigentum: Was, wenn der Eigen- 41 Analog scheint dies auch in jenen Kantonen zu gelten, die bisher keine rechtlichen Anpassungen vorgenommen haben. Jedenfalls hat auf Anfrage kein Kanton eine Konzessionierungspflicht ausgeschlossen. 42 Zum Unterschied zwischen Bewilligungen und Konzessionen vgl. Abschnitt 5.1. 03 _ Beurteilung kantonaler Monopole 73 3. 8 _ Ge ot he rm ie Die ehemaligen Mitglieds- kantone des Erdölkon- kordats erwägen bereits heute, dem Konzessionär in «Regalmanier» Gebühren und Abgaben zu verrechnen. tümer eines Grundstückes die Konzession für ein Geothermie-Projekt im Rahmen einer Ausschreibung nicht zugesprochen bekommt? Muss er dann dem Gewinner der Ausschreibung Zugang zu seinem privaten Grundstück gewähren? Und, wie steht es um die Abgeltung allfälliger Vorinvestitionen (etwa Abklärungen, ob sich ein gewisser Standort für ein Geothermie-Pro- jekt eignet), falls eine Konzession dann an Dritte vergeben wird? Weiter öffnen Konzessionen der Besteuerung der Nutzung der Erdwärme Tür und Tor. Die ehemaligen Mitgliedskantone des Erdölkonkordats erwä- gen bereits heute, dem Konzessionär in « Regalmanier » folgende Gebühren und Abgaben zu verrechnen: 1_Verwaltungsgebühr Zur Deckung der Verwaltungskosten, die zum Bei- spiel bei der Prüfung des Konzessionsgesuchs oder der Verfahrensdurch- führung anfallen, unter Umständen als Kostenvorschuss verlangt. 2_Jährliche Konzessionsabgabe Abhängig vom Umfang der eingeräumten Nutzungsrechte und der wirtschaftlichen Bedeutung des Projekts im Umfang von 100 Fr. bis 100 000 Fr. eine jährlich zu begleichende Abgabe – de facto also eine Regalgebühr. 3_Einmalige Konzessionsgebühr Zusätzlich zur jährlichen Konzessionsab- gabe eine vom Ausmass der Nutzungsrechte und der Konzessionsdauer abhängige einmalige Gebühr zwischen 10 000 Fr. und 500 000 Fr. Auch der Kanton TG sieht in seinem auf dem Mustergesetz aufbauenden und in der Vernehmlassung präsentierten Gesetzesentwurf eine jährliche Konzessionsabgabe zwischen « 5 % und 15 % der Markt- oder Verkehrsprei- se der dem Untergrund entzogenen Energiemenge » vor. Ebenso hat der Kanton SZ eine etwas tiefere Produktionsabgabe (« 1% bis 5 % des Markt- wertes der am Untergrund entzogenen Bruttoenergiemenge ») bereits vor 15 Jahren im Gesetz verankert, was einer nicht unwesentlichen Energie- besteuerung – man könnte in beiden Fällen von einer Regalgebühr spre- chen – gleichkommt. Hier stehen ganz klar fiskalische Motive im Vorder- grund. |43 Solch eine Besteuerung der Erdwärme ist aus energiepolitischer Sicht fragwürdig, wird damit doch der Preis einer erneuerbaren Energie- quelle künstlich verteuert. Auf eine Punktevergabe und ein Ranking wird hier verzichtet. Die Tat- sache, dass die Debatte über die Regelung der Nutzung des Untergrunds erst vor wenigen Jahren richtig in Gang gekommen ist, in vielen Kantonen noch keine klaren rechtlichen Bestimmungen bestehen und sich noch keine klare Praxis erkennen lässt, verhindert derzeit eine sinnvolle Bewertung. 43 Dass es auch anders geht, zeigt das Beispiel des Kantons AG, in dem auf die Erhebung einer Konzessionsabgabe für die Energiegewinnung aus Erdwärme verzichtet wird. 74 Kantonsmonitoring 6 | 2014 [Untertitel] 75 04 Gesamtranking und Fazit 76 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Würde man einfach die für die einzelnen kantonalen Monopole vergebenen Punkte zusammenzählen, hätten einige Monopole mehr Gewicht im Gesamt­ ranking als andere. I n diesem Kapitel werden die Teilrankings zu den sieben untersuchten und bewerteten kantonalen Monopolen zu einem Gesamtranking aggregiert. Dieses soll überblicksmässig aufzeigen, welche Kantone dazu neigen, Märkte aufgrund von Exklusivrechten zu beschränken und welche Kantone dem freien Markt – nach Möglichkeit – den Vorzug ge­ ben. Zudem gibt das Gesamtranking darüber Auskunft, wie liberal und wettbewerbsneutral die Zugangsregime zu geschlossenen Märkten in den Kantonen insgesamt ausgestaltet sind. Aufgrund der beschränkten Auswahl der untersuchten kantonalen Monopole kann ein solches Ge­ samtranking nur indikativ sein. Trotzdem lässt es einige Schlüsse über die Haltung im Umgang mit kantonalen Monopolen in den einzelnen Kantonen zu. Gleiches mit gleichem vergleichen Für die Erstellung eines Gesamtrankings muss Vergleichbarkeit zwischen den Teilrankings hergestellt werden. Würde man einfach die für die ein­ zelnen kantonalen Monopole vergebenen Punkte zusammenzählen, hät­ ten einige Monopole mehr Gewicht im Gesamtranking als andere. Der Grund hierfür ist, dass bei der Bewertung der einzelnen kantonalen Monopole nicht dieselben Punkteskalen angewandt wurden (vgl. Tabelle 9). Diesem Problem kann mit einer einfachen Transformation begegnet wer­ den, die die einzelnen Punktskalen vereinheitlicht. Mit folgender Formel werden alle Punktskalen so transformiert, dass die Minimalpunktezahl «Null» und die Maximalpunktezahl «Eins» beträgt: wobei pn den durch die Transformation resultierenden Punktwert (eine Zahl im Intervall [0,1]) bezeichnet, p den Ausgangspunktwert und pmin ( pmax ) die Minimalpunktezahl (Maximalpunktezahl) in der nicht trans­ formierten Skala. Die transformierten Werte für die einzelnen kantona­ len Monopole finden sich in der folgenden Tabelle 10: Tabelle 9 Bewertungsskalen der einzelnen kantonalen Monopole Kantonales Monopol Minimalpunktzahl Maximalpunktzahl Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Jagdregal Fischereiregal Notariatswesen Salzregal Amtliche Vermessung 1 1 1 1 1 1 1 8 7 5 3 7 > 1* 6 * Für das Salzregal wurde kein Maximalpunktwert definiert, da alle Kantone mit der Minimal­ punktzahl belegt wurden. 04 _ Gesamtranking und Fazit 77 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Verbesserungswürdiger Umgang mit Exklusivrechten Aufgrund der vorgenommenen Transformation beträgt die Maximal­ punktezahl, die ein Kanton im Gesamtranking erreichen kann, sieben. Erhielte ein Kanton hingegen für alle sieben bewerteten Monopole die Minimalpunktezahl, schlösse er im Ranking mit null Punkten ab. Wie aus Abbildung 8 ersichtlich, erreicht der Kanton mit dem besten Wert (Schwyz) knapp 4,5 Punkte – der Maximalpunktwert wird also von keinem Kan­ ton erreicht. Dies ist nicht erstaunlich, da mit dem Salzregal ein kanto­ nales Monopol ins Ranking Eingang fand, bei dem alle Kantone mit der Minimalpunktzahl belegt wurden, und beim Jagdregal kein Kanton die Maximalpunktzahl erreichte. Bei allen anderen betrachteten Monopolen gab es hingegen jeweils mindestens zwei Kantone, die die Maximalpunkt­ zahl erreichten (grau hinterlegte Werte in Tabelle 10). Da sich die in diesem Ranking benutzte Messlatte nicht an irgendwelchen theoretischen Überlegungen orientiert, sondern an in der Praxis gelebten Modellen, hätte ein Kanton, der um einen marktnahen und wettbewerbsneutralen Umgang mit sei­ nen Exklusivrechten bemüht ist, ohne Weiteres die Maximalpunktzahl Tabelle 10 Transformierte Punktwerte KF GV JR FR NW SR AV Total AG 0,14 0,50 0.75 0.00 1,00 0,00 0,40 2.79 AI 0,00 1,00 0.50 0.00 0,33 0,00 0,60 2.43 AR 0,14 0,67 0.50 0.50 0,33 0,00 0,40 2.54 BE 0,14 0,50 0.75 0.50 1,00 0,00 0,60 3.49 BL 0,14 0,67 0.25 0.50 1,00 0,00 0,00 2.56 BS 0,86 0,67 0.25 0.50 1,00 0,00 0,00 3.27 FR 0,14 0,67 0.50 1.00 0,83 0,00 1,00 4.14 GE 0,14 1,00 0.00 0.50 1,00 0,00 1,00 3.64 GL 0,71 0,33 0.75 0.50 0,67 0,00 0,80 3.76 GR 0,29 0,67 0.25 0.50 0,50 0,00 0,20 2.40 JU 0,00 0,67 0.75 0.50 1,00 0,00 0,80 3.72 LU 0,29 0,67 0.50 1.00 0,50 0,00 0,80 3.75 NE 0,14 0,67 0.50 0.50 1,00 0,00 0,00 2.81 NW 0,14 0,17 0.50 1.00 0,50 0,00 0,40 2.71 OW 0,71 0,83 0.50 0.50 0,50 0,00 0,40 3.45 SG 0,14 0,67 0.50 0.50 0,33 0,00 0,20 2.34 SH 0,86 0,50 0.75 0.50 0,00 0,00 0,00 2.61 SO 0,29 0,67 0.75 1.00 0,33 0,00 0,40 3.44 SZ 1,00 0,83 0.75 0.50 0,33 0,00 1,00 4.42 TG 0,14 0,67 0.25 0.50 0,33 0,00 0,60 2.49 TI 0,86 1,00 0.25 0.50 1,00 0,00 0,40 4.01 UR 0,86 0,83 0.50 0.00 1,00 0,00 0,60 3.79 VD 0,14 0,33 0.50 0.50 1,00 0,00 1,00 3.48 VS 0,14 1,00 0.25 0.50 1,00 0,00 0,80 3.69 ZG 1,00 0,67 0.75 0.50 0,33 0,00 0,60 3.85 ZH 0,86 0,50 0.50 1.00 0,17 0,00 0,40 3.42 Legende: KF = Kaminfegerwesen, GV = Gebäudeversicherung, JR = Jagdregal, FR = Fischereiregal, NW = Notariatswesen, SR = Salzregal, AV = Amtliche Vermessung 78 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Insgesamt zeigt sich, dass im Bereich der kantonalen Monopole aus liberaler Warte noch vieles im Argen liegt. erreichen können. Mit einem Durchschnitt von 3,3 Punkten erreicht der typische Schweizer Kanton jedoch weniger als die Hälfte der möglichen sieben Punkte. Insgesamt zeigt sich also, dass im Bereich der kantonalen Monopole aus liberaler Warte noch vieles im Argen liegt. Dies veran­ schaulichen auch die Netzdiagramme auf der folgenden Doppelseite, die das Abschneiden des jeweiligen Kantons in ein Verhältnis zum Kantons­ durchschnitt stellen. Liberale lateinische Kantone Auffallend ist, dass sich keine sinnvollen Gruppen von Kantonen bilden lassen (es gibt kaum zwei Kantone, die denselben Punktwert aufweisen), was auf einen heterogenen Umgang mit kantonalen Exklusivrechten hin­ deutet. Es gibt, anders ausgedrückt, kaum Kantone, die einen ähnlichen Umgang mit kantonalen Monopolen pflegen – der Schweizer Föderalis­ mus scheint hier fast blind für das, was andere Kantone besser machen, seine Blüten zu treiben. Dies ist bedauerlich, könnten doch die Kantone viel voneinander lernen. Zum Beispiel: Im Schweizer Vergleich hat das Tessin in vielen der untersuchten Bereiche vergleichsweise liberale Lö­ sungen. Interpretiert man dies dahingehend, dass in diesem Kanton in Abbildung 8 Gesamtranking Die maximal mögliche Punktezahl wird von keinem Kanton erreicht. Der Spitzenreiter (Schwyz) erreicht knapp 4,5 Punkte, während es der Kanton SG gerade einmal auf 2,3 Punkte schafft. Der Durchschnitt liegt mit knapp 3,3 Punkten eher tief. Es besteht in allen Kantonen Raum für Verbesserungen. 7 6 5 4 3 2 1 0 Quelle: Eigene Darstellung Max SZ FR TI ZG UR GL LU JU VS GE BE VD OW SO ZH BS NE AG NW SH BL AR TG AI GR SG Durchschnitt: 3,3 Punkte 04 _ Gesamtranking und Fazit 79 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Das Klischee der staats­ gläubigen lateinischen Schweiz bewahrheitet sich in Bezug auf die kanto­ nalen Monopole nicht. Bezug auf Exklusivrechte grundsätzlich eine liberale Haltung besteht, fragt sich, weshalb bei der amtlichen Vermessung an einem System fest­ gehalten wird, das massive Wettbewerbsverzerrungen bewirkt. Ein Blick über die Kantonsgrenze würde zur Inspiration reichen. Betrachtet man schliesslich die Rangierung einzelner Kantone, sticht ins Auge, dass sich die lateinischen Kantone (mit Ausnahme des Kantons NE) in der vorderen Hälfte der Rangliste befinden. Das Klischee der staats­ gläubigen lateinischen Schweiz bewahrheitet sich in Bezug auf die kanto­ nalen Monopole nicht – nicht nur das Tessin, sondern auch der Kanton FR findet sich an vorderster Front im Ranking und die Kantone GE, JU und VS erreichen überdurchschnittliche Punktewerte. Auch viele Zentral­ schweizer Kantone schneiden gut ab: Nebst dem Spitzenreiter Schwyz zeichnen sich besonders die Kantone LU, UR, ZG sowie GL durch ver­ gleichsweise liberale Zugangsregime zu geschlossenen Märkten aus. Um den Durchschnittswert von knapp 3,3 Punkten oszillieren die Deutsch­ schweizer Kantone BE, BS, OW, SO, ZH und die Waadt. Unterdurch­ schnittlich positioniert sind zwei Kantone der Nordwestschweiz (AG & BL) und die Ostschweizer Kantone. Letztere finden sich mit fünf Vertre­ tern beinahe geschlossen am Schluss des Rankings (AI, AR, GR, SG & TG). 80 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Bern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-S tad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Jur a GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Fre ibu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Genf GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sol oth urn GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Neue nbu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Waad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Walli s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Luz ern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-L and GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Kantonale Monopole im Vergleich Die Darstellung illustriert die Ergebnisse des sechsten Kantonsmonitorings. Die Netzdiagramme geben die Resultate des jeweiligen Kantons im Verhältnis zum Durchschnitt aller Kantone wider. Je grösser die rote Fläche, desto geringer sind die Eingriffe in den Marktmechanismus im entsprechenden Kanton. Nicht abgebildet, in der Publikation jedoch behandelt, sind das Salzregal und die Geothermie. 04 _ Gesamtranking und Fazit 81 4 _ Ge sa m tr an ki ng u nd F az it Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll I. GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll A . GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Grau bün den GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Glaru s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF St. Galle n GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch affh aus en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Uri GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Nidw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch wyz GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Thu rga u GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Tes sin GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zür ich GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Kanton Durchschnittswerte der Kantone Amtliche Vermessung Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Notariatswesen Jagdregal Fischereiregal AV: KF: GV: NW: JR: FR: 82 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Teil B [Untertitel] 83 05 Geschlossene Märkte Bernhard Rütsche (Universität Luzern) und Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbskommission) |44 44 Das Konzept der «offenen und geschlossenen Märkte» haben die beiden Autoren im Rahmen ihrer Lehrtätigkeit an der Universität Luzern entwickelt. 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… _ 84 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten _ 86 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte _ 90 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte _ 95 84 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache innehat, kann er darüber bestim­ men, inwieweit Private die Sache für wirtschaftli­ che Tätigkeiten nutzen dürfen. D ie von der Rechtswissenschaft entwickelten Begriffe des rechtli­ chen und faktischen Monopols (vgl. hierzu Abschnitt 2.1) unterscheiden sich in verschiedener Hinsicht vom Monopolbegriff wie er in der Ökonomie, aber auch im Alltag verwendet wird. 5.1 _ Von rechtlichen und faktischen Monopolen… Rechtliche Monopole werden durch eine rechtliche Vorschrift begründet, in der Regel durch ein Gesetz, manchmal bereits in der Verfassung (Bun­ desverfassung oder kantonale Verfassung). Mit einem rechtlichen Mono­ pol erteilt der Gesetzgeber dem Staat das exklusive Recht, eine bestimm­ te wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Faktische Monopole ergeben sich aus Eigentumsrechten des Staates an öffentlichen Sachen wie öffentlicher Grund und Boden, Wald, Gewässer, Luftraum oder wilde Tiere. Dadurch, dass der Staat die Herrschaft über eine öffentliche Sache innehat, kann er auch darüber bestimmen, ob und inwieweit Private die Sache für wirt­ schaftliche Tätigkeiten nutzen dürfen. Im Unterschied zu den rechtlichen Monopolen ist somit nicht eine wirtschaftliche Tätigkeit als solche (z. B. der Betrieb von Spielbanken), sondern die öffentliche Sache als notwen­ diges Mittel zur Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten in der Hand des Staates monopolisiert (z. B. der öffentliche Grund als Mittel, um Markt­ stände aufzustellen). Im Ergebnis kommen faktische Monopole den recht­ lichen Monopolen dann gleich, wenn ein gleichwertiges und wettbe­ werbsfähiges Angebot ohne Inanspruchnahme öffentlicher Sachen gar nicht erbracht werden kann, wie dies etwa bei grossen Infrastrukturen (z. B. Wasserkraftwerke) oder dem Betrieb landesweiter Netze (z. B. Mo­ bilfunknetze) der Fall ist. In solchen Fällen ist das faktische Monopol oft zugleich ausdrücklich im Gesetz verankert. Der rechtswissenschaftliche Monopolbegriff beruht somit auf dem Konzept des Exklusivrechts bzw. Ausschliesslichkeitsrechts: Ein Mono­ pol liegt vor, wenn der Staat – gestützt auf eine Rechtsvorschrift oder aufgrund seines Eigentumsrechts an öffentlichen Sachen – das ausschliess­ liche Recht hat, eine wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Mit der Mono­ polisierung wird Privaten das Recht entzogen oder faktisch verunmög­ licht, eine spezifische wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Private können die betreffende Tätigkeit nur dann ausüben, wenn sie hierfür vom Staat eine Konzession erhalten (vgl. hierzu Abschnitt 2.1). Damit unterscheiden sich Monopole von blossen Bewilligungspflichten zum Schutz von Polizeigü­ tern oder anderen öffentlichen Interessen: Mit der Bewilligungspflicht entzieht der Staat den Privaten keineswegs das Recht, die bewilligungs­ pflichtige Tätigkeit wahrzunehmen. Das Recht auf Ausübung der Tätig­ keit wird lediglich unter den Vorbehalt gestellt, dass bestimmte Voraus­ setzungen – etwa hinsichtlich Ausbildung, Vertrauenswürdigkeit oder Betriebssicherheit – erfüllt sein müssen. Wer diese Voraussetzungen er­ füllt, erhält die Polizeibewilligung und darf folglich die Tätigkeit ausüben. 05 _ Geschlossene Märkte 85 5. 1 _ Vo n re ch tl ic he n un d fa kt is ch en M on op ol en …Der Staat hat es in der Hand, ob er eine Mono­ polsituation zugunsten eines Privaten oder ob er ein wettbewerbliches Um­ feld schafft. Entsprechend ist die Zahl der Anbieter mengenmässig nicht begrenzt. Solche Bewilligungspflichten existieren namentlich für die Ausübung qualifizierter Berufe (z. B. Arztberuf oder Anwaltsberuf) sowie die Her­ stellung und den Verkauf von Produkten mit einem Gefährdungspoten­ zial (z. B. Arzneimittel). Ausübung durch den Staat: Staatsmonopol Der Staat hat verschiedene Möglichkeiten, die Ausübung einer monopo­ li sierten Tätigkeit zu organisieren. Er kann eigene Verwaltungseinheiten (z. B. ein kantonales Amt) mit der Tätigkeit betrauen oder die Tätigkeit per Gesetz oder mittels Konzession auf ein öffentlich kontrolliertes Unter­ nehmen übertragen. In beiden Fällen bleibt die Ausübung der Tätigkeit unter direkter staatlicher Kontrolle, weshalb von einem eigentlichen Staatsmonopol gesprochen werden kann. Die Tätigkeit ist dem Markt entzogen. Ein Beispiel für eine verwaltungsintern wahrgenommene Wirt­ schaftstätigkeit ist auf kantonaler Ebene das Amtsnotariat. Demgegen­ über haben die Kantone für Tätigkeiten wie die Gebäudeversicherung oder den Abbau, Handel und Verkauf von Salz (Schweizer Salinen AG) öffentliche Unternehmen gegründet, denen die Ausübung der entspre­ chenden wirtschaftlichen Tätigkeit exklusiv vorbehalten ist. Ausübung durch Private Der Gesetzgeber kann dem Staat auch erlauben, die Ausübung eines Monopols mittels Konzession an Private zu übertragen. Dabei liegt es in der Hand des Staats, ob er eine Monopolsituation zugunsten eines Privaten oder ob er ein wettbewerbliches Umfeld schafft: 1_Ein privater Anbieter Es wird nur ein einziger Anbieter zur Ausübung der Tätigkeit zugelassen. In solchen Fällen bleibt das Monopol im öko­ nomischen Sinne bestehen, da der private Anbieter die Tätigkeit frei von jeglicher Konkurrenz ausübt. Das Monopol bezieht sich mithin immer auf das wirtschaftende Unternehmen – und nicht auf den regulierenden Staat. Zudem ist aus wettbewerblicher Sicht unerheblich, auf welche Gründe eine Monopolstellung zurückzuführen ist: Ob ein Unternehmen vom Staat mittels Konzession ein Sonderrecht erhalten oder sich durch wirtschaftliche Expansion eine exklusive Stellung im Markt erarbeitet hat, spielt eine untergeordnete Rolle. Solange das Unternehmen ohne Konkurrenz im relevanten Markt tätig ist, besteht aus ökonomischer Sicht ein Monopol. Zu dieser Kategorie gehören etwa der Auftrag des Bundes­ amtes für Kommunikation (BAKOM) an die private Stiftung Switch zur Reservierung von Domainnamen mit der Erweiterung « .ch », kantonale Kaminfegermonopole oder die städtische Taxivermittlungszentrale in Lausanne. 86 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Ordnungspolitisch inter­ essiert primär die Frage, wie der Staat den Zugang zu den Märkten reguliert und ob diese Regulierung sinnvoll ist. 2_Mehrere private Anbieter Der Staat überträgt die monopolisierte Tätig­ keit auf mehrere private Anbieter, zwischen denen ein gewisser Wettbe­ werb entstehen kann. In diesem Fall liegt zwar immer noch ein rechtli­ ches oder faktisches Monopol vor, weil die Ausübung der Tätigkeit für Private ohne Konzession verboten bleibt oder faktisch nicht möglich ist. Hingegen handelt es sich insofern nicht mehr um ein Monopol im öko­ nomischen Sinne, als die konzessionierten Anbieter im gleichen Markt tätig sind und zwischen ihnen ein gewisser Wettbewerb herrscht. Typi­ sches Beispiel für ein solches rechtliches Monopol mit beschränktem Wettbewerb ist das Spielbankenmonopol (Stand 2014: 21 konzessionierte Spielbanken). 5.2 _ …zu offenen und geschlossenen Märkten Die rechtswissenschaftlichen Begriffe des rechtlichen und faktischen Monopols sind indessen für ökonomische Fragestellungen von beschränk­ ter Aussagekraft. Ordnungspolitisch interessiert primär die Frage, wie der Staat den Zugang zu den Märkten reguliert und ob diese Regulie­ rung sinnvoll ist: Haben sämtliche Anbieter Zugang zu einem Markt oder nur eine beschränkte Anzahl oder gar nur ein einziger Anbieter? Denn von der Antwort auf die Frage, wie vielen Anbietern der Zugang zu einem Markt ermöglicht wird, hängt unter anderem ab, ob und wie viel Wettbewerb im Markt stattfinden kann. Grundsätzlich gilt: je enger der Markt und je höher die Marktzugangsschranken, desto weniger Wett­ bewerb. Selbst wenn aber der Markt eng ist und im Extremfall nur ein einziges Unternehmen eine Konzession erhält, kann sich immer noch ein « Wettbewerb um den Markt » ergeben, indem sich mehrere Unter­ nehmen um den Marktzugang (in diesem Fall um die Konzession) be­ werben und der Staat das wirtschaftlich beste Angebot auswählt. Monopole im rechtlichen Sinn, d. h. staatliche Exklusivrechte, führen dazu, dass der Zugang zum jeweiligen Markt für Private stark einge­ schränkt oder gar ausgeschlossen ist. Neben staatlichen Monopolrechten gibt es aber im Verwaltungsrecht eine Reihe weiterer Regulierungsinst­ rumente, die eine Einschränkung des Marktzugangs bewirken. Im Vor­ dergrund stehen die folgenden drei Instrumente: 1_Bewilligungen für gesteigerten Gemeingebrauch Mit einer Bewilligung für gesteigerten Gemeingebrauch gewährt der Staat einzelnen Anbietern das Recht auf eine « nicht gemeinverträgliche oder nicht bestimmungs­ gemässe Nutzung einer öffentlichen Sache ». Beispiele sind Taxistandplät­ ze, Marktstände oder Zirkusaufführungen auf öffentlichem Grund. Ver­ waltungsrechtlich werden solche Bewilligungen – im Unterschied zu Sondernutzungskonzessionen – nicht als Ausfluss eines faktischen Mono­ pols (vgl. Kapitel 2) betrachtet. Sie bewirken aber ebenso eine Beschrän­ kung des Marktzugangs und können gar zu einer Monopolstellung des 05 _ Geschlossene Märkte 87 5. 2 _ …z u of fe ne n un d ge sc hl os se ne n M är kt en Anbieters führen. So ist etwa der Taxifahrer genauso auf die Nutzung öffentlicher Standplätze angewiesen (Bewilligung für gesteigerten Ge­ meingebrauch) wie das Werbevermittlungsunternehmen auf die Nutzung des öffentlichen Grundes zwecks Errichtung von Plakatwänden (Sonder­ nutzungskonzession). 2_Kontingente Kontingente sind eine beschränkte Menge von Bewilli­ gungen für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit, beispielswei­ se im Bereich des Imports (Zollkontingente), der Landwirtschaft oder des Gesundheitswesens. Durch die zahlenmässige Begrenzung der Be­ willigungen wird der Marktzugang eingeschränkt, ohne dass der Staat ein rechtliches Monopol schafft. 3_Leistungsaufträge mit Abgeltungen Mit Leistungsaufträgen überträgt der Staat einem oder mehreren Unternehmen die Erfüllung von öffent­ lichen Aufgaben, vor allem im Bereich der Grundversorgung (« Service public »). Im geltenden Recht kommen Leistungsaufträge etwa in den Bereichen öffentlicher Verkehr, Telekommunikation, Energieversorgung, Spitalwesen oder soziale Einrichtungen vor. Leistungsaufträge sind in aller Regel zahlenmässig begrenzt und beruhen häufig auf einer Bedarfs­ planung. Inhaltlich sind sie mit einer Angebotspflicht verbunden, wobei der Staat die zu erbringenden Leistungen und meist auch deren Preise vorgibt. Die Kosten, die den Unternehmen durch die Erfüllung von Leis­ tungsaufträgen entstehen, werden typischerweise vom Staat oder allen­ falls auch von einer Sozialversicherung ganz oder teilweise finanziell ab­ gegolten (subventioniert). Die Abgeltung wird damit begründet, dass ohne sie die übertragene Aufgabe unter den staatlich vorgegebenen Be­ dingungen (Angebotspflicht, Umfang und Qualität des Angebots, tiefe Preise) von der Privatwirtschaft nicht wahrgenommen würde. Das be­ deutet umgekehrt: Leistungsaufträge, die an eine begrenzte Zahl von Unternehmen vergeben werden und mit einer Abgeltung verbunden sind, schränken den Zugang zum entsprechenden Grundversorgungsmarkt – zwar nicht rechtlich, jedoch faktisch – ein. Nur Unternehmen, die den Leistungsauftrag bekommen, sind in der Lage, das vom Auftrag erfasste Angebot zu den vorgeschriebenen tiefen Preisen zu erbringen. Für ande­ re Unternehmen ist der Zugang zum Grundversorgungsmarkt faktisch versperrt oder zumindest erschwert. Eine ökonomische Sichtweise sollte nicht nur Monopole im engeren Sinn, sondern alle marktzugangsbeschränkenden Instrumente – inklusive Be­ willigungen für gesteigerten Gemeingebrauch, Kontingente und Leis­ tungsaufträge – im Blick haben. Aber auch aus rechtlicher Sicht ist eine Gesamtbetrachtung der verwaltungsrechtlichen Marktzugangsschran­ ken angezeigt: Die Bundesverfassung verankert den freien Wettbewerb als Organisationsprinzip der Wirtschaft (Art. 94 BV). Marktzugangsbe­ 88 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Je stärker eine Regulierung die Zahl der Anbieter in einem Markt einschränkt, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, die hinter der Regulierung stehen. schränkungen greifen in dieses verfassungsrechtliche Prinzip ein und bedürfen daher einer qualifizierten Rechtfertigung. Für die Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit kommt es somit nicht primär darauf an, ob ein Monopol vorliegt oder nicht, sondern – allgemeiner – ob eine staatliche Regelung den Marktzugang beschränkt und wie stark sie dies tut. Je stärker eine Regulierung die Zahl der Anbieter in einem Markt und damit den Wettbewerb einschränkt, desto gewichtiger müssen die Gründe sein, die hinter der Regulierung stehen. Die Verfassung verlangt, dass die Auswirkungen einer Zugangsbeschränkung gegen das Regulie­ rungsmotiv (öffentliches Interesse) abgewogen werden. Folglich ist eine Systematik anzustreben, die sich einerseits am Regulierungsmotiv und andererseits an der Wettbewerbswirkung orientiert. Box 10 Leistungsaufträge an Spitäler Die medizinische Grundversorgung der Bevölkerung wird im stationären Bereich mittels Leistungsaufträgen an ausgewählte Spitäler (Listenspitäler) sichergestellt. Die Leis­ tungsaufträge stützen sich auf Bedarfsplanungen der Kantone. Die im Rahmen der Leistungs aufträge erbrachten Behandlungen werden in Form von Fallpauschalen von den Krankenversicherungen und den Kantonen vollumfänglich abgegolten. Spitäler, die keine Leistungsaufträge und damit keine Abgeltungen erhalten, können die Leistungen der medizinischen Grundversorgung faktisch nicht oder nur in Nischenbereichen anbieten. Diese Spitäler müssen – im Unterschied zu den Listenspitälern – ihre Leistungen den Patienten bzw. ihren Zusatzversicherungen verrechnen und haben dadurch einen gewichtigen Wettbewerbsnachteil. Geht man von der Frage des Marktzugangs und damit von der Wirkung staatlicher Regulierungen auf den Wettbewerb aus, bietet sich die Unter­ scheidung zwischen offenen und geschlossenen Märkten an. Offene Märkte zeichnen sich dadurch aus, dass grundsätzlich eine unbeschränk­ te Anzahl von Anbietern Zugang zum Markt hat. In geschlossenen Märk­ ten wird die Anzahl der privaten Anbieter dagegen vom Staat rechtlich oder faktisch beschränkt. In offenen Märkten können Anbieter ohne weiteres tätig sein, wobei allenfalls gesetzliche Markteintrittsvorausset­ zungen erfüllt sein müssen. Diese Voraussetzungen werden mit dem Schutz von öffentlichen Interessen wie die öffentliche Sicherheit und Gesundheit oder das Vertrauen im Geschäftsverkehr begründet. Ob die Voraussetzungen erfüllt sind, wird im Rahmen staatlicher Bewilligungs­ und Meldeverfahren oder nicht­staatlicher Konformitätsbewertungsver­ fahren überprüft. Solche vorgängigen Prüfverfahren führen nicht etwa zu einer Schliessung des Marktes. Denn jeder Anbieter, der die gesetzli­ chen Voraussetzungen erfüllt, hat einen rechtlichen Anspruch auf Zu­ gang zum Markt. Die Zahl der Anbieter ist in offenen Märkten somit rechtlich nicht beschränkt. 05 _ Geschlossene Märkte 89 5. 2 _ …z u of fe ne n un d ge sc hl os se ne n M är kt en Ein geschlossener Markt liegt vor, wenn der Staat eine beschränkte Zahl von Anbietern zulässt – unerheblich ist, ob die Schliessung des Markts vom Recht bezweckt oder Nebenfolge einer Regelung ist. 1_Herstellung von Produkten Die Herstellung von Produkten ist in der Regel bewilligungsfrei. Nur für die Herstellung besonders sensibler Pro­ dukte, die die Gesundheit oder die Umwelt gefährden können, bedürfen Unternehmen einer Bewilligung (Betriebsbewilligung). Bewilligungs­ pflichtig ist etwa die Herstellung von Arzneimitteln oder von Lebens­ mitteln tierischer Herkunft. 2_Inverkehrbringen von Produkten Gewisse Produkte dürfen ohne vor­ gängige Prüfung im Markt angeboten werden. Dazu gehören Produkte, die bei normaler Verwendung die Gesundheit der Konsumenten und Dritter nicht gefährden und dem Stand des Wissens und der Technik entsprechen. Solche Produkte ohne besonderes Gefährdungspotential sind beispielsweise die meisten Lebensmittel. Produkte mit gesteigertem Gefährdungspotential müssen dagegen die grundlegenden Sicherheits­ und Gesundheitsanforderungen erfüllen, wie sie vom Gesetz­ und Ver­ ordnungsgeber vorgeschrieben werden. Die Zulassung solcher Produkte setzt eine vorgängige Konformitätsbewertung voraus. Produkte mit ho­ hem Gefährdungspotenzial wie namentlich Arzneimittel und gewisse Betäubungsmittel dürfen nur mit einer Bewilligung in Verkehr gebracht werden. Neben Konformitätsbewertungen und Bewilligungen sind für das Inverkehrbringen von Produkten teilweise auch Meldepflichten vor­ gesehen. Beispiele dafür sind neue Chemikalien, ausnahmsweise aber auch gewisse Arzneimittel und Medizinalprodukte. 3_Erbringung von Dienstleistungen Im Unterschied zum Inverkehrbrin­ gen von Produkten ist für die Erbringung vieler Dienstleistungen eine Bewilligung erforderlich. Eine Bewilligungspflicht besteht etwa für Restaurants, Anwälte, Medizinalberufe (z. B. Ärzte und Zahnärzte), Apo­ theken und Drogerien, Finanzdienstleistungen (z. B. Banken und Versi­ cherungen), Bergführer, Restaurants bis hin zum Taxibetrieb. Bewilli­ gungsfrei tätig sind demgegenüber der Coiffeur, die Lehrerin, der Stadtführer, der Reinigungsdienst und grundsätzlich auch die Psycho­ login (nicht aber die Psychotherapeutin). Ein geschlossener Markt liegt erst vor, wenn der Staat lediglich eine be­ schränkte Zahl von Anbietern zulässt. Dabei ist unerheblich, ob die Schliessung des Markts vom Recht bezweckt ist (z. B. in Form eines recht­ lichen Monopols) oder faktische Nebenfolge einer rechtlichen Regelung darstellt (z. B. als Nebenfolge von faktischen Monopolen oder Leistungs­ aufträgen). Entscheidend ist allein die Tatsache, dass kein Anspruch auf Marktzugang besteht, selbst wenn der Anbieter alle Anforderungen, die für die Ausübung der entsprechenden Tätigkeit verlangt sind, erfüllen würde. Die Schliessung eines Marktes kann – wie gesehen – durch ver­ schiedene verwaltungsrechtliche Instrumente erfolgen: Rechtliche und faktische Monopole mit Konzessionssystemen, Bewilligungen für gestei­ 90 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Welche Tätigkeiten genau dem Bereich der Grundversorgung zuzuordnen sind, ist ein politischer Entscheid, der im Kern immer auch die Frage des staatlichen Rollenverständnisses betrifft. gerten Gemeingebrauch, Kontingente und Leistungsaufträge mit Abgel­ tungen. Behält sich dagegen der Staat eine bestimmte Tätigkeit selber vor und übt er diese unter Ausschluss privater Anbieter alleine aus, liegt kein Markt im engeren Sinne sondern ein Staatsmonopol vor. Nachfolgend wird zwischen zwei Kategorien von geschlossenen Märk­ ten unterschieden: Grundversorgungsmärkte (Abschnitt 5.2) und geschlossene privatwirtschaftliche Märkte (Abschnitt 5.3). Im ersten Fall geht es um die Er­ füllung öffentlicher Aufgaben im Bereich der Grundversorgung, im zwei­ ten Fall um privatwirtschaftliche Tätigkeiten. Dabei wird analysiert, auf welche Art und Weise der Zugang zu diesen Märkten beschränkt wird und auf welchen Motiven die Beschränkung basiert. 5.3 _ Geschlossene Grundversorgungsmärkte Die Sicherstellung einer ausreichenden und preiswerten Grundversor­ gung für die gesamte Bevölkerung gilt staatsrechtlich als eines der wich­ tigsten öffentlichen Interessen, das eine Schliessung von Märkten recht­ fertigen kann. Es ist eine der staatlichen Hauptaufgaben, dafür zu sorgen, dass wichtige Infrastrukturen und öffentliche Dienstleistungen zur Verfü­ gung gestellt werden. Dazu zählen typischerweise Gesundheitsver sor­ gung, Stromversorgung, Wasserversorgung, Bildung, öffentlicher Verkehr, Entsorgung etc. Welche Tätigkeiten genau dem Bereich der Grundver­ sorgung zuzuordnen sind, ist ein politischer Entscheid, der durch den Verfassungs­ oder Gesetzgeber – also in der Schweiz letztlich durch das Volk – getroffen wird und im Kern immer auch die Frage des staatlichen Rollenverständnisses betrifft. Struktur von Grundversorgungsmärkten Der Gesetzgeber kann vorsehen, dass der Staat eine Grundversorgungs­ aufgabe selber mit seinen zentralen oder dezentralen Verwaltungseinhei­ ten erfüllt. Beispiele sind Grundschulen (Teil der kommunalen Verwal­ tung) und Universitäten (öffentlich­rechtliche Anstalten) oder die Schweizerische Post (Aktiengesellschaft im Besitz des Bundes). Umge­ kehrt kann der Gesetzgeber auch vorschreiben, dass Private Grundver­ sorgungsdienste erbringen müssen. Dies ist etwa bei freiberuflichen No­ taren der Fall, die von Gesetzes wegen die Pflicht haben, öffentliche Beurkundungen nach vorgegebenen Tarifen durchzuführen (vgl. Abschnitt 3.5). Der Gesetzgeber kann der Staatsverwaltung aber auch erlauben oder gar vorschreiben, die Erfüllung einer Grundversorgungsaufgabe mittels Leistungsaufträgen an eines oder mehrere Unternehmen zu übertragen (zu den Leistungsaufträgen vgl. Abschnitt 5.1). Die Grundversorgung ist in den letzten Jahren in der Schweiz auf allen Ebenen (Bund, Kantone, Gemeinden) zu­ nehmend in Form von Leistungsaufträgen organisiert worden. Im Unter­ schied zu Konzessionen verleihen Leistungsaufträge als solche kein Son­ derrecht auf Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Rahmen eines 05 _ Geschlossene Märkte 91 5. 3 _ Ge sc hl os se ne G ru nd ve rs or gu ng sm är kt e rechtlichen oder faktischen Monopols. Vielmehr sind Leistungsaufträge mit der Pflicht verbunden, ein bestimmtes Angebot für jedermann be­ reitzustellen, wobei die Preise oftmals staatlich administriert sind. Im Gegenzug erhalten die Beauftragten in der Regel finanzielle Abgeltungen, während es im Fall von Konzessionen umgekehrt das Unternehmen ist, das dem Staat für das Sonderrecht eine Abgabe entrichten muss. Grundversorgungsmärkte sind im Prinzip geschlossene Märkte. Pri­ vate haben nach geltendem Recht keinen Anspruch darauf, bei Erfüllung bestimmter Voraussetzungen Leistungsaufträge und die damit verbun­ denen Abgeltungen zu erhalten. Bei der Erteilung von Leistungsaufträgen kommt den zuständigen Behörden in der Regel vielmehr ein weites Er­ messen zu. Im Rahmen dieses Ermessens können die Behörden die Wett­ bewerbssituation ein Stück weit beeinflussen und steuern. Beauftragt der Staat nur einen einzigen Anbieter mit der Erbringung einer Grundver­ sorgungsleistung, entsteht eine Monopolsituation. Der private Leistungs­ erbringer agiert frei von Wettbewerbsdruck und kann sich ein Geschäfts­ feld eröffnen, das im freien Markt und ohne den staatlichen Auftrag so nicht existieren würde. Diebold (2014) spricht in diesem Fall von einem « Grundversorgungsmonopol ». Die Beispiele sind vielfältig: Gewährleis­ tung des Rettungsdienstes, Besorgung der Kehrichtabfuhr, Erbringung der Schulzahnpflege etc. Der Staat kann zur Gewährleistung eines bestimmten Grundversor­ gungsangebots auch mehreren Anbietern Leistungsaufträge erteilen. Falls die beauftragten Unternehmen im selben Grundversorgungsmarkt tätig Abbildung 9 Struktur von Grundversorgungsmärkten Grundversorgungsmärkte sind im Prinzip geschlossene Märkte, denn Private haben keinen Anspruch darauf, vom Staat einen Leistungsauftrag zu erhalten. Ob der Wettbewerb auf Grundversorgungsmärkten (zumindest eingeschränkt) spielen kann, hängt davon ab, wie viele Anbieter einen Leistungsauftrag erhalten und ob auch Drittanbieter ohne Leistungs­ auftrag zum Markt zugelassen werden Anbieter mit und ohne Leistungs­ aufträge(n) mehrere Anbieter mit Leistungs­ aufträgen ein Anbieter mit Leistungs­ auftrag mehrere Anbieter mit Leistungs­ aufträgen ein Anbieter mit Leistung­ auftrag staatliches Monopol (Grundversorgungsmonopol) kein Monopol Grundversorgung Quelle: Eigene Darstellung 92 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Für einen echten Wettbewerb zwischen staatlich beauftragten Leistungserbringern und privaten Drittanbietern fehlt es häufig an gleich langen Spiessen. sind, entsteht ein gewisser Wettbewerb. Es handelt sich dabei in erster Linie um einen Qualitätswettbewerb; ein Preiswettbewerb kann nur statt­ finden, falls die Preise nicht fixiert sind. Auch wenn sich auf diese Weise Wettbewerb entwickeln kann, bleibt der Grundversorgungsmarkt ein geschlossener Markt, solange der Staat – und nicht die Unternehmen – über den Marktzugang entscheidet. Die Tatsache, dass der Staat eines oder mehrere Unternehmen mit der Erbringung von Grundversorgungsdiensten beauftragt, bedeutet noch nicht, dass Dritte diese Dienste nicht erbringen dürfen. Leistungsaufträge schliessen Drittanbieter rein rechtlich nicht vom entsprechenden Grund­ versorgungsmarkt aus, sondern bewirken aufgrund der mit ihnen ver­ bundenen Wettbewerbsvorteile (Abgeltungen und tiefe Preise) lediglich faktische Marktzutrittsschranken, die mehr oder weniger hoch sein kön­ nen. Dritte sind von der Erbringung einer Grundversorgungsleistung erst dann rechtlich ausgeschlossen, wenn die Leistungen vom Staat monopo­ lisiert sind. Ein rechtliches Monopol besteht beispielsweise für die Beför­ derung von Briefen bis 50 Gramm durch die Post (sogenannt reservierter Dienst). Dieses Monopol erlaubt es der Post, Monopolrenten zu erwirt­ schaften, mit denen sie die übrige Grundversorgung finanzieren kann. Ein Beispiel für eine indirekte Monopolisierung im Grundversorgungs­ bereich ist die Verpflichtung von Leistungsbezügern einer Sozialversiche­ rung, Umschulungskurse oder andere Massnahmen bei bestimmten pri­ vaten Anbietern in Anspruch zu nehmen. Denkbar sind auch faktische Monopole infolge staatlicher Eigentumsrechte an öffentlichen Sachen, die für die Erbringung von Grundversorgungsleistungen genutzt werden (z. B. Bau und Betrieb einer Holzheizzentrale und eines Wärmeverbund­ netzes auf öffentlichem Grund samt Wärmelieferung an die Gemeinde). Soweit ein Grundversorgungsbereich nicht monopolisiert ist und die faktischen Marktzugangshürden nicht zu hoch sind, können neben den beauftragten Leistungserbringern auch private Drittanbieter ohne Leis­ tungsauftrag in den Markt eintreten. Dies geschieht etwa im Bereich der Post (Beförderung von Briefen ausserhalb des Briefmonopols sowie von Paketen, Zeitungen und Zeitschriften, ferner Dienstleistungen des Zah­ lungsverkehrs), im Fernmeldebereich (Swisscom als Grundversorgerin neben anderen Telecom­Unternehmen) sowie auf dem Gebiet von Radio und Fernsehen (SRG als Grundversorgerin neben anderen Radio­ und Fernsehstationen). Auch in der Aus­ und Weiterbildung erbringen Bil­ dungsinstitutionen mit und ohne Leistungsauftrag Grundversorgungs­ dienste. Für einen echten Wettbewerb zwischen staatlich beauftragten Leistungserbringern und privaten Drittanbietern fehlt es aber häufig an gleich langen Spiessen: Einerseits können private Drittanbieter ohne Leis­ tungsauftrag nur dann wettbewerbsfähig im Markt auftreten, wenn aus den Leistungsaufträgen keine erheblichen Wettbewerbsvorteile fliessen. Anderseits unterstehen private Drittanbieter nicht der Angebotspflicht und verfügen über mehr Flexibilität hinsichtlich Leistungsumfang, 05 _ Geschlossene Märkte 93 5. 3 _ Ge sc hl os se ne G ru nd ve rs or gu ng sm är kt e Ob es zur Sicherstellung der Grundversorgung angebracht ist, den Markt auf eine bestimmte Zahl von Anbietern zu beschränken, muss im Einzelfall geprüft werden. Qualität und Preis. Drittanbieter sind daher schnell dem Vorwurf der « Rosinenpickerei » ausgesetzt, wenn sie rentable Aufträge ergattern und weniger rentable Aufträge den staatlich beauftragten Leistungserbringern überlassen. Der Staat steht in Grundversorgungsmärkten damit vor der grossen Herausforderung, in Umsetzung der Wirtschaftsfreiheit ein Wettbewerbsumfeld zu schaffen, in dem sowohl staatlich beauftragte Leistungs erbringer wie auch private Anbieter bestehen können. Weshalb sind Grundversorgungsmärkte geschlossen? Die Zuordnung einer Tätigkeit zur Grundversorgung bedeutet, dass der Staat (Bund, Kantone oder Gemeinden) für die allgemeine Verfügbarkeit der Grundversorgungsdienste in der gewünschten Qualität verantwort­ lich ist. Hingegen heisst das keinesfalls, dass eine Marktschliessung oder gar eine Monopolisierung der Tätigkeit automatisch gerechtfertigt wäre. Ob es zur Sicherstellung der Grundversorgung angebracht ist, den Markt auf eine bestimmte Zahl von Anbietern zu beschränken oder ob das Ziel auch durch einen offenen Markt erreicht werden kann, muss im Einzel­ fall geprüft und entschieden werden. Für eine Schliessung von Grund­ versorgungsmärkten und die damit verbundene Minderung des Wettbe­ werbsdrucks werden verschiedene Argumente vorgebracht, vor allem, dass im freien Wettbewerb die Versorgung nachfrageschwacher Regionen nicht gewährleistet sei, dass aufgrund von Preiswettbewerb und Kosten­ druck die notwendige Qualität nicht erreicht werde oder dass der freie Wettbewerb gar zu höheren Preisen führen könne. Genau gesehen ist die Schliessung von Grundversorgungsmärkten eine Folge der Pflichten, die der Staat Anbietern von Grundversorgungsdiens­ ten auferlegt: 1_Angebotspflicht Die zentrale Pflicht von Grundversorgungsanbietern ist die Angebotspflicht. Die Unternehmen müssen ihre Grundversor­ gungsdienste flächendeckend allen Bevölkerungskreisen anbieten. Dabei sind sie an die Grundrechte gebunden und dürfen niemandem ohne trif­ tigen Grund eine Leistung verweigern. Soweit die Kundenbeziehungen vertraglich geregelt werden, folgt aus der Angebotspflicht eine Kontra­ hierungspflicht (Pflicht zum Abschluss von Verträgen). 2_Umfang und Qualität des Angebots Der Umfang der Grundversorgungs­ dienste wird durch Gesetze und Verordnungen definiert. Häufig werden besondere Auflagen gemacht, wie beispielsweise die Pflicht, die Dienste der Grundversorgung so anzubieten, dass Menschen mit Behinderungen sie unter vergleichbaren Bedingungen wie Menschen ohne Behinderun­ gen beanspruchen können. Auch die Qualität der Dienste unterliegt re­ gelmässig gesetzlichen Anforderungen, deren Einhaltung von staatlichen Aufsichtsbehörden kontrolliert wird. 94 Kantonsmonitoring 6 | 2014 3_Preise Zur Gewährleistung einer preiswerten, für alle Bevölkerungs­ schichten zugänglichen Grundversorgung regelt und überwacht der Staat die Preise. So schreibt etwa das Postgesetz vor, dass für Briefe und Pakete der Grundversorgung im Inland die Preise distanzunabhängig und nach einheitlichen Grundsätzen festzulegen sind, wobei die Post­ regulierungsbehörde (PostCom) die Einhaltung der Distanzunabhän­ gigkeit überprüft. Ferner legt der Bundesrat für die Grundversorgung mit Fernmeldediensten Preisobergrenzen fest. Und im Gesundheits­, Sozial­ und Bildungsbereich müssen die Leistungen der Grundversor­ gung durch Spitäler, soziale Einrichtungen und Schulen sogar oft fast oder ganz unentgeltlich erbracht werden. Aufgrund dieser Pflichten und Auflagen entstehen den Grundversor­ gungsanbietern ungedeckte Kosten. Gemeint sind die Kosten, die das Unternehmen nicht zu tragen hätte, wenn es Angebot, Kundenbeziehun­ gen und Preise unter Marktbedingungen frei bestimmen könnte. Grund­ versorgungsdienste sind somit wegen der mit ihnen verbundenen Pflich­ ten tendenziell ein defizitäres Geschäft, das am freien Markt so nicht angeboten würde. Damit die Grundversorgung erbracht wird, über­ nimmt der Staat (oder eine Sozialversicherung) die ungedeckten Kosten in Form von Abgeltungen. Diese sind Teil der Leistungsaufträge, die der Staat einem oder mehreren Anbietern zuteilt. Mit den Leistungsauft rägen und Abgeltungen schafft der Staat somit gewissermassen erst den Grund­ versorgungsmarkt. Zugleich handelt es sich um einen geschlossenen Markt, zu dem der Zugang für Unternehmen ohne Leistungsaufträge erschwert ist. Box 11 Öffnung von Grundversorgungsmärkten? Im Grunde würde es dem Gesetzgeber freistehen, für gewisse Grundversorgungsmärkte einen Anspruch auf die Erteilung von Leistungsaufträgen vorzusehen. Damit könnte er Grund­ versorgungsmärkte öffnen, was den (Qualitäts­)Wettbewerb ermöglichen bzw. verstärken würde. Ein Beispiel für einen offenen Grundversorgungsmarkt ist die obligatorische Kranken­ versicherung: Gemäss Krankenversicherungsgesetz hat jede Krankenkasse, die die gesetz­ lichen Voraussetzungen erfüllt, Anspruch darauf, die obligatorische Krankenversicherung anzubieten und sich dafür mit den obligatorischen Versicherungsprämien zu alimentieren. Der « Leistungsauftrag » an die Krankenkassen wird dabei vom Gesetzgeber als « Bewilligung » bezeichnet (Art. 13 Krankenversicherungsgesetz, KVG). Auch das Spitalwesen hat sich einem offenen Grundversorgungsmarkt angenähert, indem der Bundesgesetzgeber die Kanto­ ne nicht mehr dazu verpflichtet, die Angebotsmenge am Bedarf auszurichten.|45 Vielmehr können die Kantone zur Förderung des Wettbewerbs über den Bedarf hinaus Leistungsauf­ träge an Spitäler erteilen. Allerdings haben Spitäler keinen Anspruch auf Leistungsaufträge, weshalb nach wie vor von einem geschlossenen Grundversorgungsmarkt auszugehen ist. 45 Vgl. Rütsche (2011) sowie BGE 138 II 398 E. 3 S. 408 ff., besonders E. 3.4.4, S. 417. 05 _ Geschlossene Märkte 95 5. 4 _ Ge sc hl os se ne p ri va tw ir ts ch af tl ic he M är kt e Privatwirtschaftliche Tätigkeiten sind von der Wirtschaftsfreiheit verfassungsrechtlich geschützt. Entsprechend gilt der Grundsatz des freien Marktzugangs. Der Gesetzgeber sollte sich somit in Bezug auf jede Grundversorgungs­ leistung die Frage stellen, ob sie zu den gewünschten Bedingungen (preis­ wertes und qualitativ gutes Angebot für alle Bevölkerungskreise) aller Voraussicht nach auch in einem offenen Markt erbracht würde. Als empirische Anhaltspunkte können Erfahrungen anderer Länder (bzw. anderer Kantone oder Gemeinden) herangezogen werden. Falls die Frage bejaht wird, ist die Schliessung des Grundversorgungsmarktes volkswirt­ schaftlich ineffizient und für den Staat bzw. die Bevölkerung mit unnö­ tigen Kosten verbunden. Aus verfassungsrechtlicher Sicht drängt sich zudem die Frage der Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der Wirtschafts­ freiheit auf. Auf jeden Fall unvereinbar mit der Wirtschaftsfreiheit sind Grundversorgungsmonopole, die nicht (mehr) notwendig sind. Entspre­ chende Zweifel sind etwa in Bezug auf althergebrachte Grundversor­ gungsmonopole wie das Salzmonopol, vor allem das Salzhandelsmono­ pol, angebracht (vgl. Abschnitt 3.6). 5.4 _ Geschlossene privatwirtschaftliche Märkte Geschlossene Märkte bestehen auch ausserhalb des Grundversorgungs­ bereichs – auf privatwirtschaftlichen Märkten. Im Unterschied zu Grund­ versorgungsleistungen dienen privatwirtschaftliche Tätigkeiten defini­ tionsgemäss nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, auch wenn an solchen Tätigkeiten durchaus ein öffentliches Interesse bestehen kann (z. B. Landwirtschaft, Forschung, kulturell wertvolle Filme). Privatwirt­ schaftliche Tätigkeiten sind von der Wirtschaftsfreiheit verfassungsrecht­ lich geschützt. Entsprechend gilt der Grundsatz des freien Marktzugangs. Eine Beschränkung des Marktzugangs, d. h. ein Schliessung des Marktes, stellt die Ausnahme dar und bedarf einer qualifizierten Rechtfertigung. In regulatorischer Hinsicht kann die Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte durch folgende Instrumente erfolgen: staatliche (rechtliche oder faktische) Monopole, Kontingente sowie – ähnlich den faktischen Mono­ polen – Bewilligungspflichten für gesteigerten Gemeingebrauch. Im Folgenden werden die Gründe, aus denen der Staat privatwirtschaftliche Märkte schliesst, dargestellt und auf ihre Berechtigung hinterfragt. Schutz von Polizeigütern Als Polizeigüter gelten die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die öf­ fentliche Ruhe, Gesundheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsver­ kehr. Es gehört zu den klassischen Aufgaben des Staates, für den Schutz der Polizeigüter zu sorgen: Sie werden mit Instrumenten wie Bewilli­ gungs­ und Meldepflichten, Verhaltensvorschriften, Verboten, polizei­ licher Überwachung und Gefahrenabwehr sowie Verwaltungsstrafen ge­ schützt. Eine Marktschliessung mittels Monopolen oder Kontingenten ist in aller Regel zum Schutz von Polizeigütern nicht erforderlich. Das Bundesgericht ist beispielsweise zum Schluss gekommen, dass ein Staats­ 96 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der einträglichen Spiel­ bankenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. monopol für den Plakatanschlag auf privatem Grund über das Ziel hin­ ausschiesst und die auf dem Spiel stehenden öffentlichen Interessen (Schutz der Verkehrssicherheit und des Ortsbildes) auch mit milderen Eingriffen, namentlich mit einer Bewilligungspflicht und einem Inter­ ventionsvorbehalt der Gemeinde, sichergestellt werden können. |46 Eben­ so wäre es gemäss Bundesgericht mit der Wirtschaftsfreiheit nicht zu ver­ einbaren, den Taxibetrieb zu monopolisieren; zum Schutz von Treu und Glauben der Taxikundschaft genügt eine Bewilligungspflicht. |47 Eine Schliessung von Märkten aus polizeilichen Gründen ist für den Gesetzgeber vor allem dann ein Thema, wenn es um den Schutz der öf­ fentlichen Gesundheit geht. So galt unter der alten Bundesverfassung (aBV) eine gesundheitspolitisch motivierte Bedürfnisklausel für Gast­ wirtschaften und Kleinverkaufsbetriebe von alkoholischen Getränken (vgl. Art. 32quater Abs. 1 aBV). Diese Bedürfnisklausel bezweckte ur­ sprünglich, über die Steuerung des Angebots den Alkoholismus zu be­ kämpfen; |48 sie wurde aber anlässlich der Totalrevision der Bundesver­ fassung von 1 999 abgeschafft, weil an deren Eignung zur Bekämpfung des Alkoholmissbrauchs Zweifel bestanden. |49 Hingegen besteht auf Bun­ desebene nach wie vor ein Monopol für Brennereien. Brennereikonzes­ sionen werden erteilt, soweit dies den wirtschaftlichen Bedürfnissen des Landes entspricht (Art. 5 Abs. 1 Alkoholgesetz). Ob dieses Monopol zur Bekämpfung des Alkoholismus unerlässlich ist, ist fraglich. Sozial- und umweltpolitische Interessen Eine Schliessung privatwirtschaftlicher Märkte wird zum Teil auch mit sozialpolitischen Motiven begründet. Ein Beispiel sind die Spielbanken. Bereits die Bundesverfassung schreibt fest, dass für die Errichtung und den Betrieb von Spielbanken eine Konzession des Bundes erforderlich ist (Art. 106 BV). Diese Monopolkonzession wird mit dem Interesse an einer effektiven Bekämpfung der Spielsucht begründet. Mit Blick darauf, dass der Verfassungsgeber zur Bekämpfung der Alkoholsucht eine Kon­ tingentierung von Gastwirtschaften nicht mehr als erforderlich erachtet, kann man sich fragen, weshalb eine Beschränkung der Anzahl Spielban­ ken zur Suchtbekämpfung notwendig sein soll. Der Verdacht, dass das Spielbankenmonopol vor allem die Erhebung der einträglichen Spielban­ kenabgabe bezweckt, liegt auf der Hand. 46 BGE 128 I 3 E. 3e/cc S. 15. 47 BGer, Urteil 2C_940/2010 vom 17. Mai 2011, E. 4.8. Auf kantonaler bzw. kommunaler Ebene bestehen indessen Bestrebungen, zum Schutz von Treu und Glauben die Zahl der Taxibewilligungen zu beschränken, d.h. Kontingente einzuführen. 48 Vgl. die politische Bestrebung der Wiedereinführung einer Bedürfnisklausel im Rahmen der parlamentarischen Initiative Marra 12.456 «Binnenmarktgesetz und Bedürfnis­ klausel» vom 15.06.2012. Die Widereinführung der Beschränkung wird indessen durch die (inzwischen) fehlende Grundlage in der Bundesverfassung verhindert (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV). 49 Vgl. BBl 1997 I 314. 05 _ Geschlossene Märkte 97 5. 4 _ Ge sc hl os se ne p ri va tw ir ts ch af tl ic he M är kt e Strukturpolitischen Eingriffe sind von protektionistischer Natur. Ein weiteres Beispiel für eine Marktschliessung aus sozialpolitischen Gründen ist der Zulassungsstopp von Ärztinnen und Ärzten. Bundes­ gesetzgeber und Bundesrat erlauben den Kantonen, die Zulassung von Ärzten von einem Bedürfnis abhängig zu machen. Gestützt darauf haben verschiedene Kantone für die sozialversicherungsrechtliche Zulassung von Ärzten Kontingente eingeführt. |50 Eine Monopolisierung privat­ wirtschaftlicher Märkte wurde auch schon mit umweltpolitischen Gründen gerechtfertigt. Mitte der 1960er­Jahre bejahte das Bundesgericht beispielsweise die Verfassungsmässigkeit eines Monopols für die Einfuhr amerikanischer Reben zur wirksamen Bekämpfung der dem Rebbau drohenden Schäden. |51 Strukturpolitische Gründe Eine Beschränkung des Marktzugangs kann auch ein Mittel sein, um einen Wirtschaftszweig oder Beruf in seiner Existenz zu schützen. Durch die Schliessung des Marktes werden die im Markt tätigen Unternehmen gezielt vor Konkurrenz geschützt, damit sie hinreichende Erträge erwirt­ schaften können. Solche strukturpolitischen Eingriffe sind somit protek­ tionistischer Natur. Sie stellen eine Abweichung vom Grundsatz der Wirt­ schaftsfreiheit dar und bedürfen deshalb einer expliziten Grundlage in der Bundesverfassung (vgl. Art. 94 Abs. 4 BV). Die Verfassung erlaubt strukturpolitische Eingriffe in Märkte nament­ lich im Bereich der Aussenwirtschaftspolitik (Art. 101 BV), der Landes­ versorgung (Art. 102 BV) sowie der Landwirtschaft (Art. 104 Abs. 2 BV). Eine allgemeine strukturpolitische Kompetenz vermittelt sodann Art. 103 BV. Danach kann der Bund wirtschaftlich bedrohte Landesgegenden unterstützen sowie Wirtschaftszweige und Berufe fördern, wenn zumut­ bare Selbsthilfemassnahmen zur Sicherung ihrer Existenz nicht ausrei­ chen. Aufgehoben wurde hingegen die in der alten Bundesverfassung verankerte Bedürfnis klausel im Gastgewerbe, wonach die Kantone die Zahl der Gastwirtschaften von einem Bedürfnis abhängig machen konn­ ten, wenn dieses Gewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner Exis­ tenz bedroht war (Art. 31ter Abs. 1 aBV). Solche Bedürfnisklauseln im Gastgewerbe sind heute nicht mehr zulässig. Verwaltung öffentlicher Sachen Privatwirtschaftliche Tätigkeiten sind unter Umständen zwingend auf die Nutzung öffentlicher Sachen angewiesen. Man denke nur an den Bau und Betrieb von Wasserkraftwerken, Hafenanlagen oder Seilbahnen. Zu­ dem gibt es privatwirtschaftliche Tätigkeiten, die zwar theoretisch von 50 Das Bundesgericht hat diese Kontingentierung als faktischen Eingriff in die Wirtschafts­ freiheit qualifiziert, jedoch für zulässig erachtet: Die Zulassungsbeschränkung bezwecke, die Steigerung der Gesundheitskosten und damit der Krankenkassenprämien zu bremsen (BGE 130 I 26 E. 6.2 S. 50). 51 Vgl BGE 109 Ia 193 E. 3a–b S. 197 ff. 98 Kantonsmonitoring 6 | 2014 privatem Grund aus und ohne Nutzung der öffentlichen Sache ausgeübt werden könnten, dabei aber mit derart grossen Wettbewerbsnachteilen konfrontiert wären, dass kein konkurrenzfähiges Angebot gemacht wer­ den könnte. Dies gilt z. B. für Taxistandplätze, Werbeplakatanschlagstel­ len oder Schaustellerplätze an Jahrmärkten. Übersteigt die Nachfrage nach der Nutzung einer öffentlichen Sache deren Verfügbarkeit und kann die Tätigkeit ohne das Nutzungsrecht nicht ausgeübt werden, führt dies unweigerlich zur Schliessung des ent­ sprechenden Markts. Der Staat muss als Eigentümer der öffentlichen Sa­ che die Nutzungsansprüche der Privaten koordinieren. Er tut dies, indem er für die gesteigerte Nutzung der öffentlichen Sache eine Bewilligung und für deren ausschliessliche Nutzung eine Konzession voraussetzt. Dabei stellt sich regelmässig die Frage, ob der Staat die Anbieterzahl stär­ ker beschränkt, als dies aufgrund der Gegebenheiten erforderlich wäre. Ist dies der Fall, liegt die Schliessung des Marktes nicht primär in der Verwaltung des öffentlichen Grundes begründet; die Schliessung muss in diesem Fall durch andere öffentliche Interessen gerechtfertigt werden, beispielsweise durch Interessen der öffentlichen Sicherheit. Box 12 Vergabe von Nutzungsrechten in Losen In bestimmten Konstellationen ist es dem Staat möglich, zeitgleich mehreren, sich konkurren zierenden Anbietern ein Recht auf Nutzung öffentlicher Sachen zu erteilen (z. B. das Recht zum Aufstellen von Marktständen auf öffentlichem Grund). In diesen Fällen kann sich ein gewisser Wettbewerb im Markt entwickeln. Häufig kann der Staat hingegen aufgrund des knappen verfügbaren Platzes nur einem einzigen Privaten das Recht zur wirtschaftlichen Nutzung einer öffentlichen Sache gewähren (z. B. das Recht zum Aufstellen eines Riesenrads an Jahrmärkten). Unter Umständen hat es aber ein Kanton oder eine Gemeinde in der Hand, durch geographische Aufteilung des eigenen Hoheitsgebiets dafür zu sorgen, dass mehrere Anbieter zeitgleich im Markt tätig sind. Zu diesem Zweck kann der Staat die Nutzungsrechte in räumlich aufgeteilten Losen vergeben. So schreibt beispielsweise die Stadt Zürich die Bewirtschaftung von Plakatierungsflächen regelmässig in mehreren Losen öffentlich aus. |52 Dadurch lässt sich vermeiden, dass sich mittel­ und lang fristig nur ein Werbevermittlungsunternehmen durchsetzt und in der Folge einerseits die Angebote für das Nutzungsrecht sinken und anderseits die Preise für Werbeflächen steigen (vgl. PÜG 2012). 52 Vgl. Medienmitteilung des Stadtrats Zürich vom 6. Juni 2012, « Mehr Wettbewerb bei der Plakatierung auf öffentlichem Grund »; www.stadt­zuerich.ch/hbd/de/index/ueber_das_ departement/medien/medienmitteilungen/2012/juni/120606a.html (04.09.2014). [Untertitel] 99 06 Zugang zu geschlossenen Märkten Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbs- kommission) und Bernhard Rütsche (Universität Luzern) |53 53 Das vorliegende Kapitel basiert teilweise auf dem Artikel «Die öffentliche Ausschreibung als Marktzugangsinstrument» von Nicolas Diebold (vgl. Diebold 2014). 6.1 _ Vergabeverfahren _ 100 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten _ 104 100 Kantonsmonitoring 6 | 2014 B ei geschlossenen Märkten tritt regelmässig die Situation ein, dass die Zahl der interessierten Anbieter die Zahl der verfügbaren Marktplätze übersteigt. Es stellt sich damit unweigerlich die Frage, nach welchem Verfahren die Auswahl der Marktteilnehmer erfolgen soll. 6.1 _ Vergabeverfahren Die vergabepolitische Frage, ob der Zugang zu einem geschlossenen Markt über eine öffentliche Ausschreibung erfolgen soll, kann aus zwei unterschiedlichen Perspektiven betrachtet werden. Aus wirtschaftlicher Sicht ist angezeigt, dass der effizienteste Anbieter zum geschlossenen Markt zugelassen wird. Aus der Anbieterperspektive soll das Vergabever- fahren gewährleisten, dass sich der Staat gegenüber den Marktteilneh- mern neutral verhält. Wenn der Staat schon ausgewählten Marktteilneh- mern einen exklusiven Marktzugang gewährt, soll die Auswahl zumindest transparent und nichtdiskriminierend sein. Die folgende Übersicht zeigt verschiedene Verfahren, nach denen der Zugang zu geschlossenen Märk- ten erteilt werden kann. Im Einzelfall bleibt jeweils zu prüfen, ob der Staat aufgrund der rechtlichen Rahmenbedingungen bei der Wahl des Vergabeverfahrens eingeschränkt ist oder ob gar ein bestimmtes Verfah- ren vorgeschrieben wird. Direktvergabe Bei der Direktvergabe bestimmt der Staat ohne Durchführung eines Aus- schreibungsverfahrens die Anbieter, die Zugang zu einem geschlossenen Markt erhalten sollen. Im Beschaffungsrecht wird dieses Verfahren als freihändige Vergabe bezeichnet; es kommt vor allem bei Aufträgen von geringem Wert zur Anwendung. Der Staat ist grundsätzlich frei zu ent- scheiden, nach welchen Kriterien er die Auswahl trifft und ob er über- haupt Konkurrenzofferten einholt. Oft stehen bei der Auswahl der Markt- teilnehmer die folgenden beiden Interessen im Vordergrund: 1_Bestandesschutz Am einfachsten gestaltet sich die Vergabe, wenn die bisher zum Markt zugelassenen Anbieter erneut den Zuschlag erhalten. Für den Staat ist diese Vergabe einfach zu handhaben, und sie verursacht wenig Verwaltungsaufwand. Wenn sich die Anbieter aus Sicht des Staa- tes bewährt haben, besteht für ihn keine Veranlassung, anderen Anbie- tern Marktzugang zu gewähren. Die bereits zugelassenen Anbieter ver- fügen über eine gewisse Planungssicherheit. Sie sind so eher bereit, grössere Investitionen zu tätigen, die sich nur langfristig amortisieren lassen. Auf der anderen Seite haben neue Anbieter keine Möglichkeit, Zugang zum Markt zu erhalten. Die Sicherheit und das Fehlen von Wett- bewerbsdruck können zur Folge haben, dass die zugelassenen Anbieter kaum Anreizen für Effizienzsteigerungen ausgesetzt sind. Zugelassene Anbieter müssen sich nach Ablauf der Zulassungsperiode nicht gegen- 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 101 6. 1_ V er ga be ve rf ah re n über neuen Kandidaten behaupten. Zu hohe Preise, ungenügende Qua- lität oder das Ausbleiben von Innovationen können mögliche Folgen sein. 2_Heimatschutz Sehr oft besteht bei der Direktvergabe ein starkes poli- tisches Bestreben, den ortsansässigen Anbietern bevorzugt Marktzugang zu gewähren. Eine Vergabe nach dem Kriterium der Ortsansässigkeit wird damit begründet, dass dies den lokalen Arbeitsmarkt fördere, dass Steuern aus den Einnahmen der eigenen Gemeinde zugute kämen oder dass die geringere Distanz zwischen dem Ort der Leistung und dem Her- kunftsort der Anbieter die Umwelt schone. Auch hier besteht die Gefahr, dass der Schutz ortsansässiger Anbieter vor auswärtiger Konkurrenz zu Ineffizienzen führt. Die Direktvergabe kann in «Bagatellmärkten» gerechtfertigt sein, wenn der Aufwand für die Durchführung einer Ausschreibung in keinem Ver- hältnis zur wirtschaftlichen Bedeutung des Marktes und zu den mögli- chen Effizienzgewinnen steht. Gleichzeitig ist aber zu bedenken, dass auch gesamtwirtschaftlich weniger bedeutende Märkte eine Lebens- grundlage für die zugelassenen Marktteilnehmer darstellen können. Für nicht zugelassene Anbieter ist in diesem Fall kaum nachvollziehbar, wenn der Staat den Zugang nicht nach einem neutralen Verfahren und unter Wahrung der Chancengleichheit gewährt. Massgebend bleiben in jedem Fall auch für die Direktvergabe die verfassungsrechtlichen Grundsätze, besonders das Willkürverbot, der Anspruch auf rechtliches Gehör und der Grundsatz der Wettbewerbsneutralität. Einladungsverfahren Wie bei der Direktvergabe wird auch im Einladungsverfahren die anste- hende Vergabe des Marktzugangs nicht öffentlich publiziert. Die Verga- bestelle wählt von sich aus bestimmte Anbieter aus und lädt diese ein, ein Angebot abzugeben. Im Unterschied zur Direktvergabe umfasst das Einladungsverfahren die Einholung von Konkurrenzofferten. Für nicht eingeladene Anbieter besteht kein Teilnahmerecht. Ein Einladungsver- fahren und die damit verbundene Einschränkung des Wettbewerbs, der Gleichbehandlung und der Wettbewerbsneutralität sind nur gerechtfer- tigt, wenn aus wirtschaftlichen oder anderen sachlichen Gründen kein Ausschreibungsverfahren durchgeführt werden kann. Ausschreibungsverfahren Mit öffentlicher Ausschreibung im hier verwendeten Sinn ist nicht ein bestimmtes beschaffungsrechtliches Vergabeverfahren gemeint, sondern ganz grundsätzlich, dass eine anstehende Auswahl im Vorfeld öffentlich publiziert wird, jeder Interessent über ein Teilnahmerecht verfügt und das höchstbewertete Angebot unter Einhaltung der Grundsätze der Nichtdiskriminierung und Transparenz, des Wettbewerb und der Wirt- 102 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Die Eignungs- und Zuschlagskriterien müssen vor dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung standhalten, d. h. sie müs- sen objektiv und sachlich begründbar sein. schaftlichkeit den Zuschlag erhält. Die öffentliche Ausschreibung kann in Anlehnung an die Beschaffungsverfahren entweder als offenes oder als selektives Verfahren durchgeführt werden. Im offenen Verfahren wird die bevorstehende Vergabe der Marktzulassungen im Amtsblatt oder einer anderen Plattform öffentlich publiziert, und es wird jedem Inter- essenten ein Teilnahmerecht gewährt. Alle Angebote, die die Eignungs- kriterien erfüllen, werden bewertet. Im selektiven Verfahren können alle interessierten Anbieter einen Antrag auf Teilnahme einreichen. Die Ver- gabestelle bestimmt die am besten geeigneten Anbieter, die in der Folge ein Angebot eingeben dürfen. Von zentraler Bedeutung sind im Ausschreibungsverfahren die Eig- nungs- und Zuschlagskriterien. Die Eignungskriterien definieren, welche Anforderungen ein Anbieter erfüllen muss, damit er sich überhaupt an der Ausschreibung beteiligen kann. Erfüllt ein Anbieter die Eignungs- kriterien nicht, wird er vom Verfahren ausgeschlossen. Die Zuschlags- kriterien halten fest, nach welchen Kriterien die Angebote bewertet wer- den. Die höchstbewertete Bewerbung erhält den Zuschlag. Die Eignungs- und Zuschlagskriterien müssen vor dem Grundsatz der Nicht- diskriminierung standhalten, d. h. sie müssen objektiv und sachlich be- gründbar sein und in einem konkreten Zusammenhang mit dem Markt- zugang stehen. Sie dürfen nicht darauf abzielen, einer besonderen Anbietergruppe Vorteile einzuräumen. Besonders die Bevorzugung von lokalen und ortsansässigen Anbietern ist nur in Ausnahmefällen zulässig. So besteht beispielsweise kein sachlicher Grund, ortsansässige Taxifahrer beim Zugang zu einem geschlossenen Taximarkt zu bevorzugen. Hin- gegen mag es bei einem städtischen Wochenmarkt eher vertretbar sein, den Anbietern von Produkten aus der Region ein prioritäres Marktrecht zu gewähren, da es möglicherweise den Bedürfnissen und Erwartungen der Kunden entspricht, lokale Marktprodukte einzukaufen. Gehen nicht mehr Bewerbungen ein, als Marktplätze vorhanden sind, können alle geeigneten Anbieter zum Markt zugelassen werden. Über- steigt die Zahl der Bewerbungen die vorhandenen Plätze, muss die Aus- wahl der Marktteilnehmer anhand der Zuschlagskriterien oder nach dem Zufallsprinzip erfolgen: 1_Preiswettbewerb Als zentrales wettbewerbliches Bewertungskriterium gilt der Preis. Wenn der Staat einen öffentlichen Auftrag ausschreibt, kön- nen die Angebote relativ einfach und klar nach dem Angebotspreis be- wertet werden. Etwas anders präsentiert sich hingegen die Situation, wenn der Staat nicht die Vergabe eines öffentlichen Auftrags, sondern den Zu- gang zu einem geschlossenen Markt ausschreibt. Die einfachste Möglich- keit ist es, dem meistbietenden Bewerber Zugang zum Markt zu gewäh- ren (Versteigerung der Konzessionen). Der zum Markt zugelassene Anbieter wird diese Marktzugangskosten aber amortisieren müssen, was bedeutet, dass tendenziell der Preis für die im Markt angebotene Leistung 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 103 6. 1_ V er ga be ve rf ah re n steigen wird. Beispielsweise kann eine Stadt den öffentlichen Grund dem oder den Meistbietenden für Plakatanschlagstellen oder Taxistandplätze zur Verfügung stellen. Je nach dem (abhängig von der Preissensitivität der Nachfrager) kann dies zur Folge haben, dass auch die Preise für Plakat- werbung oder Taxifahrten steigen werden. In gewissen Fällen, wie etwa im Grundversorgungsbereich, dürfte der Staat aber ein Interesse daran haben, dass die Leistungen zu möglichst günstigen Konditionen im Markt angeboten werden. Mit der Vergabe an die Meistbietenden kann dies oft nicht erreicht werden. Als Alternative besteht die Möglichkeit, den End- kundenpreis als Bewertungskriterium zu definieren. In diesem Fall wer- den diejenigen Angebote am höchsten bewertet, die für eine bestimmte Leistung einen tiefen Endkundenpreis garantieren können. 2_Leistungs- und Qualitätswettbewerb Neben dem Preiswettbewerb kann in einer Ausschreibung auch der Leistungs- und Qualitätswettbewerb gefördert werden. In diesem Fall werden Qualitätskriterien definiert und bewertet, wie etwa die Ausbildung, Erfahrung oder der Leistungsumfang. Auch Umweltkriterien können berücksichtigt werden. 3_Rotationsverfahren Um bei der Vergabe von Nutzungsrechten auf öf- fentlichem Grund Monopolstellungen einzelner privater Anbieter zu verhindern und die Konkurrenten gleich zu behandeln, bietet sich das Rotationsverfahren an. Damit kann über eine gewisse Zeit hinweg meh- reren Unternehmen mit vergleichbaren Angeboten einmal Marktzugang gewährt werden. |54 4_Losverfahren Lassen sich in einem konkreten Fall keine Preis-, Quali- täts- oder andere Bewertungskriterien definieren und ist auch das Rota- tionsverfahren nicht geeignet, besteht die Möglichkeit, den Marktzugang unter den eingegangenen Angeboten mittels Losentscheid zu vergeben. Box 13 Beispiel für Losverfahren Die Stadt Luzern hat im Kantonsblatt Nr. 22 vom 31. Mai 2014 den Betrieb von vier Marroni-Standplätzen für die Dauer von drei Saisons ausgeschrieben. Als Eignungskriterien verlangte die Stadt unter anderem Angaben zur vorhandenen Infrastruktur, Organisation, Know-how und Angaben über Berufserfahrung. Ferner durfte gegen die Bewerber kein Konkurs- oder Strafverfahren hängig sein, und sie mussten Abgaben, Steuern und Sozial- leistungen bezahlt haben. Die Standplätze wurden unter den eingegangenen Bewerbungen verlost. Das Kantonsgericht Luzern hat die Beschwerde eines bisherigen Marronistand- Betreibers abgewiesen und die Ausschreibung der Standplätze geschützt (KGer Luzern, 7H 14 163 vom 21. Juli 2014). 54 Vgl. aber BGE 128 I 136 E. 4.2 S. 148: Die Stadt St. Gallen ist berechtigt, immer den gleichen Anbieter eines Riesenrades am Herbstjahrmarkt zu berücksichtigen, solange dieses Riesenrad gegenüber anderen klar attraktiver ist. 104 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Gemäss diesen Bestim- mungen müssen öffentliche Aufträge ab einem bestimmten Schwellenwert öffentlich ausgeschrieben werden. 6.2 _ Rechtliche Ausschreibungspflichten Das Vergaberecht im weiten Sinne regelt, nach welchem der gezeigten Verfahren der Zugang zu einem geschlossenen Markt vergeben werden muss. Wesentlicher und wohl wichtigster Bestandteil des Vergaberechts ist das öffentliche Beschaffungsrecht, das die Vergabe von öffentlichen Aufträgen regelt. Vergaberegeln lassen sich indessen auch in Rechtsquel- len ausserhalb des Beschaffungsrechts finden, sei es in der Bundesverfas- sung, im Binnenmarktrecht, in Spezialgesetzen bis hin zu kantonalen und kommunalen Erlassen. Hinzu kommen beispielsweise Regeln be- treffend die Vergabe von Einfuhrrechten (z. B. Versteigerung von Zoll- kontingenten). Die Abgrenzung zwischen dieser Vielzahl von Vergabe- regeln bzw. die Zuordnung der Sachverhalte zu den verschiedenen Vergabebereichen ist komplex und gestaltet sich in der Praxis schwierig. Vergabe von Zugang zu Beschaffungsmärkten Die Vergabe von öffentlichen Aufträgen richtet sich nach dem öffentli- chen Beschaffungsrecht. Für die Kantone gelten – neben den internatio- nalen Verpflichtungen – die beschaffungsrechtlichen Bestimmungen des Binnenmarktgesetzes (Art. 5 BGBM) sowie die «Interkantonale Verein- barung über das öffentliche Beschaffungswesen ». Gemäss diesen Bestim- mungen müssen öffentliche Aufträge ab einem bestimmten Schwellen- wert in einem offenen oder selektiven Verfahren öffentlich ausgeschrieben werden. Öffentliche Aufträge unterhalb dieser Schwelle können im Ein- ladungsverfahren und kleine Aufträge im freihändigen Verfahren verge- ben werden (vgl. Tabelle 11). Vergabe des Zugangs zu geschlossenen Märkten Bei der Gewährung von Zugang zu geschlossenen Märkten kauft der Staat im Unterschied zur öffentlichen Beschaffung nicht eine Leistung gegen Entgelt ein, sondern er verpflichtet einen Anbieter, eine Grund- versorgungsleistung gegenüber der Allgemeinheit zu erbringen (Grund- versorgungsmärkte) bzw. gewährt einem oder mehreren Anbietern Tabelle 11 Schwellenwerte für kantonale Aufträge* Verfahrensart Lieferungen Dienstleistungen Bauarbeiten Baunebengewerbe Bauhauptgewerbe Freihändige Vergabe unter 100 000 unter 150 000 unter 150 000 unter 300 000 Einladungs- verfahren unter 250 000 unter 250 000 unter 250 000 unter 500 000 offenes / selektives Verfahren ab 250 000 ab 250 000 ab 250 000 ab 500 000 * Auftragswert in Franken 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 105 6. 2_ R ec ht lic he A us sc hr ei bu ng sp fl ic ht en Die Pflicht zur öffent- lichen Ausschreibung des Zugangs zu geschlossenen Märkten ergibt sich in erster Linie aus dem Binnenmarktgesetz. Exklusivrechte zur Ausübung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit (ge- schlossene privatwirtschaftliche Märkte). Die Anbieter tragen das wirt- schaftliche Betriebsrisiko. Das Entgelt leistet der Staat (in Form von Ab- geltungen) oder es leisten es die privaten Konsumenten (in Form von Gebühren oder – allenfalls überhöhten – Preisen). Die Pflicht zur öffentlichen Ausschreibung des Zugangs zu geschlos- senen Märkten ergibt sich für Kantone und Gemeinden in erster Linie aus dem Binnenmarktgesetz. Die mit der Gesetzesnovelle von 2005 ein- geführte Bestimmung in Art. 2 Abs. 7 BGBM sieht vor, dass die Über- tragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Priva- te öffentlich ausgeschrieben werden muss. Dabei handelt es sich um eine Marktzugangs- und nicht um eine Beschaffungsregel. Im Unterschied zum Beschaffungsrecht kommt Art. 2 Abs. 7 BGBM zur Anwendung, wenn Kantone und Gemeinden regulatorisch oder gestützt auf ihr Ho- heitsrecht über öffentliche Sachen in die Angebotsstruktur von Märkten eingreifen, und nicht, wenn die öffentliche Hand eine Leistung einkauft. Diese Abgrenzung gestaltet sich indessen nicht immer einfach; der Über- gang von Marktzugang zu Beschaffung ist besonders im Bereich der Grundversorgung fliessend. Art. 2 Abs. 7 BGBM zielt darauf ab, dass der Zutritt zu geschlossenen Märkten über eine öffentliche Ausschreibung erfolgt. Der «Monopolbe- griff» gemäss Art. 2 Abs. 7 BGBM darf nicht streng ökonomisch (d. h. nur ein einziger Anbieter im relevanten Markt) ausgelegt werden. Die Aus- schreibungspflicht nach Art. 2 Abs. 7 BGBM muss bereits dann greifen, wenn ein geschlossener Markt vorliegt, selbst wenn innerhalb dieses ge- schlossenen Marktes mehr als nur ein Anbieter zugelassen wird. Verga- bepolitisch macht es keinen Unterschied, ob der Staat eine wirtschaftli- che Tätigkeit einem einzigen privaten Anbieter exklusiv vorbehält, oder ob er einige wenige Anbieter zum Markt zulässt. Im Rahmen von Art. 2 Abs. 7 BGBM sind Kantone und Gemeinden nicht verpflichtet, das Beschaffungsrecht auf die Vergabe von Marktzu- gangsrechten an Private anzuwenden. Die Vergabestelle kann sich frei- lich am Beschaffungsrecht inspirieren oder einzelne Regeln des Beschaf- fungsrechts von sich aus anwenden. Sie kann aber auch unter Einhaltung der Mindeststandards von Art. 2 Abs. 7 BGBM ein eigenes Vergabever- fahren kreieren. Verlangt sind mindestens eine öffentliche Ausschreibung (Publikation von sachlichen Bewertungskriterien bzw. Hinweis auf Ver- steigerung, Rotation oder Losentscheid) sowie eine transparente und dis- kriminierungsfreie Durchführung des Verfahrens. Ein blosses Einla- dungsverfahren vermag diesen Anforderungen nicht zu genügen. Bis heute ist umstritten, ob die Pflicht zur Ausschreibung nach Art. 2 Abs. 7 BGBM nur für den Zugang zu rechtlichen Monopolen (Monopol- konzessionen) gilt oder ob auch die wirtschaftliche Nutzung beschränkt verfügbarer öffentlicher Sachen (Sondernutzungskonzessionen und Be- willigungen für gesteigerten Gemeingebrauch) ausgeschrieben werden 106 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Der Staat darf nicht ohne wichtige Gründe einzelnen Anbietern einen Wettbewerbsvorteil einräumen und so den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren. muss. Die Anwendung der Ausschreibungspflicht nach Art. 2 Abs. 7 BGBM erscheint besonders dann gerechtfertigt, wenn die Zahl der Be- werber das Angebot der Nutzung einer öffentlichen Sache übersteigt und ohne die öffentliche Sache keine gleichwertige oder wettbewerbsfähige Leistung angeboten werden kann. In diesem Fall haben rechtlich und faktisch geschlossene Märkte die gleiche Wirkung auf den Wettbewerb, weshalb auch in beiden Fällen eine Ausschreibung angezeigt ist. Neben dem Binnenmarktgesetz besteht eine Vielzahl von spezialge- setzlichen Bestimmungen, die den Zugang zu geschlossenen Märkten regeln. Teilweise schreiben diese eine öffentliche Ausschreibung explizit vor, teilweise erlauben sie eine Direktvergabe der Konzession. Box 14 Spezialgesetzliche Vergaberegeln Beispiele für spezialgesetzliche Vergaberegeln sind Konzessionen zur Nutzung von Wasser- kraft oder zum Betrieb von elektrischen Verteilanlagen, Konzessionen für Radio- und Fern- sehprogrammveranstalter, Funkkonzessionen für Anbieter von Fernmeldediensten oder Arbeiten der amtlichen Vermessung. Hingegen sind für die Vergabe von Spielbankkonzessio- nen, Brennereikonzessionen, Eisenbahnkonzessionen, Seilbahnkonzessionen oder Flughafen- konzessionen keine detaillierten spezialgesetzlichen Vergaberegeln vorgesehen. Vergaberegeln lassen sich auch auf kantonaler und kommunaler Ebene ausserhalb des interkantonalen und kantonalen Beschaffungsrechts finden. Beispielsweise werden in verschiedenen Kantonen Pachtverträge für Jagdreviere oder Fischfangrechte öffentlich ausgeschrieben oder versteigert (vgl. die Abschnitte 3.3. und 3.4). Zunehmend finden sich auch spezialgesetzliche Regeln zur Vergabe von Leistungsaufträgen, so etwa im Bereich der Personenbeförderung oder, auf kantonaler Ebene, im Bereich des Spitalwesens. |55 Schliesslich müssen bei jeder Vergabe des Zugangs zu geschlossenen Märkten auch die Garantien der Bundesverfassung eingehalten werden. Zu beachten ist vor allem der aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung von Konkurrenten (Art. 27 und 94 BV). Daraus folgt, dass der Staat nicht ohne wichtige Gründe einzelnen An- bietern einen Wettbewerbsvorteil einräumen und so den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren darf. Staatlich bedingte Wettbe- werbsvorteile entstehen etwa aufgrund der Vergabe von öffentlichen Auf- trägen, Leistungsaufträgen, Sondernutzungsrechten oder Kontingenten. In verfassungsrechtlicher Hinsicht ist ferner zu berücksichtigen, dass das Vergaberecht zu einem wesentlichen Teil öffentliches Verfahrensrecht darstellt und damit die grundrechtlichen Verfahrensgarantien, besonders das rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), zur Anwendung gelangen. Gegen Vergabeentscheide muss ein Rechtsmittel an ein Gericht gegeben sein (Art. 29a BV). 55 Die interkantonale Vereinbarung über die hochspezialisierte Medizin vom 14. März 2008 enthält zwar Planungsgrundsätze für die Vergabe von Leistungsaufträgen, regelt aber das Vergabeverfahren nicht näher und schreibt auch keine öffentliche Ausschreibung vor. 06 _ Zugang zu geschlossenen Märkten 107 6. 2_ R ec ht lic he A us sc hr ei bu ng sp fl ic ht en Nicht abschliessend geklärt ist bisher, welche konkreten Mindestanfor- derungen an die staatliche Vergabe aus den Verfassungsgarantien abzu- leiten sind. Nach der hier vertretenen Auffassung begründen der Grund- satz der Gleichbehandlung von Konkurrenten und das rechtliche Gehör in bestimmten Situationen eine vergaberechtliche Pflicht des Staates zur Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung. Box 15 Leistungsaufträge für hochspezialisierte Medizin (HSM) Gemäss Bundesverwaltungsgericht stand das Verfahren für die Zuteilung von HSM-Leis- tungsaufträgen zur Behandlung von Hirnschlägen nicht im Einklang mit der Bundesverfas- sung. Das Gericht hielt fest, dass eine willkürfreie, transparente und sachgerechte Auswahl nur gewährleistet ist, wenn ein interessierter Anbieter Gelegenheit hat, sich um die Zuteilung eines Leistungsauftrags zu bewerben und damit gehört zu werden. |56 Im Vergleich: EU Richtlinie über die Konzessionsvergabe In der EU gilt seit April 2014 die Konzessionsrichtlinie 2014/23/EU für die Vergabe von Bau- und Dienstleistungskonzessionen. Die Baukonzes- sion berechtigt den privaten Anbieter zur Errichtung eines Bauwerks, wobei dem Privaten anstelle eines Entgelts das Recht eingeräumt wird, das Bauwerk selber zu nutzen und wirtschaftlich zu betreiben. Mit der Dienstleistungskonzession beauftragt der Staat einen privaten Anbieter, eine Dienstleistung zu erbringen und diese wirtschaftlich zu verwerten. Mit der Konzession übernimmt der private Anbieter das Betriebsrisiko für die Nutzung des Bauwerks oder der Dienstleistung. Die Konzessionsrichtlinie gilt für Konzessionen, deren Wert mindes- tens 5,186 Mio. € beträgt. Der Wert der Konzession entspricht dem ge- schätzten Gesamtumsatz, den der Private während der Vertragslaufzeit erzielt. Ab diesem Wert müssen Konzessionen in einem Ausschreibungs- verfahren vergeben werden, das die Grundsätze der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz gewährleistet. Wie Art. 2 Abs. 7 BGBM überlässt auch die Konzessionsrichtlinie der Vergabestelle mehr Flexibilität in der Ausgestaltung des Vergabeverfahrens als das Beschaf- fungsrecht. 56 BVGer Urteil C-4 154/2011 vom 5. Dezember 2013, E. 6, insbesondere E. 6.2.4. 108 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Anhang A. Kaminfegerwesen Tabelle A1 Kurzbeschrieb der Kaminfegersysteme in den einzelnen Kantonen Kanton Kurzbeschrieb Punkte AG Der Kanton AG kennt im Kaminfegerwesen das Monopolsystem. Die Konzessionen sind befristet und werden alle vier Jahre öffentlich aus­ geschrieben. Nötige Voraussetzungen für den Erhalt einer Konzession sind die Meisterprüfung, ein guter Leumund und ein Wohnsitz im Kan­ ton Aargau. Die Möglichkeit den amtlich zugewiesenen Kaminfeger zu wechseln ist grundsätzlich nicht vorgesehen. 2 AI Im Kanton AI gibt es sechs Kaminfegerkreise. Die Konzessionen werden nur bei Bedarf ausgeschrieben, sind also im Normalfall unbefristet. Das Kriterium «Preis» spielt bei der Vergabe keine Rolle; Qualifikation (Minimalanforderung ist das Kaminfegermeisterdiplom) und Wohnort (möglichst in der Nähe des Kaminfegerkreises) sind entscheidend. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist de facto kaum möglich. 1 AR Auch im Kanton AR sind zurzeit sechs diplomierte Kaminfegermeister tätig – jeder als Monopolist auf dem ihm zugewiesenen Gebiet. Kon­ zessionen werden normalerweise nicht ausgeschrieben, sondern die Kaminfegermeister schlagen einen Nachfolger vor. Zumindest haben die Eigentümer von Feuerungsanlagen die gesetzlich vorgesehene Mög­ lichkeit den Kaminfeger zu wechseln. 2 BE Im Kanton BE scheiterte 2013 die Liberalisierung des Kaminfeger­ wesens – das Monopolsystem hat also weiterhin Fortbestand. Die Ra­ yons werden öffentlich ausgeschrieben und vom Regierungsrat für 4 Jahre vergeben, wobei das Meisterdiplom eine Minimalanforderung darstellt. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers wird durch die hohen bürokratischen Hürden de facto verunmöglicht. 2 BL Im vergleichsweise kleinen Kanton BL gibt es zwölf Kaminfegerkreise. Die Konzessionen werden unbefristet vergeben, wobei der Vorweis eines Meisterdiploms eine unabdingbare Voraussetzung für deren Erhalt dar­ stellt. Ein Wechsel des Kaminfegers ist ohne Begründung möglich, muss aber innerhalb des Kantons erfolgen. 2 BS Der Kanton BS gehört zu der Gruppe der liberalisierten Kantone. Es bestehen keine Höchsttarife und auch Ausserkantonale können auf dem Kantonsgebiet Kaminfegerarbeiten ausführen. Minimalanforderung für die Berufsausübung ist das Diplom als Kaminfegermeister. 7 FR Im Monopolkanton FR werden die Kaminfegerkonzessionen unbefristet vergeben – ausgeschrieben werden sie nur bei einer Neuvergabe. Vo­ raussetzung, um sich für einen Kaminfegerkreis zu bewerben, ist das Meisterdiplom. Eigentümer von Feuerungsanlagen, die mit ihrem Ray­ on­Kaminfeger unzufrieden sind, können schriftlich einen Wechsel be­ antragen. In der Regel werden ihm dann zwei Kaminfegermeister aus angrenzenden Kreisen vorgeschlagen. 2 GE Der Kanton GE ist in sieben Kaminfegerkreise aufgeteilt. Die Mandate sind unbefristet und werden nur bei einer Neuvergabe öffentlich aus­ geschrieben. Voraussetzung für die Teilnahme an Ausschreibungen ist das Meisterdiplom. Unzufriedene Kunden können den Rayon­Kaminfeger wechseln, wobei aber ein Wechsel mit zusätzlichen Kosten verbunden ist. 2 GL Dass Liberalisierungen nicht zwangsläufig scheitern müssen, beweist der Kanton GL, der das Kamin fegermonopol anfangs 2014 aufhob. Seit­ her darf jeder Glarner Kaminfegermeister seiner Arbeit ohne Einschrän­ kung auf dem gesamten Kantonsgebiet nachgehen. Auch besteht keine Tarifordnung mehr. Für ausserkantonale Kaminfeger existieren jedoch weiterhin Markteintrittsschranken – sie werden nur zugelassen, sofern kantonales Gegenrecht gewährt wird. 6 Anhang 109 An ha ng Kanton Kurzbeschrieb Punkte GR Der Kanton GR gehört zu den Monopolkantonen, in denen die Konzes­ sionen unbefristet vergeben werden. Muss ein Kaminfegerkreis neu besetzt werden, erfolgt dies mittels Ausschreibung. Teilnehmen an den Ausschreibungen darf, wer über ein Diplom als Kaminfegermeister ver­ fügt oder – alternativ – einen Ausweis über genügend Kenntnisse der Brandschutzvorschriften. Falls der Eigentümer einer Feuerungsanlage mit dem zugewiesen Kaminfegermeister unzufrieden ist, kann er seine Gründe schriftlich nennen und einen Wechsel beantragen. 3 JU Der Kanton JU zählt zu den Kantonen, in denen das Kaminfegerwesen am wettbewerbsfeindlichsten aus gestattet ist: Konzessionen sind grundsätzlich unbefristet und werden nur bei der Neuvergabe eines Rayons ausgeschrieben – der Preis stellt hierbei kein Vergabekriterium dar und ein Meisterdiplom ist Voraus setzung. Ein Wechsel des Kamin­ fegers ist grundsätzlich nicht möglich, allfällige Auseinandersetzungen müssen gerichtlich geregelt werden. 1 LU Im Kanton LU werden die Monopolkonzessionen alle vier Jahre öffent­ lich ausgeschrieben. Voraussetzung um an einer Ausschreibung teil­ zunehmen, ist das Meisterdiplom. Zusätzlich sollte der Kaminfeger möglichst in der Nähe des ausgeschriebenen Rayons wohnhaft sein. Grundsätzlich kann der Kaminfeger gewechselt werden. Der Wunsch, mit einem anderen Kaminfeger zusammen zu arbeiten, muss jedoch begründet werden. 3 NE Der Kanton NE gehört zu den typischen Monopolkantonen: Die Kamin­ fegerkonzessionen sind de facto unbefristet, zur Berufsausübung wird ein Meisterdiplom gefordert und ein Wechsel des Rayon­Kaminfegers ist möglich, erfordert jedoch eine schriftliche Begründung. 2 NW Solange keine Beschwerden vorliegen, laufen die Konzessionen für die drei Kaminfegerkreise im Kanton NW unbefristet weiter. Für die Über­ nahme eines Kreises ist das Meisterdiplom erforderlich. Innerkantonal ist der Wechsel des Kaminfegers möglich – zurzeit machen jedoch nur drei Personen im Kanton NW von dieser Möglichkeit Gebrauch. 2 OW Im Gegensatz zum Kanton NW kennt OW ein teil­liberalisiertes Kamin­ fegersystem. Als nur teil­liberalisiert muss das Kaminfegerwesen im Kanton OW deshalb bezeichnet werden, weil weiterhin ein amtlicher Höchsttarif gilt. Zudem werden ausserkantonale Kaminfeger nur dann zugelassen, falls der entsprechende Heimatkanton Gegenrecht gewährt. Positiv zu vermerken ist hingegen, dass das Meisterdiplom keine Minimalanforderung zur Berufsausübung darstellt. 6 SG Beim Kanton SG handelt es sich um einen Monopolkanton. Es sind die Gemeinden, die für die Wahl ihrer Kaminfeger zuständig sind, wobei eine Ausschreibung bzw. Befristung der Konzessionen gesetzlich nicht vorgeschrieben ist. Voraussetzungen für die Übernahme einer Konzes­ sion sind das eidgenössische Meisterdiplom und der Wohnsitz im Kan­ ton SG. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist grundsätzlich möglich. 2 SH Der Kanton SH kennt seit Beginn des neuen Millenniums (2002) ein liberalisiertes Kaminfegerwesen. Auf die Beibehaltung eines Höchst­ tarifes wurde sinnvollerweise verzichtet und der Markt wurde – ohne Gegenrechtsforderungen – für Ausserkantonale geöffnet. Als Minimal­ anforderung für die Berufsausübung wird ein Diplom als Kaminfeger­ meister verlangt. 7 SO Der Kanton SO schreibt seine Monopolkonzessionen grundsätzlich alle vier Jahre aus. Da die Kaminfegerarbeit tendenziell abnimmt, werden die traditionellen Rayons zusehends zu klein, um allen Kaminfegern ein Auskommen zu garantieren (ein weitverbreitetes Problem im Mono­ polsystem). Anstatt dieser Problematik mit einer konsequenten Libe­ ralisierung zu begegnen, wird im Kanton SO fast jährlich die Zahl der Rayons reduziert, sprich: freigewordenen Konzessionen werden oftmals nicht mehr ausgeschrieben und die entsprechenden Kreise den rest­ lichen Kaminfegermeistern «zugeschanzt». Ein Wechsel des Kamin­ fegers innerhalb des Kantons ist zwar möglich, hierfür müssen aber schriftliche Gründe eingereicht werden. 3 SZ Der Kanton SZ gehört im Bereich des Kaminfegerwesens zu den libe­ ralsten Kantonen der Schweiz: Es gibt keinen Höchsttarif, der den freien Markt einschränken würde, für die Zulassung als Kaminfeger wird kein Meisterdiplom gefordert und ausserkantonale Kaminfeger müssen sich bloss beim Kanton anmelden, um ihre Dienste auf dem Schwyzer Gebiet anzubieten. 8 110 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Kanton Kurzbeschrieb Punkte TG Konzessionen werden im Monopolkanton TG jeweils für vier Jahre ver­ geben, wobei diese de facto stillschweigend verlängert werden (sofern keine Beschwerden vorliegen). Als Minimalqualifikation wird nicht nur das eidgenössische Meisterdiplom gefordert, sondern auch Kenntnisse der kantonalen Brandschutz vorschriften und eine ausreichende Verfüg­ barkeit. Ein Wechsel des Kaminfegers ist möglich, muss aber von der Gemeinde bewilligt werden. 2 TI Der Kanton TI kennt seit jeher ein liberales Kaminfegersystem. Zur Be­ rufsausübung wird kein Meister diplom verlangt und auch Ausserkan­ tonale dürfen – vorausgesetzt sie verfügen über die entsprechende Bewilligung – ihre Dienstleistungen auf dem Kantonsgebiet anbieten. Aus ordnungspolitischer Sicht ist im Kanton TI einzig der vorgeschrie­ bene Höchsttarif zu bemängeln. 7 UR Die Urner kennen ein liberalisiertes Kaminfegerwesen, das sich durch folgende Merkmale auszeichnet: Es wird kein Höchsttarif vorgeschrie­ ben, als Minimalqualifikation wird der Meistertitel vorausgesetzt und ausserkantonale Kaminfegermeister haben die Möglichkeit im Kanton UR ihrer Arbeit nachzugehen. 7 VD Speziell am Monopolsystem des Kantons VD ist, dass sich dieses nur auf die Reinigung des Kamins bezieht und nicht auf die Feuerungsan­ lage selbst. Die Konzessionen werden von den Gemeinden vergeben, sind grundsätzlich auf vier Jahre befristet, werden aber jeweils im Normalfall stillschweigend verlängert. Somit wird de facto nur die Neuvergabe von Konzessionen ausgeschrieben. Minimalanforderung stellt hierbei der Besitz eines eidgenössischen Meisterdiploms sowie fünfjährige Berufserfahrung dar. Im Falle einer gestörten Vertrauens­ grundlage zwischen dem Eigentümer einer Feuerungsanlage und dem zuständigen Kaminfeger, kann die Gemeinde den Wechsel des Kamin­ fegers bewilligen. 2 VS Die Konzessionen für die 14 Kaminfegerkreise des Kantons VS werden unbefristet vergeben. Voraussetzung um eine Konzession zu erhalten, ist das Meisterdiplom. Ein Wechsel des zugewiesenen Kaminfegers ist grundsätzlich möglich und erfolgt durch die Zuteilung zu einem ande­ ren Rayon­Kaminfeger. 2 ZG Im Kanton ZG ist das Kaminfegerwesen liberalisiert. Als Berufsquali­ fikation reicht die Ausbildung als Kaminfeger, ein Meisterdiplom ist nicht obligatorisch. Bei Vorweis eines Fähigkeitszeugnisses sind zudem auch Ausserkantonale berechtigt Kaminfegerarbeiten im Kanton ZG auszuführen. Die Namen der autorisierten Kaminfeger werden halbjähr­ lich im Amtsblatt publiziert. Die Preise für Kaminfegerdienstleistungen werden nicht durch Höchsttarife beschränkt. 8 ZH Im liberalisierten Kaminfegerregime des Kantons ZH kann jeder, der über eine Bewilligung der kantonalen Feuerpolizei verfügt, Feuerungs­ anlagen reinigen. Voraussetzung für die Erteilung einer Bewilligung ist das Meisterdiplom. Die erteilten Bewilligungen werden periodisch im Amtsblatt publiziert und sind auf der Website der Zürcher Gebäude­ versicherung abrufbar. Die Entschädigung für geleistete Arbeiten ist direkt zwischen Anlageneigentümer und Kaminfeger festzulegen, es besteht also kein Höchsttarif. 7 Anhang 111 An ha ng B. Jagdregal Tabelle B1 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Reviersystem zusam- men. Neben den zwei Basispunkten für das Reviersystem, wurden fol- gende drei Kriterien positiv bewertet und mit einem zusätzlichen Punkt belohnt: (1) Preis als Vergabekriterium, (2) Möglichkeit der Einzeljagd und (3) Verzicht auf Deckelung der Anzahl Pächter. Tabelle B2 gibt eine Übersicht zur Punktevergabe in den Patentkantonen. Diese erhielten zwei Basispunkte. Zusätzlich floss die Anerkennung ausserkantonaler Jagdfähigkeitsausweise (JFA) in die Bewertung ein: Die eingeschränkte Anerkennung von ausserkantonalen Jagdfähigkeits- ausweisen wurde hierbei mit einem Punkt bewertet, während die Abwe- senheit von Einschränkungen mit zwei Punkten belohnt wurde. Tabelle B1: Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Revierkantone Kanton Preis Einzeljagd Verzicht Deckelung Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AG 2 +2 4 BL 2 +0 2 BS 2 +0 2 LU 2 +1 3 SG 2 +1 3 SH 2 +2 4 SO 2 +2 4 TG 2 +0 2 ZH 2 +1 3 Tabelle B2: Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Patentkantone Kanton Uneingeschr. Anerkennung JFA Eingeschränkte Anerkennung JFA Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AI 2 +1 3 AR 2 +1 3 BE 2 +2 4 FR 2 +1 3 GL 2 +2 4 GR 2 +0 2 JU 2 +2 4 NW 2 +2 4 OW 2 +1 3 SZ 2 +2 4 TI 2 +0 2 UR 2 +1 3 VD 2 +1 3 VS 2 +0 2 ZG 2 +2 4 112 Kantonsmonitoring 6 | 2014 C. Fischregal Tabelle C1 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Pachtsystem zusam- men. Neben dem Basispunkt für das Pachtsystem, wurden folgende zwei Kriterien positiv bewertet und mit einem zusätzlichen Punkt belohnt: (1) Preis als Vergabekriterium, (2) Verzicht auf Sachkunde-Nachweis (SaNa) für Fischereikarten für kurze Zeiträume. Tabelle C2 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Mischsystem zusam- men. Zusätzlich zum Basispunkt für das Mischsystem, wurden folgende zwei Kriterien positiv bewertet und mit einem weiteren Punkt belohnt: (1) ein «Preis»-Kriterium: Versteigerung der Fischereireviere oder preisli- che Gleichbehandlung der ausserkantonalen Angler, (2) der Verzicht auf Sachkunde-Nachweis für Fischereikarten für kurze Zeiträume. Tabelle C1 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Pachtsystem Kanton Preis Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AG 1 +0 1 AR 1 +1 2 BL 1 +1 2 Tabelle C2 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Mischsystem Kanton Preis- kriterium Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total BE 1 +1 2 BS * 1 +1 2 FR 1 +2 3 JU 1 +1 2 LU 1 +2 3 NW 1 +2 3 SG 1 +1 2 SH 1 +1 2 SO 1 +2 3 SZ 1 +1 2 TG 1 +1 2 VS 1 +1 2 ZG 1 +1 2 ZH 1 +2 3 * Basel-Stadt ist der einzige Kanton, der ausserkantonale Angler preislich nicht diskriminiert. Anhang 113 An ha ng Tabelle C3 Zusammenfassung der Bewertungskriterien der Kantone mit Patentsystem Kanton Verzicht Preidis- kriminierung Verzicht SaNa kfr. Basispunkte Zusätzliche Punkte Total AI 1 +0 1 GE 1 +1 2 GL 1 +1 2 GR 1 +1 2 NE 1 +1 2 OW 1 +1 2 TI 1 +1 2 UR 1 +0 1 VD 1 +1 2 Tabelle C3 fasst die Punktevergabe für die Kantone mit Patentsystem zusam- men. Neben dem Basispunkt für das Patentsystem, wurde (1) der Verzicht auf Preisdiskriminierung ausserkantonaler Angler sowie (2) auf den Sach- kunde-Nachweis für Kurzzeitpatente positiv bewertet und mit einem zu- sätzlichen Punkt belohnt. 114 Kantonsmonitoring 6 | 2014 D. Notariatswesen Die Tabellen in diesem Anhang fassen die Zuständigkeiten der freiberuf- lichen Notare und der notariellen Amtsstellen in den Kantonen mit ge- mischtem Notariat zusammen und zeigen, wer im Grundstückrecht, im Familien- und Erbrecht sowie im Gesellschaftsrecht befugt ist, öffentli- che Beurkundungen vorzunehmen. Hierbei werden die folgenden vier Kategorien unterschieden: _ Freiberufliche Notare (abgekürzt als «freib. Notare») In diese Kategorie fallen die freiberuflichen Notare, inklusive der patentierten Notare oder Rechtsanwälte mit Befähigungsausweis. _ Amtsnotar Diese Kategorie umfasst die Amtsnotare, inklusive der Amtsschreiber oder Kreisnotare. _ Grundbuchverwalter (abgekürzt als «Grundbuchverw. ») _ andere Diese Rubrik fasst die restlichen kantonalen (Handelsregister- und Güterrechtsbeamte, Staatsschreiber etc.) und kommunalen (Ge- meindeschreiber etc.) Amtspersonen zusammen, die im jeweiligen Kan- ton als Urkundspersonen zugelassen sind. Ist eine Kategorie oder ein Rechtsgebiet mit einem Stern (*) gekennzeich- net, ist die Zuständigkeit des Beamten auf den eigenen Notariatskreis oder die Einwohnergemeinde beschränkt. Für die Kantone, die das Be- rufsnotariat oder das reine Amtsnotariat kennen, wurde auf eine Dar- stellung in Tabellenform verzichtet, da die Zuständigkeiten ausschliess- lich entweder in die Kategorie «freiberufliche Notare» oder «Amtsnotar» fallen. |57 57 Eine gute Übersicht der genauen Zuständigkeiten bietet das Institut für Notariatsrecht und notarielle Praxis der Universität Bern; vgl. www.inr.unibe.ch/content/dienstleistungen/ notariatswesen_in_der_schweiz/index_ger.html (25.07.2014). Tabelle D1 Appenzell Innerrhoden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte mit innerrhodischem Anwaltspatent und Wohnsitz müssen von der Standeskommission zugelassen werden, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu kön- nen. Sachbearbeiter der Erbschaftsämter können von der Standeskommission für die öffent- liche Beurkundung von Ehe- und Erbverträgen, öffentlichen letztwilligen Verfügungen, Ver- pfründungsverträgen und für die Beglaubigung von Dokumenten und Unterschriften zuge- lassen werden, sofern sie die fachlichen Voraussetzungen erfüllen. Total: 2 Anhang 115 An ha ng Tabelle D2 Appenzell Ausserrhoden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte, die im kantonalen Anwaltsregister eingetragen sind, müssen sich bei der Aufsichtsbehörde (Direktion des Innern) als öffentliche Urkundsperson registrieren lassen, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu können. Leiter der Erbschaftsämter (in ehegüter- und erbrechtlichen Angelegenheiten) sowie Gemeindeschreiber (nicht im Grund- stückrecht) sind ebenfalls öffentliche Urkundspersonen. Total: 2 Tabelle D3 Glarus freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 1 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen haben eine Eignungsprüfung abzulegen. Auf Gesuch hin ernennt die Anwaltskommission nach bestandener Eignungsprüfung die Urkundsperson. Sie kann Ausweise eines anderen Kantons über die Befähigung von Urkundspersonen anerken- nen, sofern Ausbildung und Prüfungen gleichwertig sind und der andere Kanton Gegenrecht gewährt. Rechtsanwälte müssen im kantonalen Register eingetragen sein, um als Urkunds- person walten zu können. Total: 4 Tabelle D4 Graubünden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen müssen eine Befähigungsprüfung ablegen und in einer Bündner Gemeinde Wohnsitz haben. Als Kreisnotare sollen i.d.R. patentierte Notare ge- wählt werden, die im betreffenden Kreis ihren Wohn- und Geschäftssitz haben. Total: 3 Tabelle D5 Luzern freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Urkundspersonen müssen eine Befähigungsprüfung ablegen und in einer Luzerner Gemeinde Wohnsitz haben. Auch wenn er Notar ist, darf der Grundbuchverwalter keine Rechtsgeschäfte über Grundstücke beurkunden sowie auch der Handelsregisterführer keine Beurkundungen vornehmen darf, für die ein Eintrag ins Handelsregister vorgesehen ist. Total: 3 116 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Tabelle D7 Obwalden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 1 Fam.- & Er- brecht * 0 Gesellschafts- recht * Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen eine Eignungsprüfung ablegen, um den Befä- higungsausweis zu erlangen und überdies im Kanton wohnhaft sein. Falls der Bewerber den Befähigungsausweis eines anderen Kantons besitzt, wird er als Urkundsperson akzeptiert, sofern der Kanton Gegenrecht gewährt. Total: 3 Tabelle D8 St. Gallen freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Für Erbbescheinigungen, -teilungen sowie Testamentseröffnungen ist aus- schliesslich der Amtsnotar zuständig. Rechtsanwälte müssen im Register der Notare eingetra- gen sein, um öffentliche Beurkundungen durchführen zu können. Total: 2 Tabelle D9 Solothurn freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen Wohnsitz oder Geschäftsdomizil im Kanton Solothurn und die Notariatsprüfung bestanden haben, die eine praktische Ausbildung (Län- ge abhängig von juristischem Hintergrund) auf einer Amtsschreiberei voraussetzt. Die Amts- schreiberei vereinigt die Funktion des Notariats, des Grundbuchamtes, Erbschaftsamtes, des Betreibungs- und Konkursamtes sowie des Handelsregisteramtes. Total: 2 Tabelle D6 Nidwalden freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 1 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Alle Urkundspersonen müssen eine Prüfung ablegen, um den Befähigungs- ausweis zu erlangen. Anwälte müssen zudem im Kanton wohnhaft sein. Der Handelsregister- und Güterrechtsregisterführer darf keine Rechtsgeschäfte beurkunden, für welche der Eintrag in das Handelsregister bzw. Güterrechtsregister vorgeschrieben ist. Total: 3 Anhang 117 An ha ng Tabelle D10 Schwyz freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Anwälte mit Wohnsitz im Kanton müssen ein schwyzerisches Patent besit- zen und Inhaber des schwyzerischen Wahlfähigkeitszeugnisses sein sowie sich beim Kantons- gericht registrieren, um öffentliche Beurkundungen vornehmen zu können. Der Regierungs- rat kann zur Anerkennung ausserkantonaler Notariatspatente Gegenrecht verlangen. Ge- meindeschreiber können letztwillige Verfügungen erstellen. Der Amtsnotar (und sein Stell- vertreter) werden vom Bezirksrat gewählt. Total: 2 Tabelle D11 Thurgau freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Das Amt des Grundbuchverwalters und Kreisnotars wird oft in Personal- union ausgeführt. Rechtsanwälte, die im kantonalen Register aufgeführt sind, können (abge- sehen von grundstückrechtlichen Angelegenheiten) öffentliche Beurkundungen vornehmen. Total: 2 Tabelle D12 Zug freiberufliche Notare Amtsnotar Grundbuch- verwaltung andere Punkte Grundstückrecht * 0 Fam.- & Er- brecht 0 Gesellschafts- recht Bemerkungen: Gemeindeschreiber, die das zugerische Anwaltspatent oder ein gleichwertiges Patent auf dem Gebiet des Beurkundungsrechtes besitzen oder sich gegenüber der Aufsichts- behörde in einer Prüfung über hinreichende theoretische und praktische Kenntnisse im Beur- kundungsrecht ausgewiesen haben, sind zu allen öffentlichen Beurkundungen in Zivilsachen befugt. Total: 2 118 Kantonsmonitoring 6 | 2014 E. Amtliche Vermessung Tabelle E1 Kurzbeschrieb der Nachführungssysteme in den einzelnen Kantonen Kanton Kurzbeschrieb Punkte AG Im Kanton AG werden die Nachführungsverträge ab 2017 offiziell für das gesamte Kantonsgebiet ausgeschrieben. Für die aktuellen Mandate war dies nur vereinzelt der Fall, etwa bei der Neuvergabe eines Mandates infolge Pensionierung des Nachführungsgeometers. Gemäss den gesetz­ lichen Grundlagen spielt der Preis explizit keine Rolle bei der Mandats­ vergabe. Die Dauer der Nachführungsverträge beträgt acht Jahre. 3 AI Im Kanton AI wurde das Nachführungsgeometermandat Ende Mai 2014 erstmals Ausgeschrieben (es besteht nur ein Nachführungskreis, der den ganzen Kanton umfasst). Anlässlich dieser Ausschreibung musste ein Rabatt sowohl auf die Tarifpositionen der HO33 als auch auf die Regie­ arbeiten offeriert werden, der Nachführungsvertag läuft auf eine Dauer von acht Jahren. 4 AR Auch im Kanton AR wurde das Amt des Nachführungsgeometers bis an­ hin noch nie ausgeschrieben. Die erste Ausschreibung dürfte voraussicht­ lich per 1.1.2017 erfolgen. Bei der Vergabe der Mandate an die aktuellen Nachführungsgeometer spielte der Preis keine Rolle, die Verträge wurden für mehr als fünf Jahre abgeschlossen. Die Nachführung wird auf dem gesamten Kantonsgebiet von privaten Ingenieur­Geometern vorgenommen. 3 BE Für die Ausschreibung der Nachführungsmandate sind im Kanton BE die Gemeinden zuständig. Diese schreiben die Mandate (gleichzeitig) alle fünf Jahre aus. In der Regel werden hierbei Rabatte auf den HO33 ein­ gefordert. In den Städten Bern und Biel bestehen städtische Vermes­ sungsämter, die für die Nachführung verantwortlich sind. 4 BL Im Kanton BL ist die amtliche Vermessung zurzeit noch rein staatlich organisiert. Ende 2014 wird jedoch ein Wechsel zum System der priva­ ten Nachführungsgeometer vorgenommen. 1 BS Basel­Stadt gehört zu den Kantonen, in denen die Nachführung nach wie vor rein staatlich organisiert ist. 1 FR Das Nachführungswesen im Kanton FR ist liberalisiert. Nachführungs­ arbeiten sowie die Datenabgabe können von allen patentierten Ingenieur­ Geometern vorgenommen werden. Der Kunde kann somit frei wählen, mit welchem Geometer er zusammenarbeiten will. Die Preise sind nicht durch einen kantonalen Tarif festgelegt, sondern können sich frei auf dem Markt einspielen. 6 GE Der Kanton GE kennt seit langem eine liberale Organisation des Nach­ führungswesens. 6 GL Im Kanton GL wurden bis anhin noch keine Ausschreibungen durchge­ führt. Das ganze Kantonsgebiet bildet einen einzigen Nachführungskreis, wobei das entsprechende Mandat freihändig für fünf Jahre vergeben wurde. Anlässlich der Vergabe wurden jedoch Rabatte auf den HO33 aus­ gehandelt. 5 GR Der Kanton GR kennt das System der privaten Nachführungsgeometer. Vergeben werden die Mandate durch die Gemeinden, die Vorgaben des Kantons sind hierbei minimal. Klar ist, dass die Gemeinden neu zu ver­ gebende Nachführungsmandate seit 2008 ausschreiben müssen. Bezüg­ lich der Vertragsdauer und allfälligen Rabatten bestehen jedoch keine kantonalen Vorschriften. Die Nachführung in der Kantonshauptstadt Chur wird durch das städtische Vermessungsamt wahrgenommen. 2 JU Das Kantonsgebiet im Jura ist in vier Nachführungskreise aufgeteilt, die – per Ausschreibung – an private Nachführungsgeometer vergeben wer­ den. Der Preis stellt einen relevanten Faktor bei der Vergabe der vier­ jährigen Nachführungsmandate dar. 5 LU Die Mandate der Nachführungsgeometer werden im Kanton LU schon seit geraumer Zeit ausgeschrieben. Die Dauer der Nachführungsverträge be­ trägt vier Jahre und es werden Rabatte auf den HO33 eingefordert. Seit 2012 wird die Nachführung auch in der Stadt Luzern nicht mehr vom städtischen Vermessungsamt, sondern von einem privaten Geometer vor­ genommen, sprich: der Markt wurde liberalisiert. 5 NE Die amtliche Vermessung im Kanton NE ist rein staatlich organisiert. Ein Systemwechsel wurde vor einigen Jahren in Betracht gezogen, schliess­ lich jedoch verworfen. 1 Anhang 119 An ha ng Kanton Kurzbeschrieb Punkte NW Im Kanton NW regelt der Regierungsrat die Rechte und Pflichten des Nachführungsgeometers in einem Vertrag. Das Mandat erstreckt sich auf das gesamte Kantonsgebiet. Das entsprechende kantonale Regelwerk scheint keine maximale Vertragsdauer vorzusehen. Unklar ist zudem, ob der Preis bei der Vergabe des Mandates eine Rolle spielt – systematisch scheint dies nicht vorgesehen zu sein. 3 OW Das System im Kanton OW ist analog zum Kanton NW organisiert – das für das gesamte Kantonsgebiete geltende Nachführungsmandat wurde sogar an dasselbe Unternehmen wie im Kanton NW vergeben. Einziger auszumachender Unterschied ist, dass im Kanton OW der Nachführungs­ vertrag gesetzlich auf drei Jahre befristet ist. Die Möglichkeit zur still­ schweigenden Verlängerung um jeweils ein Jahr, führt jedoch dazu, dass es sich im Kern um einen unbefristeten Vertrag handelt. 3 SG Der Kanton SG kennt das System der privaten Nachführungsgeometer. Es sind die Gemeinden, die für die Vergabe der Nachführungsmandate zu­ ständig sind. In der kantonalen Gesetzgebung scheint weder eine maxi­ male Laufdauer der Verträge vorgesehen zu sein, noch wird die Berück­ sichtigung des Preises als Vergabekriterium gefordert. Die Nachführung in der Stadt St. Gallen wird überdies vom städtischen Vermessungsamt vorgenommen. 2 SH Im Kanton SH ist die amtliche Vermessung auch heute noch eine rein staatliche Angelegenheit. 1 SO Im Kanton SO wird die Nachführung der amtlichen Vermessung vom Re­ gierungsrat privaten Nachführungsgeometern übertragen. Die letzte Aus­ schreibung von Nachführungsverträgen erfolgte 2010. Die Verträge gelten für ein Jahr und werden dann stillschweigend verlängert, bis eine Partei kündigt – sie sind somit de facto unbefristet. Der Preis stellt bei der Vergabe kein Kriterium dar. Bis 1997 nahm das städtische Katasteramt die Nachführung in der Kantonshauptstadt wahr, heute wird diese Auf­ gabe an ein privates Ingenieurbüro delegiert. 3 SZ Im Jahre 2012 wurde der Geometermarkt im gesamten Kanton SZ libe­ ralisiert. Jeder patentierte Ingenieur­Geometer mit Eintrag im Geome­ terregister und mit Anschluss an das Nachführungssystem kann Arbeiten der amtlichen Vermessung auf dem gesamten Kantonsgebiet ausführen. 6 TG Im Kanton TG wird die Nachführung privaten Ingenieur­Geometern über­ tragen, wobei noch immer die Praxis vorzuherrschen scheint, dass das Nachführungsmandat normalerweise innerhalb der Ingenieurbüros «ver­ erbt» wird. Die entsprechenden Verträge sind unbefristet, jedoch immer per Ende Jahr beidseitig kündbar. Der Preis ist eines von mehreren re­ levanten Kriterien bei der Vergabe des Nachführungsmandates. 4 TI Das Tessin kennt auf dem gesamten Kantonsgebiet das System der pri­ vaten Nachführungsgeometer. Der Kanton fragt die Gemeinden alle vier Jahre an, ob sie mit ihrem aktuellen Geometer zufrieden sind. Falls nein, wird das Mandat öffentlich ausgeschrieben. Eine echte Befristung des Nachführungsmandates besteht somit nicht. Auch der Preis stellt kein Vergabekriterium dar – der Kanton legt die Tarife in Absprache mit den Nachführungsgeometern fest. 3 UR Im Kanton UR mandatiert der Regierungsrat einen Nachführungsgeome­ ter für das gesamte Kantonsgebiet. Der Nachführungsvertrag wir aus­ geschrieben und läuft für fünf Jahre, wobei eine einmalige Verlängerung des Vertrags um fünf Jahre ohne öffentliche Ausschreibung möglich ist. Die Vergabekriterien sind die folgenden: Preis (40%), Unternehmens­ und Umsetzungskonzept (30%), Persönliche Qualifikation (20%) und Infra­ struktur/Mitarbeiter (10%). 4 VD Der Kanton VD kennt seit vielen Jahren ein liberales System: Der Auf­ traggeber kann mit dem Ingenieur­Geometer seiner Wahl zusammen­ arbeiten. 6 VS Zurzeit verfügt der Kanton VS noch über ein System der privaten Nach­ führungsgeometer. Grundsätzlich sind die Nachführungsverträge auf fünf Jahre beschränkt, wobei der Preis bei der Vergabe ein relevantes Krite­ rium darstellt. Die aktuellen Nachführungsverträge wurden 2006 verge­ ben und einmalig verlängert, da der Kanton 2015 auf ein liberalisiertes System umsteigen wird. 5 ZG Im Kanton ZG werden die Nachführungsmandate durch die Gemeinden ausgeschrieben und vergeben. Der Preis ist bei der Vergabe zu 30% ein relevantes Kriterium, andere sind Qualifikation, Präsenzzeit und Organi­ sation etc. Die Laufzeit der Nachführungsverträge beträgt acht Jahre. 4 120 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Kanton Kurzbeschrieb Punkte ZH Die amtliche Vermessung erfolgt im Kanton ZH durch 25 private Geometer­ büros und sieben kommunale Vermessungsämter. 164 Gemeinden haben einen privaten, patentierten Ingenieur­Geometer beauftragt und sieben grös sere Gemeinden wie z.B. Zürich und Winterthur führen ein eigenes kommunales Vermessungsamt. Die Verträge werden für eine Laufzeit von sechs Jahren vergeben, wobei der Preis mit einer Gewichtung von 20% berücksichtigt wird. 3 Anhang 121 An ha ng 122 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Literatur AVG, Amt für Vermessung und Geoinformation des Kantons Schwyz (2012): Neues Nachführungssystem im Kanton Schwyz. Cadastre, 9. August 2012: S. 22, www.cadastre.ch/internet/cadastre/de/home/docu/publication/p154.parsys.26586. downloadList.23466.DownloadFile.tmp/cadastre201209nachfuehrungszde.pdf (06.05.2014). Diebold, Nicolas (2014): Die öffentliche Ausschreibung als Marktzugangsinstrument, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR), 1/2014: S. 219 ff. Economist (2010): The price of salt, 16. Januar 2010. Kirchgässner, Gebhard (2007): On the Efficiency of a Public Insurance Monopoly – The Case of Housing Insurance in Switzerland. In: Baake, P. und Borck R. (Hrsg.), Public Economics and Public Choice – Contributions in Honor of Charles B. Blankart. Berlin etc. Meister, Urs (2012): Mehr Markt für den Service public – Warum die Schweizer Infrastrukturversorgung weniger Staat und mehr Wettbewerb braucht. Avenir Suisse. Verlag Neue Zürcher Zeitung. Zürich. PÜG, Preisüberwachung (2007): Kantonale Notariatstarife – Vergleich der Gebühren für die öffentliche Beurkundung verschiedener Rechtsakte. www.preisueberwacher.admin.ch/dokumentation/00073/00074/00186/index.html?lang=de (10.06.2014). PÜG, Preisüberwachung (2012). Plakatierung auf öffentlichem Grund: Ausschreibungen als wirkungsvolles Wettbewerbsinstru- ment?. www.preisueberwacher.admin.ch/dokumentation/00073/00074/00215/?lang=de (05.09.2014). Reich, Johannes (2011): Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit – Evolution und Dogmatik von Art. 94 Abs. 1 und 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999. Dike. Zürich/St. Gallen. Reich, Johannes (2013): Gebäudeversicherung und «negativ nachgeführte» Bundesverfassung – Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Rahmenordnung von Versicherungspflicht, mittelbar rechtlichem Monopol und Dienstleistungen im Wettbewerb. Aktuelle Juristisch Praxis (AJP) 9/2013: S. 1399 – 1412. Rothenbühler, Verena (2008): 200 Jahre sichern und versichern – Die Gebäudeversicherung Kanton Zürich 1808 – 2008. Zürich. Rütsche, Bernhard (2011): Neue Spitalfinanzierung und Spitalplanung – Insbesondere zur Steuerung der Leistungsmenge im stationären Bereich, Stämpfli Verlag AG, Bern: Rz. 96 ff. Rutz, Samuel (2013): Unangemessene Preise? Avenir Standpunkte 2. Zürich. Schips, Bernhard (1995): Ökonomische Argumente für wirksamen Wettbewerb auch im Versicherungszweig «Gebäudefeuer- und Gebäudeelementarschäden». St. Gallen. Von Ungern-Sternberg, Thomas (1994): Die kantonalen Gebäudeversicherungen. Cahier de recherche économiques no. 9405. Lausanne. Von Ungern-Sternberg, Thomas (2001): Die Vorteile des Staatsmonopols in der Gebäudeversicherung: Erfahrungen aus Deutschland und der Schweiz. Perspektiven der Wirtschaftspolitik 2(1): S. 31 – 44. Wanner, Christine (2002): 100 Jahre zeitgemäss, Meilensteine in der Brand- und Elementarschadensversicherung in der Schweiz, Bern. WEKO, Wettbewerbskommission (2006): Wettbewerbsverzerrungen in der Nachführung der Amtlichen Vermessung. Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2006/1: S. 183 – 188. Anhang 123 An ha ng WEKO, Wettbewerbskommission (2011): Gebäudeversicherung Bern (GVB). Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2011/4: S. 483 – 504. WEKO, Wettbewerbskommission (2013): Empfehlung vom 23. September 2013 – Freizügigkeit für Notare und öffentliche Urkunden. Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW) 2013/3: S. 399 – 412. 124 Kantonsmonitoring 6 | 2014 Zu dieser Studie Die Kapitel 1, 2, 3 und 4 des vorliegenden Kantonsmonitorings wurden von Samuel Rutz und Lukas Schmid verfasst. Die Kapitel 5 und 6 steuerten Bernhard Rütsche (Universität Luzern) und Nicolas Diebold (Universität Luzern & Sekretariat der Wettbewerbskommission) bei. Die Autoren haben bei der Arbeit am Kantonsmonitoring von verschiedenen Seiten wertvolle Unterstützung erhalten: Cyrille Planner trug mit sorgfältiger Recherchearbeit zum Gelingen der Studie bei. Rahel Hediger gestaltete die Ab- bildung auf dem Umschlag. Ebenfalls bedanken sich die Autoren bei den Lektoren Silvio Borner (Universität Basel) und Reto Föllmi (Universität St. Gallen), die Anregungen und Verbesserungsvorschläge lieferten. Aarg au GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll I. GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Appe nze ll A . GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Bern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-S tad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Grau bün den GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Jur a GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Fre ibu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Genf GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Glaru s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF St. Galle n GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch affh aus en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sol oth urn GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Neue nbu rg GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Uri GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KFWaad t GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Walli s GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Nidw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Sch wyz GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Thu rga u GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Tes sin GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Obw ald en GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zür ich GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Luz ern GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Zug GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Base l-L and GV NW FR JR AV 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 KF Samuel Rutz (*1970) ist seit 2012 Vizedirektor bei Avenir Suisse. Er studierte Volkswirtschaftslehre an der Universität Zürich, wo er auch promovierte. Lukas Schmid (*1987) studierte Volkswirtschafts­ lehre an der Universität St. Gallen und war im Rahmen eines Praktikums bei Avenir Suisse Mitautor der vorliegenden Studie. Kanton Durchschnittswerte der Kantone Amtliche Vermessung Kaminfegerwesen Gebäudeversicherung Notariatswesen Jagdregal Fischereiregal AV: KF: GV: NW: JR: FR: Kantonale Monopole im Vergleich Die Darstellung illustriert die Ergebnisse des sechsten Kantonsmonitorings. Die Netzdiagramme geben die Resultate des jeweiligen Kantons im Verhältnis zum Durchschnitt aller Kantone wider. Je grösser die rote Fläche, desto geringer sind die Eingriffe in den Marktmechanismus im entsprechenden Kanton. Nicht abgebildet, in der Publikation jedoch behandelt, sind das Salzregal und die Geothermie. Sa m ue l R ut z u nd L uk as S ch m id Ka nt on sm on ito ri ng 6 Vo n al te n un d ne ue n Pf rü nd en

die Güter- und Interessenabwäg- ung zu? ............................................................

all inclusive!? Studieren mit einer Beeinträchtigung. UNI UND FAMILIE EIN WEGWEISER ZU DEN THEMEN SCHWANGERSCHAFT UND VEREINBARKEIT PROREKTORAT PERSONAL UND PROFESSUREN FACHSTELLE FÜR CHANCENGLEICHHEIT 2 Liebe Mitarbeitende und Studierende der Universität Luzern Eine (wissenschaftliche) Berufskarriere ist an sich schon eine riesige Herausforderung, die hohen Druck mit sich bringt. Auch das Studium ist oft ein Knochenjob, den viele Studierende mit einer Erwerbstätigkeit nebenbei jonglieren. Mit einem Kind kommt sicherlich eine Bereiche- rung, aber auch eine sehr bedeutsame Verant- wortung in einem Lebensabschnitt hinzu, der an sich schon viel Leistung erfordert. Strukturen, die ein familiengerechtes Arbeiten und Studie- ren fördern, sind deshalb unerlässlich. Die Ver- einbarkeit von Familie und Beruf bzw. Studium ist zentral für Gleichstellung und Chancen- gleichheit an Hochschulen. Sie ist deshalb auch ein wichtiges Thema für die Universität Luzern, dem sie sich bereits seit Jahren widmet. Die Fachstelle für Chancengleichheit ist dabei Anlauf- und Beratungsstelle für Mitarbeitende und Studierende, die Familie und Karriere ver- einbaren wollen und setzt sich für eine familien- freundliche Universität ein. 3 Mit dieser Broschüre wollen wir Sie während der Schwangerschaft und im Leben mit Kind unterstützen. Einerseits indem wir über die Angebote informieren, die es an der Universität Luzern gibt. Andererseits mit Tipps, wie Verein- barkeit im Arbeits- und Studienalltag umsetz- bar ist. Denn Vereinbarkeit wird wertvoller, in dem sie mehr und mehr zur Praxis wird und sich in der gelebten Kultur zeigt: In Form von Offenheit, andere Wege zu gehen und ein «geht nicht» zum «lass es uns versuchen» werden zu lassen. Im gegenseitigen Zuhören, der Unter- stützung und dem Verständnis füreinander. Aus dieser Kultur werden wir als Universität auch stetig lernen können, wo noch Verbesse- rungspotential besteht. Allen Personen und Stellen innerhalb und ausserhalb der Universität, die zur Erstellung der Broschüre beigetragen haben, möchte ich herzlich danken. Ein beson- deres Dankeschön geht an alle an der Universi- tät Luzern tätigen Eltern, welche ihre besten Tipps zum Thema Elternschaft und Vereinbar- keit mit uns geteilt haben – sie sind über die Broschüre verteilt bereit, entdeckt zu werden. Fachstelle für Chancengleichheit Pia Ammann 4 5 Inhalt 2 Vorwort 7 Einleitung 8 Das Wichtigste in Kürze… 9 …für Mitarbeitende 10 … für Studierende 11 … für vorgesetzte Personen 13 Teil I: Schwangerschaft und Geburt 14 1 Besonderer Gesundheits- und Kündigungsschutz 15 2 Meldung der Schwangerschaft 17 Leitfaden: Planungsgespräch vor Antritt des Mutter- bzw. Vaterschaftsurlaubs 19 3 Informationen für zukünftige Adoptiveltern und Regenbogenfamilien 20 4 Befristete Forschungsstellen und SNF-finanzierte Anstellungen 22 5 Häufige Fragen zum Mutter- und Vaterschaftsurlaub 26 6 Studium und Schwangerschaft 28 7 Rückkehr an den Arbeitsplatz 29 Leitfaden: Gespräch zum Wiedereinstieg 30 8 Zusätzliche Informationen für vorgesetzte Personen 35 Teil II: Vereinbarkeit im Berufsalltag und im Studium 36 9 Stillzeiten und Betreuungsurlaub 37 10 Mit Kind an der Uni 38 11 Unterstützungsangebote der Universität 41 12 Anlaufstellen und Beratung für Studierende 46 13 Tipps für vorgesetzte Personen 50 Beratung, Auskünfte und weiterführende Informationen (alphabetisch) 50 Universität Luzern 51 Externe 52 Quellen und Literatur (alphabetisch) 6 7 Einleitung Diese Broschüre richtet sich an Mitarbeitende und Studierende der Universität Luzern, welche gerade ein Kind erwarten und danach der Herausforderung Vereinbarkeit von Arbeit, Studium und Familie gegen- überstehen – als Eltern, vorgesetzte oder beratende Personen. Mit den Ausführungen möchten wir häufige Fragen beantworten, über Rechte aufklären und darüber informieren, welche Unterstützungsangebote die Universität Luzern anbietet. Nicht zuletzt hält die Broschüre auch einige Vorschläge bereit, wie Betreuungspflichten mit der akademischen Ausbildung oder dem Beruf besser in Einklang gebracht werden können. Auf den nachfolgenden drei Seiten finden Mitarbeitende, Studierende und vorgesetzte Personen eine Übersicht der für sie wichtigsten Informationen und den relevanten Kapiteln der Broschüre. Die Angaben basieren auf bundesgesetzlichen Vorgaben, dem Personal- gesetz und der Personalverordnung des Kantons Luzern sowie Reglemen- ten der Universität Luzern. Sie bieten allerdings keine Grundlage für rechtliche Ansprüche und haben keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Wir empfehlen, sich so umfassend wie möglich zu informieren und unbedingt auch die weiterführenden Links (mit einem Pfeilsymbol versehen) sowie die Übersicht an Informations- und Beratungsstellen am Ende der Broschüre zu konsultieren. Bestellt und bezogen werden kann die Broschüre im Büro der Fachstelle für Chancengleichheit (3.A24). Sie ist ausserdem digital auf der Website (www.unilu.ch/chancengleichheit) erhältlich. VERWENDETE ABKÜRZUNGEN AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung ArG Arbeitsgesetz ArGV Verordnung zum Arbeitsgesetz BAG Bundesamt für Gesundheit BFS Bundesamt für Statistik EO Erwerbsersatzordnung GlG Gleichstellungsgesetz OR Obligationenrecht PVO Personalverordnung (zum Personalgesetz Kanton Luzern) SNF Schweizerischer Nationalfonds 8 DAS WICHTIGSTE IN KÜRZE… 9 …FÜR MITARBEITENDE ALLE WICHTIGEN INFORMATIONEN FINDEN SIE HIER: Teil I: Kapitel 1–7 Teil II: Kapitel 9–11 Ab S. 50: Weiterführende Informationen und Beratungsstellen AN DER UNIVERSITÄT LUZERN HABEN SIE ALS (WERDENDE) ELTERN • Anspruch auf einen zu 100% bezahlten Mutterschaftsurlaub von insgesamt 16 Wochen sowie einen unbezahlten Urlaub von 6 Monaten. • Anspruch auf einen zu 100% bezahlten Vaterschaftsurlaub von insgesamt 2 Wochen und einen unbezahlten Urlaub von vier Wochen im ersten Lebens- jahr des Kindes. • Anspruch auf besoldeten Adoptionsurlaub von maximal acht Wochen. • das Recht auf Mutterschutz während der Schwangerschaft und den gleichen Arbeitsplatz nach der Rückkehr aus dem Mutterschaftsurlaub. • das Recht, im ersten Lebensjahr des Kindes je nach Arbeitspensum 30–90 Minuten an die Arbeitszeit für das Stillen oder Milch abpumpen anzurechnen. • mit der «Kita Campus» eine universitätseigene Kindertagesstätte sowie weitere Angebote zur Verbesserung der Vereinbarkeit, wie eine betreute Ferienwoche, Spielkisten zur Ausleihe, Mobilitätsbeiträge oder finanzielle Unterstützung bei ausserordentlichem Bedarf an Kinderbetreuung, zur Verfügung. • eine familienfreundliche Infrastruktur (z.B. Stillmöglichkeiten, Wickeltische, Spielkisten) zur Verfügung, wenn Sie Ihr Kind an die Uni mitnehmen müssen. ZEITPLAN: WICHTIGE ORGANISATORISCHE TÄTIGKEITEN AM ARBEITSPLATZ Ab dem 4. Schwangerschaftsmonat: Mitteilung der Schwangerschaft an die vorgesetzte Person und den Personaldienst der Uni. Auch werdende Väter können die Meldung ab diesem Zeitpunkt vornehmen. Zwischen 3 und 4 Monaten vor dem errechneten Geburtstermin: Planungsge- spräch mit der vorgesetzten Person für den bevorstehenden Mutterschafts- bzw. Vaterschaftsurlaub. Innerhalb eines Monats nach der Geburt: Retournierung der Formulare, die vom Personaldienst zugestellt wurden. Einen Monat vor Wiederaufnahme der Arbeit: Zweites Gespräch mit der vorgesetzten Person betreffend Wiedereinstieg und Überprüfung der getroffe- nen Abmachungen (in der Regel nur für Mütter). 10 …FÜR STUDIERENDE ALLE WICHTIGEN INFORMATIONEN FINDEN SIE HIER: Bei gleichzeitiger Berufstätigkeit an der Universität Luzern: Teil I, Kapitel 1–7 Ansonsten: Teil I, Kapitel 6 und Teil II, Kapitel 9–12 Ab S. 50: Weiterführende Informationen und Beratungsstellen AN DER UNIVERSITÄT LUZERN HABEN SIE ALS (WERDENDE) ELTERN • bei Schwangerschaft und Mutterschaft die Möglichkeit, ein Urlaubssemester zu beantragen. • die Möglichkeit, Beratung und Hilfestellung durch die Studienberatungen, die Fachstelle für Chancengleichheit sowie wenn nötig andere Stellen der Universität Luzern zu erhalten, um die Elternschaft mit dem Studium zu vereinbaren. • je nach Fakultät die Option, Ihr Studium in Teilzeit fortzusetzen. • Anspruch auf einen Mutterschaftsurlaub von 16 Wochen, einen Vaterschafts- urlaub von 2 Wochen oder Adoptionsurlaub von max. 8 Wochen, wenn Sie an der Uni arbeiten (z.B. als Hilfsassistent*in). • mit der «Kita Campus» eine universitätseigene Kindertagesstätte sowie weitere Angebote zur Verbesserung der Vereinbarkeit, wie eine betreute Ferienwoche oder Spielkisten zur Ausleihe, zur Verfügung. • eine familienfreundliche Infrastruktur (z.B. Stillmöglichkeiten, Wickeltische, Spielkisten) zur Verfügung, wenn Sie Ihr Kind an die Uni mitnehmen müssen. WICHTIG ZU BEACHTEN: Falls Sie neben dem Studium arbeiten: Achten Sie in der Schwangerschaft besonders auf sich und machen Sie sich mit dem besonderen Gesundheits- und Kündigungsschutz für schwangere Personen vertraut. Nutzen Sie Beratungsangebote: Wenden Sie sich ohne zu zögern an die Studien- beratung (als erste Anlaufstelle) oder auch die Fachstelle für Chancengleichheit, wenn Sie Fragen zur Vereinbarkeit von Familie und Studium haben. Eine frühe Klärung von Themen kann Ihnen unnötigen Stress ersparen. Informieren Sie sich deshalb auch so bald und umfassend wie möglich über die Regelungen und die Unterstützungsmöglichkeiten an der Universität. Wenn alle Stricke reissen: Sie haben an den meisten Fakultäten die Möglichkeit, einen Härtefallantrag einzureichen oder alternativ nach einer gemeinsamen, individuellen Lösung zu fragen, wenn Sie Gefahr laufen, aufgrund von Betreuungs- pflichten das Studium nicht beenden zu können. Die Studienberatungen bzw. Studienleitungen Ihrer Fakultät informieren Sie dazu. 11 …FÜR VORGESETZTE PERSONEN ALLE WICHTIGEN INFORMATIONEN FINDEN SIE HIER: Teil I: Kapitel 1–7 Teil II: Kapitel 9–11 Ab S. 50: Weiterführende Informationen und Beratungsstellen ZEITPLAN: ORGANISATORISCHE TÄTIGKEITEN FÜR WERDENDE ELTERN IM TEAM Ab dem 4. Schwangerschaftsmonat: Sie werden von der betreffenden Person in Ihrem Team über die bevorstehende Mutterschaft bzw. Vaterschaft informiert. Zwischen 3 und 4 Monaten vor dem errechneten Geburtstermin: Führung des Planungsgesprächs mit der werdenden Mutter oder dem werdenden Vater, um Abmachungen zu treffen sowie den bevorstehenden Mutterschafts- bzw. Vater- schaftsurlaub zu besprechen. Bis dahin sollte auch eine allfällige Ersatzanstellung geregelt sein, damit gemeinsam die Übergabe besprochen werden kann. Etwa einen Monat nach der Geburt: Der Personaldienst teilt den Mitarbeitenden das definitive Rückkehrdatum sowie den Zeitpunkt mit, an dem spätestens eine Mutation (bei Änderung des Arbeitspensums) eingereicht werden muss. Sie erhalten eine Kopie dieses Schreibens. Einen Monat vor Wiederaufnahme der Arbeit: Führung des zweiten Gesprächs betreffend Wiedereinstieg und Überprüfung der getroffenen Abmachungen. WICHTIG ZU BEACHTEN: Als vorgesetzte Person spielen Sie eine zentrale Rolle: Sie sind eine der wichtigs- ten Ansprechpersonen, reichen – zum Beispiel für über den SNF angestellte Personen – Verlängerungsanträge ein und haben auch die Aufgabe, die Rechte aber auch das Potenzial von Mitarbeitenden mit Familienpflichten in Ihrem Team zu wahren. Kommunikation: Je präziser Arbeitnehmende mit Betreuungspflichten ihre Bedürfnisse kommunizieren, desto einfacher dürfte es für Sie sein, einzuschätzen, welche Lösungen sich umsetzen lassen oder mitzuteilen, was Sie Ihrerseits an Unterstützung erwarten. Bedenken Ihrer Mitarbeiter*innen können Sie entgegen- wirken, indem Sie Offenheit für Vereinbarkeitsthemen signalisieren. Rücksichtnahme: Nehmen Sie bei der Einsatz-, Termin- und Ferienplanung Rücksicht auf Mitarbeitende mit Familienpflichten und respektieren Sie allgemein Ruhezeiten (Wochenenden, Urlaub und freie Tage bei Teilzeitanstellung). 12 13 TEIL 1: SCHWANGERSCHAFT UND GEBURT Die Informationen in diesem Teil sollen werdenden Eltern einen vertieften Überblick geben, was Sie in Bezug auf Ihre Arbeit beachten, unternehmen und erwarten können – während der Schwangerschaft, nach der Geburt oder bei der Adoption eines Kindes. In den folgenden Kapiteln finden Sie deshalb auch Angaben darüber, was Sie als vorgesetzte Person von werdenden Eltern beachten können und sollten. Bei Unklarheiten, Unstimmig- keiten oder für weitere Informationen können werdende Eltern sowie Führungspersonen sich jederzeit an den Personaldienst (PAD) oder die Fachstelle für Chancengleichheit wenden. 14 1 Besonderer Gesundheits- und Kündigungsschutz Während der Schwangerschaft und der Stillzeit haben Sie einen gesetz- mässigen Anspruch auf besonderen Schutz am Arbeitsplatz, um Risiken für die Gesundheit und einer nachteiligen Behandlung aufgrund von Schwangerschaft bzw. Mutterschaft vorzubeugen. Dieser Schutz umfasst unter anderem: • Die Vorgabe, dass während der Schwangerschaft und bis zum Ende der Stillzeit eine maximale Arbeitszeit von 9 Stunden pro Tag gilt; es dürfen keine Überstunden gefordert werden. • Die Unkündbarkeit während der Schwangerschaft und in den 16 Wochen nach der Geburt (OR 336c). • Das absolute Beschäftigungsverbot in den ersten 8 Wochen nach der Geburt (Sperrfrist). Von der 8. bis zur 16. Woche dürfen Mütter nur mit ihrem Einverständnis beschäftigt werden (ArG Art. 35a). Allerdings wird eine Rückkehr an den Arbeitsplatz vor Ablauf des 16-wöchigen Mutterschaftsurlaubes vom Personaldienst nicht empfohlen. Wird die Arbeit vor Ablauf des regulären Mutterschaftsurlaubes auch nur teilweise aufgenommen, entfällt die Mutterschaftsentschädigung (mehr zu Mutter- und Vaterschaftsentschädigung unter Kapitel 5). Wir empfehlen Ihnen, sich unter anderem auch mit der Liste der Arbeiten vertraut zu machen, die während der Schwangerschaft nicht ausgeführt werden sollten. Infomaterial finden Sie in der Broschüre «Mutterschutz» des SECO über den weiterführenden Link am Ende des Abschnitts. Falls Sie, bedingt durch Schwangerschaft oder Stillzeit, bestimmte Arbeiten nicht verrichten können und Ihnen keine gleichwertige Ersatzarbeit zugewiesen werden kann, haben Sie Anspruch auf 80% Ihres Lohns (ArG Art 35). Müssen Sie wegen Schwangerschaftsbeschwerden der Arbeit fernbleiben, ist bei einer Absenz von sieben aufeinanderfolgenden Tagen ein Arbeitszeugnis einzureichen (§ 21 PVO). Falls Sie vor der Geburt Ihre Tätigkeit wegen Schwangerschaftsbeschwerden (nicht aber wegen Unfall oder Krankheit) reduzieren oder niederlegen müssen, werden die letzten zwei Wochen Abwesenheit vor der Geburt an den Mutterschaftsurlaub angerechnet (§ 44 PVO). Sie haben in dem Fall ab der Geburt noch 14 Wochen Urlaub (anteilsmässiger Abzug bei Teilarbeitsunfähigkeit). 15 2 Meldung der Schwangerschaft Bei einem bestehenden Arbeitsverhältnis haben werdende Mütter das Recht, die Schwangerschaft zu verschweigen. Allerdings empfehlen wir Ihnen, die vorgesetzte Person etwa ab dem vierten Schwangerschafts- monat über die Schwangerschaft in Kenntnis zu setzen. Nur so können die beschriebenen Massnahmen zum Gesundheitsschutz vollumfänglich gewährt werden. Ausserdem können Sie bereits Gesprächstermine vereinbaren, in denen der Mutterschaftsurlaub, ein allfälliger unbezahlter Urlaub, aber auch der Wiedereinstieg gemeinsam geplant werden. Als Planungsempfehlung dient Ihnen die folgende Zeittabelle: • Informieren Sie die vorgesetzte Person ab dem 4. Schwangerschafts- monat über die Schwangerschaft. Besprechen Sie auch allfällig ent- deckte Risiken am Arbeitsplatz, falls dies noch nicht erfolgt ist. Auch werdende Väter können die Meldung ab diesem Zeitpunkt vornehmen. • Melden Sie im Anschluss dem Personaldienst die Schwangerschaft bzw. die bevorstehende Vaterschaft. Das Meldeformular «Mitteilung Mutterschaft» bzw. das Formular für werdende Väter kann unter personaldienst@unilu.ch bezogen werden oder ist im UNET Entry (zentrale Dienste/Personal/Urlaub) zu finden und unmittelbar auszufül- len und zu retournieren. In einem nächsten Schritt erhalten werdende Mütter eine Bestätigung sowie einige Formulare (nach der Geburt einzusenden), werdende Väter eine Bestätigungs-E-Mail. Den Schreiben liegen diverse Merkblätter zu Mutterschafts- und Vaterschaftsurlaub, Familienzulagen und Versicherungsschutz bei unbesoldetem Urlaub bei. Mutterschutzverordnung und Infomaterial des SECO: https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2001/127/de https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/ Publikationen_und_Formulare/Arbeit/Arbeitsbedingungen/Broschuren/ broschuere_mutterschutz.html https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/ Publikationen_und_Formulare/Arbeit/Arbeitsbedingungen/Merkblatter_und_ Checklisten/mutterschutz-und-schutzmassnahmen.html 16 • Zwischen 3 und 4 Monaten vor dem errechneten Termin sollten Sie ein Gespräch mit Ihrer vorgesetzten Person planen, in dem Sie den anstehenden Mutterschaftsurlaub bzw. Vaterschaftsurlaub und den Wiedereinstieg besprechen. Klären Sie Erwartungen und teilen Sie allfällige Wünsche über eine Änderung des Pensums nach dem Mutter- schaftsurlaub mit. Halten Sie Abmachungen und noch zu treffende Entscheidungen schriftlich fest. • Innerhalb eines Monats nach der Geburt sind die vom Personaldienst erhaltenen Formulare, bei mehreren Erwerbstätigkeiten auch das «Ergänzungsblatt», ausgefüllt zurückzusenden. Anschliessend werden Sie einen Bestätigungsbrief mit Angaben zum bezahlten Mutterschafts- urlaub, eventuellem unbesoldeten Urlaub sowie dem definitiven Rückkehrdatum erhalten. • Führen Sie spätestens einen Monat vor Wiederaufnahme der Arbeit – kurz vor dem Ende des Mutterschaftsurlaubs bzw. bei anschliessen- dem unbezahltem Urlaub kurz vor dessen Ablauf – mit der vorgesetzten Person ein Gespräch betreffend Wiedereinstieg und überprüfen Sie bereits getroffene Abmachungen. Sehr zu empfehlen ist ausserdem die Website www.mamagenda.ch, welche vielfältige Tools und Informationen rund um das Thema Schwan- gerschaft und Arbeitsplatz zum Download anbietet. Personen, welche adoptieren möchten, Regenbogenfamilien sowie werdende Eltern, die über den SNF angestellt sind, müssen rund um die Meldung der Schwan- gerschaft weitere Punkte berücksichtigen – Sie finden diese Informationen unter Kap. 3 bzw. 4. « Bereits in der Phase der Familienplanung sehr konkret und offen darüber diskutieren, wie ein Alltag mit gemein- samer Kinderbetreuung und Karriereplanung aussehen sollte. Und die über Berufstätigkeit erworbenen Löhne als ‹Familieneinkommen› betrachten und dieses mit Kosten für externe Betreuung vergleichen. Denn wie oft sagen vor allem Frauen ‹Ich gehe keinem Lohnerwerb nach, da die externen Betreuungskosten meinen Lohn übersteigen›… » VEREINBARKEITS- TIPP: LEITFADEN: PLANUNGSGESPRÄCH VOR ANTRITT DES MUTTER- BZW. VATERSCHAFTSURLAUBS Wie Sie den bisherigen Ausführungen entnehmen konnten, empfehlen wir werdenden Müttern zwei Gespräche mit ihren vorgesetzten Personen zu führen, werdenden Vätern zumindest eines. Idealerweise bereiten Mitarbeitende und vorgesetzte Personen vieles für die Rückkehr bereits vor Antritt bzw. vor Ablauf von Mutterschafts- oder Vaterschaftsur- laub vor, indem sie in den Gesprächen wichtige Punkte klären und Abmachungen treffen. Das erste Gespräch dient dabei vor allem der Planung des Urlaubs, inklusive der Organi- sation im Fall einer Ersatzanstellung, sowie dem Treffen von Abmachungen für den Wie- dereinstieg. Es sollte zwischen 3 und 4 Monate vor dem Geburtstermin stattfinden. Schon vorher hat die vorgesetzte Person idealerweise die Notwendigkeit einer Ersatzan- stellung bzw. Stellvertretung überprüft und Schritte zur vorübergehenden, internen Besetzung Ihrer Arbeitsstelle oder der Rekrutierung einer geeigneten Person unternom- men. Wie die Übergabe oder die Einarbeitung erfolgen wird, ist einer der Punkte, die Sie beim Planungsgespräch vereinbaren sollten. Weitere Fragen und Themen, die für Abspra- chen verwendet werden können, lauten wie folgt: • Falls nötig: Gibt es Tätigkeiten, die gemäss Mutterschutzverordnung nicht mehr über- nommen werden dürfen? • Plant die werdende Mutter, unter Berücksichtigung von Ferien- oder Überzeitguthaben, den Arbeitsplatz früher zu verlassen? • Damit Sie von einer frühen Geburt oder Krankschreibung nicht überrascht werden, empfiehlt es sich, gut zu planen. Idealerweise sind die dringendsten Arbeiten erledigt sowie Übergabe und Einarbeitung 5 Wochen vor dem errechneten Geburtstermin abgeschlossen. • Aktuelle Aufgaben und Arbeitsbereich: Was muss/kann bis zum Antritt des Mutter- schaftsurlaubs noch abgeschlossen werden? Welche Tätigkeiten müssen übergeben wer- den? Muss die Stellvertretung noch eingearbeitet werden? • Hat die werdende Mutter oder der werdende Vater vor, unbezahlten Urlaub zu nehmen? Gibt es Überlegungen in diese Richtung? Wichtig: Der Bezug von unbezahltem Urlaub muss spätestens 8 Wochen vor dessen Antritt gemeldet werden. • Auf wann soll das provisorische Rückkehrdatum festgelegt werden? 17 • Steht eine Änderung des Arbeitspensums im Raum? Wäre diese machbar? • Klären Sie ab, ob und wie viel Information während des Mutterschaftsurlaubs gewünscht ist: Das können Newsletter, wichtige Mitteilungen oder Einladungen zu Team-Events sein, um mit den Kolleg*innen verbunden zu bleiben. Das Lesen der Informationen oder eine Teilnahme an Team-Events ist allerdings auf keinen Fall verpflichtend. Es gilt ausserdem zu beachten, dass in den ersten 8 Wochen nach der Geburt gesetzlich ein absolutes Beschäftigungsverbot sowie die Weisung des PAD gilt, während den gesam- ten 16 Wochen von einer Beschäftigung abzusehen. • Falls Information gewünscht ist: Wie ist die Person zu erreichen, wie wird Kontakt gehalten (zum Beispiel zur Vereinbarung des zweiten Gesprächs)? • Stehen bereits Fragen zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie im Raum? • Welche Abmachungen sind für beide Seiten in Ordnung und können bereits getroffen oder offizialisiert (z.B. Mutation des Pensums an den Personaldienst) werden? Werdende Väter müssen die ersten drei Punkte nur bedingt berücksichtigen, da ihr Urlaub kürzer dauert und sie die 10 Arbeitstage über das erste halbe Lebensjahr ihres Kindes verteilen können (aber nicht müssen). Für alles Weitere gilt: Sprechen Sie alles an, wozu Sie Fragen oder bereits Vorstellungen haben, allen voran den Bezug von unbezahl- tem Urlaub oder die Reduktion des Arbeitspensums, da besonders beim unbezahlten Urlaub eine frühzeitige Meldung (mind. 8 Wochen vor Antritt) nötig ist. « Wenn immer möglich unbedingt die familiäre Situation mit der vorgesetzten Person klären (z.B. an welchem Wochentag ich für das Abholen der Kinder von der Kita zuständig bin), so dass nicht jedes einzelne ‹später zur Arbeit kommen› oder ‹früher gehen› besprochen werden muss. » VEREINBARKEITS- TIPP: 18 19 3 Informationen für zukünftige Adoptiveltern und Regenbogenfamilien Nach Bundesregelung gelten die obigen Bestimmungen zum Mutter- bzw. Vaterschaftsurlaub bei Adoption nicht – es besteht kein Anspruch auf Mutterschafts- oder Vaterschaftsentschädigung. Allerdings haben Kantone und Gemeinden das Recht, einen Adoptionsurlaub zu gewähren und auch gewisse Gesamtarbeitsverträge beinhalten diesbezügliche Regelungen. Der Kanton Luzern sieht einen Adoptionsurlaub unter folgenden Voraussetzungen vor: Bei der Begründung eines Pflegekind- Verhältnisses im Hinblick auf eine spätere Adoption kann die Universität der angestellten Person einen besoldeten Urlaub von maximal acht Wochen ab dem Zeitpunkt der Aufnahme des Kindes gewähren. Dies gilt allerdings nur für nicht schulpflichtige Kinder. Arbeiten beide Elternteile beim Kanton, wird für das gleiche Kind insgesamt ein Urlaub von maximal acht Wochen gewährt (§ 46 PVO). Die gesetzliche Situation für die Rolle der Elternschaft bei Regenbogen- familien ist rechtlich in der Schweiz noch nicht so geregelt, dass der zweite, nicht leibliche Elternteil von Beginn an das Kind adoptieren darf. Somit erhält zunächst nur die leibliche Mutter den regulären Mutter- schaftsurlaub bzw. der leibliche Vater den regulären Vaterschaftsurlaub (s. Kapitel 5). Über die Stiefkindadoption, welche Paaren in einer eingetrage- nen Partnerschaft und den Konkubinatspaaren (bzw. faktische Lebensge- meinschaft) offensteht, kann jedoch ein bezahlter Adoptionsurlaub geltend gemacht werden. Melden Sie sich unbedingt frühzeitig beim Personaldienst, um sich umfassend darüber informieren zu lassen. Wir können Ihnen im Fall einer Adoption die folgenden, weiteren Schritte empfehlen: • Informieren Sie die vorgesetzte Person ca. 5 Monate vor der Aufnahme bzw. auch Geburt über die Adoptionspläne. • Melden Sie den voraussichtlichen Aufnahme- bzw. Geburtstermin dem Personaldienst, sobald dieser bekannt ist. • 3–4 Monate vor der Aufnahme sollten Sie mit der vorgesetzten Person ein Gespräch führen. Einerseits um den allfälligen Adoptionsurlaub zu planen, andererseits, falls Sie nach der Aufnahme des Kindes zum Beispiel das Arbeitspensum reduzieren möchten. 20 Bei einer Adoption sind nach der Aufnahme des Kindes ähnliche Schritte zu unternehmen, wie nach einer Geburt: Es erfolgt eine Meldung an den Personaldienst und mit den weiteren Formularen werden unter anderem Familien- und Unterhaltszulagen beantragt. Schliesslich folgt auch hier bei Bedarf das zweite Gespräch mit der vorgesetzten Person zur Überprü- fung von Abmachungen. Die Leitfäden in Kapitel 2 und 7 können Sie dabei als Grundlage verwenden. Weiterführende Informationen zum Thema (Stiefkind)Adoption: https://srl.lu.ch/app/de/texts_of_law/52 https://www.ch.ch/de/adoption-stiefkind/ 4 Befristete Forschungsstellen und SNF-finanzierte Anstellungen Nebst dem Meldeverfahren gibt es für werdende Mütter mit einer befriste- ten Forschungsanstellung folgendes zu beachten: Für Oberassistent*in- nen und Assistent*innen, welche an einer Habilitation bzw. Dissertation arbeiten, gibt es die Möglichkeit, die Anstellung um die Dauer des Mutterschaftsurlaubs und des etwaigen unbezahlten Urlaubs zu verlän- gern, falls dies gewünscht und betrieblich möglich ist. Fragen Sie Ihre vorgesetzte Person schon bei der ersten Absprache nach dieser Möglich- keit und halten Sie etwaige Abmachungen schriftlich fest, um sie beim Gespräch vor Ihrer Rückkehr zu bestätigen. Für werdende Eltern, die über die SNF-Forschungsförderung an der Universität angestellt sind, ist das Meldeverfahren (s. Kapitel 2) mit Zusatzschritten verbunden. Diese Schritte betreffen vor allem eine Verlängerung für Projektangestellte. Es ist möglich, die Anstellung um die Dauer des Mutterschaftsurlaubs (und allfälligem unbezahlten Urlaub) zu verlängern. Der Antrag wird allerdings von der projektleitenden Person an den SNF gestellt. Führen Sie deshalb so bald wie möglich nach der Meldung der Schwangerschaft ein Gespräch und teilen Sie einen allfälligen Wunsch nach Projektverlängerung mit. Nach dem Gespräch fallen Projektleitenden folgende Aufgaben zu: • Nachdem die Schwangerschaft beim Personaldienst angegeben wurde, meldet die projektleitende Person die Schwangerschaft bei der entspre- chenden SNF-Abteilung via E-Mail. 21 • Sie reicht beim SNF (Portal mySNF) einen Antrag auf Projektverlänge- rung ein. • Im Falle einer Zusage seitens des SNF meldet sie die entsprechende Verlängerung der Anstellung dem Personaldienst. Bei werdenden Vätern ist eine erste Meldung (vgl. Liste oben) bei der SNF-Abteilung nicht nötig, da die Dauer des Vaterschaftsurlaubs für eine Verlängerung zu kurz ist. Sie können aber ebenfalls eine Verlängerung des Projekts beantragen, falls der Wunsch nach unbezahltem Vater- schaftsurlaub besteht. Auch in diesem Fall reicht die projektleitende Person beim SNF (Portal mySNF) einen Antrag auf Projektverlängerung ein und meldet, im Falle einer Zusage, die Verlängerung der Anstellung dem Personaldienst. Damit der Antrag berücksichtigt wird, muss der unbezahlte Urlaub mindestens 2 Monate dauern. Der SNF gibt an, dass der Prozess zur Verlängerung der Anstellung (inkl. Gespräche, Antrag, eventuelle Zusage und Mutation) vor der Geburt des Kindes beendet sein sollte. Prüfen Sie nach der Geburt unbedingt, ob Sie zu einem «Flexibility Grant» berechtigt sind (siehe weiterführender Link). Bei dieser Vereinbarkeitsmassnahme werden (Post-)Doktorierende unterstützt, indem ein finanzieller Beitrag zu externen Kinderbetreuungs- kosten der Forschenden geleistet wird oder sich der SNF am Salär von Supportpersonen, die eine Reduktion des Arbeitspensums erlauben, beteiligt. Beide Massnahmen können kombiniert werden. Gut zu wissen: Für Arbeitnehmende in SNF-Projekten gelten in Bezug auf Mutterschaft bzw. Elternschaft die lokalen Regelungen der Institution, an der die Forschenden tätig sind. Falls die Hochschule weitergehende Leistungen vorsieht, als im Bundesgesetz verankert sind (z.B. wie an der Universität Luzern 16 statt 14 Wochen Mutterschaftsurlaub), werden diese vom SNF ebenfalls übernommen. Weitere Informationen zum Thema Projektverlängerung und Flexibility Grant: www.snf.ch/gleichstellung und www.snf.ch/flexibility http://www.snf.ch/SiteCollectionDocuments/ snf_projektverlaengerung_8s_DE.pdf 22 5 Häufige Fragen zum Mutter- und Vaterschaftsurlaub Nachfolgend finden Sie eine Zusammenstellung von Fragen, die sich auf den Mutter- bzw. Vaterschaftsurlaub beziehen und Ihnen mit den verfass- ten Antworten einen Überblick über Ihre Ansprüche und Möglichkeiten als Mitarbeitende der Universität Luzern geben. Wenn Sie weitere Fragen haben, können Sie sich an Ihre vorgesetzte Person oder die Mitarbeiten- den des Personaldienstes wenden. Die wichtigsten Angaben finden Sie auch in §44 und §45 der kantonalen PVO: https://srl.lu.ch/app/de/texts_of_law/52 WIE VIEL MUTTERSCHAFTS- BZW. VATERSCHAFTSURLAUB BEKOMME ICH UND WIE WIRD DIESER ENTSCHÄDIGT? Grundsätzlich besteht ein Anspruch auf Mutter- und Vaterschaftsentschä- digung, wenn Sie während 9 Monaten vor der Geburt des Kindes bei der AHV versichert und davon 5 Monate lang erwerbstätig waren, aber auch in Fällen von Arbeitslosigkeit, Krankheit oder Invalidität (s. Link zur AHV-Bro- schüre am Ende der Fragestellung). Werdende Mütter haben an der Universität nach kantonalem Recht Anspruch auf einen bezahlten Mutterschaftsurlaub von insgesamt 16 Wochen. Dieser ist zu 100% bezahlt, wobei der Lohn und das Pensum vor Urlaubsantritt die Basis für die Berechnung bilden. Dies gilt auch, wenn Sie das Pensum bei Wieder- aufnahme der Arbeit reduzieren. Die Arbeitgeberin erhält die Entschädi- gung nach Bundesrecht über 14 Wochen zu 80% ausbezahlt. Arbeiten Sie unregelmässig und stundenweise, entspricht Ihr Besoldungsanspruch für die Dauer des Urlaubs Ihrer durchschnittlichen Beschäftigung während der letzten zwölf Monate. Werdende Väter haben seit dem 1. Januar 2021 nach Bundesrecht An- spruch auf einen zu 80% bezahlten Vaterschaftsurlaub von zwei Wochen (bzw. 10 Arbeitstagen). Auch sie erhalten, solange sie beim Kanton angestellt sind, während dieser Zeit 100% ihres Lohns. In der Regel wird, gemäss Bundesrecht, die Entschädigung an die Arbeitgeberin ausbezahlt, während Sie weiter den Lohn erhalten. Ausnahme: Besteht vor der Geburt oder Ablauf des Vaterschaftsurlaubs kein Arbeitsverhältnis mehr, können Sie die Entschädigung direkt bei der Ausgleichskasse beantragen. Beachten Sie dazu die Angaben im anschliessenden Abschnitt. 23 BEKOMME ICH MUTTERSCHAFTS- ODER VATERSCHAFTS- ENTSCHÄDIGUNG, WENN MEIN VERTRAG VOR DER GEBURT ODER WÄHREND DES URLAUBS AUSLÄUFT? Der Anspruch auf bezahlten Mutterschaftsurlaub nach kantonalem Recht (16 Wochen zu 100% Lohn) erlischt mit Ablauf des befristeten Arbeitsver- hältnisses. Ab diesem Zeitpunkt haben Sie Anspruch auf Mutterschafts- entschädigung nach Bundesrecht, also während insgesamt 14 Wochen zu 80% des Lohns. Die Mutterschaftsentschädigung nach Bundesrecht müssen Arbeitgeberin und Arbeitnehmerin* gemeinsam geltend machen. Sie erhalten dazu vom Personaldienst ein Anmeldeformular. Senden Sie dieses bitte ausgefüllt und unterzeichnet innerhalb von drei Wochen nach der Geburt zusammen mit einer Kopie des Geburtsscheins bzw. des Familienbüchleins zurück. Die Anmeldung für die Mutterschaftsentschädi- gung erfolgt mit Formular über den Personaldienst, die Entschädigung wird Ihnen jedoch direkt von der Ausgleichskasse ausgerichtet. Mit Ablauf des befristeten Arbeitsverhältnisses vor der Geburt erlischt auch der Anspruch auf bezahlten Vaterschaftsurlaub nach kantonalem Recht (2 Wochen zu 100% Lohn). Ab diesem Zeitpunkt haben Sie noch Anspruch auf Vaterschaftsentschädigung nach Bundesrecht (2 Wochen zu 80% Lohn). Die Vaterschaftsentschädigung nach Bundesrecht müssen Arbeitgeberin und Arbeitnehmer* gemeinsam geltend machen. Für die Meldung an den Personaldienst können Sie die «Mitteilung Vaterschafts- urlaub» verwenden, die Sie nach der Meldung der Schwangerschaft erhalten sollten. Senden Sie diese bitte ausgefüllt und unterzeichnet spätestens sechs Monate nach der Geburt, bzw. wenn alle Vaterschafts- urlaubstage bezogen sind, zusammen mit einer Kopie des Geburtsscheins bzw. des Familienbüchleins an den Personaldienst. Zu den Broschüren «Mutterschafts- und Vaterschaftsentschädigung» nach Bundesrecht: https://www.ahv-iv.ch/p/6.02.d bzw. https://www.ahvluzern.ch/fileadmin/ files/Dokumente/onlineschalter/EO_MSE_VSE/Merkblatt_VSE_6.04.d.pdf « Verlängern Sie – wenn möglich – Ihren Mutterschafts- urlaub durch unbezahlten Urlaub. Die ersten 16 Wochen mit meinem Baby waren im Nu vorbei – ich hätte mir das vor der Geburt nie vorstellen können. » VEREINBARKEITS- TIPP: 24 WANN BEGINNEN MUTTERSCHAFTS- BZW. VATERSCHAFTSURLAUB UND WIE MÜSSEN SIE BEZOGEN WERDEN? Der Mutterschaftsurlaub an der Universität Luzern dauert 16 Wochen und beginnt im Falle einer Krankschreibung frühestens zwei Wochen vor der Geburt, ansonsten am Tag der Geburt. Möchten Sie den Urlaub früher antreten, müssen Sie mit der vorgesetzten Person besprechen, ob Sie einen unbesoldeten Urlaub beziehen, Mehrstunden ausgleichen oder Ferien beziehen können. Ein unbesoldeter Urlaub darf frühestens vier Monate vor der Geburt angetreten werden, damit Anspruch auf Mutter- schaftsentschädigung nach Bundesrecht besteht. Der Anspruch auf Vaterschaftsurlaub von zehn Arbeitstagen beginnt mit der Geburt und muss innert sechs Monaten nach der Geburt bezogen werden. Der Urlaub kann tageweise oder am Stück bezogen werden. WAS PASSIERT, WENN ES KOMPLIKATIONEN GIBT? Muss das neugeborene Kind direkt nach der Geburt mindestens zwei Wochen im Spital verbleiben, kann die Mutterschaftsentschädigung gemäss Erwerbsersatzgesetz seit 1. Juli 2021 auf höchstens 56 Tage verlängert werden. Auf diese Verlängerung haben allerdings nur Mütter Anspruch, die nach dem Mutterschaftsurlaub wieder erwerbstätig sind. WIRD DER URLAUB IM FALL VON KRANKHEIT VERLÄNGERT? Krankheits- und Unfalltage während des Mutterschaftsurlaubs führen nicht zu einer Verlängerung des Mutterschaftsurlaubs. Sind Sie bei Ablauf des Urlaubs (immer noch) arbeitsunfähig, gelten die allgemeinen Bestimmungen zur Lohnfortzahlung gemäss § 20 ff. der PVO. Auch während des Vaterschaftsurlaubs führen Krankheits- und Unfalltage nicht zu einer Verlängerung. Sind Sie bei Ablauf des Urlaubs (immer noch) arbeitsunfähig, gelten die allgemeinen Bestimmungen zur Lohnfortzah- lung gemäss § 20 ff. der PVO. HABE ICH ANRECHT AUF UNBEZAHLTEN MUTTERSCHAFTS- BZW. VATERSCHAFTSURLAUB? Ja, nach dem Mutterschaftsurlaub haben Sie das Recht, Ferien oder einen unbesoldeten Urlaub von maximal 6 Monaten zu beziehen sowie Mehr- stunden zu kompensieren. Möchten Sie nach dem Mutterschaftsurlaub unbesoldeten Urlaub beziehen, besprechen Sie dies rechtzeitig mit Ihrer vorgesetzten Person (siehe Leitfaden zum ersten Planungsgespräch auf S. 17/18) und vermerken es entsprechend auf dem Dokument «Mitteilung Mutterschaft». Ihre vorgesetzte Person meldet die Absprache dem 25 Personaldienst. Dieser bestätigt Ihnen die Angaben. Falls der Bezug weniger als acht Wochen im Voraus angekündigt wird, kann Ihnen der Urlaub aus betrieblichen Gründen gekürzt oder verweigert werden. Im ersten Lebensjahr des Kindes haben auch Väter Anspruch auf einen unbesoldeten Vaterschaftsurlaub von vier Wochen. Möchten Sie diesen beziehen, besprechen Sie dies frühzeitig mit Ihrer vorgesetzten Person (siehe Leitfaden zum ersten Planungsgespräch auf S. 17/18). Ihre vorge- setzte Person meldet die Absprache dem Personaldienst. Dieser bestätigt Ihnen die Angaben. Gut zu wissen: Familienzulagen sollen die Kosten, die den Eltern durch den Unterhalt ihrer Kinder entstehen, teilweise ausgleichen. Den Anspruch auf Familien- zulagen regelt die Familienausgleichskasse (FAK). Sie erhalten vom Personaldienst mit dem Bestätigungsschreiben für den Mutterschafts- bzw. Vaterschaftsurlaub ein ausführliches Merkblatt. « In der Schweiz beginnt der Mutterschaftsurlaub offiziell ab dem Tag der Geburt. Wer zuvor das Pensum reduzie- ren oder die Arbeit niederlegen möchte, muss sich krankschreiben lassen, was für viele Frauen mit Scham oder einem Gefühl der Schwäche verbunden ist. Ich möchte alle Schwangeren ermutigen, sich davon nicht beirren zu lassen. Schwangerschaft ist keine Krankheit. Insbesondere gegen Ende der Schwangerschaft ist es nur vernünftig, einen Gang runterzuschalten und sich die nötige Ruhe zu gönnen. Das ist man dem heranwachsen- den, kleinen Menschen schuldig. » VEREINBARKEITS- TIPP: 26 6 Studium und Schwangerschaft Schwanger mitten im Studium – das bringt sicherlich viele zusätzliche und schöne Erfahrungen mit sich, dennoch sind auch die neuen Herausforde- rungen nicht zu unterschätzen. Nehmen Sie sich genug Zeit, sich über die Schwangerschaft zu freuen oder sich Gedanken über die neue Situation zu machen. Nehmen Sie sich anschliessend aber auch genug Zeit, um sich umfassend über Ihre Rechte, wichtige Aufgaben, nächste Schritte im Studium und Hilfsangebote zu informieren. Vielleicht müssen Sie als werdende Mutter oder werdender Vater einen neuen Nebenjob finden oder die Arbeitszeit anpassen, an einen Betreuungsplatz denken oder Ihr Studium bzw. Ihre Studienzeit neu planen. Wir möchten hier einige Fragen beantworten, die sich Ihnen möglicherweise stellen – wo sie nicht die Universität betreffen, finden Sie Hinweise auf Beratungsstellen oder Websites, die hilfreich sein könnten. Generell empfehlen wir Ihnen: Melden Sie sich frühzeitig bei den verschiedenen Beratungsstellen der Universität, wenn Sie schwanger sind, neben dem Studium Familien- pflichten wahrnehmen und Fragen zum Thema Vereinbarkeit haben. Gerne wird Ihnen dort weitergeholfen oder Sie werden an die zuständige Stelle verwiesen. WIE VIEL MUTTERSCHAFTS- BZW. VATERSCHAFTSURLAUB BEKOMME ICH UND WIE WIRD DIE ENTSCHÄDIGUNG BEMESSEN? Falls Sie neben dem Studium beruflich tätig sind, haben Sie Anspruch auf einen Mutterschaftsurlaub von mindestens 14 Wochen (Art. 329f OR) bzw. seit dem 1. Januar 2021 auf einen Vaterschaftsurlaub von 2 Wochen (Art. 329g OR). Müttern wie Vätern wird während des entsprechenden Urlaubs 80% des Lohns, den sie vor der Geburt verdienen, als sogenanntes Taggeld gezahlt. Je nach Kanton, Personalreglement oder Gesamtarbeits- vertrag kann der Anspruch höher sein – so haben Mitarbeiterinnen der Universität Luzern beispielsweise Anrecht auf einen Mutterschaftsurlaub von 16 Wochen zu 100% des Lohns. Das Taggeld wird grundsätzlich unter der Voraussetzung ausgezahlt, dass Sie als werdende Mutter bzw. werdender Vater während 9 Monaten vor der Geburt bei der AHV versichert und davon 5 Monate lang erwerbstätig waren. Trotzdem besteht auch Anspruch im Fall von Arbeitslosigkeit, Krankheit, Unfall oder Invalidität. Klären Sie die Ansprüche am besten mit der Sozialversiche- rungsbehörde Ihres Wohnkantons. 27 Mehr Informationen zu Urlaub und Entschädigung für Mütter und Väter: https://www.bsv.admin.ch/bsv/de/home/sozialpolitische-themen/familien- politik/vereinbarkeit/elternurlaub.html https://www.ahv-iv.ch/de/Sozialversicherungen/Erwerbsersatz-Mutter- schaft-Vaterschaft-EO-MSE-VSE WAS MUSS ICH AN MEINEM ARBEITSPLATZ IM HINBLICK AUF DIE GEBURT REGELN? Falls Sie an der Universität als Hilfsassistent*in oder in einer ähnlichen Funktion angestellt sind, können Sie alle wichtigen Schritte und Angaben in den Kapiteln 1–7 finden. Auch wenn Sie nicht an der Universität arbeiten, könnten diese für Sie hilfreich sein, um sich einen Überblick zu verschaf- fen, was alles am Arbeitsplatz zu regeln ist. Wenden Sie sich bei Fragen in jedem Fall an die Personalabteilung der Uni oder Ihres jeweiligen Arbeit- gebers. Sehr zu empfehlen ist ausserdem die Website www.mamagenda.ch, welche vielfältige Tools, Informationen und Checklisten rund um das Thema Schwangerschaft und Arbeitsplatz zum Download anbietet. Äusserst wichtig zu wissen ist: Schwangere Mitarbeitende unterstehen einem besonderen Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (vgl. Kapitel 1), der etwa vorsieht, dass keine Überstunden zu leisten sind. Machen Sie sich, unter anderem mit der verlinkten Broschüre des SECO, unbedingt mit Ihren Rechten und den Informationen zum Mutterschutz vertraut. Mehr zu den Massnahmen für Mutterschutz: https://www.seco.admin.ch/seco/de/home/Publikationen_Dienstleistungen/ Publikationen_und_Formulare/Arbeit/Arbeitsbedingungen/Broschuren/ broschuere_mutterschutz.html WIE GEHT ES MIT DEM STUDIUM WEITER? Hier gibt es sehr individuelle Antworten. Es kann sein, dass Sie Ihre Pläne mit der Schwangerschaft etwas ändern müssen, ein Semester hinzukommt, Sie lieber Teilzeit weiterstudieren möchten oder Veranstaltungen aufgrund körperlicher Beschwerden nicht besuchen können. Die Universität ist in jedem Fall bestrebt, Ihnen die Vereinbarkeit von Studium und Familie zu ermöglichen und zu erleichtern. Da in Bezug auf das Studium verschiedene, individuelle Fragen auftauchen können, empfehlen wir Ihnen, sich für die Planung des weiteren Studiums und die Klärung offener Fragen bei der Studienberatung Ihrer Fakultät zu melden. Im Kapitel 12 finden Sie eine entsprechende Liste. Selbstverständlich steht Ihnen auch die Fachstelle für Chancengleichheit für eine Beratung zur Verfügung. In jedem Fall haben Sie 28 bei einer Schwangerschaft bzw. Mutterschaft die Möglichkeit, eine Beurlaubung bzw. ein Urlaubssemester zu beantragen. Sie bleiben während dieser Zeit immatrikuliert und bezahlen keine Studiengebühren, dürfen aber auch keine Veranstaltungen besuchen oder Credits erwerben. Das Urlaubsgesuch muss schriftlich beim Dekanat Ihrer jeweiligen Fakultät eingereicht werden, im Frühjahrssemester bis spätestens 15. Februar, im Herbstsemester bis zum 15. September. Weitere Informationen zum Urlaubsgesuch: https://www.unilu.ch/studium/termine-und-informationen/beurlaubung/ 7 Rückkehr an den Arbeitsplatz Nach dem Mutterschaftsurlaub und einem allfälligen unbezahlten Urlaub können Sie Ihre Arbeitsstelle beim Kanton zu den gleichen Bedingungen wieder aufnehmen. Die Mutterschaft darf sich nach Art. 3 Abs. 1 GlG nicht nachteilig auf das Erwerbsleben – somit namentlich auch auf Aufgabenzu- teilung, Arbeitsbedingungen oder Entlöhnung – auswirken. Möchten Sie nach der Geburt nicht mehr berufstätig sein, kann das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der entsprechenden Fristen auf das vorgesehene Ende des Mutterschaftsurlaubs hin gekündigt werden. Wenn beide Parteien einverstanden sind, kann das Arbeitsverhältnis nach der Geburt zu veränderten Bedingungen weitergeführt werden, etwa, wenn Sie das Arbeitspensum reduzieren möchten. Ein rechtlicher Anspruch auf die Reduktion des Pensums bzw. die Verpflichtung der Arbeitgeberin, Ihnen nach der Rückkehr aus dem Mutterschaftsurlaub eine Teilzeitstelle anzubieten, besteht nicht. Die vorgesetzte Person kann darauf bestehen, dass Sie den bisherigen Vertrag erfüllen – wollen oder können Sie dies nicht, müssen Sie kündigen. Ist die vorgesetzte Person mit der Reduktion einverstanden, kann der Arbeitsvertrag entsprechend angepasst und eine Mutation eingereicht werden. « Ermöglicht euch regelmässig gegenseitig freie Zeiten, um den Aktivitäten nachzugehen, die eure Batterien aufladen. » VEREINBARKEITS- TIPP: LEITFADEN: GESPRÄCH ZUM WIEDEREINSTIEG Das zweite Gespräch mit der vorgesetzten Person (in der Regel nur mit Mitarbeiterinnen*, da der Vaterschaftsurlaub aufgrund seiner Länge keiner besonderen Organisation in puncto Wiedereinstieg bedarf) sollte spätestens einen Monat vor Wiederaufnahme der Arbeit stattfinden und ganz im Zeichen der Vereinbarkeit der neuen Familiensituation mit der Arbeitsstelle stehen: Die Überprüfung von Abmachungen, die allfällige neue Pla- nung von Arbeitszeit und -tagen und die Klärung gegenseitiger Erwartungen sind dabei zentral. Nachfolgend finden Sie Fragen und Überlegungen, die dazu beitragen, den Wie- dereintritt reibungslos zu gestalten und von Anfang an Bedingungen zu schaffen, die die Vereinbarkeit erleichtern können. Äussern Sie als Mitarbeitende Bedürfnisse unbedingt, behalten Sie aber im Hinterkopf, dass die vorgesetzte Person diese mit den Erfordernis- sen des Arbeitsplatzes in Einklang bringen muss. • Gelten die im ersten Gespräch getroffenen Abmachungen noch? Gibt es neue zu verein- baren, die für beide Parteien wichtig und machbar wären? • Können die Kinderbetreuungszeiten bereits angegeben werden? • Sind, an die Kinderbetreuungszeiten oder ein allfälliges neues Arbeitspensum ange- lehnt, neue Arbeitszeiten und/oder -tage zu vereinbaren? • Ist die betreffende Person mit dem Arbeitsbereich und den Tätigkeiten vertraut, die nun wieder in ihrem Verantwortungsbereich liegen? Ist eine Einführung in gewisse Bereiche nötig (z.B. bei neuen Projekten oder neuer Software)? Sind eventuell Weiterbildungen nötig oder gewünscht? • Wie soll eine allfällige Übergabe oder ein Wissenstransfer organisiert werden? • Soll der Wiedereinstieg mit einer schrittweisen Steigerung des Arbeitspensums erfolgen? • Besteht der Wunsch und auch die Möglichkeit, einzelne Tage vom Homeoffice aus zu arbeiten? • Besteht, bei vereinbarter Reduktion des Pensums, Interesse an einer kontinuierlichen Steigerung zurück zum alten Pensum ab einem gewissen Zeitpunkt? • Gibt es individuelle Vereinbarkeitsanliegen, die besprochen werden können? 29 30 8 Zusätzliche Informationen für vorgesetzte Personen In diesen Abschnitten finden Sie eine Zusammenstellung weiterführender Informationen zu den Themen in den Kapiteln 1–7, welche Sie als Füh- rungsperson ebenfalls unbedingt beachten sollten. Bei Unklarheiten oder für weitere Informationen können Sie sich an den Personaldienst oder an die Fachstelle für Chancengleichheit wenden. Meldung einer Schwangerschaft Befinden Sie sich als vorgesetzte Person im Selektionsprozess, um eine Stelle in Ihrer Abteilung zu besetzen, sollten Sie folgendes zur Kenntnis nehmen: Fragen zur Familienplanung sind bei einem Gespräch im Bewerbungsprozess rechtlich nicht zulässig. Ebenso sind Bewerbende gesetzlich nicht verpflichtet, die Schwangerschaft offenzulegen. Eine Entscheidung über Einstellung oder Ablehnung darf gemäss Art. 3 Abs. 1 GlG nicht aufgrund der Tatsache getroffen werden, dass eine Schwanger- schaft besteht. Der einzige, anwendbare Massstab ist die Eignung. Den Kandidat*innen darf aufgrund von Angaben im Lebenslauf, die mit Kinderbetreuung in Verbindung stehen (reduziertes Pensum, Abwesenhei- ten, Lücken), kein Nachteil bei der Bewerbung entstehen. Bei einem bestehenden Arbeitsverhältnis haben werdende Mütter ebenfalls das Recht, die Schwangerschaft zu verschweigen. Allerdings geben wir in dieser Broschüre die Empfehlung ab, die vorgesetzte Person etwa ab dem vierten Schwangerschaftsmonat über die Schwangerschaft in Kenntnis zu setzen (s. Kapitel 1), um den Mutterschutz zu gewährleisten sowie Gespräche zu planen und organisatorische Fragen zu klären. Behalten Sie im Hinterkopf, dass viele schwangere Personen Respekt davor haben, ihre vorgesetzte Person zu informieren oder relevante Themen anzusprechen, weil sie keine Umstände machen wollen. Signalisieren Sie deshalb von Anfang an Gesprächsbereitschaft und Offenheit. Gespräche mit Mitarbeitenden vor Antritt der Auszeit bzw. vor dem Wiedereinstieg Definieren Sie für die beiden erwähnten Gespräche explizit zwei Termine und belassen Sie es bei der ersten Mitteilung der bevorstehenden Mutter- bzw. Vaterschaft bei einer Gratulation, damit beide Seiten Zeit haben, sich zu informieren und die nächsten Schritte sowie die Zeit vor und nach der Geburt gut zu planen. Nehmen Sie sich ausreichend Zeit für die beiden Gespräche und haben Sie allgemein ein offenes Ohr für die Anliegen und Wünsche Ihrer Mitarbeitenden, sofern diese umsetzbar und mit den Erfordernissen in Ihrem Fachbereich oder Ihrer Abteilung 31 vereinbar sind. Seien Sie sich der wichtigen Rolle bewusst, welche Sie als vorgesetzte Person einnehmen können. So haben Sie es als Empfänger*in von SNF-Beiträgen zum Beispiel in der Hand, Verlängerungsanträge Ihrer SNF-Projektmitarbeitenden zeitig einzureichen und so einen erfolgreichen Abschluss des Projekts zu begünstigen. Haben Sie gemeinsam mit der werdenen Mutter bzw. dem werdenden Vater in Ihrem Team eine Ände- rung des Arbeitspensums vereinbart, müssen Sie die Mutation beim Personaldienst einreichen. Bis wann dies gemacht werden muss, teilt der Personaldienst den Mitarbeitenden über den Bestätigungsbrief nach der Geburt mit, mit Kopie an Sie. Die definitive Mutation muss frühzeitig, spätestens vor Wiederaufnahme der Arbeit erfolgen. Organisation einer Stellvertretung Ein sehr wichtiger Punkt, den Sie möglichst bald gemeinsam mit der arbeitnehmenden Person nach Meldung der Schwangerschaft klären sollten, ist die mögliche Notwendigkeit einer Stellvertretung. Ist dies der Fall, kann eine interne Lösung – zum Beispiel die Übertragung von Arbeitsbereich und Pflichten auf eine oder mehrere Personen im Team oder an der Uni – oder eine externe Stellenausschreibung angedacht werden. Nehmen Sie mit dem Personaldienst Kontakt auf, der Ihnen bei der Planung oder der Suche behilflich sein wird. Bemühen Sie sich unbedingt frühzeitig um die Organisation der Stellvertretung, auch oder gerade, wenn Sie diese an die Person delegieren, die in Mutterschafts- urlaub gehen wird. Wenn Sie das erste der beiden Planungsgespräche (siehe Leitfaden im Kap. 2) mit der schwangeren Person führen, sollte die Ersatzanstellung so gut wie geregelt sein. Sie können dann gemeinsam die Übergabe planen. Die Regelung der Universität bei Ersatzanstellungen für Mütter sieht vor, dass diese zu 100% der Anstellung während des gesamten Mutterschaftsurlaubes erfolgen können, wenn Sie über das Budget Uni oder durch SNF-Gelder finanziert sind. Da die Mutterschafts- entschädigung aus der EO nur 80% der Lohnkosten während 14 Wochen beträgt, übernimmt die Universität die Differenz (20% der Lohnkosten während 14 Wochen, 100% der Lohnkosten während 2 Wochen) für Ersatzanstellungen. Bei Ersatzanstellungen für Mütter, deren Stelle durch übrige Drittmittel finanziert ist, können Sie als vorgesetzte Person einen begründeten Antrag um Aufstockung der zur Verfügung stehenden EO Mittel bis auf 100% des Anstellungspensums während des Mutter- schaftsurlaubes stellen. In der Begründung muss aufgezeigt werden, warum die vollumfängliche Ersatzanstellung notwendig ist. Vertragsende während Schwangerschaft oder Mutterschaftsurlaub Sondieren Sie die Möglichkeit, den Arbeitsvertrag Ihrer Mitarbeitenden zu verlängern, falls dieser während der Schwangerschaft oder während des Mutterschaftsurlaubs ausläuft, und bieten Sie dies im Gespräch an. Sie 32 geben werdenden Müttern und Vätern in Ihrer Abteilung so die Möglich- keit, den Entschädigungsanspruch nach kantonalem Recht geltend zu machen. Vertragsverlängerungen bei (Ober-)Assistierenden Während die universitären Aufgaben von Personen, welche eine befristete Forschungsstelle innehaben (z.B. Doktorierende, Habilitierende), über eine Ersatzanstellung abgedeckt werden können, pausieren ihre eigenen Projekte während des Mutterschaftsurlaubs. Mit einer Verlängerung der Anstellung haben diese Personen die Möglichkeit, diese Zeit nachzuholen und sie in ihre eigenen wissenschaftlichen Qualifikationsarbeiten zu investieren. Die Verlängerung kann in den meisten Fällen gewährt werden. Für das individuelle Vorgehen können Sie sich an den Personaldienst wenden. « Es ist gut, sich in der Familie zu überlegen, was man unbedingt selbst machen will und was man delegieren kann. Abgeben, anstatt zu versuchen, alles selber zu tun. Das erspart viel Stress. Vereinbarkeit von Beruf/Studium und Familie heisst auch, dass man delegiert und vertraut (Nanny, Krippe) und akzeptiert nicht alles zu wissen oder auch kontrollieren zu können. » VEREINBARKEITS- TIPP: 33 34 35 TEIL 2: VEREINBARKEIT IM BERUFSALLTAG UND IM STUDIUM Was ist beim Stillen oder Milch abpumpen am Arbeitsplatz zu beachten? Wie sehen die Regelungen bei Betreuungsnotfällen aus? Solche und ähnliche Fragen zum Thema Verein- barkeit werden in diesem Kapitel beantwortet. Darüber, welche familienfreundliche Infra- struktur Sie an der Universität zur Verfügung haben und welche Unterstützungsangebote vorhanden sind, geben die Kapitel 10 und 11 Auskunft. Rechnen Sie damit, dass es rund um die Vereinbarkeit von Familie und Beruf weite- re, sehr individuelle Anliegen zu regeln gibt. Wie in vielen Situationen gilt auch in diesem Fall: Die Kommunikation ist ein sehr wichtiges Element, wenn es darum geht, diese Vereinbar- keit zu fördern. Sprechen Sie proaktiv mit Ihrer vorgesetzten Person bzw. Ihren Dozierenden über Ihre Anliegen zu Vereinbarkeit und gegen- seitigen Erwartungen, falls dies nötig ist. 36 9 Stillzeiten und Betreuungsurlaub Stillenden Müttern sind die für das Stillen oder für das Abpumpen von Milch erforderlichen Zeiten freizugeben. Davon wird im ersten Lebensjahr des Kindes als bezahlte Arbeitszeit angerechnet: • bei einer täglichen Arbeitszeit von bis zu 4 Stunden: mindestens 30 Minuten; • bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als 4 Stunden: mindestens 60 Minuten • bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als 7 Stunden: mindestens 90 Minuten Dabei ist es nach Personalrecht des Kantons Luzern (Online-Handbuch, Kap. 05.5.12) unerheblich, ob das Kind am Arbeitsplatz oder ausserhalb gestillt wird. Selbstverständlich dürfen Sie für das Stillen nötigenfalls auch mehr Zeit aufwenden, als Sie als Arbeitszeit anrechnen dürfen. Auch nach Ablauf der 52 Wochen ist Ihnen die erforderliche Zeit freizugeben, falls Sie weiter stillen. Die benötigte Stillzeit wird allerdings nicht mehr als Arbeits- zeit angerechnet. Welche Räumlichkeiten für das Stillen oder Milch abpumpen verwendet werden können, lesen Sie im Kapitel 10. Spätestens im Zuge der Elternschaft sind Sie nach Arbeitsgesetz eine Person mit Familienpflichten. Als solche gelten dabei die Erziehung von Kindern bis 15 Jahren sowie die Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger oder nahestehender Personen. Die Bestimmungen der Angehörigenbe- treuung sind nach der Verabschiedung des «Bundesgesetz über die Verbesserung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Angehörigen- betreuung» im Wandel. Teile davon, wie die Lohnfortzahlung bei Kurzab- wesenheiten (Betreuung von Familienmitgliedern, Lebenspartner*in etc.) sind per 1. Januar 2021 in Kraft getreten, die restlichen Verordnungen gelten ab 1. Juli 2021. Gemäss OR Art. 329g haben Sie im Krankheitsfall des Kindes gegen Vorlage eines Arztzeugnisses das Recht auf einen bezahlten Betreuungsurlaub von bis zu drei Tagen pro Fall, dieser ist jedoch beschränkt auf maximal 10 Tage pro Jahr. Beziehen Sie Urlaub ohne Lohnfortzahlung für die Betreuung, gilt die Beschränkung von 10 Tagen pro Jahr gemäss Art. 36 ArG, Abs. 3+4 für Kinder nicht. Ab 1. Juli 2021 wird gemäss OR Art 329h erwerbstätigen Eltern zudem ein 14-wöchiger Urlaub für die Betreuung eines schwer kranken oder verunfallten Kindes gewährt. Der über die EO entschädigte Urlaub kann innerhalb von 18 Monaten bezogen werden, am Stück oder tageweise. Zum neuen Bundesgesetz über die Verbesserung der Vereinbarkeit: https://www.fedlex.admin.ch/eli/oc/2020/799/de 37 10 Mit Kind an der Uni Falls Sie mit Kind an die Universität kommen, weil ein Betreuungsnotfall eintritt, Sie ungeplant an den Arbeitsplatz müssen oder als Studierende ihr Kind an die Uni mitnehmen, um dort zu arbeiten, finden Sie in den nächsten Abschnitten eine Übersicht über die Räume, Utensilien und Angebote, die für Sie hilfreich sein können. Bitte beachten Sie vorab folgendes: • Auch wenn die Absprache mit der vorgesetzten Person oder den anderen Teammitgliedern gut klappt, ist es nicht vorgesehen, dass ein Kind regelmässig mit zur Arbeit genommen wird. • Eltern, welche ihre Kinder mit an die Universität nehmen, haften für sie und sind im Ereignisfall für die Kinder verantwortlich. Stillen Mitarbeitende der Universität Luzern können die im 3. und 4. Stock gelegenen Ruheräume (3.A22 bzw. 4. A24) zum Stillen und Milch abpumpen benutzen. Bitte verwenden Sie dafür das im Raum aufliegende Türschild als Hinweis. Für die Lagerung der Muttermilch verwenden Mitarbeitende und Studierende die Kühlschränke in den Aufenthalts- räumen für Mitarbeitende im 3 und 4. Stock. Für Mitarbeitende sind die Räume jederzeit zugänglich. Studierende, die diese Räume nach 19 Uhr benutzen möchten (wenn die Türen zum Treppenhaus abgeschlossen sind), können sich beim Facility Management melden (+41 41 229 51 51, hauswart@unilu.ch). Die Mitarbeitenden begleiten die Studierenden und öffnen die entsprechenden Zugänge und Räume. Weitere Infrastruktur Sie finden Wickeltische in den Toilettenbereichen im Erdgeschoss und im 1. Untergeschoss. Der Schlüssel ist am Infodesk erhältlich. In der Mensa sind, meistens in der Nähe der Eingänge, Hochstühle für Kleinkinder vorhanden. Im Nebenraum zur Mensa stehen Mikrowellengeräte zum Erwärmen von Babynahrung zur Verfügung. Eltern können zudem zwischen 9–17 Uhr bei der Fachstelle für Chancengleichheit (Büro 3.A24) Spielkisten ausleihen. Es stehen drei Kisten mit einem Spielangebot für Kleinkinder (ca. 1–3 Jahre), Vorschulkinder (ca. 4–7 Jahre) sowie ältere Kinder (ab 8 Jahre) zur Verfügung. Auf Wunsch kann eine Kiste auch mit Material aus anderen Kisten ergänzt werden. Die maximale Ausleihdauer beträgt einen Tag. Sollte das Büro der Fachstelle für Chancengleichheit temporär nicht besetzt sein, können Sie sich für die Spielkistenausleihe hierhin wenden: Sekretariat Universitätsleitung, Büro 4.A36 (rektorat@unilu.ch). 38 Gut zu wissen: Die Universität verfügt nicht über einen speziellen Eltern-Kind-Raum, den Studierende, welche mit Kind an die Universität kommen und dort arbeiten wollen, nützen können. Allerdings gibt es z.B. im 1. UG Arbeitsplätze bzw. ein Tutorium wo – anders als in der Bibliothek – laut gearbeitet werden kann. Und apropos Bibliothek: Eventuell kann einer der 4 Gruppenräume reserviert werden, wenn Sie mit Kind dort arbeiten möchten. Allerdings geht dies pro Tag für max. 2 Stunden. 11 Unterstützungsangebote der Universität Als Teil der Bestrebungen für eine familienfreundliche Universität Luzern sind diverse Angebote entstanden, welche Eltern vor allem im Bereich der Kinderbetreuung entlasten, aber beispielsweise auch Möglichkeiten für Mobilität schaffen sollen. Einen Überblick der aktuellen Angebote finden Sie nachfolgend, über den weiterführenden Link können Sie sich ausführlicher zum Thema «Uni und Familie» informieren. Falls Sie Fragen haben oder eine Beratung wünschen, steht Ihnen die Fachstelle für Chancengleichheit sehr gerne zur Verfügung. In der nächsten Zeit sind ausserdem Neuerungen im Bereich Vereinbarkeit denkbar, weshalb wir Ihnen empfehlen möchten, regelmässig die Rubrik «Uni und Familie» auf der Website der Chancen- gleichheit (www.unilu.ch/chancengleichheit) zu überprüfen. Kindertagesstätte Kita Campus Zur Unterstützung der Vereinbarkeit von Studiums- und Berufstätigkeit und Familie betreiben die Luzerner Hochschulen (UniLU, HSLU, PHLU) gemein- sam eine eigene Kindertagesstätte, die Kita Campus. Mitarbeitenden und Studierenden der Universität Luzern stehen dort Betreuungsplätze für Kinder im Alter von 3 Monaten bis zum Kindergarteneintrittsalter zur Verfügung. Es besteht die Möglichkeit, sie zwischen einem Tag und fünf Tagen in der Woche betreuen zu lassen. Die Beiträge der Eltern für die Betreuung ihrer Kinder richten sich nach der Höhe des aktuellen monatli- chen Bruttoeinkommens, hochgerechnet auf ein Jahr. Eltern, die über ihre Wohngemeinde Betreuungsgutscheine oder über ihren Arbeitgeber (z.B. Kanton Luzern, Kantonsspital Luzern usw.) Betreuungsbeiträge für familien- ergänzende Kinderbetreuung im Vorschulalter beziehen können, müssen sich entscheiden, ob sie durch das interne Tarifsystem der Kita Campus oder aber durch ihre Wohngemeinde oder ihren Arbeitgeber subventioniert werden möchten. Aufgrund der beschränkten Platzzahl empfehlen wir Ihnen eine frühe Anmeldung, am besten noch während der Schwangerschaft. 39 Betreutes Ferienangebot Die Fachstelle für Chancengleichheit organisiert jährlich eine betreute Sommerferienwoche für Kindergarten- und Schulkinder im Alter von 4–11 Jahren. Die Kinder sind dabei von 9–17 Uhr betreut, machen Spiele sowie Ausflüge und erkunden die verschiedensten Themen von Fotografie über Musik, Tanz und Theater bis hin zu Waldkochen, Upcycling und vielem mehr. Sie können Ihre Kinder für die ganze Woche oder auch einzelne Tage anmelden. Unterstützung von ausserordentlichem Bedarf an Kinderbetreuung Es kann sein, dass Eltern ausserhalb ihrer Arbeitszeit Aufgaben überneh- men, die für ihre (wissenschaftliche) Qualifikation bedeutsam sind: Weiter- bildungen, wissenschaftliche Tagungen und Konferenzen, Aufgaben in der universitären Selbstverwaltung oder auch kürzere Mobilitätsaufenthalte. In solchen Fällen versagt die reguläre Kinderbetreuung oftmals, ein zusätz- liches und vertrautes Betreuungsangebot zu organisieren ist zum Teil mit erheblichen Kosten verbunden. Hier möchte die Universität Luzern insbesondere Nachwuchswissenschaftler*innen sowie Mitarbeitende in der Verwaltung mit elterlicher Verantwortung unterstützen und sich an den zusätzlich entstandenen Fremdbetreuungskosten beteiligen. Um diese in Anspruch zu nehmen, muss bei der Fachstelle für Chancengleich- heit ein Antrag auf Rückerstattung eingereicht werden. Pro Antragstel- ler*in werden maximal Fr. 100.– pro Tag und Kind ausbezahlt, im Jahr nicht mehr als Fr. 500.– pro Kind. Alle Informationen zu Berechtigung, Nachweisen, Höhe der Vergütung sowie die Vorlagen für Antrag und Formular finden Sie auf der Website der Fachstelle für Chancengleichheit unter der Rubrik «Uni und Familie». Gut zu wissen: Bei ausserordentlichem Bedarf an Kinderbetreuung ist es sinnvoll, auf ein anderes Betreuungsangebot als jenes der Kita Campus zurückzugreifen. Eine kurzzeitige Betreuung (für einzelne Wochen oder Tage) von Kindern, die nicht bereits einen Platz in der Kita Campus haben, ist nicht möglich, da die Betreuung auf längere Zeit ausgerichtet ist. Zusatztage für bereits betreute Kinder können angefragt werden, sind aber nur nach Möglichkeit verfügbar. Mobilität mit Familie Reizt Sie ein Mobilitätsaufenthalt mitsamt der Familie? Anträge für finanzielle Unterstützung können Sie an drei Stellen richten. Der SNF vergibt Mobilitätsbeiträge an Doktorierende, die in einem laufenden SNF-Forschungsprojekt angestellt sind. Bei Begleitung durch die direkte Familie kann ein zusätzlicher Beitrag von bis zu 5‘000 CHF für jedes 40 weitere Familienmitglied gesprochen werden. Die Gleichstellungskom- mission der Universität Luzern unterstützt Paare, die mitsamt der Familie mobil sind, mit einem finanziellen Beitrag an die Reisekosten oder die familienexternen Kinderbetreuungskosten vor Ort. Für weitere Informa- tionen kontaktieren Sie bitte die Leiterin der Fachstelle für Chancengleich- heit. Auch die Graduate Academy vergibt Mobilitätsbeiträge für Doktorie- rende. Beitragsempfänger*innen mit Kindern, die von dem/der nichterwerbstätigen Lebenspartner*in und/oder Kindern begleitet werden, können die Deckung der zusätzlichen Wohn- und Reisekosten beantragen. Alle weiterführenden Informationen zur Kita Campus und den Angeboten finden Sie hier: https://kita-campus.ch/ bzw. https://www.unilu.ch/universitaet/dienste/ personal/chancengleichheit/uni-und-familie/ http://www.snf.ch/de/foerderung/ergaenzende-massnahmen/mobilitaets- beitraege-in-projekten/Seiten/default.aspx# https://www.unilu.ch/studium/studienangebot/doktorat/graduate-academy/ mobilitaetsbeitraege-fuer-doktorierende/ « Jede Sache, jedes Email und jeden Gegenstand nur einmal anfassen oder öffnen und dann bearbeiten und verräumen. ‹Sich der Sache später in Ruhe widmen› ist meist unrealistisch. » VEREINBARKEITS- TIPP: 41 12 Anlaufstellen und Beratung für Studierende Erziehungspflichten mit dem Studium unter einen Hut zu bringen ist keine leichte Aufgabe. Oft gibt es rund um die Themen Teilzeitstudium, Stillen, Absenzen, Betreuung und Abschlussverfahren zunächst viele offene Fragen. Wir möchten Ihnen deshalb ans Herz legen, sich so früh wie möglich darüber zu informieren, wie die Regelungen oder die Unterstüt- zungsmöglichkeiten aussehen. In der Regel sind die Studienberatungen oder Studienleitungen der jeweiligen Fakultät die erste Anlaufstelle zur Beantwortung offener Fragen zum Thema Vereinbarkeit im Studium. Je nach Sachlage können Studierende an weitere Stellen (z.B. die Prüfungs- administration, Dozierende oder die Fachstelle für Chancengleichheit) weitergewiesen werden. Um die Kontaktaufnahme und die Erstinformation etwas leichter zu gestalten, sind in der nachfolgenden Aufstellung die Anlaufstellen aller Fakultäten an der Universität sowie Informationen zu häufig gestellten Fragen zum Teilzeitstudium, zur Gestaltung des Stunden- plans oder zum Umgang mit Absenzen festgehalten. Am Ende des Kapitels ist ausserdem ersichtlich, wo Sie im Fall von finanziellen Not- situationen Hilfe finden können. Theologische Fakultät • Die erste Anlaufstelle für Fragen zur Vereinbarkeit bei der TF sind die Studienleitenden der Bereiche Theologie, Fernstudium Theologie und Religionslehre (Mail an studienleitung-tf@unilu.ch). • Absenzen aufgrund von Schwangerschaft oder (Notfall-)Kinderbetreu- ung unterliegen keiner spezifischen Regelung. Zögern Sie deshalb nicht, die Studienleitenden im konkreten Fall gleich zu kontaktieren, damit gemeinsam eine individuelle Lösung gefunden werden kann. • Ein Teilzeitstudium ist möglich, es gibt keine maximale Studiendauer. • Um Familie und Studium aber auch Beruf flexibel zu vereinen, können Studierende im Fach Theologie jedes Semester und für jede Veranstal- tung und Prüfung entscheiden, ob sie diese im Präsenz- oder im Fernmodus buchen möchten. 42 Kultur- und Sozialwissenschaftliche Fakultät (KSF): • Die erste Anlaufstelle der KSF ist die Studienberatung des Dekanats (studienberatung-ksf@unilu.ch). Sind erste Fragen geklärt, können sich Studierende auch an die Studienberatungen der einzelnen KSF-Fachbe- reiche (wie z.B. Ethnologie, Geschichte, Kulturwissenschaften etc.) wenden, etwa wenn es um die Gestaltung des Veranstaltungsplanes geht. • Grundsätzlich gilt in den Lehrveranstaltungen der KSF eine Anwesen- heitspflicht. Gerade in den Seminarveranstaltungen ist die aktive Teilnahme Teil des Leistungsnachweises. Je nach Lehrveranstaltung können kürzere Ausfälle kompensiert werden. Wenden Sie sich hierfür sobald wie möglich an die betreffenden Dozierenden. Wird jedoch ein Grossteil der Lehrveranstaltung während des Semesters verpasst oder ist keine angemessene Kompensationsleistung möglich, können keine Credits vergeben werden. • Bei Krankheit während einer Prüfung ist nach Vorlegen eines Arztzeug- nisses eine Verschiebung des Prüfungsversuchs möglich. Dies gilt auch bei Schwangerschaftsbeschwerden. Bei einem Betreuungsnotfall muss die Krankheit des Kindes mit einem Arztzeugnis belegt werden. • Ein Teilzeitstudium ist an der KSF möglich, die Studienleistungen dürfen maximal 12 Jahre alt sein, um an den Abschluss angerechnet zu werden. Allerdings ist zu beachten, dass die Zeiträume des Abschlussverfah- rens auf ein Vollzeitstudium ausgerichtet sind. Fällt der Geburtstermin in die Zeit des Abschlussverfahrens, ist jedoch ein Antrag auf Mutter- schutz an den Prüfungsausschuss möglich. Das Abschlussverfahren pausiert für 16 Wochen ab Geburt und wird dann regulär fortgesetzt. Rechtswissenschaftliche Fakultät (RF): • Die erste Anlaufstelle der RF ist die Studienberatung (studienberatung-rf@unilu.ch). • Mit ganz wenigen Ausnahmen gilt bei den Veranstaltungen der RF keine Anwesenheitspflicht, was Absenzen wenig problematisch macht. Gilt eine Anwesenheitspflicht doch, wären Schwangerschaft oder (Notfall-) Kinderbetreuung triftige Gründe für ein Fernbleiben. • Von Prüfungen können sich Schwangere mit einem Arztzeugnis bis vor Prüfungsbeginn abmelden. Ein nachgewiesener Notfall würde ebenfalls als Grund für eine Prüfungsabsenz gelten. 43 • Aufgrund des Studiengang-Aufbaus ist ein Teilzeitstudium im Bachelor sehr schwierig, auf Masterstufe hingegen problemlos möglich. Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät (WF): • Die Studienberatung (studienberatung-wf@unilu.ch) berät Studierende mit Kindern als erste Anlaufstelle zur individuellen Studienplanung, betreffend Regelungen sowie zum Teilzeitstudium. • Bei der Mehrheit der Lehrveranstaltungen der WF gilt keine Anwesen- heitspflicht. Besuchen Sie Veranstaltungen, in denen die Anwesenheit erforderlich ist, müssen Sie für die Absenz einen triftigen Grund vorweisen und einen entsprechenden Beleg vorlegen – z. B. ein Arzt- zeugnis bei Beschwerden in der Schwangerschaft oder bei (Notfall)-Kin- derbetreuung aufgrund Krankheit des Kindes. Für eine allfällige Kompensation von verpassten Leistungen ist individuell mit den Dozierenden eine Lösung zu suchen, bei Bedarf mit Unterstützung der Studienberatung. • Eine Abmeldung von Prüfungen nach abgelaufener Frist ist nur mit einem triftigen Grund möglich und entsprechend nachzuweisen – auch hier wiederum mit Arztzeugnis bei Beschwerden in der Schwanger- schaft oder bei (Notfall)-Kinderbetreuung aufgrund Krankheit des Kindes. Form und Frist für die Einreichung der Belege finden Sie in § 3 der Wegleitung zu den Prüfungen der WF. • Ein Teilzeitstudium ist an der WF problemlos möglich, es gibt keine maximale Studiendauer. Im Bachelorstudium wird Ihnen ein Musterstu- dienplan für ein Teilzeitstudium über 8 Semester zur Verfügung gestellt, für eine individuelle Planung können Sie sich von der Studienberatung unterstützen lassen. Departement Gesundheitswissenschaften & Medizin – Studiengang Health Sciences • Die erste Anlaufstelle für die Studiengänge Gesundheitswissenschaften / Health Sciences ist die Fachstudienberatung. Bachelorstudierende in Gesundheitswissenschaften können diese via bsc-gwm@unilu.ch kontaktieren, Masterstudierende in Health Sciences können sich via masterhealth@unilu.ch bei der Fachstudienberatung melden. • Bei den meisten Lehrveranstaltungen gibt es in der Regel keine Anwesenheitspflicht, (ausser diese wird im Syllabus entsprechend angegeben), beziehungsweise liegt diese in der Verantwortung der 44 Studierenden. Dennoch ist es ratsam, sich bei Absenzen mit den Dozierenden abzusprechen. • Studierende, die bei einer Prüfung abwesend sind, müssen ein Arzt- zeugnis vorlegen, damit sie zur Wiederholung der Prüfung im Erstver- such zugelassen werden. Bei einem Betreuungsnotfall ist umgehend die Fachstudienberatung zu informieren, um eine individuelle Lösung zu finden. • Ein Teilzeitstudium im Bereich Health Sciences ist möglich, die Studien- dauer verlängert sich entsprechend. Departement Gesundheitswissenschaften & Medizin – Studiengang Joint Master Medizin • Die erste Anlaufstelle für Studierende des Joint Masters Medizin ist die zuständige Person des Studiengangsmanagements Medizin (medizin@ unilu.ch). • Absenzen müssen bei testatpflichtigen Lehrveranstaltungen (z.B. klinische Kurse) rechtzeitig und mit Begründung dem Studienzentrum (medizin@unilu.ch) gemeldet werden. • Die Organisation und Durchführung der Semesterprüfungen (betrifft das erste Masterstudienjahr) liegt bei der Universität Zürich. • Studierende können sich einen Monat Schwangerschaft bzw. Eltern- schaft von nicht-schulpflichtigen Kindern im Wahlstudienjahr anrech- nen lassen. • Ein Teilzeitstudium ist nur in Ausnahmefällen und nach Absprache mit dem Studienzentrum möglich. Wie Sie anhand der Aufstellung gesehen haben, können Bedingungen und Bestimmungen je nach Fakultät unterschiedlich sein. Nicht überall gibt es klare Vorgaben und viele Stellen sind so bestrebt, eine individuelle Lösung mit den Studierenden zu finden. Falls doch mal ein Konflikt bestehen sollte, hilft die Fachstelle für Chancengleichheit gerne mit einer Vermittlung weiter. Eine weitere Möglichkeit, bei Regelungen Ausnahmen erwirken zu können, ist der Härtefallantrag. Lassen Sie sich von Studienberater*innen darüber informieren. 45 Finanzielle Unterstützung Zu den Herausforderungen, die eine Elternschaft mit sich bringt, kann auch der Umgang mit der neuen finanziellen Situation gehören. Gerade Studierende, die während des Studiums Eltern werden, müssen möglicher- weise rasch umplanen oder neu budgetieren. Auf der Website der Universität («finanzielle Fragen») finden Sie ein Musterbeispiel für Budgetrichtlinien. Ausführlich berät Sie die Budgetberatungsstelle der Frauenzentrale Luzern (www.frauenzentraleluzern.ch) bei der persönli- chen Budgetplanung oder der Einschätzung Ihrer finanziellen Situation. Sollten Sie aufgrund Ihrer finanziellen Lage Probleme bekommen, Ihr Studium weiterzuführen, können Sie an der Universität diverse Gesuche um Unterstützung stellen: Es bestehen zwei Fonds aus privaten Zuwen- dungen, um in Härtefällen Studierende finanziell zu unterstützen, nämlich der Studierendenfonds und der Fonds für Studierende mit Bürgerort im Kanton Luzern. Möglich ist auch eine Reduktion oder der Erlass von Studiengebühren in persönlichen Notlagen. Bevor das Gesuch um Reduktion eingereicht wird, ist es nötig, mit der Studienberatung der jeweiligen Fakultät Kontakt aufzunehmen, da diese einen Bericht dazu verfassen muss. Es besteht weiter auch die Möglichkeit, sich an die kantonale Stipendienstelle zu wenden oder sich über weitere Stipendien- möglichkeiten (z.B. über Stiftungen) zu informieren. Eine Auflistung sowie weitere Informationen zu den obigen Angaben finden Sie unter dem ersten weiterführenden Link. Übersicht der Studienberatungsstellen sowie Links zum Thema Finanzen: https://www.unilu.ch/studium/beratung/studienberatung/ https://www.unilu.ch/studium/beratung/finanzielle-fragen/ https://www.edk.ch/de/themen/stipendien/stipendienstellen 46 13 Tipps für vorgesetzte Personen Die nachfolgenden Ratschläge und Informationen können Ihnen als vorgesetzte Person helfen, den Arbeitsplatz Ihrer Mitarbeitenden familienfreundlicher zu gestalten – im Einklang mit den Erfordernissen des Universitätsbetriebes und der Arbeitsstelle. Bevor Sie sich den Zeilen widmen, eine Anmerkung dazu: Familien(Modelle) sind heute sehr divers und die Anleitungen daher nicht 1:1 auf jede familiäre Situation anwend- bar. Sprechen Sie deshalb mit Ihren Mitarbeitenden, wenn sie dies wünschen, auch über die familiäre Situation und die sich daraus ergeben- den Ansprüche an die Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Rücksichtnahme bei Mitarbeitenden mit Familienpflichten Arbeiten in Ihrem Team Personen mit Familienpflichten, gilt es, auf diese in Bezug auf die Arbeits- und Ruhezeit besonders Rücksicht zu nehmen. Als Familienpflichten gelten dabei die Erziehung von Kindern bis 15 Jahren sowie die Betreuung pflegebedürftiger Angehöriger oder nahestehender Personen. Gemäss ArG Art. 36, Abs. 1–5 dürfen diese Personen beispiels- weise nur mit ihrem Einverständnis zu Überzeitarbeit herangezogen werden und ihnen ist auf Verlangen eine Mittagspause von wenigstens anderthalb Stunden zu gewähren. Wichtig in diesem Zusammenhang sind neue Bestimmungen zum Betreuungsurlaub zu beachten. Im Kapitel 9 finden Sie Änderungen, die nach der Verabschiedung des «Bundesgesetz über die Verbesserung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Angehörigenbetreuung» ab 1. Januar bzw. 1. Juli 2021 in Kraft sind. « Eine gute Organisation und Aufteilung ist für uns das A und O und hat sich bewährt. Wer bringt die Kinder zur Kita, wer holt sie ab? Für uns ist diese Aufteilung sehr wertvoll, da es dem anderen Elternteil einen gewissen zeitlichen Spielraum erlaubt, sei es nun am Morgen oder am Abend. » VEREINBARKEITS- TIPP: 47 Arbeitszeiten anpassen In der im November 2020 publizierten Erhebung des BFS zur Vereinbarkeit von Beruf und Familie wurden lange und ungünstige Arbeitszeiten als eines der derzeit noch grössten Hindernisse von Vereinbarkeit genannt. Als vorgesetzte Person können Sie Termine und Arbeitszeiten familienfreund- licher gestalten, indem Sie beispielsweise Termine zu Betreuungszeiten planen: Setzen Sie Sitzungen, Gespräche etc. möglichst zwischen 08:30 und 16:00 Uhr an und vermeiden Sie Termine an Randzeiten. Ist dies nicht möglich, informieren Sie Ihre Mitarbeitenden vorzeitig, damit sie sich organisieren können. In jedem Fall ist es sinnvoll, vorab die Startzeit und das Ende des Termins zu definieren. Fixe Präsenzzeiten, Präsenztermine und wichtige Gespräche sollten unbedingt in einem Zeitrahmen festgelegt werden, in dem bei Mitarbeitenden mit Familienpflichten die Betreuung garantiert ist. Nutzen Sie überdies zum Beispiel Jahresgespräche, um zu prüfen, wie es um das Verhältnis von Arbeitszeiten und Vereinbarkeit steht und gegebenenfalls neue Vereinbarungen zu treffen, die beidseitig akzepta- bel sind. Ruhezeiten und Ferienbezug Für alle Personen in Ihrem Team sind Erholungsphasen wichtig, um leistungsfähig zu bleiben. Gewähren Sie Personen mit Betreuungspflichten den Vorrang, wenn es darum geht, den Urlaub während der Schulferien- zeit zu beziehen. Wichtig ist es auch, die Zeiten, während derer Mitarbei- ter*innen nicht erreichbar sind (Wochenenden, Urlaub und freie Tage bei Teilzeitanstellung) zu respektieren. Falls Sie E-Mails weiterleiten, formulie- ren Sie diese nicht in Erwartung, in der arbeitsfreien Zeit eine Antwort zu erhalten. Die richtige Kommunikation Die bisher genannten Empfehlungen zu berücksichtigen kann sicherlich einiges zur Verbesserung der Vereinbarkeit am Arbeitsplatz beitragen. Allerdings kann gerade in Bezug auf Vereinbarkeit nicht genug betont werden, dass es keine allgemeingültigen Patentlösungen gibt, die auf alle Mitarbeitenden anwendbar sind. Zu diesem Schluss kommt auch eine Erhebung im Auftrag des BAG-Förderprogramms «Entlastungsangebote für betreuende Angehörige.» Dass es keine Musterlösung gibt, ist nicht nur der Fall, weil sich die einzelnen (Familien)Situationen der Mitarbeitenden stark unterscheiden können, auch die Voraussetzungen im Arbeitsbetrieb oder der Abteilung spielen eine wichtige Rolle. Als wichtiger Erfolgsfaktor gilt eine offene Kommunikation zwischen Mitarbeitenden und vorgesetz- ten Personen: Je präziser Arbeitnehmende mit Betreuungspflichten ihre Bedürfnisse kommunizieren oder Vorschläge machen, desto einfacher dürfte es für Sie als vorgesetzte Person sein, einzuschätzen, welche Lösungen sich umsetzen lassen oder mitzuteilen, was Sie Ihrerseits an Unterstützung erwarten. 48 Als Führungsperson können Sie mit einfachen Mitteln dazu beitragen, diese offene Kommunikationskultur zu etablieren. Nicht selten haben Mitarbeitende Bedenken, Vereinbarkeitsthemen anzusprechen, da sie die Reaktion ihrer vorgesetzten Person nicht einschätzen können, eine Absage an ihr Anliegen oder sogar um ihren Job fürchten. Dem können Sie entgegenwirken, indem Sie Ihren Mitarbeitenden an Jahresgesprächen oder bei Beginn des Arbeitsverhältnisses signalisieren, dass Sie jederzeit offen sind, über Vereinbarkeitsthemen zu reden. Das bildet nicht nur die Basis für eine gemeinsame Lösungssuche, sondern trägt auch zu einem guten Arbeitsklima bei. Apropos: Gibt es in Ihrem Team mehrere Personen mit Betreuungspflichten, ist es sinnvoll, in Teamsitzungen Regelungen in Bezug auf Vereinbarkeit festzulegen, die für alle hilfreich und akzeptabel sind. Wie in diesem Teil schon erwähnt, können sich die Lebenssituationen der Mitarbeitenden unterscheiden – es kann also sein, dass Sie vielleicht für eine Person im Team aufgrund von besonders schweren Umständen eine Ausnahme machen. In diesem Fall ist es wichtig, dass dies den anderen Mitarbeitenden offen kommuniziert wird, um Konflikte zu vermeiden. 49 50 UNIVERSITÄT LUZERN Fachstelle für Chancengleichheit Büro 3.A24 www.unilu.ch/chancengleichheit Facility Management Büro E.214 https://www.unilu.ch/universitaet/dienste/ universitaetsmanagement/facility-man- agement/ Gebäudeplan der Universität Luzern https://www.unilu.ch/fileadmin/universi- taet/verwaltung/fm/Dok/Uebersichtsplan_ Uni_Luzern.pdf Gleichstellungskommission https://www.unilu.ch/universitaet/kommis- sionen/gleichstellungskommission/ Graduate Academy https://www.unilu.ch/studium/studienange- bot/doktorat/graduate-academy/ Hochschulseelsorge Büros 2.A08/2.A09 https://www.unilu.ch/uni-leben/hochschul- seelsorge/ Kita Campus Museggstrasse 21 https://kita-campus.ch/ 6004 Luzern Mitarbeitendenorganisation administra- tiv-technisches Personal (ATOL) https://www.unilu.ch/universitaet/personal/ atol/ Mittelbauorganisation (MOL) https://www.unilu.ch/universitaet/personal/ mittelbau/ Personaldienst Büro 4.A16 www.unilu.ch/personal Psychologische Beratungsstelle Campus Luzern Sentimatt 1 6003 Luzern https://www.pblu.ch/ Stelle für Forschungsförderung Büro 3.A25 https://www.unilu.ch/forschung/ foerderung-an-der-universitaet-luzern/ stelle-fuer-forschungsfoerderung/#sec- tion=c16591 Studierendenorganisation der Universität Luzern (SOL) und Fachschaften https://studunilu.ch/ BERATUNG, AUSKÜNFTE UND WEITERFÜHRENDE INFORMATIONEN (ALPHABETISCH) 51 EXTERNE BIZ Luzern – Berufs-, Studien und Lauf- bahnberatung https://beruf.lu.ch/biz/bslb Betreuungsplatzsuche Kanton Luzern www.kinderbetreuung.lu.ch Bundesprogramm Chancengleichheit an den Hochschulen https://www.swissuniversities.ch/themen/ chancengleichheit-diversity Dienststelle Soziales und Gesellschaft www.disg.lu.ch Eidgenössisches Büro für die Gleichstel- lung von Frau und Mann https://www.ebg.admin.ch/ebg/de/home. html Elternnotruf, Beratung 24h https://www.elternnotruf.ch/ Fachstelle Elbe: Ehe-, Lebens- und Schwangerschaftsberatung www.elbeluzern.ch Fachstelle Gesellschaftsfragen, Bereich Gleichstellung von Frau und Mann www.gleichstellung.lu.ch Fachstelle UND – Kompetenzzentrum für die Umsetzung der Vereinbarkeit von Beruf und Familie https://www.fachstelle-und.ch/ Info Work + Care – Informationsplattform für die Vereinbarkeit von Berufstätigkeit und Angehörigenbetreuung http://www.info-workcare.ch/de Informationsseite «Studieren mit Kind» https://www.studieren-mit-kind.org/ Informationsstelle für Frauen-, Familien- und Partnerschaftsanliegen im Kanton Luzern www.frauenzentraleluzern.ch Kinderbetreuung in der Stadt Luzern https://www.stadtluzern.ch/dienstleistun- geninformation/79#dienst_16192 La Leche League – unentgeltliche Stillbe- ratung www.stillberatung.ch Portal der Schweizerischen Konferenz der Gleichstellungsbeauftragen https://www.equality.ch «Rotkäppchen» – Notfall-Kinderbetreuung des SRK Kanton Luzern https://www.srk-luzern.ch/kinderbetreuung Schweizerischer Nationalfonds SNF www.snf.ch Website der kantonalen Stipendienstellen https://www.edk.ch/de/themen/stipendien/ stipendienstellen Website «Elternbildung» Kanton Luzern www.elternbildung.lu.ch Wirtschaft Arbeit Soziales Luzern / AHV Luzern www.was-luzern.ch www.ahvluzern.ch 52 Arbeitsgesetz (ArG) https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/1966/57_57_57/de Broschüre des Staatssekretariats für Wirt- schaft SECO «Mutterschutz – Information für Schwangere, Stillende und Wöchnerin- nen in einem Arbeitsverhältnis»: https://www.seco.admin.ch/seco/de/ home/Publikationen_Dienstleistungen/ Publikationen_und_Formulare/Arbeit/ Arbeitsbedingungen/Broschuren/bro- schuere_mutterschutz.html Broschüren zu Mutterschafts- und Vater- schaftsentschädigung der AHV-IV: https://www.ahv-iv.ch/p/6.02.d https://www.ahv-iv.ch/p/6.04.d Bundesamt für Sozialversicherungen BVS, Themenbereich Vereinbarkeit: https://www.bsv.admin.ch/bsv/de/home/ sozialpolitische-the-men/familienpolitik/ vereinbarkeit/elternurlaub.html Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann (GlG): https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/1996/1498_1498_1498/de Bundesgesetz über die Verbesserung der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Angehörigenbetreuung: https://www.fedlex.admin.ch/eli/ oc/2020/799/de Familienfreundliche Hochschulen: Handlungsfelder und Praxisbeispiele. Eine Orientierung zur Umsetzung, FHNW, 2009: https://irf.fhnw.ch/bitstream/han- dle/11654/24829/FHNW_Familienfre- undliche%20Hochschulen_letzte%20 Version_korrigiert_091109.pdf?se- quence=1&isAllowed=y Handbuch Karenzmanagement der Uni Wien: http://www.genderplattform.at/cms/up- loads/Handbuch_Karenzmanagement_fi- nal_Aug2019.pdf Informationsseite zur Stiefkindadoption: https://www.ch.ch/de/adoption-stiefkind/ Informationsstelle AHV-IV – Erwerbser- satz, Mutterschaft, Vaterschaft: https://www.ahv-iv.ch/de/Sozialver- sicherungen/Erwerbsersatz-Mutter- schaft-Vaterschaft-EO-MSE-VSE Leitfaden «Projektverlängerung infolge Mutterschaft oder Vaterschaft in der Forschungsförderung» des SNF: http://www.snf.ch/SiteCollectionDocu- ments/snf_projektverlaengerung_8s_ DE.pdf QUELLEN UND LITERATUR (ALPHABETISCH) 53 «Massnahmen für eine bessere Vere- inbarkeit von Erwerbstätigkeit und Angehörigenbetreuung in der Schweiz», Schlussbericht, Büro für Arbeits- und Sozialpolitische Studien BASS AG, Bern 2019: https://www.bag.admin.ch/dam/bag/ de/dokumente/nat-gesundheitspolitik/ foerderprogramme/fp_pflegende_ange- hoerige/Kurzfassungen_Schlussberichte/ Schlussbericht_Massnahmen_Unterneh- men.pdf.download.pdf/G12_Schlussberi- cht_Massnahmen_Unternehmen.pdf Personalrecht des Kantons Luzern: https://personal.lu.ch/personalrecht «Promotion – und dann? Leitfaden für fort- geschrittene Doktorierende und Postdok- torierende», Mentoring Deutschschweiz (Hrsg.), 2015, 2. Auflage: https://www.unilu.ch/universitaet/dienste/ personal/chancengleichheit/akademis- che-laufbahn/#section=c8875 Publikation «Vereinbarkeit von Beruf und Familie in der Schweiz und im europäis- chen Vergleich 2018, BFS (Hrsg.), 2020: https://www.bfs.admin.ch/bfsstatic/dam/ assets/14877706/master Schweizerisches Obligationenrecht: https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/27/317_321_377/de Übersicht zur «Gleichstellung in der Forschungsförderung» des SNF: http://www.snf.ch/de/foerderung/direktein- stieg/gleichstellung/Seiten/default.aspx Übersichtstafel des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO «Mutterschutz und Schutzmassnahmen»: https://www.seco.admin.ch/seco/de/ home/Publikationen_Dienstleistungen/ Publikationen_und_Formulare/Arbeit/Arbe- itsbedingungen/Merkblatter_und_Check- listen/mutterschutz-und-schutzmassnah- men.html Verordnung des WBF über gefährliche und beschwerliche Arbeiten bei Schwanger- schaft und Mutterschaft (Mutterschutzver- ordnung): https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/2001/127/de Verordnung zum Arbeitsgesetz (ArGV): https://www.fedlex.admin.ch/eli/ cc/2000/243/de Verordnung zum Personalgesetz (Person- alverordnung, PVO) des Kantons Luzern: https://srl.lu.ch/app/de/texts_of_law/52 54 IMPRESSUM Projektleitung und Text: Loredana Bevilacqua Redaktion: Pia Ammann Gestaltung: Maurus Bucher, Universitätskommunikation Druck: Gammaprint AG, Luzern © 2021 Universität Luzern Universität Luzern Fachstelle für Chancengleichheit Frohburgstrasse 3 Postfach 4466 6002 Luzern T +41 41 229 51 40/41 chancengleichheit@unilu.ch www.unilu.ch/chancengleichheit 55 www.unilu.ch