hoffen, dass Angehörige oder be- handelnde Ärzte stellvertretend in ihrem Sinne entscheiden werden.5 Wenn

Fokus, sondern das Kind als handelndes Subjekt; nicht mehr nur über Kinder sollte geforscht werden,

muss der eigene Wille des Handelnden sein61. Der urteilsfähige Patient ist in der Lage, Meinungen

muss der eigene Wille des Handelnden sein61. Der urteilsfähige Patient ist in der Lage, Meinungen

Bevölkerungsschutz und Sport handelnd für den Schweizerischen Bundes- rat und dem Bundesminister für

Unireden_18.indd LUZERNER UNIVERSITÄTSREDEN NR. 18 18 Rudolf Stichweh Die zwei Kulturen? Gegenwärtige Beziehungen von Natur- und Humanwissenschaft en Felix Bommer Hirnforschung und Schuldstrafrecht Autoren Prof. Dr. rer. soc. Rudolf Stichweh, Rektor und Professor für soziologische Theorie und allgemeine Soziologie an der Universität Luzern Prof. Dr. iur. Felix Bommer, Professor für Strafrecht, Strafprozessrecht und Internationales Strafrecht an der Universität Luzern Impressum Herausgeber: Rudolf Stichweh, Rektor Redaktion und Layout: Karin Saturnino, Maurus Bucher ISBN 978-3-033-01459-6 5 Inhalt Rudolf Stichweh Seite 7 Die zwei Kulturen? Gegenwärtige Beziehungen von Natur- und Humanwissenschaft en Felix Bommer Seite 23 Hirnforschung und Schuldstrafrecht 6 7 Die zwei Kulturen? Gegenwärtige Beziehungen von Natur- und Humanwissenschaft en Prof. Dr. Rudolf Stichweh Festvortrag zum dies academicus am 9. November 2006 Kultur- und Kongresszentrum Luzern «Die zwei Kulturen». Der Titel greift eine Formel auf, die seit fünfzig Jahren in der Selbstbeobachtung der Wissenschaften eine prominente und eine immer umstrittene Rolle gespielt hat. Am 6. Oktober 1956 hatte Charles Percy Snow im «New Statesman» einen Artikel mit dem Titel «The Two Cultures» publiziert; drei Jahre später detaillierte er die These in einer «Rede Lecture» an der University of Cambridge, die am Tag nach dem Vortrag als Broschüre von der «Cambridge University Press» publiziert wurde.1 1963 schliesslich erweiterte er den mittlerweile vielfach nachgedruckten Text zu einem kleinen Buch von etwas mehr als 100 Seiten. Charles Percy Snow, geboren 1905, seit 1957 Lord Snow, seit 1964 Baron Snow, war bis 1940 ein Physiker am Christ’s College, Cambridge. Der Krieg unterbrach dies, und nach dem Krieg trat er vor allem als Romanautor, Publizist und später als Wissenschaftsberater unter Harold Wilson auf. «The Corridors of Power» hiess einer der Romane Snows, und die Wortschöpfung von den «Korridoren der Macht» – bei Snow ging es oft um Wissenschaftler, die sich auf diesen Korridoren zu bewegen versuchten –, hat sich von ihrem Erfi nder abgelöst und lebt fort. Berühmt aber wurde Snow durch die «Rede Lecture», um die es hier geht. Wie sieht die Diagnose aus? Snow perzipierte eine völlige Trennung und ein wechsel- seitiges Nichtverstehen zwischen der Kultur der literarischen Intellektuellen, der die Kritiker und die Philologen zuzurechnen sind, einerseits und der Kultur der Naturwissenschaftler und der Techniker andererseits. Man bewegt sich innerhalb einer grossen Stadt, von einem Quartier, in dem Intellektuelle verkehren, zu einem Quartier, das von Naturwissenschaftlern bevölkert ist, und es ist so, als habe man den Ozean überquert und als spreche die Bevölkerung auf der anderen Seite Tibetisch. Oder in Snow’s Formulierung «instead of 1 Snow 1965. 8 9 going from South Kensington to Chelsea, one might have crossed an ocean».2 Vielleicht ist es sinnvoll, die zugehörige Topographie Londons zu erläutern. Der «Royal Borough of Kensington and Chelsea» bildet den westlichen Rand der Londoner Innenstadt, mit einer Bevölkerung von knapp 200.000 Einwohnern. In South Kensington ist das «Imperial College of Science, Technology and Medicine» beheimatet, eine der damals wie heute führenden naturwissenschaftlichen Institutionen Englands und Europas; Chelsea dagegen war der traditionelle Wohnsitz der Künstler und der Schriftsteller von Jonathan Swift bis Virginia Woolf, von William Turner bis James Whistler und qualifi ziert sich deshalb als ein Ort der literarisch-geisteswissenschaftlichen Intelligenz.3 Snow illustriert seine These mit vielen unterhaltsamen Beispielen: Die Naturwissen- schaftler, die nach literarischen Kenntnissen befragt, zu Protokoll geben, «I have tried a bit of Dickens», so als sei dies ein esoterischer Autor, wie (ich zitiere Snows Urteil) Rainer Maria Rilke. Oder umgekehrt die Konsternation, die man unter Intellektuellen hervorruft, wenn man sie bittet, den zweiten Hauptsatz der Thermodynamik zu erläutern. Vielleicht die beste Geschichte ist die von jenem Oxford «Don», der ca. 1890 im St. John’s College in Cambridge diniert und erfolglos mit zwei Tischnachbarn zu sprechen versucht. Erst der Vorsteher von St. John’s löst die Irritation, indem er erklärt: «Oh, those are mathematicians. We never talk to them.»4 Aber diese amüssanten Beispiele beantworten nicht die Frage: Ist die These Snows richtig, und ist sie erhellend? Das ist seit fünfzig Jahren umstritten und provoziert immer neue Beiträge.5 Zur Beantwortung dieser Frage trage ich einige Gesichtspunkte zusammen, denen es um eine systematische Beschreibung der Beziehungen von Natur- und Humanwissenschaften in der gegenwärtigen Situation geht. II Eine erste Bemerkung betriff t den Begriff der Kultur. Die ungewöhnlich intensive Wirkung von Snows Rede hat vermutlich damit zu tun, dass er dieses Wort «Kultur» gewählt hat. Kultur ist seit dem 18. Jahrhundert einer der Schlüsselbegriff e in der Selbstbeschreibung Europas. Es geht bei Kultur immer darum, dass etwas an einem bestimmten Ort nach angebbaren Regeln getan wird und dass für dieselbe Sache an einem anderen Ort ganz andere Regeln gelten können.6 Es war die Erfahrung überraschender und grosser Diff erenzen, die den Begriff der Kultur motiviert hat. Um überraschende und grosse Diff erenzen geht es auch bei Snow, und insofern ist das Wort Kultur vermutlich treff end gewählt. Zu Recht beruft sich Snow im übrigen auf ein anthropologisches Verständnis des Begriff es «Kultur», das gemeinsame Einstellungen, geteilte Standards und übereinstimmende Verhaltensmuster als Indizien für die Existenz einer gemeinsamen Kultur annimmt.7 In diesem Sinn kann man Snows Rede als Vorläufer und als Plädoyer für ein anthropologisches Studium der Verschiedenheit der Wissenschaftskulturen lesen. Ziemlich genau 25 Jahre später hat Cliff ord Geertz in seinem Essay «The Way We Think Now. Toward an Ethnography of Modern Thought» ein Plädoyer für eine Ethnographie einer Pluralität wissenschaftlicher Kulturen erneuert8 – und erneut fünfundzwanzig Jahre später ist heute zu registrieren, dass ein solches Unterfangen, das, wenn man es in unserer Gegenwart unternehmen würde, eine Ethnographie globaler disziplinärer Kulturen wäre, immer noch nicht ernsthaft begonnen worden ist. Eine wichtige, wenn nicht gar entscheidende Frage ist, von wie vielen Kulturen der Wissenschaft wir reden wollen. Ist «Zwei» eigentlich eine gute und eine treff ende Zahl - und wie verändert sich die Diagnose, wenn wir an dieser Zahl etwas ändern? Wir könnten statt der Zahl «zwei» z.B. dreissig bis vierzig disziplinäre Kulturen postulieren und würden uns dann auf die grossen etablierten wissenschaftlichen Disziplinen wie Informatik, Anglistik, Molekularbiologie und Archäologie beschränken. Diese Option des Studiums der Eigenwelt der Disziplinen ist vermutlich diejenige, die Cliff ord Geertz favorisiert hätte – und sie bereits würde uns mit vielen Disziplinen vertraut machen, deren Zuordnung zu den zwei Kulturen Snows extrem schwierig wäre. Betrachten wir nur Archäologie und Informatik – beide sind in bestimmten Hinsichten Geistes- und in anderen Hinsichten Naturwissenschaften. Man kann aber auch wesentlich grössere Zahlen als dreissig oder vierzig annehmen. Es gibt mittels der Methoden der quantitativen Wissenschaftsforschung die Möglichkeit, Spezialgebiete in der Wissenschaft zu identifi zieren, deren Zusammenhalt in der Weise festzustellen ist, dass man nachweist, dass die Veröff entlichungen in den jeweiligen Spezialgebieten häufi g aufeinander verweisen und dass sie deutlich seltener auf Veröff entlichungen in den anderen Spezialgebieten zurückgreifen. Mit derartigen Methoden konnte man schon 1989 zeigen, dass die Zahl der einigermassen selbständigen und von anderen kommunikativ getrennten Spezialgebiete allein in der Naturwissenschaft deutlich über 8000 liegt.9 Auch Snow wusste von dieser Möglichkeit der Identifi zierbarkeit einer sehr grossen Zahl voneinander unabhängiger wissenschaftlicher Kulturen. Er tut sie leichthin als jene Denkschule ab, die «two thousand and two cultures» postuliere.10 7 Snow 1965, 9: «common attitudes, common standards and patterns of behaviour, common approaches and assumptions.» Die Eigenständigkeit einer wissenschaftlichen Kultur zeigt sich darin, dass sie quer zu anderen kulturellen Unterscheidungen steht: «It cuts across other mental patterns, such as those of religion, politics or class» (Ebd.). 8 Geertz 1983. 9 Clark 1995, 193, 263 Fn. 2, zitiert die «Science Indicators Database» des «Institute of Scientifi c Informati- on», die für 1989 8.200 «specialty areas» in den Naturwissenschaften nennt. 10 Snow 1965, 73f. 2 Ebd. 2. 3 Falls jemand bei der Erwähnung des Namens Chelsea nicht unmittelbar an Virginia Woolf, sondern vielleicht eher an ein Fußballstadion denken sollte, so liegt dieses Stadion des FC Chelsea, «Stamford Bridge», aber gar nicht in Chelsea, sondern weiter südwestlich im Stadtteil Fulham. 4 Snow 1965, 3. 5 Siehe zuletzt Wilson 1998 und als wissenschaftshistorische Übersicht der Diskussion Burnett 1999. 6 Siehe zu diesem Verständnis von Kultur, Luhmann 1995. 10 11 Nun könnte es sein, dass es gar nicht so sehr auf die exakte Zahl wissenschaftlicher und intellektueller Kulturen ankommt, die sowieso von der Art der Beobachtung, die man wählt, abhängt, dass uns aber dieses Experimentieren mit alternativen quantitativen Abschätzungen einen wichtigen Gesichtspunkt vor Augen führt. Die Rede von den zwei Kulturen produziert den Eindruck eines kommunikativ unüberbrückbaren Grabens zwischen den Beteiligten auf den beiden Seiten der Unterscheidung, ein Eindruck, der sich aber nicht mehr hält, wenn man die Möglichkeit einer signifi kant grösseren Zahl wissenschaftlicher und intellektueller Kulturen konzediert. An die Stelle eines unüberbrückbaren Grabens tritt fast automatisch das Bild vielfältiger Nachbarschaften und Überlappungen, die eine jede wissenschaftlich-disziplinäre Kultur für sich praktiziert, so dass der Zusammenhalt der Wissenschaft lokal immer durch solche Nachbarschaften und Kontakte gesichert ist, ohne dass es einen Ort gäbe oder auch nur geben müsste, von dem aus das Ganze in den Blick kommen könnte. Ein amerikanischer Wissenschaftstheoretiker und Psychologe, Donald T. Campbell, hat für eine solche Beschreibung der Wissenschaft die treff ende Metapher eines «Fischschuppenmodells der Allwissenheit» («fi sh scale model of omniscience») geprägt.11 Damit ist gemeint, dass universales Wissen oder eben «Allwissenheit» nicht mehr in einem einzelnen Kopf und auch nicht in einem privilegierten Denksystem, wie beispielsweise der Philosophie, vorkommen kann, und schliesslich auch nicht durch ausgewogene Erziehung gesichert werden kann, dass wir vielmehr mit Mustern lokaler Integration des Wissens und lokaler Verknüpfung mit kognitiven Nachbarn zu tun haben, so dass der eigentliche Ort des Wissens in der modernen Gesellschaft das System aller dieser Verknüpfungen über Nachbarschaften ist. Das leitet auf Netzwerkbegriff e des Wissens hin. III Im nächsten Schritt – und der führt zum Kern des Arguments – ist eine Möglichkeit zu erwägen, die gleichfalls bei Snow angelegt ist und von ihm refl ektiert wird, die aber zum Schaden seines Arguments von ihm verworfen worden ist. Das betriff t die Frage, ob man vielleicht über das Konzept der «Zwei Kulturen» einen, aber auch nur einen Schritt hinausgehen sollte, indem man die Existenz einer dritten wissenschaftlichen Kultur postuliert, wodurch sich vermutlich auch das Verhältnis unter den zwei Kulturen verändern würde. An zwei Stellen seines Essays zitiert Snow Sozialhistoriker und Soziologen, die ihn gedrängt hätten, eine dritte wissenschaftliche Kultur anzunehmen, die man unter anderem daran erkenne, dass sie «on speaking terms with the scientifi c culture» sei,12 was off ensichtlich das kommunikative Gefl echt fundamental verändern würde. Systematisch aber nimmt Snow diese Möglichkeit nicht auf, und der hauptsächliche Grund, warum er dies nicht tut, ist ihm selbst nicht bewusst, verrät aber die drastischste Sichtbeschränkung seines Essays, die deshalb nicht von nur historischem Interesse ist, weil sie auch heute immer wieder zu beobachten ist. Im Nachtrag von 1963 notiert Snow, dass sein Essay statt «The Two Cultures» eigentlich einen anderen Titel hätte tragen müssen: «The Rich and the Poor».13 In der Tat zieht sich die Frage, wie es möglich werden könnte, dass die armen Regionen der Welt am wirtschaftlichen Aufstieg des Westens, den Snow mit der industriellen Revolution identifi ziert, partizipieren können, durch den gesamten Text. Und es beeindruckt die Einseitigkeit der Lösung, die Snow ohne auch nur den geringsten Zweifel als die einzig mögliche Lösung der Probleme der Unterentwicklung sieht. Diese einzig mögliche Lösung ist die Ausbildung von hinreichend vielen Naturwissenschaftlern und Ingenieuren. Weil Snow dies so versteht, sieht er die UDSSR – Snow sagt aber immer «Russia» – auf der gleichen Ebene mit Nordamerika und Europa, ja sogar mit leichten Vorteilen, da in der UDSSR sogar mehr Naturwissenschaftler und Ingenieure ausgebildet werden als im Westen, und weil er dies so deutet, glaubt er an den unmittelbar bevorstehenden wirtschaftlichen Aufstieg Chinas, von dem er nicht weiss, dass im gleichen Jahr 1959, in dem er seinen Vortrag in Cambridge hält, jene durch den «Grossen Sprung» ausgelöste Hungersnot beginnt, die bis 1961 vermutlich 20–40 Millionen Menschen das Leben gekostet hat.14 Diese extreme Sichtbeschränkung hat damit zu tun, dass Snow nicht einen Augenblick auf die Idee kommt, dass sich die reichen Länder des Westens nicht durch die Zahl von Ingenieuren und Naturwissenschaftlern von anderen Weltregionen unterscheiden, sondern durch ihre Sozialordnungen, Rechtsordnungen und Wirtschaftsordnungen, die man nicht mittels der szientifi sch-technischen Kultur zu errichten imstande ist. Und dies ist auch der eigentliche Grund, warum Snow jene dritte Kultur nicht ernst nimmt, auf deren Berücksichtigung ihn seine «American sociological friends» gedrängt hatten. Schliesslich besteht die Funktion der Sozialwissenschaften für Snow nur darin, nachträglich die Folgen jener «industriellen Revolution» zu refl ektieren, deren Heraufkunft wir anscheinend allein den technisch-naturwissenschaftlichen Umbrüchen verdanken. IV Es scheint also gute Gründe zu geben, mindestens die Existenz einer dritten wissenschaftlichen Kultur anzunehmen – und diese Hinzufügung als eine Operation zu sehen, die das Gleichgewicht der Analyse verschiebt. Dieses Argument war in der Diskussion immer präsent. Gleich nach Erscheinen des Buches hat der Sozialhistoriker Asa Briggs in einer Rezension im «Scientifi c American» diese Vernachlässigung einer dritten Kultur, die der Sozialwissenschaften, in den Vordergrund gestellt. Und in den Jahrzehnten seither ist dieses Konzept einer dritten Kultur wiederholt als Deskription einer längst vorliegenden Wirklichkeit oder als Korrektur einer Fehlentwicklung vorgeschlagen worden. Sachlich am richtigsten wohl in einem Buch von Wolf Lepenies von 1985, das «Die drei Kulturen» heisst 13 Ebd. 79. 14 Siehe dazu Banister 1987, Ch. 4. 11 Campbell 1969. 12 Siehe Snow 1965, 8-9, 70-1. 12 13 und eine vergleichende Geschichte der Soziologie in Frankreich, England und Deutschland in ihrer jeweiligen Zwischenstellung zwischen Literaturwissenschaft und Naturwissenschaft bietet.15 Faktisch ist dieses Buch relativ wirkungslos geblieben, vielleicht weil es zu sehr auf die Konkurrenz der Soziologie mit der literarischen Intelligenz fokussiert ist und die interessantere Zone des intellektuellen Austauschs und Konfl ikts – die zwischen der dritten Kultur der Sozialwissenschaften einerseits und den Naturwissenschaften und der Technik andererseits – nicht untersucht hat. Nach Lepenies kursieren seit der Mitte der neunziger Jahre Versionen, die die Sichtbeschränkungen, die Snow nicht überwinden konnte, teilen und manchmal sogar radikalisieren. Am einfl ussreichsten ist ein Buch, das John Brockman 1995 herausgegeben hat, und das den Titel «The Third Culture: Beyond the Scientifi c Revolution» trägt.16 Brockman ist eine bemerkenswerte Figur: ein literarischer Agent und gelegentlicher Autor, der als Agent eine grosse Zahl jener Naturwissenschaftler wie Dennett, Diamond, Pinker, Greene, und Dawkins vertritt, die sich in den letzten Jahrzehnten mit populären Büchern einen weltweiten Namen gemacht haben. Mitzuberücksichtigen ist für das hier vorgetragene Argument auch eine Website, die den Namen «edge» trägt17 (der Name kommt vermutlich von «cutting-edge science») und von Brockman organisatorisch animiert wird. Brockman zitiert in dem genannten, auf Interviews mit seinen Autoren beruhenden Buch von 1995 in programmatischen Passagen Charles Percy Snow und zwar zitiert er jene Stellen Snows, in denen dieser von einer dritten Kultur spricht. Aber er zitiert sie falsch. Dort, wo Snow die dritte Kultur als eine möglicherweise gerade entstehende beschreibt, die von Historikern und Sozialwissenschaftlern getragen werden wird, glaubt Brockman gelesen zu haben, dass für diese dritte Kultur charakteristisch sein werde, dass in ihr die literarischen Intellektuellen gelernt haben werden, mit den Naturwissenschaftlern zu sprechen.18 Gerade dies aber sei in den vergangenen Jahrzehnten nicht geschehen. Stattdessen sei zu beobachten, dass Naturwissenschaftler und Technologen die Fähigkeit erworben hätten, unmittelbar mit dem allgemeinen Publikum oder mit der Öff entlichkeit zu sprechen, und diese Fähigkeit einer unmittelbaren Adressierung des Publikums nennt Brockman die «dritte Kultur». Die so ausgestatteten Naturwissenschaftler, und ich zitiere noch einmal Brockman, «are taking the place of the traditional intellectual in rendering visible the deeper meanings of our lives, redefi ning who and what we are.»19 Interessant ist der extreme Populismus dieser Selbstbeschreibung der Naturwissenschaften. Kevin Kelly, einer der Verantwortlichen des Internetmagazins «Wired», assistiert Brockman 1998 in einem Essay in «Science»20 mit der Formel, die dritte Kultur ruhe auf einer «streetwise science culture, one where working scientists communicated directly with lay people». Bemerkenswert ist die Formel «streetwise science culture». Bei dem Wort «streetwise» handelt es sich um einen interessanten Fall abgesunkenen Kulturguts: Das Wort wurde vermutlich in der Chicago- Soziologie der zwanziger und dreissiger Jahre erfunden, die es für Jugendliche in kriminellen Strassenbanden verwendete, die in ihrer speziellen Umwelt eine hohe praktische Klugheit an den Tag legten – und in diesem Sinne «streetwise»21 agierten. Und mit einer ähnlichen Zuspitzung wie Kelly formuliert der theoretische Physiker Lee Smolin die Diff erenz der Kulturen als eine von Gesprächsunfähigkeit auf der humanistischen Seite und der Fähigkeit, mit den Leuten zu reden, als der basalen Qualifi kation des Naturwissenschaftlers: «People in these fi elds (gemeint sind die «humanities») don‘t talk to each other. They sit at home and they sit in their offi ces and they construct sentences and paragraphs, and they don‘t speak to each other. Scientists speak to each other, fi rst and foremost. Our culture is verbal, and we know how to talk to people.»22 V Wie aber sieht die Wirklichkeit zwischen den Disziplinen aus? Dies ist der letzte, aber auch der wichtigste Punkt, den dieser Text behandeln möchte. Die Autoren, die John Brockman und seine vielen Helfer so eff ektiv vermarkten – Namen wie Diamond, Dawkins, Pinker und Gould – sind zweifellos Träger einer bedeutenden intellektuellen Entwicklung. Aber ungeachtet dessen verkörpern sie nicht die dritte Kultur jenseits literarischer Intelligenz und Naturwissenschaft. Diese dritte Kultur ist in den systematischen Wissenschaften der Kultur, in den Wirtschafts- und in den Rechtswissenschaften und in dem breiten Spektrum der Sozialwissenschaften in den letzten einhundert Jahren auf eindrucksvolle Weise entstanden, und das, was wir dank ihrer wissen und was uns dank ihrer an gestaltendem Eingriff möglich ist, verbietet die Reduktion des Sozialen und der Kultur auf Anwendungsprobleme des technisch-naturwissenschaftlichen Fortschritts, eine Reduktion, die wir als Kategorienfehler bei Snow beobachten und die wir danach bis in die Wissenschaftspolitik des frühen 21. Jahrhunderts hinein immer wieder fi nden.23 Was aber vor allem für unser Thema wichtig ist, ist, dass die Herausbildung dieser dritten Kultur eine intensive kognitive und konzeptuelle Dynamik zwischen Human- und Naturwissenschaften freigesetzt hat, die in ihrer Intensität und Produktivität historisch neu ist und die alle Ideologeme der Abgrenzung, der prinzipiellen epistemischen Diff erenz und der angeblichen Überlegenheit der einen oder der anderen Seite entbehrlich macht. Ich will diese Dynamik abschliessend illustrieren und beschränke mich auf vier Stichworte, die 21 Siehe dazu Anderson 1990. 22 Lee Smolin in: Brockman 1995, p. 30; vgl. Smolin 1995. 23 Siehe als ein wissenschaftspolitisches Korrektiv die Position von Richard R. Nelson (Nelson and Winter 2002; Nelson and Nelson 2002), der mit Bezug auf die Problemlösungsangebote der Geistes- und Sozial- wissenschaften von «sozialen» im Unterschied zu «physikalischen» Technologien spricht und damit eine technologiegenerierende Kraft symmetrisch den beiden Wissenschaftsklassen zuschreibt. 15 Lepenies 1985. 16 Brockman 1995. 17 http://edge.org. 18 Brockman 1995, 18, mit Bezug auf Snow 1965, 8-9 und 70-1. 19 Brockman 1995, 17. 20 Kelly 1998. 14 15 nicht beliebig gewählt sind, die aber problemlos durch weitere zu ergänzen wären. Jedes dieser Stichworte eröff net eine komplexe Welt interdisziplinären Forschens, in der sich seit mindestens fünf Jahrzehnten eine oszillatorische Bewegung zwischen Natur- und Humanwissenschaften vollzieht. Die vier Stichworte sind: 1. Information; 2. Beobachtung und Kommunikation; 3. Spiel und Spieltheorie; 4. Netzwerke. 1. Wissenschaftshistorisch ist es vielleicht angemessen, mit dem Begriff der Information zu beginnen. Die Formulierung der Informationstheorie kurz nach dem Ende des 2. Weltkriegs, die auf einen Mathematiker, Norbert Wiener, und einen Ingenieur, Claude E. Shannon zurückgeht, ist unbestreitbar eine der grossen Entdeckungen unserer Zeit. Sie verortet sich in einer ersten Annäherung im Kern der Naturwissenschaften, was man leicht daran sieht, dass die beiden wichtigsten Erfi nder, Wiener und Shannon, mit ähnlicher Emphase die Gleichsetzung von Information und Entropie betont haben24 – und damit die Nähe des Konzepts der Information zum zweiten Hauptsatz der Thermodynamik, also zu jenem Satz, von dem Charles Percy Snow behauptete, dass kein Humanwissenschaftler ihn zu erläutern imstande sei. Andererseits defi niert Shannon Information als Auswahl aus Alternativen. Je mehr Alternativen in einem Auswahlprozess zur Verfügung stehen, desto informativer ist die Auswahlentscheidung, wenn sie denn einmal getroff en worden ist. Das war ein Verständnis von Information, das sich kaum von dem Sinnbegriff unterscheidet, den ungefähr gleichzeitig die phänomenologische Tradition der Philosophie und der Sozialwissenschaften für die Theorie des Bewusstseins und der Kommunikation entwickelte. Auch Sinn wurde als eine Wahl unter Alternativen beschrieben, an der auff ällt, dass sie das, was sie nicht gewählt hat, als eine fortdauernde Möglichkeit erinnert.25 Hier liegen zwei Abstraktionen vor, die der Information und die des Sinns, die so nahe miteinander verwandt sind, dass sie es unabweisbar machen, dass man auf produktive Weise die Informationsverarbeitung in Maschinen, das Erkenntnisverhalten tierischer Organismen und das sinnhafte Prozessieren des Bewusstseins und der Kommunikation miteinander vergleichen kann. 2. Das führt unmittelbar zu meinem zweiten Beispiel: Kommunikation und Beobachtung. Die Informations- und die Sinntheorien der Natur- und der Humanwissenschaften haben fast unmittelbar die Entstehung moderner Theorien der Kommunikation als Grundlagentheorien sozialer Systeme motiviert. Der Begriff der Kommunikation fügt nur den kleinen Unterschied hinzu, dass man eine Information nicht einfach nur absichtslos mitteilt, dass man sich vielmehr zur Mitteilung der Information entschliesst und dass dieser Entschluss wiederum durch andere Teilnehmer an Kommunikation beobachtet werden kann. Auch in diesem Fall drängen sich Namen interdisziplinärer Grenzgänger auf, die für die Entstehung von Theorien der Kommunikation als Grundlagentheorien sozialer Systeme verantwortlich sind. Ein gutes Beispiel ist Gregory Bateson, Sohn eines der grossen Genetiker der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts (Williams Bateson), selbst als Ethnologe ausgebildet, aber schliesslich berühmt geworden als Psychiater und vor allem wegen seiner kommunikationstheoretischen Reformulierung der Grundlagen der Psychiatrie.26 Lange schienen Theorien der Kommunikation und der Beobachtung auf menschliche Sozialsysteme beschränkt zu bleiben. Nur Studien über andere Primaten bildeten eine gewisse Ausnahme, und seit dem Anfang der neunziger Jahre existieren Untersuchungen, die für bestimmte Aff en (z.B. Meerkatzen) komplexe Systeme symbolvermittelter Kommunikation und sogar der intentionalen Täuschung mittels manipulativer Handhabung solcher Symbole nachwiesen.27 Diese Situation hat sich in den letzten Jahren radikal geändert, und zwar in dem Sinne dass immer mehr Populationen tierischer Organismen mentale Strukturen zugeschrieben wurden und dass dies ein vergleichendes Studium solcher mentaler Eigentümlichkeiten motiviert hat. Es seien nur zwei fast zufällig herausgegriff ene Publikationen zitiert. Das eine Beispiel ist im Juni 2006 in «Nature» publiziert worden, ein Artikel einer australischen Biologin und eines Zoologen aus Neuchâtel. Es geht in dem Papier um die Interaktion zwischen einem Putzerlippfi sch und einer Brasse im Indopazifi k. Der Putzerfi sch kann sich von den Parasiten der Brasse ernähren. Er kann die Brasse aber auch betrügen und statt dessen den Hautschleim der Brasse zu sich nehmen, den er eigentlich auch präferiert. Wie sichert sich nun die Brasse gegen diesen Missbrauch und diese Verletzung, oder wie bildet sich, und unter diesem Titel stellt «Nature» in einem Kommentar den Artikel vor, «Vertrauen unter Fischen» («trust in fi sh»).28 Die Antwort des Artikels lautet, dass Brassen die Putzerlippfi sche bei der Arbeit an anderen Brassen beobachten, die Autoren nennen dies, «eavesdropping», also «Abhören», und dass die bei der Arbeit beobachteten Putzerlippfi sche durch korrektes Verhalten Image und Reputation aufbauen, um sich auf diese Weise den künftigen Zugang zu anderen Brassen zu sichern. Die Begriff ssprache des Artikels und auch die Referenzen sind signifi kant. Es geht um Kommunikationsnetzwerktheorie, um Information, die in diesen Netzwerken transferiert wird, um Reputation und um einen «Image Score» des Putzerfi schs, der auf Kooperation schliessen lässt, und es geht um andere ohne einen sozialwissenschaftlichen Theoriehintergrund undenkbare Begriff e wie Vertrauen und Spiel. Die massive Mentalisierung von Tierverhalten, die sich in diesem Fall beobachten lässt, trägt der andere Artikel, der hier kurz erwähnt werden soll, bereits im Titel. Er ist 2004 in «Science» erschienen, und er heisst «Die Mentalität der Krähen. Konvergente 26 Siehe Ruesch and Bateson 1951; Bateson 1973. 27 Siehe z.B. für Meerkatzen Cheney and Seyfarth 1990. 28 Siehe Bshary and Grutter 2006; Dugatkin 2006. 24 Siehe Shannon and Weaver 1949; Wiener 1948a; Wiener 1948b. 25 Siehe Luhmann 1971. 16 17 Evolution der Intelligenz bei rabenartigen Vögeln und Menschenaff en.»29 Es handelt sich um eine faszinierende Literaturübersicht, die die Mehrfacherfi ndung derselben komplexen kognitiven Fähigkeiten in extrem verschiedenartigen Spezies mit äusserst verschiedenen Gehirnstrukturen zeigen will. Erneut ist das konzeptuelle Vokabular in hohem Grade den Sozialwissenschaften verwandt. In einer der bemerkenswertesten Illustrationen geht es um die Beobachtung von Beobachtungen: Krähen, die wahrnehmen, dass sie von anderen Krähen beobachtet werden, während sie Nahrung verstecken, erinnern den Sachverhalt des Beobachtetwordenseins, und sie nutzen die nächste unbeobachtete Gelegenheit, um dieselbe Nahrung erneut und anderswo zu verstecken. 3. Das dritte Stichwort, ist in seiner interdisziplinären Dynamik wiederholt beschrieben worden: Spiel und Spieltheorie. Die Spieltheorie steht in gewisser Hinsicht komplementär zu den Entwicklungen, die ich gerade mit Blick auf Beobachtung und Kommunikation diskutiert habe. Es geht in ihr um Verhalten, für das die meisten der gerade genannten Bedingungen nicht erfüllt sind: Es gibt keine hinreichende Information über das, was ein anderer tut oder tun wird; Kommunikation vor der Verhaltenswahl ist typischerweise nicht möglich; nichtkooperative Situationen strategischen Verhaltens dominieren die Modelle der Spieltheorie. Erneut beeindruckt die Multidisziplinarität der Anwendungen. Bei der Entstehung der Spieltheorie in den vierziger Jahren traten zunächst Mathematiker als diejenigen hervor, die formale Modelle von Spielen entwarfen. In den Sozialwissenschaften engagierten sich in der Folge am intensivsten und kreativsten jene Wissenschaften, die mit strategischen, individuellen Wahlhandlungen und mit der Maximierung von Interessenverwirklichung zu tun haben, also die Wirtschaftswissenschaft und die Politikwissenschaft, im Unterschied beispielsweise zur Soziologie – und seit den siebziger Jahren schliesslich vollzieht sich die vielleicht beeindruckendste Erfolgsgeschichte der Spieltheorie in den Modellen der Evolutionsbiologen.30 4. Das vierte Stichwort kam in diesem Text bereits wiederholt vor: Netzwerke. Das ist ein sehr abstrakter Begriff , der etwas beschreibt, was überall beobachtbar zu sein scheint. Es gibt Elemente in einem System und Verknüpfungen unter solchen Elementen. Die auf diese Weise entstehenden Systeme können klein oder gross sein, die Verknüpfungen sind stark oder schwach. Für Netzwerke in diesem Sinn interessierten sich zunächst Ethnologen, die kleine Sozialsysteme mit dieser Terminologie und Methode beschrieben, und ausserdem Sozialpsychologen, die Zuneigungen und Abneigungen in einer Kleingruppe als Netzwerk verstanden. Vereinzelt fi el auch auf, dass es sehr grosse Netzwerke mit vielen Mitgliedern geben kann, in denen ungeachtet der grossen Zahl der Mitglieder relativ kurze Wege von zufällig gewählten einzelnen Mitgliedern zu zufällig gewählten anderen Mitglieder führten.31 Aber die Strukturen, die dies ermöglichten, waren ungeklärt. Seit den fünfziger Jahren gab es Texte von Mathematikern, die demonstrierten, dass es sehr grosse Netzwerke mit den beschriebenen kurzen Pfadlängen zwischen beliebigen Netzwerkknoten und dennoch mit Millionen von Mitgliedern geben kann, wenn man annimmt, dass die Verknüpfungen unter den Elementen zufällig entstehen. Aber dem stellte sich immer der Einwand entgegen, Zufall sei keine plausible Erklärung für die Entstehung von Verknüpfungen in realen Netzwerken. Also waren grosse Netzwerke dieses Typs nicht überzeugend zu beschreiben oder zu erklären. Ein Durchbruch gelang vor knapp zehn Jahren einem jungen Ingenieurwissenschaftler, der eine Doktorarbeit in angewandter Mathematik schrieb. Sein Erklärungsproblem bestand zunächst darin, dass er Vorgänge der Synchronisation in natürlichen Systemen zu erklären versuchte: Wie gelingt es grossen Populationen von Grillen, ihr Zirpen zu synchronisieren? Wie synchronisieren Millionen von Glühwürmchen in südostasiatischen Urwäldern ihr Leuchten? Und wie kommt es zu der (immer nur vorübergehenden) Synchronisation von Applaus am Ende von Theatervorstellungen? Diese Fragen führten diesen Doktoranden auf sozialwissenschaftliche Netzwerkvorstellungen hin, die bisher in diesem Bereich nicht angewendet worden waren. Auf dieser Basis entdeckte der Doktorand, er heisst Duncan Watts, schliesslich zusammen mit seinem Betreuer, dem Mathematiker Steven Strogatz, eine sehr einfache und zugleich sehr allgemeine, aber bis dahin nicht beschriebene Netzwerkstruktur für grosse «small worlds».32 Man muss postulieren, dass jedes Systemelement in einen lokalen Zusammenhang weniger anderer Systemelemente eingebunden ist, mit denen es eng verknüpft ist. Diese lokale Struktur heisst ein «Cluster». Und man muss dann zusätzlich in dieser riesigen Population, die das Gesamtsystem bildet, eine überraschend kleine Zahl von Systemelementen postulieren, die ausser lokalen auch entfernte Vernetzungen aufweisen, also mit ihren Verknüpfungen in entfernte Regionen des Systems hineinreichen. Mit einer solchen Struktur aus lokalen Zusammenhängen, in die die meisten Elemente eingebunden sind, und wenigen einzelnen Elementen, die auf viele andere und gerade auch auf entfernte Elemente einwirken, kann man sehr grosse Netzwerke mit kurzen Pfadlängen erklären, die bis dahin schwer verständlich waren. Es zeigte sich sehr schnell, dass dieser neue Typus von Netzwerk in extrem verschiedenen Welten beobachtet werden kann: bei der Herstellung von Verknüpfungen im Gehirn; bei komplexen chemischen Reaktionsketten unter Molekülen und vor allem in Sozialsystemen, die Millionen und Milliarden von Elementen aufnehmen können, also beispielsweise das Internet. Nach wie vor ist aber off en, welche Rolle diese «small worlds» für die Entstehung der vielfältigen Synchronisationen in natürlichen 31 Für Systeme dieses Typs wurde das Wort «small world» vorgeschlagen. Siehe Kochen 1989 als Sammel- band mit den wichtigsten frühen Texten. 32 Watts and Strogatz 1998; siehe die gute Übersicht der Entwicklung bei Barabási 2003. 29 Emery and Clayton 2004. 30 Maynard Smith 1982 mit dem Argument, dass «Darwinian fi tness» ein viel besseres Mass für den Ver- gleich verschiedener Spielausgänge ist, als dies beim ökonomischen Konzept der «utility» der Fall ist und dass dies den Erfolg in der Biologie erklärt. 18 19 Systemen spielen.33 Man kann an diesem Beispielfall gut studieren, wie unberechenbar heute der Weg von theoretischen Konzepten und Methoden zwischen voneinander weit entfernten Disziplinen ist; dies wird vielleicht auch dadurch illustriert, dass jener junge Ingenieurwissenschaftler mit dem ungewöhnlichen Dissertationsauftrag heute weder als Biologe noch als Mathematiker noch als Ingenieur tätig ist, dass er vielmehr Professor für Soziologie an der Columbia University, New York, ist. VI Das Argument dieses Textes hat gezeigt, dass es die Welt der zwei Kulturen heute nicht mehr gibt. Zwar mögen die Beteiligten in bestimmten Situationen – beispielsweise in Situationen der Ressourcenkonkurrenz – die Sachlage so empfi nden, als liege ein unüberbrückbarer Graben zwischen verschiedenen disziplinären Kulturen. Aber eine solche Situation kann im nächsten Augenblick durch einen der überraschenden, hier in Umrissen skizzierten «shortcuts» zwischen entfernten disziplinären Kulturen völlig verändert werden. Der vorliegende Text hat ansatzweise demonstriert, wie in der gegenwärtigen Wissenschaft an die Stelle eines unüberbrückbaren Grabens zwischen füreinander undurchdringlichen Welten, und zwar auf der Basis einer Diversifi zierung der disziplinären Kulturen und gerade auch auf der Basis der Entstehung einer dritten Kultur der systematischen Kulturwissenschaften, der Wirtschafts- und der Sozialwissenschaften, ein interdisziplinäres Milieu des unablässigen Austauschs von Konzepten, Abstraktionen, Theorien und Methoden getreten ist, das weit interessanter und überraschungsreicher ist, als jene durch ideologische Grabenkämpfe beschriebene Welt, deren Existenz ohne wirkliche Kenntnis der Wissenschaften auch heute vielfach noch behauptet wird. Literaturauswahl Anderson, Elijah. 1990. Streetwise: Race, Class and Change in An Urban Community. Chicago: Univ. of Chicago Press. Banister, Judith. 1987. China’s Changing Population. Stanford, California: Stanford University Press. 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Oder, ein bisschen sub- tiler: «Entscheidungen kommen zustande, ohne dass da jemand wäre, der sie triff t»2. Die Nachfrage liegt auf der Hand: Wer denn sonst triff t Entscheidungen, wenn nicht wir selber? Ein Weltgeist, könnte man sagen, aber nicht etwa einer nach Hegelscher Art, viel eher ein La- placscher Dämon. All dies wird natürlich von den Neurowissenschaften ausführlich begrün- det. Diese Begründungen nachzuvollziehen ist für Fachfremde zwar nicht immer leicht, aber dennoch nötig. So soll in knappen Strichen nachgezeichnet werden, wie einzelne Vertreter der Neurowissenschaften zu Aussagen gelangen, welche unser Verständnis vom freien Wil- len auf eine harte Probe stellen. I. Die These lautet also: Unser Verhalten ist nicht Folge eines Willensentschlusses, den wir zuvor gefasst und dann in die Tat umgesetzt hätten; wir entscheiden nicht frei über unse- re Wünsche und Ziele und deren Verwirklichung. Wer denkt, die Entscheidung von heute mor- gen, den Regenmantel anzuziehen, hätte auch anders ausfallen können, eben ihn zuhause zu lassen oder einen Schirm mitzunehmen, täuscht sich: Das Anziehen des Regenmantels 1 WOLFGANG PRINZ, Freiheit oder Wissenschaft?, 98, in: von Cranach/Foppa, 86 ff . – Hinweise auf verkürzt zitierte Literatur in den Angaben am Ende. 2 DERS., Willensfreiheit als soziale Institution, 56, in: Hillenkamp, 51 ff . 24 25 ist alternativlos, es hat so kommen müssen. Diese Selbstgewissheit einzelner Vertreter der Hirnforschung verdankt sich in wesentlichen Teilen (aber nicht ausschliesslich) noch immer einem berühmt gewordenen Laborexperiment des amerikanischen Neurobiologen BENJAMIN LIBET Anfang der 80er-Jahre: In dem Experiment ging es – verkürzt ausgedrückt – um die Frage, ob und wie eine menschliche Willensentscheidung und die ihr folgende Handlung mit neuronalen Vorgängen im Gehirn verknüpft sind. LIBET stützte sich dabei auf die Erkenntnis, dass jeder menschlichen Handlung eine neuronale Aktivität im Gehirn vorangeht, der Aufbau des sog. Bereitschaftspotentials in der Grosshirnrinde3. Von ihm wusste man, dass es eine bis zwei Sekunden vor der Handlung auftritt. Daraus ergaben sich zwei Möglichkeiten: Ent- weder lautet die zeitliche Abfolge: Willensentscheidung – Aufbau des Bereitschaftspotentials – Handlung; das hätte der Alltagserfahrung entsprochen, und das war auch die Erwartung von LIBET; er wollte mit seinem Experiment Willensfreiheit objektiv nachweisen4. Oder aber der Aufbau des Bereitschaftspotentials steht am Anfang und geht dem Zeitpunkt voraus, zu dem die Entscheidung getroff en wird; das wäre eine Überraschung gewesen. Man erahnt es: Die Überraschung ist eingetreten. Den Probanden wurde ihre eigene Handlungsabsicht erst bewusst, nachdem sich das Bereitschaftspotential (das ja Voraussetzung für die Hand- lungsvornahme darstellt) bereits aufgebaut hatte, und zwar etwa 40 Hundertstelssekunden später5. LIBET zog daraus den Schluss, dass «der Prozess, der zu einer Willenshandlung führt, vom Gehirn unbewusst eingeleitet (wird), und zwar deutlich vor dem Erscheinen des bewussten Handlungswillens. Das bedeutet, dass der freie Wille, wenn es ihn gibt, eine Wil- lenshandlung nicht einleiten würde»6. Mittlerweile hat man diese Versuche verfeinert7, ihre Grundaussage ist dieselbe geblieben: Das Gefühl, etwas zu wollen, der «Willensruck», tritt erst auf, «nachdem das Gehirn bereits entschieden hat, welche Bewegung es ausführen wird»8. Die Letztentscheidung fällt in einem unserem eigenen Zugriff unzugänglichen Teil des Gehirns, in den Basalganglien, die vom sog. limbischen System gesteuert werden, den versammelten emotionalen Erfahrungen seit unserer Menschwerdung. Ihm, dem unbewusst arbeitenden limbischen System, kommt bei Entstehung und Umsetzung unserer Wünsche das erste und das letzte Wort zu9. Die Hirnforschung hat diese Erkenntnisse fortlaufend vertieft und eine ungeheure Menge an Kenntnissen über die einzelnen Teile des Gehirns und die Art und Weise ihres Zusammenwirkens angehäuft. Die Neurowissenschaften haben grundlegende Einsichten in das Funktionieren der Nervenzellen im Gehirn erarbeitet, wie sie miteinander verbunden sind, wie sie den Informationsaustausch organisieren oder wie sie auf Veränderungen des Informationsfl usses reagieren. Auch weiss man heute, dass bestimmte Areale des Gehirns mit bestimmten Tätigkeiten oder Empfi ndungen verstärkt korrelieren: Frontale Areale des Grosshirns stehen off enbar mit planerischem Handeln in Verbindung. Die Dimension dieser Areale hat einen Zusammenhang mit der Fähigkeit, sich eine Vorstellung der Wahrnehmung des Gegenübers zu machen, wie er oder sie wohl auf bestimmte Informationen oder Situati- onen reagieren wird («theory of mind»)10. Für die Kontrolle von Bewegungen wiederum ist das Zusammenwirken von verschiedenen Zentren inner- und ausserhalb der Grosshirnrinde wesentlich. Die Fähigkeit schliesslich, sich sprachlich sinnhaltig auszudrücken, ist an die Unversehrtheit der beiden Sprachzentren in den Stirn- und Schläfenlappen geknüpft11. Weit- reichende Hilfestellungen in der Hirnforschung verdanken wir dabei den sog. bildgebenden Verfahren, die den Neuronenfl uss im Gehirn sichtbar zu machen vermögen. Mittlerweile kann man den klugen Leuten beim Denken zuschauen! II. Nun werden Sie sich fragen, was das alles mit Strafrecht zu tun hat. Mehr, als es auf den ersten Blick scheint. Einzelne Vertreter der Hirnforschung leiten aus ihren Erkenntnissen weitreichende Einwände gegen das Recht ab, vor allem gegen das Strafrecht. Wenn es zutriff t, dass keiner «etwas dafür kann», dass er so handelt, wie er es eben tut, dann wird fraglich, ob sich damit noch der Vorwurf an den Straftäter halten lässt, der ihm jedes verurteilende Erkenntnis macht: Dass er schuldhaft gehandelt habe, und das heisst: dass er das Unrecht der Tat erkannt und, darauf kommt es an, sich dennoch für sie entschieden habe, obwohl er auch anders hätte können. Von Seiten der Hirnforschung wird vehement bestritten, dass ein solcher Vorwurf eine reale, auf neuronale Vorgänge rückführbare Grundlage habe: «Men- schen können im Sinne eines persönlichen Verschuldens nichts für das, was sie wollen und wie sie sich entscheiden»12, meint etwa GERHARD ROTH, einer der prominentesten Verfech- ter dieser neuen (?) Sicht des Menschen. Vielmehr werden Entscheidungen, ich wiederhole es, im sog. emotionalen Erfahrungsgedächtnis getroff en; dieses zeichnet für das bewusste Handeln verantwortlich, und es ist zugleich unserem willentlichen Zugriff entzogen13. Und sein Kollege WOLF SINGER bringt es auf den Punkt: «Ich glaube», so sagt er, «wir werden vom Schuld-Sühne-Konzept abkommen. Keiner kann anders als er ist. Wir sollten aufhören, von Freiheit zu sprechen»14. Dabei wird, um Missverständnissen vorzubeugen, nicht bestritten, dass sich der Mensch, im Regelfall zumindest, in seinen Entscheidungen frei fühlt; das ist bei den prominenten Verfechtern dieser These nicht anders, auch sie selber erleben sich in ihren 10 GROTHE, 46 f.; WOLF SINGER, Das Ende des freien Willens?, 25, in: Singer, Menschenbild, 24 ff . 11 ROTH, Fühlen, 415 ff ., 445 ff . 12 ROTH, Fühlen, 541. 13 ROTH, Willensfreiheit, 52; DERS., Fühlen, 554. 14 SINGER, Menschenbild, 51; DERS., Verschaltungen legen uns fest: Wir sollten aufhören, von Freiheit zu sprechen, 30, in: Geyer, 30 ff . 3 Als Entdecker dieses Bereitschaftspotentials gelten H. H. KORNHUBER/L. DEECKE, Hirnpotentialänderungen bei Willkürbewegungen und passiven Bewegungen des Menschen: Bereitschaftspotential und reaff erente Potentiale, Plügers Archiv European Journal of Physiology 1965, vol. 284, S. 1 ff . 4 Vgl. nur ROTH, Fühlen, 518 f.; DERS., Wir sind determiniert. Die Hirnforschung befreit von Illusionen, 219, in: Geyer, 218 ff . 5 BENJAMIN LIBET, Mind Time, Frankfurt a.M. 2007, 159. 6 DERS, a.a.O., 175. 7 PATRICK HAGGARD/MARTIN EIMER, On the relation between brain potentials and the awareness of voluntary movements, Experimental Brain Research 126 (1999) 128 ff . 8 ROTH, Fühlen, 523. 9 ROTH, Willensfreiheit, 52; DERS., Fühlen, 256 ff . 26 27 Entschlüssen nicht als zum vornherein festgelegt. Aber dieses Freiheitserlebnis, so meinen sie, ist aus neurobiologischer Sicht eine Täuschung, Innen- und Aussenperspektive decken sich nicht: Bevor wir uns des Inhalts unseres Willens gewahr werden, hat unser Gehirn schon entschieden. Das Ganze müsste übrigens nicht nur für Missetaten gelten, auch ihr Gegenteil ist betroff en: Falls Sie es denn je getan hätten, brauchen Sie sich auf Ihre Verdienste nichts mehr einzubilden. Ob sich all dies als eine Bestätigung der dritten Kränkung der Menschheit deuten lässt, mag hier dahin stehen. Für uns ist die Frage wichtig, was vom Strafrecht übrig bleibt, wenn das Ich tatsächlich nicht Herr im eigenen Haus ist. Auch darauf wissen die genannten Exponenten der Hirnforschung eine Antwort: Der Abschied vom Schuldprinzip führt nicht zu einem «Plädoyer für die Abschaff ung des Strafrechts». SINGER erhoff t sich vom Verzicht auf den Schuldvorwurf zwar einen toleranteren, nachsichtigeren und verständnisvolleren Um- gang mit abweichendem Verhalten. Wie wir gelernt haben, dass Schizophrene und Epilepti- ker nicht vom Teufel besessen sind, sind auch Straftäter Opfer ihrer selbst. «Ein kaltblütiger Mörder hat eben das Pech, eine so niedrige Tötungshemmschwelle zu haben»15 (und das Opfer, wie man anfügen könnte, ihm begegnet zu sein). Aber die Tat reaktionslos hinneh- men will natürlich auch SINGER nicht. Vielmehr wird der Täter einer Behandlung in Gestalt eines Erziehungsprogramms unterworfen. Therapeutische Massnahmen sollen helfen, sein Hemmungsvermögen anzuheben. Wenn das aussichtslos erscheint oder fehlschlägt und der Täter sich als gefährlich erweist, darf man ihn einsperren16. Und ebenso bedeutet für ROTH der Verzicht auf das Schuldprinzip nicht zugleich den Verzicht auf Bestrafung, nur nennt er das Kind nicht beim Namen: Geeignete «Erziehungsmassnahmen» sollen dem emotionalen Erfahrungsgedächtnis «auf die Sprünge helfen»; man soll den Täter bessern, und notfalls darf sich die Gesellschaft vor ihm schützen17. Unterstellt man diese Befunde einmal als zutreff end, so scheint tatsächlich kein Stein auf dem andern zu bleiben. Das gilt nicht nur für das Strafrecht, sondern für das Recht überhaupt, ich will nur ein paar Beispiele aus dem Privatrecht nennen: Wie hat man sich die übereinstimmende gegenseitige Willensäusserung der Parteien vorzustellen, die zum Ver- tragsschluss führt (Art. 1 OR)? Als glückliche Fügung der Geschichte, dass jemand nicht anders konnte als eine Off erte zu unterbreiten und sich ein anderer gefunden hat, der sie annehmen musste? Oder Willensmängel ohne Willensfreiheit (Art. 23 ff . OR): Wenn der Man- gel eines Vertrages darin begründet liegt, dass sich die eine Partei in einem wesentlichen Irrtum befunden hat, dann bedeutet dies, dass sie bei Kenntnis aller Umstände zwar anders hätte entscheiden wollen, aber ein Willensmangel läge darin nicht, weil sich die Entschei- dung gar nicht auf ihren Willen zurückführen liesse. Voraussetzung einer Forderung aus un- gerechtfertigter Bereicherung ist u.a. die freiwillige Bezahlung einer Nichtschuld (Art. 63 OR); droht unser ganzes Kondiktionsrecht einzustürzen? Wie soll ein Scheidungsbegehren samt vollständiger Vereinbarung der Folgen auf freiem Willen beruhen, wie das Gesetz es vorsieht (Art. 111 ZGB)? Die Liste liesse sich verlängern, von der Einwilligung des Verletzten (Art. 28 ZGB) zu den Organen einer juristischen Person, die berufen sind, ihrem Willen Ausdruck zu verleihen (Art. 55 ZGB), über die letztwillige Verfügung (Art. 498 ff . ZGB) bis hin zu deren Voll- zug am Ende der Tage, zum Willensvollstrecker (Art. 517 ff . ZGB). All diesen Willensakten liegt unausgesprochen die Vorstellung zugrunde, dass sie potentiell auch anders hätten ausfallen können als im konkreten Fall geschehen, und genau darum dreht sich der Streit. III. Bevor man sich auf die Diskussion weitreichender Folgen einlässt, sollte man die Be- funde näher betrachten, auf die sie sich stützen. Hier begegnen so zahlreiche Einwände, dass man gar nicht recht weiss, mit welchen man beginnen soll. Am naheliegendsten dürfte sein, bei dem Experiment von LIBET selber anzusetzen. Leise Zweifel lässt schon die Ver- suchsanordnung und die Präzision ihrer Resultate aufkommen: Die Probanden hatten den Auftrag, innerhalb einer vorgegebenen Zeitspanne einen Finger der rechten Hand zu beugen. Der zeitliche Beginn dieser Bewegung, genauer: der Muskelaktivität, wurde über ein Elektro- myogramm erfasst, ein Gerät zur Messung von Muskelströmen. Zugleich standen die Pro- banden vor der Aufgabe, auf einer Art fein geeichten Uhr (Oszilloskop) den Zeitpunkt zu be- stimmen, zu dem sie den Entschluss gefasst hatten, die Bewegung auszuführen. Dieses den Probanden abverlangte Verhalten ist alles andere als banal: Sie hatten nämlich drei Aufgaben gleichzeitig zu erledigen. Bewegen des Fingers, Bewusstwerdung des inneren Impulses zu der Bewegung und deren zeitliche Fixierung auf der Uhr. Wohlgemerkt, es geht dabei nicht um eine Zeitspanne, sondern um einen Zeitpunkt, und erst noch einen auf Bruchteile von Se- kunden genauen. Lässt sich ein Willensentschluss tatsächlich auf einen Sekundenbruchteil reduzieren? Und wenn ja: Was bietet Gewähr, dass die sekundenbruchteilsgenaue Lokalisie- rung der Entstehung des Willensentschlusses durch die Probanden auf der Uhr zutriff t18? Mag man dies als Mäkeleien eines Laien abtun, so dürfte Gleiches beim nächsten Einwand schon schwerer fallen: Das LIBET-Experiment ist ein Laborexperiment. Es handelte sich um eine sehr einfache Bewegung, und die Probanden wussten, dass sie diese innerhalb einer bestimmten Zeitspanne zu vollziehen hatten; das Ob stand nicht mehr zur Diskussion. Hand- lungen des «kriminellen Alltags» sind auf einer erheblich höheren Komplexitätsstufe ange- siedelt, und dass sie vorgenommen werden, steht nicht zum vornherein fest. Das gilt schon für den einfachen Ladendiebstahl, für den man mit Vorteil einen Zeitpunkt abpasst, zu dem man sich unbeobachtet wähnt und sonst die Tat auf später verschiebt, und das gilt erst recht für die Wirtschaftsstraftat grösseren Zuschnitts. Die simple Fingerbeugung ist mit solchen Vorgängen kaum vergleichbar19. 18 Zweifel u.a. auch bei KRAUSS, 428; TONIO WALTER, Hirnforschung und Schuldbegriff , 140, in: Andreas Hoyer et al. (Hrsg.), Festschrift für Friedrich-Christian Schroeder, Heidelberg 2006, 131 ff . 19 THOMAS HILLENKAMP, Das limbische System: Der Täter hinter dem Täter?, 109, in: Hillenkamp, 85 ff . 15 SINGER, Menschenbild, 65. 16 SINGER, Menschenbild, 34; DERS., Grenzen, 536. 17 ROTH, Fühlen, 541 f. 28 29 IV. Aber eigentlich setze ich mich mit solchen Einwänden nur ungern auseinander. Sie sind zum einen in erheblichem Masse fachspezifi sch geprägt und enden nur allzu schnell in Expertendiskussionen, die von Aussenstehenden allenfalls noch mit Mühe nachzuvollziehen sind. Zum andern, und das ist der wichtigere Grund für Zurückhaltung in diesem Bereich, droht mir mein Streitgegenstand abhanden zu kommen, wenn man die Befunde von LIBET verwirft: Interessant wird die Diskussion gerade dort, wo es um die Schlüsse geht, die sich aus dem Experiment ziehen lassen. Das ist nun nicht mehr oder jedenfalls nicht zuvorderst eine Angelegenheit der Hirnforscher, sondern der Hirndeuter20. Unversehens steht der Jurist auf dem Glatteis des Leib-Seele-Problems und sucht Rat bei der Philosophenzunft. Ihr Haupt- einwand in diesem Zusammenhang ist derjenige des Kategorienfehlers, und er ist schon un- zählige Male erhoben worden21. Es geht dabei um die Frage, wer oder was es eigentlich ist, der oder das eine bestimmte Entscheidung triff t. Die Hirnforscher geben darauf zur Antwort: das Gehirn, es hat (für mich) entschieden. Das triff t sich mit der Redeweise von der Spaltung des Menschen: Aus der Erste-Person-Perspektive, der Innenperspektive, empfi nde er sich bei seiner Entscheidung als frei, aus der neurologischen Dritte-Person- oder Aussenperspektive sei er es nicht. DETLEF KRAUSS, einer unserer Ehrendoktoren aus dem Jahr 2005, hat dem mit Recht entgegen gehalten, dass das, was wir über uns selber wahrnehmen, keine neuro- biologischen Vorgänge sind22; das «Feuern der Neuronen im Gehirn» ist für uns keine Reali- tät. Eben darin liegt der Kategorienfehler: «Dadurch, dass ich mit dem Gehirn denke, denkt (…) nicht das Gehirn statt meiner»23. All dies lässt sich auch in das Begriff spaar Ursachen und Gründe fassen. Ursachen besagen, dass etwas geschieht, während Gründe darüber Aus- kunft geben, warum etwas geschieht. Auf die Frage, weshalb jemand wegen übler Nachrede verurteilt worden ist, sind zwei Antworten denkbar: Weil er bestimmte Kehlkopfbewegungen vorgenommen hat, die zur Ausstossung von Schallwellen geführt haben, welche ihrerseits bei Dritten gewisse Hörreize und diese wiederum gewisse neuronale Vorgänge im Gehirn verursacht haben24. Das sind Ursachen. Wenn darin eine angemessene Beschreibung einer ehrverletzenden Handlung läge, dann wäre dieser Vortrag eine einzige Ehrverletzung. Die andere mögliche Antwort lautet: Weil er Dritten gegenüber rufschädigende Tatsachen über den Verletzten geäussert hat. Das ist der Grund für die Verurteilung. Auf unser Thema übertra- gen: Dass mentalen Prozessen wie Denken, Wollen und Entscheiden nachweisbar neuronale Vorgänge im Gehirn zugrunde liegen, bedeutet zwar, dass zwischen ihnen eine irgendwie geartete Verknüpfung besteht, aber noch nicht, dass die Vorgänge die Entscheidung bestim- men. Als Kausalwissenschaft vermag die Hirnforschung von ihrem methodischen Ansatz her keine Aussagen über «Gründe» zu treff en. Und zu guter Letzt: Wie eigentlich entsteht das Bereitschaftspotential? In einer kausal erklärten Welt müssten sich auch dafür doch Ursa- chen fi nden lassen. Aber vielleicht liegt in dem Versuch einer sequentiellen Erklärung von Entstehung und Umsetzung von Willensentscheidungen schon ein prinzipieller Fehlansatz: Man triff t in der Literatur zur Hirnforschung nämlich auf Schritt und Tritt auf die Feststellung, dass das Gehirn als Netzwerk funktioniert, mit sich gegenseitig durchdringenden und auf- einander bezogenen Subsystemen, deren Verschränkungen und Verschaltungen wir in ihrer Komplexität zu erahnen gerade erst beginnen. Die Vorstellung, aus einem bestimmten Zu- stand A folge mit Sicherheit der Zustand B, lässt sich in einer solchen Systemdynamik kaum unterbringen25. So wird man zumindest vorläufi g zu dem Schluss kommen müssen, dass die Befunde der Hirnforschung es nicht erlauben, Unfreiheit des Willens in einem Ausmass anzunehmen, das eine konkrete Strafpraxis als einen Widerspruch zur Funktionsweise des menschlichen Gehirns desavouieren würde. Für die Diskussion des strafrechtlichen Schuldprinzips erscheint die Debatte ohnehin um mindestens eine Etage zu hoch angesiedelt. Willensfreiheit im Sinne uneingeschränkter Entscheidungs- und Handlungsmöglichkeiten war dem Strafrecht noch nie Voraussetzung für das Schuldurteil, abgesehen davon, dass unbedingte Freiheit vom Zufall nicht mehr zu unterscheiden und dem Strafrecht Zufallshaftung fremd ist26: Das gilt zunächst für die Ebene des Unrechts: Gegenüber dem Vorsatztäter lautet der Vorwurf, dass er die strafbare Handlung vorgenommen hat, statt sie zu unterlassen. Und im Sonderfall des Unterlassungsdelikts legt dessen Dogmatik die Richterin darauf fest, dem untätig Gebliebenen darzulegen, welches die Handlung gewesen wäre, die man von ihm in der konkreten Situation hätte erwarten dürfen. Es geht also, was die Willensentscheidung des Täters betriff t, stets um eine präzise bezeich- nete Unterlassungs- oder Handlungsalternative. Und noch mit Blick auf derart eingeschränkte «Freiheit» ist deren Bezugsrahmen nur unzureichend umschrieben: Auf Ebene der Schuld begnügt sich das entsprechende Urteil mit der Feststellung des Anders-Handeln-Könnens in der konkreten Situation, mit der Fähigkeit, das eigene Tun und Lassen an den erkannten Ver- und Geboten der rechtlichen Sollensordnung ausrichten. Dass die Entscheidung zur Tat «frei» sei, setzt es nicht voraus, sondern lässt genügen, dass dem Täter die dafür nötigen Handlungsspielräume, deren Verengung oder Fehlen sich sachverständig nachweisen lässt, zugänglich waren. Der Akt der Ausschöpfung des Handlungsspielraums selber entzieht sich realitätsgerechter Rekonstruktion im Prozess und kann nur schon aus diesem Grund nicht Gegenstand richterlicher Beweisaufnahme sein. Dazu passt, dass Schuld im Strafverfahren nie positiv festgestellt wird, sondern im Regelfall als vorhanden unterstellt und allenfalls als fehlend ausgeschlossen, aus den im Strafgesetz genannten Gründen; der Begriff der «Un- schuldsvermutung» bedeutet ja, entgegen wörtlichem Verständnis, nicht, dass zunächst von fehlender Schuld auszugehen und diese im Prozessverlauf erst zu beweisen wäre, son- dern bezieht sich auf die Täterschaft des Angeklagten (und nicht seine Schuld). 25 GROTHE, 47 («absurdes Gedankenspiel»). 26 Ein altes Argument gegen jede Form von unbeschränktem Indeterminismus, vgl. nur GÜNTHER, 82, 89. 20 Ein, soweit ersichtlich, von KRÖBER (107) in die Diskussion eingeführtes Begriff spaar. 21 S. nur KRÖBER, 106; EBERHARD SCHOCKENHOFF, Wir Phantomwesen. Über zerebrale Kategorienfehler, in: Geyer, 166 ff .; zum Begriff PAUEN, 84. 22 KRAUSS, 426. 23 THOMAS BUCHHEIM, Wer kann, der kann auch anders, 161, in: Geyer, 158 ff . 24 Was strafrechtlich dem kausalen Handlungsbegriff in seiner ursprünglichen Form entspricht, vgl. GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Allgemeiner Teil I, 3. Aufl ., Bern 2003, § 7 N 4. 30 31 Spätestens an diesem Punkt wird deutlich, dass Schuld im Strafrecht keine Bezeich- nung für ein ontisch vorhandenes Vermögen darstellt, sondern eine regelgeleitete Zuschrei- bung von Tatverantwortung, die auch mit Blick darauf erfolgt, was man nicht mehr glaubt re- aktionslos hinnehmen zu können. Dieser normative Anteil des Schuldverdikts, der hier zum Vorschein kommt, lässt die vermeintliche Gewissheit fehlender Willensfreiheit umso eher ins Leere laufen, je höher er veranschlagt wird: Wer Schuld allein aus Bedürfnissen der Präven- tion begründen und zuschreiben will, hat keinen Anlass, auf allfällig veränderte Grundlagen der Entstehung von Willensentscheidungen zu reagieren, weil sie nach dieser Auff assung für die Schuldzuschreibung ohnehin bedeutungslos sind27. Aber selbst wenn man nicht so weit gehen und das Schuldverdikt zumindest auch aus Täterperspektive formulieren will: Die Fähigkeit, sich für oder gegen eine Normverletzung zu entscheiden, ist zwar eine soziale Konstruktion, als solche aber gleichwohl real. Deshalb würde sich an ihr selbst dann nichts ändern, wenn sie neurologisch unbegründet wäre. Wie sollte sprachlich vermitteltes Be- wusstsein und das auf ihm gründende Handeln auch anders als frei oder jedenfalls selbstbe- stimmt gedacht werden? Strafrecht ist, wie Recht überhaupt, ohne diese Freiheitsannahme gar nicht formulierbar. So dürften die Erkenntnisse der Hirnforschung dem Geltungsanspruch des Strafrechts keinen Abbruch tun, für wie zutreff end man sie auch immer halten mag. Der Grund dafür ist letztlich ein einfacher: Gegenstand des Strafrecht als eines der Mittel sozialer Kontrolle ist nicht Natur, sondern Kultur. V. Die Debatte um die Ergebnisse der Hirnforschung und das Schuldstrafrecht enthält neben dem traditionsreichen und traditionsgetränkten Streit um die Willensfreiheit noch ei- nen weiteren Gesichtspunkt, der ihr bislang über weite Strecken verborgen geblieben ist28. Es geht um die Frage, wie sie sich in den Kontext der gegenwärtigen Kriminalpolitik einfügt. Sie passt bestens da hinein: «Mehr Sicherheit», tönt es allenthalben, und mehr Sicherheit heisst in diesem Verständnis frühzeitigerer staatlicher Zugriff . «Verwahrungsinitiative» ist ein Stichwort in diesem Zusammenhang, Terrorismusbekämpfung, organisierte Kriminalität, polizeiliche Observation oder geheime Überwachungsmassnahmen sind andere. Die Verstär- kung präventiver Zielsetzungen (zulasten repressiver) erscheint als Gebot der Stunde: Wie- so warten, bis das Kind in den Brunnen gefallen ist? Und gegen das wohlklingende Wort von der Prävention lässt sich ohnehin kaum etwas einwenden, sympathischer als Repression tönt das allemal. Es ist exakt diese Grundtendenz, die sich in den Hoff nungen der genannten Hirnforscher wiederfi ndet: Ein humanerer Umgang mit Straftätern, ein Verständnis der Straf- tat als Schicksal statt böse Entscheidung, eine weniger rechthaberische Attitüde gegenüber all jenen, deren neurologische Ausstattung sie hat straff ällig werden lassen. Was hier auf samtweichen Pfoten daherkommt, ist in Tat und Wahrheit eine harte Strategie der Exklusion, die handelnde Subjekte zu Gefahrenquellen degradiert, die es zu bekämpfen gilt. Das wird sofort klar, wenn man sich die vorgeschlagene Alternative zu der traditionellen Strafe vor Augen führt: Strafe, wie die Sanktion noch immer bezeichnet wird, soll dem Täter nunmehr nach der «Andersartigkeit seiner Hirnfunktionen» zugemessen werden29. Je andersartiger sie sind, desto schwerer fällt die Sanktion aus. Sie selber, wie nebulös ihre konkrete Gestalt auch immer sein mag, ist nichts anderes als ein Konditionierungsprogramm, das im Falle seines Fehlschlagens von Sicherungsverwahrung abgelöst würde. Meinem Verständnis von Strafe bleibt verschlossen, inwiefern darin ein humanerer Umgang mit Straftätern liegen könnte, im Gegenteil. Aber das Gedankenspiel lässt einen weiteren Vorzug der Schuldkon- zeption deutlicher hervortreten: ihre freiheitsverbürgende Kraft: Sie setzt staatlichem Zugriff Grenzen, indem sie Strafe über das Mass der Schuld hinaus verbietet, und sie garantiert dem Einzelnen die Behandlung als Person und nicht als Objekt. Auch aus diesem Grund empfi ehlt es sich nicht, auf sie zu verzichten. «Wir sollten aufhören, von Freiheit zu sprechen», hat WOLF SINGER gesagt. Besser nicht, würde ich antworten und weiss dabei sogar die Hirnforschung auf meiner Seite: Wie können wir nur sollen, aufhören von Freiheit zu sprechen, wenn wir aufhören von Freiheit zu sprechen gar nicht wollen können? 27 Vgl. GÜNTER JAKOBS, Strafrecht Allgemeiner Teil, 17. Abschn. N 23 ff .; DERS., Individuum und Person, ZStW 117 (2005) 247 ff . Die mit dieser Position verbundene Frage stellt sich jedoch dahin, in welchem Ausmass das (Straf-)Recht an den tatsächlichen Voraussetzungen seines Regelungsgegenstandes vorbeiagieren kann. 28 Ausnahmen etwa bei GÜNTHER, 71 ff .; KLAUS LÜDERSSEN, Die ewige Versuchung des Täterstrafrechts, 413; in: Institut für Kriminalwissenschaften (Hrsg.), Jenseits des rechtsstaatlichen Strafrechts, Frankfurt a.M. 2007, 405 ff . 29 Etwa bei SINGER, Grenzen, 537. 32 33 Literaturauswahl GEYER CHRISTIAN (Hrsg.), Hirnforschung und Willensfreiheit. Zur Deutung der neuesten Experimente, Frankfurt a.M. 2004. GROTHE BENEDIKT, Nimmt uns die moderne Neurowissenschaft den freien Willen?, in: Hillenkamp, 35 ff . GÜNTHER KLAUS, Die naturalistische Herausforderung des Schuldstrafrechts, in: Institut für Kriminalwissenschaften (Hrsg.), Jenseits des rechtsstaatlichen Strafrechts, Frankfurt a.M. 2007, 71 ff . HILLENKAMP THOMAS (Hrsg.), Neue Hirnforschung – Neues Strafrecht?, Baden-Baden 2006. KRAUSS DETELF, Neue Hirnforschung – Neues Strafrecht?, in: Heinz Müller-Dietz et al. (Hrsg.), Festschrift für Heike Jung, Baden-Baden 2007, 411 ff . KRÖBER HANS-LUDWIG, Der Begriff der strafrechtlichen Verantwortlichkeit, in: Geyer, 103 ff . LIBET BENJAMIN, Mind Time, Frankfurt a.M. 2007. PAUEN MICHAEL, Grundprobleme der Philosophie des Geistes, Frankfurt a.M. 2005. ROTH GERHARD, Fühlen, Denken, Handeln, Frankfurt a.M. 2003 (Fühlen). – Willensfreiheit, Verantwortlichkeit und Verhaltensautonomie des Menschen aus Sicht der Hirnforschung 52, in: Dieter Dölling (Hrsg.), Ius humanum, Festschrift für Ernst-Joachim Lampe, Berlin 2003, 43 ff . (Willensfreiheit). – Das Gehirn und seine Wirklichkeit, Frankfurt a.M. 1997 (Gehirn). SENN MARCEL/PUSKÁS DÁNIEL (Hrsg.), Gehirnforschung und rechtliche Verantwortung, Beiheft 111 zum Archiv für Rechts- und Sozialphilosophie, Stuttgart 2006. SINGER WOLF, Grenzen der Intuition: Determinismus oder Freiheit?, in: Rainer Maria Kiesow et al (Hrsg.), Summa, Dieter Simon zum 70. Geburtstag, Frankfurt a.M. 2005, 529 ff . (Grenzen). – Ein neues Menschenbild?, Frankfurt a.M. 2003 (Menschenbild). – Der Beobachter im Gehirn, Frankfurt a.M. 2002 (Beobachter). VON CRANACH MARIO/FOPPA KLAUS (Hrsg.), Freiheit des Entscheidens und Handelns, Heidelberg 1996. 34 35 Universitätsreden 1 Walter Kirchschläger Pluralität und inkulturierte Kreativität. Biblische Parameter zur Struktur von Kirche (Rektoratsrede, 7. November 1997) 2 Helmut Hoping Göttliche und menschliche Personen.Die Diskussion um den Menschen als Herausforderung für die Dogmatik (Antrittsvorlesung, 30. Oktober 1997) 3 Rudolf Zihlmann Zur Wiederentdeckung des Leibes. Vom Zen-Buddhismus zu neueren westlichen Erkenntnissen (Gastvorlesung, 12. November 1997) 4 Clemens Thoma Das Einrenken des Ausgerenkten. Beurteilung der jüdisch-christlichen Dialog-Geschichte seit dem Ende des zweiten Weltkrieges (Abschiedsvorlesung, 18. Juni 1998) 5 Walbert Bühlmann Visionen für die Kirche im pluralistischen Jahrtausend (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 21. Januar 1999) 6 Charles Kleiber L’Université de Lucerne, quel avenir? (Vortrag Generalversammlung Universitätsverein Luzern, 25. März 1999) 7 Helga Kohler-Spiegel «Wenn ich könnte, gäbe ich jedem Kind einen Leuchtglobus...» (Abschiedsvorlesung, 9. Mai 1999) 8 Rolf Dubs Universitätsstudium – Anforderungen aus der Sicht der Lehr- und Lernforschung (Festvortrag vom dies academicus, 10. November 1999) 9 Kaspar Villiger 400 Jahre Höhere Bildung in Luzern – Bildung an der Schwelle des 21. Jahrhunderts (Dokumentation der 400-Jahr-Feier, 5. April 2000) 10 Enno Rudolph Menschen züchten? Nach der Sloterdijk-Debatte: Gabriel Motzkin Humanismus in der Krise Beat Sitter-Liver (Podiumsgespräch, 13. Januar 2000) Uwe Justus Wenzel 11 Kurt Seelmann Thomas von Aquin am Schnittpunkt von Recht und Theologie (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 20. Januar 2000) 12 Paul Richli Das Luzerner Universitätsgesetz im Fokus der Rechtswissenschaft (Dokumentation, 26. Oktober 2000) 13 Andreas Graeser Nachgedanken zum Begriff der Verantwortung (Festvortrag zum fünfzehnjährigen Bestehen des Philosophischen Seminars, 7. November 2000) 14 Johann Baptist Metz Das Christentum im Pluralismus der Religionen und Kulturen (Festvortrag an der Thomas-Akademie, 25. Januar 2001) 15 Paul Richli Eröff nungsfeier der Rechtswissenschaftlichen Fakultät (Ansprachen, 22. Oktober 2001) 16 Helen Christen Fallstrick oder Glücksfall? Der deutsch-schweizerische Sprachformengebrauch in Diskussion (Festvortrag zum dies academicus, 5. November 2003) Hubertus Halbfas Traditionsabbruch. Zum Paradigmenwechsel im Christentum (Festvortrag zur Thomas-Akademie, 22. Januar 2004) 17 Gabriela Pfyff er von Infektionskrankheiten. Schreck von gestern – Altishofen Angst vor morgen? (Festvortrag zum dies academicus, 3. November 2005) Florian Schuller Vom Nach-denken und vom Vor-denken. Oder: Wo sich gangbare Wege zeigen in der Krise christlicher Existenz (Festvortrag zur Thomas-Akademie, 19. Januar 2006)

BAfinal Die OECD Initiative gegen Steueroasen Vergleichende theoretische Analyse der Entwicklung Bachelorarbeit zur Erlangung des Bachelorgrades der Kultur und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern vorgelegt von Andreas Rohrer von Buchs SG Eingereicht am: 8. Oktober 2010 Gutachter: Prof. Dr. Joachim Blatter Abstract Der internationale Steuerwettbewerb stellt eine Herausforderung für die Nationalstaaten dar, da Steueroasen Modelle anbieten, mit denen Steuern hinterzogen werden können. Mit der Initiative gegen Steueroasen wurde durch die OECD der Versuch unternommen, diesem Umstand durch die Etablierung von neuen Besteuerungsstandards entgegenzuwirken. Anhand der Kongruenzanalyse werden die drei dominanten Theorien der Internationalen Beziehungen auf den Fall angewendet, um damit deren Stärken und Schwächen offenzulegen. Mittels einer neo- realistischen Perspektive wird die Tatsache erklärt, dass den Steueroasen der Standard für Informationsaustausch aufgezwungen wurde, nicht aber die Dauer der Initiative. Die Theorie des neoliberalen Institutionalismus legt die Präferenzen der Akteure im Kooperationsspiel offen, scheitert aber an der plausiblen Deutung der Interessen der OECD Staaten. Die Betrachtung des Falles mit einer sozial- konstruktivistischen Perspektive stellt die staatliche Souveränität sowie deren Veränderung ins Zentrum, vernachlässigt aber den Einfluss von Macht und Interessensabwägung. Durch die Ausarbeitung der drei theoretischen Betrachtungsweisen wird ein umfassendes Bild der OECD Initiative aufgezeigt, welches die zahlreichen Erklärungsfaktoren für ihre Entwicklung mit einbezieht. Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung 1 2 Fallbeschreibung und Methode 5 2.1. Die OECD Initiative gegen Steueroasen 5 2.1.2 Zielsetzung der Initiative 5 2.1.2 Etablierung des neuen Standards 7 2.2 Methode 9 2.2.1 Begründung des Fallstudiendesigns 9 2.2.2 Methode der Kongruenzanalyse 10 2.2.3 Herleitung der Methodenwahl 11 2.2.4 Ansatz von Allison und Zelikow 13 3 Der Neorealismus 15 3.1 Weltbild des Neorealismus 15 3.2 Neorealistisches Paradigma 17 3.2.1 Ausgangslage 17 3.2.2 Entwicklung 19 3.3 Die OECD Initiative aus einer machorientierten Perspektive 20 3.3.1 Hegemon USA 20 3.3.2 Initiative im Auftrag der G7 23 3.3.3 Gegenmassnahmen 24 3.3.4 Einflussnahme der Nachbarstaaten 26 4 Der neoliberale Institutionalismus 28 4.1 Weltbild des neoliberalen Institutionalismus 28 4.2 Paradigma anhand des neoliberalen Institutional ismus 30 4.2.1 Ausgangslage 30 4.2.2 Entwicklung 33 4.3 Die OECD Initiative aus einer kooperationsorien tierten Perspektive 34 4.3.1 Kollektivhandlungsproblem 34 4.3.2 Ausgleichszahlungen 36 4.3.3 Veränderte Präferenzbildung 38 5 Der Sozialkonstruktivismus 41 5.1 Weltbild des Sozialkonstruktivismus 41 5.2 Sozialkonstruktivistisches Paradigma 43 5.2.1 Ausgangslage 43 5.2.2 Entwicklung 44 5.3 Die OECD Initiative aus einer normorientierten Perspektive 46 5.3.1 Standardsetzung durch die OECD 46 5.3.2 Reputationsdefizit der OECD 48 5.3.3 Anpassung der Initiative 50 6 Schlussbetrachtungen 53 6.1 Beurteilung der Erklärungsansätze 53 6.2 Fazit und kritische Auseinandersetzung 57 Literatur- und Quellenverzeichnis 1 1 Einleitung Der internationale Steuerwettbewerb stellt ein globales Phänomen dar, welches die Nationalstaaten vor grosse Herausforderungen stellt. Ihre elementaren Interessen sind durch den Wettbewerb um eine möglichst tiefe Besteuerung von mobilem Kapital in vielfältiger Weise tangiert. Die zunehmend grenzüberschreitend geschehende Verschiebung von Vermögenswerten schafft einerseits Anreize für die Staaten, durch eine Herabsetzung der allgemeinen Steuersätze, die Abwanderung von Kapital zu verhindern, andererseits gestaltet es sich für die nationalen Steuerbehörden immer schwieriger, ihr legitimes Recht auf die Besteuerung der von Ansässigen gehaltenen Vermögenswerte durchzusetzen. Während für Industriestaaten das durch Besteuerung generierte Staatseinkommen von essentieller Bedeutung zur Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist, ermöglicht das Anziehen von ausländischem Kapital den Steueroasen die Erzielung von signifikanten Mehreinnahmen. Dies geschieht durch die Schaffung von Strukturen, welche für Ansässige anderer Staaten Anreize schaffen, Kapital in die Steueroase zu transferieren und dort verwalten zu lassen. Während sich die Steueroasen auf ihr souveränes Recht und ihre Wettbewerbsfähigkeit im liberalisierten Kapitalmarkt beziehen, werden sie von den Industriestaaten des „Wilderns“ in deren Steuerbasis bezichtigt. Wird der Bereich der Besteuerung als Markt mit freiem Wettbewerb betrachtet, so sind die grossen Volkswirtschaften nicht konkurrenzfähig gegenüber den Steueroasen, da sie im Gegensatz zu ihnen die Steuersätze nicht beliebig senken oder gar abschaffen können. Hinzu kommt, dass die Möglichkeit der Durchsetzung des Rechtes auf Besteuerung der in einem Staat ansässigen Firmen und Individuen durch die Steueroasen mittels spezifischer Geheimhaltungsgesetze systematisch unterwandert wird. Die grossen Volkswirtschaften der Welt, welche sich in der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) zusammenschlossen, versuchten ab Mitte der neunziger Jahre im Rahmen einer koordinierten Initiative gegen den 2 schädlichen Steuerwettbewerb vorzugehen.1 Dabei wurde definiert, wann Steuerwettbewerb als schädlich zu bezeichnen ist und welche Jurisdiktionen sich in diesem engagieren. Des Weiteren wurde ein Katalog von empfohlenen unilateralen Massnahmen ausgearbeitet und Standards definiert, mit deren Umsetzung die schädlichen Elemente des internationalen Steuerwettbewerbes eliminiert werden sollten. Die Initiative richtete sich explizit gegen Steueroasen. Diese sahen sich mit ihrer Nennung auf einer „schwarzen Liste“ einem internationalen Druck ausgesetzt und gelobten durch die Unterzeichnung von Absichtserklärungen die Umsetzung der Forderungen der OECD. Im Verlauf der Initiative zeigte sich jedoch, dass sich die Steueroasen dem kollektiven Druck der grossen Volkswirtschaften widersetzen konnten. Einerseits verzögerte sich die Initiative dadurch, dass die betroffenen Jurisdiktionen keinerlei Schritte zur Umsetzung der geforderten Standards einleiteten, andererseits wurde die Zielsetzung der Initiative im Untersuchungs- zeitraum deutlich abgeschwächt und am Ende lediglich ein international anerkannter Standard für den Austausch von Steuerinformationen auf Anfrage umgesetzt. In der wissenschaftlichen Debatte zum Thema internationaler Steuerwettbewerb und Steueroasen existieren unterschiedliche Ansätze, mit denen die Entwicklung der OECD Initiative zu erklären versucht wird. Die drei „Grosstheorien“ der Internationalen Beziehungen bieten jeweils einen generellen Analyserahmen, in welchem Erklärungsmuster verortet werden. Neorealistische Betrachtungsweisen stellen das Element der Macht sowie die Abwesenheit jeglicher darüber hinausgehenden regulierenden Institution in der internationalen Staatenwelt in das Zentrum der Untersuchung. Dabei steht den grossen und mächtigen Volkswirtschaften durch die Steueroasen eine Gruppe von Akteuren gegenüber, welche ihnen in jeglicher Hinsicht unterlegen ist. Die grossen Staaten werden demnach ihre Interessen, ob mittels unilateralen Massnahmen oder im Rahmen einer zweckmässigen Allianz, durch Druckausübung durchsetzen können. Ein Erklärungsansatz anhand des neoliberalen Institutionalismus sieht den internationalen Steuerwettbewerb als Konflikt zwischen den OECD Staaten einerseits und den Steueroasen andererseits, welche beide ihre Interessen durchzusetzen 1 Die OECD umfasst folgende Mitglieder: Australia, Austria, Belgium, Canada, Chile, Czech Republic, Denmark, Finland, France, Germany, Greece, Hungary, Iceland, Ireland, Israel, Italy, Japan, Korea, Luxemburg, Mexico, Netherlands, New Zealand, Norway, Poland, Portugal, Slovak Republic, Slovenia, Spain, Sweden, Switzerland, Turkey, United Kingdom, United States (OECD 2010a). 3 versuchen. Im Rahmen eines internationalen Regimes versucht demnach die OECD auf die Präferenzbildung der beiden Akteursgruppen Einfluss zu nehmen. Die Steueroasen werden anhand dieser Prämissen dann kooperieren, wenn die Übernahme der von der OECD geforderten Standards nicht mehr mit signifikanten Wettbewerbsnachteilen einhergeht. Die dritte „Grosstheorie“, der Sozial- konstruktivismus, erklärt den Verlauf der OECD Initiative insbesondere mit der Bezugnahme auf Normverschiebungen. Im Politikfeld der Besteuerung wird die Norm der nationalen Souveränität stark tangiert. Die Steueroasen sind demnach dann bereit, ihre schädlichen Praktiken aufzugeben, wenn die Norm der staatlichen Souveränität nicht mehr uneingeschränkt gilt. Dieser Prozess geschieht im Rahmen einer Konsensfindung zwischen den beteiligten Akteuren und unter Federführung der OECD als eigenständige Organisation. Die vorliegende Untersuchung ist anhand der folgenden Forschungsfrage strukturiert: Wie kann man erklären, dass Steueroasen ihre Gesetze internationalen Standards anpassen? Aufgrund der Vielfältigkeit der theoretischen Erklärungsmuster wird sich der Frage durch die Anwendung einer Kongruenzanalyse angenähert. Mittels dieses Ansatzes werden die verschiedenen analytischen Perspektiven der drei „Grosstheorien“ auf den Fall angewendet. Die OECD Initiative gegen Steueroasen wird im Folgenden drei Mal unter Bezugnahme auf jeweils verschiedene Aspekte wiedergegeben. Jeder beschreibende Teil unterscheidet sich in seiner Fokussierung deutlich von den anderen, da die Erklärungsansätze zur Beantwortung der Forschungsfrage auf andere Indikatoren zurückgreifen. Die wissenschaftliche Debatte befasst sich grösstenteils mit dem Umstand, dass es den Steueroasen gelungen ist, sich den Bestrebungen der OECD zu widersetzen. Die Publikationen, welche sich dieser Frage widmen, erfassen zudem die jüngste Phase der Entwicklung, nämlich die flächendeckende Ausbreitung des Standards zum Austausch von Informationen, nicht. Die Untersuchungen sind des Weiteren durch jeweils eine spezifische theoretische Herangehensweise gekennzeichnet, anhand deren Muster nach Evidenz gesucht wird. Mit der vorliegenden Arbeit wird der Versuch unternommen, die drei konkurrierenden Theorien systematisch anzuwenden und zudem die jüngste Entwicklung der Initiative in die Analyse mit einzubeziehen. 4 Die Untersuchung beginnt mit einer knappen Skizzierung der OECD Initiative, welche die zentralen Ereignisse unabhängig von theoretischen Erklärungsmustern benennt. Da die Kongruenzanalyse gegenüber einer klassischen variabelzentrierten Herangehensweise spezifische Eigenarten aufweist und in der wissenschaftlichen Anwendung nicht als etabliert bezeichnet werden kann, wird diese Methode nachfolgend ausführlich beschrieben. Die drei nachfolgenden Kapitel widmen sich jeweils einer der drei angewendeten Theorien. Aufbauend auf die generellen Konzepte der jeweiligen Theorie wird anschliessend ein spezifisches Paradigma ausgearbeitet, welches die theoretische Herangehensweise auf den internationalen Steuerwettbewerb und die OECD Initiative anzuwenden versucht. Anhand dieser Perspektive wird die Initiative beschrieben und eine einschlägige Erklärung des Verlaufs aufgezeigt. In den Schlussbetrachtungen wird vor dem eigentlichen Fazit und einer kritischen Auseinandersetzung mit der Untersuchung eine abschliessende Beurteilung der drei Ansätze vorgenommen. Dabei steht nicht die Herausarbeitung der Überlegenheit einer Theorie im Zentrum, sondern die abschliessende Benennung der Stärken und Schwächen jedes Ansatzes. 5 2 Fallbeschreibung und Methode Im folgenden Kapitel wird der Analytische Rahmen der Fallstudie dargelegt. Dazu wird in einem ersten Teil der bearbeitete Fall, die OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb, umrissen und die Entwicklung des Projektes kurz dargelegt sowie eine Einordnung der erreichten Ziele vorgenommen. Danach wird näher auf die angewendete Methode eingegangen. Da es sich um eine noch wenig etablierte Methode handelt wird diese ausführlich beschrieben. 2.1 Die OECD Initiative gegen Steueroasen 2.1.1 Zielsetzung der Initiative Im Jahr 1996 wurde an einer Ministerkonferenz der Group of Seven (G7) in Lyon die OECD beauftragt, Massnahmen gegen die verzerrenden Effekte des schädlichen Steuerwettbewerbes auf Investitionsentscheidungen sowie deren Konsequenzen für die nationale Steuerbasis auszuarbeiten. Der vom Committe on Fiscal Affairs (CFA) erstellte Bericht „Harmful Tax Competition: An emerging Global Issue“ lag 1998 vor und wurde im April desselben Jahres vom Rat der OECD bestätigt. Nach dem Wortlaut der Initiative haben Steueroasen unter den gegebenen Umständen ihr Existenzrecht in der globalen Wirtschaftsordnung verwirkt (OECD 1998: 9). Zentraler Bestandteil des Berichtes ist die Festlegung von Kriterien, welche eine Jurisdiktion als Steueroase kennzeichnen. Die OECD nennt hierzu vier Kernkriterien. Besteuert eine Jurisdiktionen relevante Einkommen nicht, verhindert den Austausch von Informationen, stellt keine Transparenz der finanziellen Aktivitäten her und fordert keine reale wirtschaftliche Aktivität von Steuerpflichtigen, so wird sie als Steueroase bezeichnet (OECD 1998: 23- 24). Die Initiative zielt ebenso auf Regime innerhalb von OECD Mitgliedsstaaten, welche sich mittels Sonderregelungen explizit an ausländische Investoren richten. Diese sogenannten präferentiellen Steuerregime werden ebenso als schädlich betrachtet, aufgrund der Fragestellung werden sie in der vorliegenden Analyse aber nur am Rande betrachtet. Die OECD liess vom CFA Empfehlungen für ihre Mitgliedsstaaten ausarbeiten, anhand deren dem schädlichen Steuerwettbewerb entgegengewirkt werden soll. 6 Erstens sollen unilaterale Massnahmen, welche den Geschäftsverkehr mit Steueroasen erschweren, in allen Mitgliedsstaaten umgesetzt werden (OECD 1998: 40- 45). Zweitens sollen bilaterale Steuerabkommen dahingehend modifiziert werden, dass der Austausch von Informationen erleichtert wird. Drittens wird mit dem Forum on Harmful Tax Practices ein internationales Organ geschaffen, welches den Prozess vorantreiben soll (OECD 1998: 46- 51). In dem im Jahr 2000 publizierten Folgebericht „Towards Global Tax Co-operation“ werden 35 Jurisdiktionen aufgeführt, welche nach den OECD Kriterien als Steueroasen („tax haven“) bezeichnet werden.2 Im Jahr 2001 wurde durch die OECD ein Folgebericht publiziert, welcher sich mit den erreichten Forschtritten der Initiative befasste. Demnach sind alle 35 Steueroasen mit der OECD in einen Dialog getreten und weitere fünf Jurisdiktionen haben mittels einer offiziellen Erklärung die Absicht zur Erfüllung der OECD Kriterien gelobt.3 Des Weiteren wird aus dem Wortlaut des Berichtes von 2001 deutlich, dass sich der Fokus der Initiative geändert hat. Die Initiative zielt nun explizit und ausschliesslich auf Besteuerungsmerkmale von Jurisdiktionen, welche Drittstaaten an der Erfüllung ihrer Steuergesetze hindern. Die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion wird somit nur noch durch die beiden Kriterien Informationsaustausch und Transparenz bestimmt (OECD 2001: 10). Konkret bedeutet dies, dass die Aktivitäten einer Steueroase von nun an nicht mehr als schädlich betrachtet werden, wenn die Oase mittels konkreter Abkommen einem Informationsaustausch auf Anfrage zustimmt. Das Kriterium der substantiellen wirtschaftlichen Aktivität, welches den Wettkampf um virtuelle Kapitalverlagerungen hätte verhindern sollen, wurde ganz fallen gelassen (OECD 2001: 10). Des Weiteren wird im Bericht von 2001 eine Verlängerung der Frist vorgenommen, welche den Steueroasen zur Erfüllung der OECD Kriterien gewährt wird. Wie aus dem Fortschrittsbericht aus dem Jahr 2004 hervorgeht, führte die Modifikation der Kriterien dazu, dass weitere 22 Jurisdiktionen 2 Die 35 Jurisdiktionen sind: Andorra, Anguilla, Antigua and Barbuda, Aruba, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belize, British Virgin Islands, Cook Islands, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey/ Sark/ Alderney, Isle of Man, Jersey, Liberia, Liechtenstein, Maldives, Marshall Islands, Monaco, Montserrat, Nauru, Netherlands Antilles, Niue, Panama, Samoa, Seychelles, St. Lucia, St. Christopher & Nevis, St. Vincent and the Grenadines, Tonga, Turks & Caicos, US Virgin Islands, Vanuatu (OECD 2000: 17). 3 Die fünf Jurisdiktionen sind: Aruba, Bahrain, Isle of Man, Netherlands Antilles, Seychelles. Tonga hat seine Steuergesetzgebung insofern verändert, dass sie nicht mehr als schädlich erachtet werden muss (OECD 2001: 9). 7 mittels eines Abkommens die Erfüllung der OECD Standards einzuleiten versprachen (OECD 2004: 11- 12).4 2.1.2 Etablierung des neuen Standards Bis zu Beginn des Jahres 2008 lässt sich die Auswirkung der OECD Initiative gegen Steueroasen als äusserst gering zusammenfassen. Zwar unterzeichneten alle ausser fünf Jurisdiktionen ein Abkommen zur Übernahme der Standards und gelten somit als kooperativ (OECD 2004: 14).5 Dennoch führte diese verbindliche Verpflichtung nicht dazu, dass bezüglich der Transparenz sowie dem Austausch relevanter Steuerinformationen Veränderungen stattfanden. Die betroffenen Jurisdiktionen bekannten sich demnach zu den neuen Standards, implementierten diese aber nicht in ihrer Gesetzgebung. Die Initiative sieht zwei verschiedene Möglichkeiten vor, wie die definierten Kriterien umgesetzt werden können und schädlicher Steuerwettbewerb verhindert werden soll. Einerseits kann die Implementation mittels der Unterzeichnung von sogenannten „Tax Information Exchange Agreements“ (TIEAs) geschehen. Diese spezifischen Abkommen werden auf bilateraler Ebene abgeschlossen und verpflichten die Vertragsstaaten auf Anfrage der jeweiligen Steuerbehörden zu reagieren und die geforderten Informationen innerhalb einer nützlichen Frist zu übermitteln. Zentraler Bestandteil eines TIEAs ist, dass diese Informationen geliefert werden müssen, auch wenn innerstaatliche Gesetze wie beispielsweise sogenannte „Bankkunden- geheimnisse“ diese Weitergabe rechtlich untersagen (Owens 2007: 7). Andererseits können bereits bestehende zwischenstaatliche Doppelbesteuerungsabkommen (DBAs) neu ausgehandelt werden. Die Modifikation hat demnach dahingehend zu geschehen, dass die OECD Standards bezüglich Transparenz und dem Austausch von relevanten Informationen konsequent umgesetzt werden können (Rixen 2008: 6). 4 Die 22 neu hinzugekommenen Jurisdiktionen sind: Anguilla, Antigua and Barbuda, Bahamas, Belize, British Virgin Islands, Cook Islands, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey/ Sark/ Alderney, Jersey, Montserrat, Nauru, Niue, Panama, Samoa, St. Christopher and Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Grenadines, Turks and Caicos, the US Virgin Islands, Vanuatu (OECD 2004: 11- 12). 5 Die verbleibenden fünf unkooperativen Jurisdiktionen sind: Andorra, Liechtenstein, Liberia, Monaco, Marshall Islands (OECD 2004: 14). 8 Bis Ende 2008 wurde nur eine geringe Anzahl bilateralen Abkommen abgeschlossen. Diese Tatsache macht deutlich, dass die Steueroasen eine Umsetzung des OECD Standards zu verzögern und zu verhindern wussten. In der ersten Hälfte des Jahres 2009 jedoch änderte sich das Bild der Anstrengungen gegen Steueroasen. So erklärten sich nun auch die fünf verbleibenden Jurisdiktionen zur Zusammenarbeit bereit, weshalb per Definition zu diesem Zeitpunkt keine Steueroase mehr als nicht kooperativ bezeichnet wurde. Aber auch bezüglich der Implementation des Standards zum Austausch von Informationen auf Anfrage ereignete sich im Laufe des Jahres 2009 ein regelrechter Dominoeffekt. Die Anzahl der unterzeichneten TIEAs und der revidierten DBAs nahm bis zum 15. Januar 2010 auf insgesamt 341 Abkommen zu (OECD 2010b: 14). Der neue Standard konnte somit zu diesem Zeitpunkt als etabliert betrachtet werden, da ein globales Netz von bilateralen Verträgen den Austausch von relevanten Steuerinformationen nun umfassend ermöglicht. Auf die Frage, ob den als schädlich betrachteten Praktiken der Steueroasen durch diesen Standard Einhalt geboten werden kann, wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht näher eingegangen. Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang dennoch, dass Steuerhinterziehung von Privatpersonen weiterhin stattfinden kann, da dem Informationsaustausch enge Grenzen gesetzt sind. Zudem besteht die Kernkompetenz einer Steueroase darin, Finanzprodukte ausserhalb der regulierten Sphäre des Kapitalmarktes anzubieten. Die Etablierung des neuen Standards ändert daran wenig, da Informationsanfragen auf konkreten Verdachtsmomenten basieren müssen, welche in der Regel nur zufällig entdeckt werden. Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass entgegen der ursprünglichen Zielsetzung die unternehmensinterne „Steuerplanung“ im Verlauf der Initiative komplett ausgeklammert wurde und folglich keine Verbesserungen in diesem Bereich erzielt wurden. 9 2.2 Methode 2.2.1 Begründung des Fallstudiendesigns Die OECD Initiative gegen Steueroasen wird im Rahmen eines Fallstudiendesigns untersucht. “The aim of case studies is the precise description or reconstruction of a case” (Flick 2009: 143). Diese Herangehensweise geht einher mit der Tatsache, dass die Beobachtungen keinem Vergleich mit den Ergebnissen aus anderen Fällen unterzogen werden. Dennoch muss dies die Aussagekraft der Ergebnisse nicht zwingend schwächen. „Because they are numerous and diverse, the predictions and observations made in a single case are not necessarily less informative than correlations calculated between a small number of causal variables and the outcomes in multiple cases” (Hall 2008: 315). Für eine wissenschaftliche Analyse eines einzelnen Falles muss dieser einerseits klar eingegrenzt und definiert werden sowie andererseits mit einer stringenten Begründung versehen werden, weshalb der Fall für die Untersuchung ausgewählt wurde (Flick 2009: 143). Nach John Gerring (2007) ist ein Fall im sozial- wissenschaftlichen Sinn „a spatially delimited phenomenon (a unit) observed at a single point in time or over some period of time“ (Gerring 2007:19). Die hier untersuchte OECD Initiative ist räumlich im Sinne einer thematischen Eingrenzung insofern definiert, dass sie sich auf ein spezifisches Politikfeld beschränkt. Zudem hat sich die OECD als zentrale zwischenstaatliche Instanz etabliert, welche die Zusammenarbeit von Nationalstaaten bezüglich der Besteuerung kanalisiert (Christians 2010:2). Die Untersuchung ist in zeitlicher Hinsicht dahingehend eingeschränkt, dass die Initiative von ihrem Start im Jahr 1998 an bis zum Beginn des Jahres 2010 betrachtet wird. Das Enddatum ist in der Tatsache begründet, dass ein zentraler Teilaspekt der ursprünglichen Zielsetzung erreicht wurde, da laut OECD Definition im Jahr 2010 keine unkooperativen Steueroasen mehr existieren (OECD 2010b:16). Die eigentliche Fallauswahl ist dadurch bedingt, dass eine möglichst umfassende Anwendung der drei konkurrierenden Theorien angestrebt wird. Der untersuchte Fall ist folglich nicht durch seine Repräsentativität für eine Population ähnlicher Fälle charakterisiert, sondern durch seine konzeptuelle Offenheit (Blatter/ Blume 2008: 346). Die OECD im Folgenden untersuchte Initiative wird als besonders geeignet angesehen, um die Weltbilder der drei Theorien an einem konkreten Beispiel aufzuzeigen. 10 2.2.2 Methode der Kongruenzanalyse Die Abgrenzung der Methode der Kongruenzanalyse von derjenigen der Prozessanalyse muss als gewagt bezeichnet werden, da ein Grossteil der einschlägigen Forschung von lediglich einem alternativen Ansatz zur variabelzentrierten Kovarianzanalyse ausgeht, der aber Elemente der Prozess- sowie der Kongruenzanalyse in sich vereint (Blatter/ Blume 2008a: 317). Bei der Methode der Prozessanalyse wird die komplexe Interaktion zahlreicher Kausalfaktoren untersucht, wobei diese entlang des Kausalpfades den gesamten Fall sowohl zeitlich als auch inhaltlich umfassend angeordnet werden (George/ Bennett 2005: 140). Allgemein kann gesagt werden, dass sich die Prozessanalyse in erster Linie an einem umfassenden Verständnis des Falles orientiert, während die Kongruenzanalyse an Rückschlüssen auf die angewendeten Theorien und deren Charakteristiken interessiert ist (Blatter/ Blume 2008a: 331). Der Ansatz der Kongruenzanalyse nach Joachim Blatter und Till Blume (2008) hingegen „is an approach that focuses on drawing inferences from the (non-)congruence of concrete observations with specific predictions from abstract theories to the relevance or relative strength of these theories for explaining/understanding the case(s) under study” (Blatter/ Blume 2008a: 325). Für eine Untersuchung anhand der Kongruenzanalyse ist demnach die Pluralität sowie die Rivalität verschiedener Erklärungsansätze für den Fall eine zwingende Voraussetzung. „If there is contention among competing theoretical perspectives about what kinds of causal factors matter to a given outcome, a theory-oriented mode of explanation may be most appropriate“ (Hall 2008: 306). Im Folgenden wird der Ansatz dahingehend angewendet, dass deduktive Voraussagen dazu generiert werden, wie sich der Fall anhand der jeweiligen Theorie entwickeln wird. Diese Erwartungen beziehen sich nicht auf spezifische Variablen, sondern auf ein möglichst vielfältiges Muster von erwarteten Beziehungen zwischen Variablen als auch von erwarteten Kausalpfaden (Blatter/ Blume 2008a: 326).6 Den Kern der Kongruenzanalyse bildet die Verknüpfung von abstrakten Konzepten und den daraus hergeleiteten konkreten Beobachtungen. Diese Herangehensweise ist durch die Annahme begründet, dass es oft keine „Punkt-zu-Punkt“ Beziehung zwischen der Theorie und der tatsächlichen Beobachtung gibt, die einfache Messung 6 Nach Haverland, “such predictions can concern for instance the sort of actors acting, their motivation, ort he time, timing and sequence of events“ (Haverland 2010:6). 11 bestimmter Attribute des Falles diesen folglich nur bedingt wiedergibt (Blatter/ Blume 2008a: 326). Der Analyserahmen muss dahingehend ausgearbeitet werden, dass er eine auf jeweils unterschiedlichen Annahmen basierenden Interpretation des Falles zulässt. „Meaningful abstract concepts often have fuzzy boundaries“ (Blatter/ Blume 2008a: 326). Das entscheidende Kriterium für die verwendeten Indikatoren ist demnach nicht deren metrische Qualität, sondern deren Konzeptvalidität. „Concept validity refers to the requirement that the empirical indicators should capture the meaning of the theoretical concept they represent” (Haverland 2007: 61). 2.2.3 Herleitung der Methodenwahl Das Ziel der vorliegenden Untersuchung ist, durch die Verwendung alternativer theoretischer Erklärungsmuster einen umfassenden Einblick in den Fall zu erarbeiten. Die Herleitung der Überlegenheit einer einzelnen Theorie in Abgrenzung zu anderen Ansätzen wird nicht angestrebt. Das Ziel ist vielmehr, durch den Miteinbezug von alternativen Deutungsmustern Faktoren offenzulegen, welche das Ergebnis des Falles beeinflussen, aber im Analyserahmen der jeweils anderen beiden Theorien keine Beachtung finden (Blatter/ Blume 2008a: 330-331). Konkret führt dieser Ansatz zur Vorgehensweise, dass die aus der Theorie generierten Folgerungen hin zu beobachtbaren Aspekten aufgegliedert werden. “The essential characteristic of the congruence method is that the investigator begins with a theory and then attempts to assess the ability to explain or predict the outcome in a particular case“ (Gerge/ Bennet 2005: 181). Von der Theorie wird folglich eine Beziehung zwischen der Varianz der unabhängigen und abhängigen Variable postuliert. Für den im Folgenden bearbeiteten Fall trifft dies insofern zu, dass bezüglich der Entwicklung eine intensive theoretische Debatte besteht. Der Theorieteil muss in einer Untersuchung in diesem Feld dahingehend aufgebaut werden, dass aus einer generellen deduktiven Theorie eine „Version“ ausgearbeitet wird, welche sich auf das untersuchte Phänomen anwenden lässt. Der nächste Schritt „is to match the predictions and expectations of the theory with the outcomes of the cases to see if they are consistent“ (George/ Bennett 2005: 201). Der nachfolgend untersuchte Fall eignet sich aufgrund seiner Komplexität weder für eine variabelzentrierte Analyse noch für eine konsistente Prozessanalyse. Bei der Analyse eines Falles, dessen Variablen in einer komplexen Beziehung zueinander 12 stehen und folglich schwer zu erfassen sind, besitzt die Kongruenzanalyse charakteristische Vorteile gegenüber der Anwendung anderer Ansätze. Ein Fall gilt dann als besonders komplex, wenn die Variablen zwar theoretisch konsistent ist, sich aber nicht in eine eindimensionale Massskala übertragen lässt (Blatter/ Blume 2008a: 326). Das Phänomen kann aufgrund seiner Komplexität folglich nicht isoliert untersucht werden. „Sometimes a clear identification and isolation of variables is not possible, so that they cannot be framed in an experimental design“ (Flick 2009: 15). Mittels der Kongruenzanalyse wird versucht, das Untersuchungsobjekt in seiner Gesamtheit zu erfassen und es in einen breiteren theoretischen Kontext einzufügen. Im Gegensatz zur Prozessanalyse ist nicht die umfassende Kenntnis eines jeden Details des Falles zentral, sondern die spezifischen Varianten des betreffenden theoretischen Diskurses (Blatter/ Blume 2008a: 343). „The point is to see if the multiple actions and statements of the actors at each stage of the causal process are consistent with the image of the world implied by the theory“ (Hall 2008: 311). Bei äusserst komplexen Fällen wie der nachfolgend untersuchten OECD Initiative ermöglicht der Ansatz eine offene und iterative Herangehensweise. „This makes it possible to use the full richness of information related to the empirical case to draw inferences about the relevance of theoretical concepts“ (Blatter/ Blume 2008a: 327). Die Methode der Kongruenzanalyse ermöglicht es, Einzelheiten je nach theoretischem Fokus grosses Gewicht in der Erklärung zu geben oder sie als unbedeutend zu erachten und nicht in die Analyse mit einzubeziehen. Die Verwendung von Indikatoren kann somit in einer nicht standardisierten Weise geschehen (Blatter/ Blume 2008: 327). Fallstudien bestehen immer aus mehreren Beobachtungen. „Im Gegensatz zu quantitativen Analyse sind diese Beobachtungen allerdings nicht standardisiert“ (Blatter/ Janning/ Wagemann 2007: 125). Da bei dem hier angewendeten Ansatz Folgerungen aus den konkreten Beobachtungen für das abstrakte Konzept angestrebt werden, benötigen die verwendeten Indikatoren jedoch einer intensiven Reflexion. Dazu muss nicht zwingend jeder Schritt der kausalen Ketten wiedergegeben werden, da mittels der Kongruenzanalyse alle Beobachtungen aufgegriffen werden, „which can be used to draw (confirming or disconfirming) inferences to a specific theory and therefore presents the findings as different „cuts“ of the case“ (Blatter/ Blume 2008: 334). Die hier angesprochenen 13 „Cuts“ des Falles beziehen sich auf voneinander unabhängige Wiedergaben der Ereignisse. 2.2.4 Ansatz von Allison und Zelikow Die nachfolgende Analyse der OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb orientiert sich in ihrer Vorgehensweise massgeblich an der von Graham T. Allison und Philip Zelikow (1999) vorgenommenen Untersuchung der „Kubakrise“ vom Oktober 1962. Dieser empirische Fall ist charakterisiert durch die grosse Anzahl von verfügbaren Informationen zu der zugrundeliegenden Entscheidungsfindung. Der Miteinbezug zusätzlicher Dokumente zur „Kubakrise“ kann demnach nur bedingt zur Erarbeitung neuer Erkenntnisse bezüglich der Entscheidungsfindung beitragen. Die umfangreiche Verfügbarkeit von Daten erfordert eine Selektion bezüglich der Aspekte, welche in die Analyse miteinbezogen werden. Die Untersuchung ist folglich massgeblich dadurch bestimmt, mit welcher „konzeptuellen Linse“ die Informationen betrachtet werden (Allison/ Zelikow 1999: 2). Daraus folgt, dass sie für ihre Untersuchung drei theoretische Modelle zur Betrachtung der „Kubakrise“ entwickeln, welche anhand von fundamental verschiedenen Grundannahmen unterschiedliche Beurteilungen des Falles liefern. Die daraus abgeleiteten Vorhersagen bezüglich beobachtbarer Effekte werden dann dahingehend eruiert, in welchem Umfang diese der empirischen Realität entsprechen (Haverland 2010: 6). Die Wahrnehmung einer Problemstellung ist, weit über den Bereich der internationalen Politik hinaus, massgeblich dadurch bestimmt, dass die gesamte Analyse innerhalb eines Rahmens stattfindet, der sich bezüglich seiner Kategorisierung und seiner Annahmen von anderen Mustern abgrenzt. Je feingliedriger dieser Analyserahmen gestrickt ist, desto mehr Inhalt geht durch die damit einhergehende Einengung der Perspektive verloren, was wiederum bedeutet, dass die Erkenntnisse immer weniger der „ganzen“ Wahrheit entsprechen (Allison/ Zelikow 1999: 8). Wiederum auf die nachfolgende Untersuchung übertragen bedeutet dies, dass mit einer einfachen Wiedergabe des Verlaufs der Initiative wenig neue Erkenntnisse offengelegt werden können. Vielmehr wird der Versuch unternommen, verschiedene Betrachtungsweisen derselben Problemstellung darzulegen. Da diese fundamental unterschiedlichen Betrachtungsweisen immer mit einer Vereinfachung des Tatbestandes einhergehen, ist für einen Erkenntnisgewinn 14 die Anwendung von konkurrierenden Vereinfachungen essentiell. Alternative konzeptuelle Rahmen sind wichtig, um weiterführende Einblicke in von anderen Modellen vernachlässigte Dimensionen der Thematik zu erhalten. „They are essential as a reminder of the distortions and limitations of whatever conceptual framework one applies” (Allison/ Zelikow 1999: 8). Der Aufbau der Studie von Allison und Zelikow ist charakterisiert durch eine Dreiteilung der Untersuchung. Jeder Block widmet sich einer theoretischen Betrachtungsweise, welche sich für die Untersuchung des Falles eignet. Allison und Zelikow sprechen bei den drei „Cuts“, welche ihrer Untersuchung zugrunde liegen, von drei voneinander unabhängigen Fallstudien (Allison/ Zelikow 1999: 379). Dabei eröffnet jede der drei Analysen durch die Verwendung unterschiedlicher Determinanten neue Betrachtungsweisen auf die Problemstellung. Durch die jeweilige Erklärung, was sich innerhalb des untersuchten Falles abspielt, wird anhand jedes einzelnen Modelles aus den unzähligen verfügbaren Details ein kausaler Strang mit den in der jeweiligen Sichtweise als entscheidend betrachteten Aspekten ausgearbeitet. Den generellen Analyserahmen bildet die jeweilige „Grosstheorie“, beziehungsweise die ihr zugrundeliegenden generellen Annahmen darüber, welche Bedingungen die Interaktion auf der internationalen Ebene bestimmen. Der jeweilige theoretische Rahmen der Untersuchung ist somit breit genug, um Erklärungen für den gesamten Fall über den zeitlichen Verlauf hinweg zu liefern. Die Theorie dient hier als interpretatives Rahmenwerk, auf welches bei der nachfolgenden Beschreibung der Ereignisse des Falles engen Bezug genommen wird (Blatter/ Blume 2008b: 29). Die Anwendung der Methode der Kongruenzanalyse zu einer systematischen Einbettung mehrerer konkurrierender Theorien in eine Einzelfall- studie ermöglicht einen erweiterten Einblick in das untersuchte Geschehen. Durch die drei an der theoretischen Betrachtungsweise orientierten Erzählungen entsteht „a different image of the same fundamental reality“ (Allison/ Zelikow 1999: 380). 15 3 Der Neorealismus 3.1 Das Weltbild des Neorealismus Die Theorieströmung des Realismus wurde insbesondere durch Hans J. Morgenthau geprägt. Politik ist demnach bestimmt durch Gesetzmässigkeiten, welche ihren Ursprung in der menschlichen Natur haben und auf Staaten übertragen werden. Aus einem durch das Eigeninteresse angetriebenen Wettkampf zwischen Menschen wird somit ein Wettkampf zwischen Staaten. Staatliche Interessen werden demzufolge in erster Linie durch Macht bestimmt. „International politics, like all politics, is a struggle for power“ (Morgenthau 2006: 29). Die Triebkräfte hinter dem Verhalten von Nationalstaaten auf der internationalen Ebene sind demnach nicht von philosophisch hergeleiteten Motiven und Ideologien geprägt. “Whatever the ultimate aims of international politics, power is always the immediate aim” (Morgenthau 2006: 29). Aufgrund der Struktur des internationalen Systems sind dem Machstreben der Nationalstaaten keine Grenzen gesetzt. „Zwischenstaatliche Politik vollzieht sich somit zwar nicht in Abwesenheit moralischer oder völkerrechtlicher Grundsätze, sondern in Abwesenheit ihrer einschränkenden Wirkung auf staatliches Handeln“ (Masala 2005: 28). Die Einflussnahme eines Staates, der über mehr Macht als ein anderer Staat verfügt, kann im Weltbild der Realisten nicht nur durch militärische Interventionen geschehen. Als Kern der Machtausübung sieht Morgenthau vielmehr die indirekte Einflussnahme des mächtigeren Staates auf den anderen. “Thus the statement that A has or wants political power over B signifies always that A is able, or wants to be able, to control certain actions of B through influencing B`s mind” (Morgenthau 2006: 33). Kenneth N. Waltz (1979) entwickelte mit seinem Werk „Theory of International Politics“ eine Weiterentwicklung des Weltbildes des Realismus. Für Waltz stehen strukturelle Charakteristiken wie die Machtverteilung im internationalen Staaten- system im Zentrum. Auf der internationalen Ebene ist, im Gegensatz zur innerstaatlichen Sphäre, das zentrale Charakteristikum die Abwesenheit einer Hierarchie. Es existiert demnach keine Institution mit systemweiter Autorität. Zudem sieht sich kein Staat verantwortlich für einen bestimmten Aufgabenbereich, wie dies 16 für innerstaatliche Institutionen gegeben ist. „Non is required to command, non is required to obey“ (Waltz 1979: 88). Diesem Ansatz ist des Weiteren zueigen, dass die einzelnen Einheiten als in ihrer Ausprägung und in ihrem Verhalten gleich betrachtet werden. „Abstracting from the attributes of units means leaving aside questions about the kinds of political leaders, social and economic institutions, and ideological commitments states may have” (Waltz 1979: 80). Die Verschiedenheit der Einheiten spielt nach Waltz keine Rolle, da die Staaten untereinander als einheitliche Akteure agieren. Dies führt ihn zu folgender Aussage: „International-political systems, like economic markets, are formed by the coaction of self-regarding units” (Waltz 1979: 91). Zentrale Bestandteile dieses Modelles ist das “self-help” Prinzip, anhand dessen der Staat sein eigenes Überleben zu sichern versucht. Das Eigeninteresse wird mittels Machtmitteln durchgesetzt. Waltz bleibt bei seiner Machtdefinition jedoch vage, beschreibt sie als aus mehreren Merkmalen zusammengesetzter Faktor, der sich nur im Vergleich mit der Macht anderer Staaten messen lässt (Waltz 1979: 97- 98). Die Lösung globaler Herausforderungen verlangt folglich von den dominanten Supermächten eine Reaktion, da diese mit ihren Handlungen den grössten Effekt erzielen können und andere Staaten ein Mitschreiten erst ermöglicht. „If the leading power does not lead, the others cannot follow“ (Waltz 1979: 210). Staaten sind im Modell des Neorealismus folglich souveräne, von ihrem Eigeninteresse getriebene Akteure, welche sich in der Anarchie der zwischenstaatlichen Politik zu behaupten versuchen und deren primäres Ziel ihr eigenes Überleben ist. Souveränität im Sinne von Waltz bedeutet aber nicht, dass ein jeder Nationalstaat nach eigenem Belieben und ohne den Einfluss anderer Staaten handeln kann. Die Souveränität und somit die Freiheit eines Staates besteht vielmehr darin, dass jeder Staat selbst entscheiden kann, wie er mit internen und externen Problemen umgehen will. 17 3.2 Neorealistisches Paradigma 3.2.1 Ausgangslage Der Neorealismus fokussiert in seiner Betrachtung der Weltpolitik auf die relative Verteilung der Macht zwischen den Nationalstaaten. Mit diesem Fokus zeigt sich eine unbestreitbare Dominanz der USA, welche ihre Stellung im Vergleich zu den anderen Staaten der Welt sowohl in militärischer als auch in wirtschaftlicher Hinsicht sukzessive ausbauen konnten (Kudrle 2003: 52). Die Existenz eines Staates ist stark von dessen Fähigkeit abhängig, durch die angemessene Besteuerung der auf seinem Territorium stattfindenden wirtschaftlichen Aktivitäten die Kosten seiner Aufgaben zu decken. Wird diese Bestrebung durch Steuervermeidung und Steuerhinterziehung unterwandert, so sind die essentiellen Interessen des Staates in Frage gestellt. Tatsache ist, dass die USA als dominanter Akteur der Weltwirtschaft durch diese Praktiken grossen finanziellen Schaden erleiden (Kudrle 2003: 53). Für die USA ergibt sich aus dieser Ausgangslage mit einer an den Neorealismus angelehnten Betrachtungsweise die Möglichkeit von unilateralen Massnahmen zur Verhinderung der Einnahmeverluste durch die Nutzung von Steueroasen. Durch eine entschlossene Führerschaft und der damit einhergehenden Einflussnahme auf andere Nationalstaaten sowie internationale Gremien könnten die USA als Hegemon den entstehenden Schaden verkleinern (Kudrle 2003: 53). Führerschaft zeichnet sich insbesondere durch drei Kernelemente aus: „demonstration, standard provision, and pressure“ (Kudrle 2003: 54). Ersteres bezieht sich auf eine Vorreiterrolle und kann nicht ausschliesslich durch mächtige Staaten eingenommen werden. Der zweite Aspekt bezeiht sich auf die Tatsache, dass Lösungsansätze und regulatorische Standards, welche von mächtigen Akteuren gesetzt werden, aus reiner Zweckdienlichkeit auch in anderen Staaten umgesetzt werden. Konkret bedeutet dies, dass Besteuerungsstandards der amerikanischen Behörden ihre Wirkung über die Landesgrenzen hinaus entfalten. Mit letzterem Punkt ist der Kern der eigentlichen Hegemonie gemeint, der Ausübung von effektivem Druck auf nicht einlenkende Staaten (Kudrle 2003: 54). Im globalen Kampf gegen schädlichen Steuerwettbewerb verläuft die Konfliktlinie zwischen zwei sich klar abgrenzenden Staatengruppen. Auf der einen Seite ist dies 18 eine Koalition der grossen Staaten der Welt und OECD Mitglieder, welche über weit entwickelte und diversifizierte Volkswirtschaften verfügen. Ihnen gegenüber steht eine heterogene Gruppe von kleinen Staaten, welche sich in der Bereitstellung von Möglichkeiten zur Steuerhinterziehung und Steuervermeidung engagieren (Sharman 2006: 148). Charakteristisch für die Mitglieder dieser Gruppe ist, dass ihre Volkswirtschaften deutlich überproportional von den Erträgen des Finanzsektors abhängen. Eine Ausnahme bilden hier lediglich die beiden OECD Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, welche neben ihrer Aktivität im Wettkampf um nicht versteuertes Kapital über relativ diversifizierte Volkswirtschaften verfügen (Seco 2006).7 Dieser Umstand führt dazu, dass die identifizierten Steueroasen äusserst verwundbar gegenüber Sanktionsmassnahmen der grossen Volkswirtschaften sind. Der überproportionale Beitrag des Finanzsektors zum Bruttoinlandprodukt (BIP) bedeutet gleichzeitig, dass die Volkswirtschaften auf den Import zahlreicher Produkte und Dienstleistungen aus denjenigen Ländern angewiesen sind, deren Steuerbasis sie abzugraben versuchen. Eine machtorientierte Perspektive kommt hier zum eindeutigen Schluss, dass diese Tatsache charakteristisch für die relative Schwäche der Steueroasen gegenüber den OECD Mitgliedsstaaten ist. Abgesehen von den europäischen Steueroasen wird die Anfälligkeit der Gruppe der Steueroasen zudem dadurch verstärkt, dass insbesondere in den Jurisdiktionen in der Karibik neben den Erträgen aus der Finanzwirtschaft lediglich der Export von wenigen unverarbeiteten Rohstoffen zum BIP beiträgt (Sharman 2006: 149). Die Rolle der OECD wird in diesem Paradigma äusserst eng definiert. Sie wird nicht als eigenständige internationale Organisation betrachtet, sondern als Vertreterin der Interessen einer Konfliktpartei. Die OECD ist somit kein eigenständiger Akteur sondern ein Machtinstrument der grössten Volkswirtschaften. Eine machtorientierte Sichtweise betrachtet die Sphäre der Besteuerungspolitik auf der internationalen Ebene als Phänomen in der internationalen Anarchie. Die Machtdefinition kann hier unscharf zwischen der militärischen und der ökonomischen Ebene liegen, die Ausgangslage wird in dieser Perspektive klar durch ein ausgeprägtes Ungleichgewicht bezüglich des Machtpotentials der beiden Gruppen bestimmt. Mit einer realistischen Perspektive wird die Ausgangslage folglich dahingehend 7 Laut dem Schweizer Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) beträgt der Anteil der Finanzwirtschaft am Schweizer Brutto Inlandprodukt (BIP) 13- 14%. Für Luxemburg wird ein Anteil von 20% angegeben (Seco 2006). 19 charakterisiert, dass dieses Ungleichgewicht zu Handlungen führen muss, welche im Interesse der mächtigen Staaten liegen (Sharman 2006: 148). 3.2.2 Entwicklung Globaler Steuerwettbewerb wird mit einer realistischen Perspektive als unkontrollierter Wettbewerb zwischen zwei Staatengruppen betrachtet. Unter diesen Voraussetzungen wird angenommen, dass sich die grossen Staaten mittels militärischen oder wirtschaftlichen Zwangsmassnahmen durchsetzen und eine ihren Interessen entsprechende Lösung erreichen. Es muss aufgrund der ungleichen Machtpotentiale des Weiteren davon ausgegangen werden, dass diese Durchsetzung weder viel Zeit in Anspruch nimmt noch auf nennenswerte Gegenwehr stossen wird (Sharman 2006: 144, 148). Die Androhung oder Ausführung einer militärischen Intervention zur Durchsetzung von wirtschaftlichen Interessen wird in diesem Zusammenhang nicht als gangbarer Weg betrachtet. Die Bedrohung der grossen Volkswirtschaften bezüglich ihrer Sicherheit und ihres Überlebens durch die Aktivitäten von Steueroasen kann nicht als in diesem Mass essentiell angesehen werden, dass eine militärische Intervention als angemessenes Mittel erscheinen würde (Sharman 2006: 149). Machtausübung in der Form von Androhung und Umsetzung wirtschaftlicher Sanktionsmassnahmen erscheint im realistischen Paradigma hingegen als naheliegend. Den grossen OECD Staaten stehen auf diesem Weg Instrumente zur Verfügung, mit welchen die Steueroasen zum Einlenken gezwungen werden können. Der Erfolg solcher Massnahmen ist zusätzlich dadurch begünstigt, dass zahlreiche Steueroasen neben der fehlenden Möglichkeit zu ernsthafter Gegenwehr auf Zuwendungen der OECD Staaten angewiesen sind. Da sie in der Regel über keine diversifizierten Volkswirtschaften verfügen und stark vom Export einiger weniger Rohstoffe abhängig sind, müsste schon das in Betracht ziehen von möglichen Sanktionsmassnahmen ihre Kooperationsbereitschaft deutlich erhöhen (Sharman 2006:149). Die OECD Mitgliedsstaaten könnten durch die Ausrufung von Sanktionsmassnahmen die Steueroasen zum einlenken zwingen, da im machtzentrierten Weltbild des Neorealismus keine Möglichkeit einer Gegenwehr der kleinen Staaten in Betracht gezogen wird. 20 Anhand einer Neorealistischen Sichtweise müssten die grossen Staaten, sobald sie sich zu einer Durchsetzung ihrer Interessen entschliessen würden, die Steueroasen schnell zur Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken bewegen können. Der Machtunterschied ermöglicht es den grossen OECD Staaten, die kleinen Steueroasen zur Kooperation zu zwingen und sie zur Aufgabe der als schädlich betrachteten Besteuerungspraktiken zu bewegen. Das Geschäftsmodell der Steueroasen führt dazu, dass sie in der schwächeren Position gesehen werden. Die Ausgangslage im internationalen Steuerwettbewerb kann somit als „provokative Abhängigkeit“ beschrieben werden, da die Steueroasen den grossen Volkswirtschaften materiellen Schaden zufügen und jederzeit mit einer Gegenmassnahme zur Verhinderung ihrer Praktiken rechnen müssen (Rixen 2005: 33). Wird rein vom Erklärungsfaktor Macht ausgegangen, so haben die Steueroasen auch keine Möglichkeit, Konzessionen oder Kompensationen als Gegenleistung für ihre Kooperation zu erhalten. Ein anhand des Neorealismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Überlegenheit der OECD Mitgliedsstaaten in das Zentrum der Analyse. Die Übernahme von internationalen Besteuerungsstandards durch die Steueroasen erfolgt somit aufgrund der angedrohten oder effektiven Anwendung von Zwangsmassnahmen der OECD Staaten. 3.3 Die OECD Initiative aus einer machtorientierten Perspektive 3.3.1 Hegemon USA Wird die OECD Initiative gegen Steueroasen aus einer machtzentrierten Perspektive betrachtet, so muss die Untersuchung bereits vor dem Start der eigentlichen Initiative im Jahr 1998 einsetzen. Die USA als unangefochten stärkster Akteur der Weltwirtschaft setzte bezüglich des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs ihre Macht bereits seit den sechziger Jahren zur Festlegung und Durchsetzung von Besteuerungsstandards ein. Das erklärte Ziel der damaligen US Administration unter Präsident Kennedy war es „[to] eliminate the tax haven device anywhere in the world“ (Engel 2001: 1541). 21 In den folgenden Jahrzehnten bis zur Einleitung der OECD Initiative zeichnete sich die unilaterale Politik der USA gegenüber Steueroasen durch eine bedächtige aber sukzessive Verengung der Möglichkeiten amerikanischer Steuerpflichtigen zur Steuerhinterziehung aus. Die USA bedienten sich in ihrer Vorgehensweise gegenüber Steueroasen ihrer Macht und unterwarfen diese mittels bilateraler Abkommen den amerikanischen Besteuerungsstandards. Dies führte dazu, dass sich andere Staaten mit Regelungen des Hegemons USA konfrontiert sahen, welche ihre Souveränität bezüglich der Besteuerung in Frage stellten (Rixen 2008: 123). Die USA konnten ihre Machtposition in der Weltwirtschaft ausnutzen, in dem sie mit mehreren Steueroasen bereits in den achtziger Jahren Besteuerungsabkommen vereinbarten, welche bezüglich dem Austausch von Informationen den Regeln der später im Rahmen der OECD Initiative unterzeichneten TIEAs entsprachen (Owens 2007: 16- 17).8 Parallel zur OECD Initiative engagierten sich die USA gegen Steueroasen mittels unilateralen Massnahmen. Im Februar 2007 reichten in den USA die drei Senatoren Carl Levin, Barack Obama und Norm Coleman eine als „Stop Tax Haven Abuse Act“ bezeichnete Gesetzesinitiative ein. Insbesondere die wachsenden jährlichen Defizite des amerikanischen Staates, eine auf 345 Milliarden Dollar geschätzte Differenz zwischen den Steuereinnahmen die eigentlich geleistet werden müssten und dem tatsächlich eingenommenen Betrag („tax gap“) und zudem geschätzte 100 Milliarden Dollar Einnahmeverluste durch die Nutzung von Steueroasen wurden als Motive für die Initiative genannt (Levin 2007a).9 Die USA sind demnach, unabhängig von der Genauigkeit dieser Berechnung, mit erheblichen Einnahmeverlusten aufgrund der Geschäftspraktiken von Steueroasen konfrontiert. Die Initiative umfasste primär Gesetzesrevisionen, welche auf eine effektivere Verfolgung von Steuerhinterziehung durch die nationale Steuerbehörde zielen, beispielsweise eine deutliche Verschärfung der Straffmassnahmen gegen Individuen und Firmen, welche der 8 Solche Abkommen schloss die USA mit folgenden Jurisdiktionen: Barbados (1984), Bermuda (1988), Dominica (1988), Grenada (1986), St. Lucia (1987), Virgin Islands (1987), Marshall Islands (1991) (Owens 2007: 16- 17). 9 Die Schätzungen darüber, in welchem Mass sich die Aktivitäten der Steueroasen auf die amerikanische Volkswirtschaft auswirken, liegen weit auseinander. Die Steuerbehörde der USA, der Internal Revenue Service (IRS), schätzt, dass alleine durch Hinterziehung von persönlichen Einkommenssteuern Einnahmeverluste von 70 Milliarden Dollar jährlich entstehen (Sharman 2006: 152- 153). Eine andere Schätzung aus dem Jahr 2005 beziffert den weltweit verursachten Verlust durch die Aktivität von Steueroasen durch die Steuerhinterziehung von privatem Vermögen auf jährlich 255 Milliarden US- Dollar. Diesen Zahlen zufolge fallen davon 74 Milliarden in den Ländern Europas an (Kudrle 2007: 6). 22 Unterschlagung von Steuern bezichtigt werden. Im Zusammenhang zu der OECD Initiative ist zu erwähnen, dass die Gesetzesvorlage eine von der Steuerbehörde Internal Revenue Service (IRS) zusammengestellte Liste von Jurisdiktionen enthielt, welche zur Hinterziehung von amerikanischen Steuern dienen können. Neben den von der OECD identifizierten Steueroasen enthielt diese Liste auch OECD Mitgliedsstaaten wie die Schweiz und Luxemburg sowie andere Finanzzentren wie Singapur und Hongkong (Levin 2007b). Die Liste der potentiellen Steueroasen repräsentiert die Tatsache, dass zahlreiche in Frage kommenden Jurisdiktionen gegenüber der OECD Bereitschaft zur Kooperation zusagten, aber keine Schritte in Richtung der Implementation der geforderten Standards unternahmen. Die USA als mächtigster Akteur der Weltwirtschaft sahen sich somit gezwungen, durch unilaterale Massnahmen ihre Interessen durchzusetzen. Gerade in jüngster Zeit wird ihre Macht zur unilateralen Durchsetzung von Besteuerungsstandards mit erheblichem Einfluss auf zahlreiche betroffene Staaten wieder demonstriert. Im Rahmen der sogenannten „Foreign Account Tax Compliance Act“ sollen in den USA tätige Finanzinstitute aus dem Ausland denselben Melderegeln unterstellt werden, wie diese für amerikanische Institute gelten. Die Auswirkungen des Gesetzes, welches schrittweise bis 2013 in Kraft treten soll, betreffen schätzungsweise 200`000 Finanzdienstleister aus der ganzen Welt. Da diese vertraglich verpflichtet werden, alle von ihnen betreuten Staatsangehörige der USA sowie deren Vermögen offenzulegen, ist Steuerhinterziehung von Privatpersonen praktisch nicht mehr möglich. Wenn ein Institut keinen solchen Vertrag mit der amerikanischen Steuerbehörde IRS abschliesst, muss es auf Überweisungen, welche die USA verlassen, eine Strafsteuer von 30% des betreffenden Betrages zahlen. In einem Beitrag in der Neuen Zürcher Zeitung (NZZ) wird dieses Gesetz als „eine neue Form des extraterritorialen Unilateralismus“ bezeichnet (Altenburger et al. 2010). Da kein grosses Finanzinstitut auf das Amerikageschäft verzichten kann und eine zusätzliche Abgabe von 30% keine Option darstellt, werden diese durch das Gesetz zur Einhaltung der einseitig beschlossenen Standards gezwungen. Aufgrund ihrer Stellung als Hegemon der Weltwirtschaft können die USA somit ohne formelle Kooperation der betroffenen Staaten im Bereich der Besteuerung ihre Forderungen durchsetzen. Keiner der Staaten, welche die Regelung ablehnen, hat irgendwelche Mittel in der Hand, sich 23 dieser zu widersetzen. Abschliessend ist zu bemerken, dass die unilateralen Massnahmen ergänzend zu den Fortschritten im Rahmen der OECD Initiative betrachtet werden. In ihrer Auswirkung gehen die amerikanischen Initiativen aber deutlich über die Zielsetzung der OECD Initiative hinaus. 3.3.2 Initiative im Auftrag der G7 Um dem Ansinnen einer Bekämpfung der durch Steueroasen verursachten schädlichen Effekte mehr Durchsetzungskraft zu verleihen, bilden die USA eine Allianz mit den anderen stark betroffenen grossen Volkswirtschaften. Der machtzentrierte Ansatz des Neorealismus betrachtet die OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb als ein Produkt nationalstaatlicher Politik. Die Ministerpräsidenten der sieben grössten Wirtschaftsmächte, welche sich im Jahr 1996 in Lyon im Rahmen der G7 über aktuelle politische Herausforderungen austauschten, erteilten der OECD den Auftrag, sich mit den verzerrenden Effekten des schädlichen Steuerwettbewerbes zu befassen und einen Bericht auszuarbeiten. Dieses Ansinnen gründet, wie aus der Abschlusserklärung hervorgeht, in der Tatsache, dass die grossen Volkswirtschaften in besonderem Masse von sinkenden Steuereinnahmen betroffen sind. „Governments cannot stand back while their tax bases are eroded through the actions of countries which offer taxpayers ways to exploit tax havens and preferential regimes to reduce the tax that would otherwise be payable to them“ (OECD 1998: 37).10 Dass der im Jahr 1998 von den Mitgliedsstaaten abgesegnete Bericht von den beiden Mitgliedern Luxemburg und der Schweiz mittels einer Enthaltung keine Unterstützung fand ist nicht von Relevanz (OECD 1998: 3). Die grossen und mächtigen OECD Staaten standen hinter der Initiative und waren nicht darauf angewiesen, dass Konsens über die Stossrichtung der Bestrebungen besteht. Unilaterale Massnahmen, mit welchen die grossen Volkswirtschaften ihre Interessen durchsetzen, werden geschwächt durch die Tatsache, dass Steueroasen die Weitergabe von Informationen zu den Begünstigten von Kapitalanlagen nicht zulassen oder die Daten erst gar nicht erheben (OECD 1998: 37). „Information on foreign transactions and taxpayers is essential for certain domestic counteracting 10 Zur Veranschaulichung der negativen Effekte für die OECD wird als Beispiel die Verfünffachung der ausländischen Direktinvestitionen aus der G7 in Inselstaaten der Karibik und des Südpazifik im Zeitraum zwischen 1984 und 1994 auf über 200 Milliarden Dollar jährlich genannt (OECD 1998: 17). 24 measures to work properly, but is notoriously difficult to obtain with respect to tax havens and certain harmful preferential tax regimes” (OECD 1998: 46). Es wird zudem festgehalten, dass die Schaffung von Transparenz angestrebt wird. „The ability or willingness of a country to provide information to other countries is a key factor in deciding upon whether the effect of a regime operated by that country has the potential to cause harmful effects” (OECD 1998: 29). Der Effekt einer Steueroase wird folglich dann nicht mehr als schädlich betrachtet, wenn diese bereit ist, dem anfragenden Staat Informationen zu liefern und diesem damit die Einleitung von unilateralen Massnahmen ermöglicht. 3.3.3 Gegenmassnahmen Zentraler Bestandteil des Auftrages an die OECD ist die Ausarbeitung einer Liste derjenigen Jurisdiktionen, welche sich als Steueroasen anbieten und in der Steuerbasis der grossen Volkswirtschaften „wildern“ (OECD 1998: 9, 16). Die Liste dient den USA und den verbündeten grossen Volkswirtschaften als Ausgangspunkt für die Anwendung von Gegenmassnahmen. Die Allianz um die USA macht somit unmissverständlich klar, welche Finanzzentren sie für die Unterwanderung ihrer steuerlichen Interessen verantwortlich machen. Die OECD spricht denn auch explizit von Gegenmassnahmen, welche gegenüber Jurisdiktionen angewendet werden, die ihre schädlichen Besteuerungspraktiken nicht aufgeben. Bereits der Auftrag der G7 macht deutlich, welchen Zweck die Allianz um die USA zu erreichen gewillt ist. Die Staatsführer beauftragen die OECD „ [to] develop measures to counter the distorting effects of harmful tax competition on investment and financing decisions and the consequences for national tax base“ (OECD 1998: 3). Mit den hier angesprochenen Massnahmen ist explizit die Anwendung von Druckmitteln gegenüber den Steueroasen gemeint. Im OECD Bericht aus dem Jahr 2000 wird auf Fortschritte und Entwicklungen bezüglich der Anstrengungen gegen schädlichen Steuerwettbewerb eingegangen und eine Liste mit 35 Steueroasen veröffentlicht (OECD 2000: 17). Die Benennung der Jurisdiktionen dient dem Zweck, dass seitens der OECD Staaten Druck aufgebaut wird und die Steueroasen sich mittels der Unterzeichnung einer Absichtserklärung zur Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken verpflichten. Das weitere Vorgehen im Rahmen der Initiative wird dahingehend aufgezeichnet, dass Empfehlungen bezüglich der Gegenmassnahmen ausgearbeitet werden, 25 welche von möglichst vielen Nationalstaaten einseitig umgesetzt werden sollten. „This framework will facilitate the ability of countries to take defensive measures swiftly and effectively against jurisdictions that persist in their harmful tax practices“ (OECD 2000: 24). Die empfohlenen Gegenmassnahmen beinhalten Anpassungen der nationalen Gesetzgebungen, welche alle zum Ziel haben, den Kapitalverkehr mit Steueroasen zu erschweren, sei dies durch die Auferlegung hoher Quellensteuern oder empfindlicher Bussen für nicht ausreichend deklarierte Überweisungen (OECD 2000: 25). Bis im Jahr 2004 haben sich 33 Jurisdiktionen dem Druck gebeugt und sich durch die Unterzeichnung eines Abkommens verpflichtet, auf den erleichterten Austausch von Steuerinformationen hinzuarbeiten (OECD 2004: 14). Diese Entwicklung wird als Fortschritt bezeichnet, da sie deutlich macht, dass sich die Steueroasen dem Druck der grossen OECD Mitgliedsstaaten beugen mussten und sich zur Umsetzung des Standards bereit erklärten. In den folgenden Jahren wurden seitens der Steueroasen zahlreiche TIEAs unterzeichnet sowie Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend revidiert, dass sie den Austausch von Informationen auf Anfrage ermöglichen. Insbesondere im Jahr 2009 beschleunigte sich die Implementation des Standards. Diese Entwicklung steht in engem Zusammenhang zu der Tatsache, dass zahlreiche Regierungen der grössten Volkswirtschaften der Welt ihre Absicht bekräftigten, bei nicht umfassendem Einlenken der Steueroasen Gegenmassnahmen einzuleiten. In der im April 2009 in London veröffentlichen Abschlusserklärung des Gipfels der Group of Twenty (G20), der Gruppe der zwanzig grössten Volkswirtschaften der Welt, wurde diese Absicht deutlich formuliert. „We stand ready to take agreed action against those jurisdictions, which do not meet international standards in relation to tax transparency“ (OECD 2010b: 10). Im Zuge der sich beschleunigenden Dynamik wurde die Androhung von empfindlichen Gegenmassnahmen über die Gruppe der ursprünglich anvisierten Steueroasen hinaus ausgedehnt. Die OECD Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg sowie andere gewichtige Finanzzentren wie Singapur und Hongkong sahen sich durch die Publikation einer revidierten Liste unkooperativer Steueroasen ebenfalls dem Druck der grossen Volkswirtschaften ausgesetzt (OECD 2009a). Für das Jahr 2010 lässt sich festhalten, dass sich sowohl die ursprünglich identifizierten Steueroasen als auch die neu in den Fokus der Initiative geratenen 26 Finanzzentren dem Druck der grossen Staaten beugen mussten. Die flächendeckende Anerkennung des Standards für einen Informationsaustausch auf Anfrage verdeutlicht, dass sich die Interessen der mächtigen Staaten durchsetzten und die unterlegenen Steueroasen keine Mittel zur Gegenwehr besassen. Die Ära der Steueroasen, welche durch Geheimhaltungsgesetze die Steuerbasis der grossen Volkswirtschaften unterwandern, kann somit als beendet betrachtet werden. Laut Angel Gurrìa, dem Generalsekretär der OECD, müssen sich die Steuerzahler auf der ganzen Welt der Tatsache stellen, „that there are no longer any safe havens to hide assets and income from tax authorities“ (Gurrìa 2009). Die Interessen der grossen Staaten können somit als erreicht betrachten werden. 3.3.4 Einflussnahme der Nachbarstaaten Neben den USA als hegemoniale Macht in der Weltwirtschaft und ihrer Kapazität die Steueroasen zum Einlenken zu bewegen zeigt sich bei genauerer Betrachtung einzelner Steueroasen, dass der jeweils mächtigste Nachbarstaat über erheblichen Einfluss auf die Gesetzgebung einer Steueroase verfügt. Grosse Nachbarstaaten haben durch unilaterale Massnahmen die Möglichkeit, den abhängigen Kleinstaaten in ihrer Umgebung durch einseitige Bestimmungen zur Kapitalbesteuerung empfindliche Nachteile im wirtschaftlichen Verkehr zuzufügen. Das Fürstentum Liechtenstein fügte sich beispielsweise in dem Moment den Anforderungen der OECD Initiative, als Deutschland den Druck gegenüber dem Fürstentum auszubauen begann. Deutschland versuchte damit zu verhindern, dass Kleinstaaten in ihrer Umgebung es sich zum Geschäftsmodell machen, vermögenden deutschen Individuen Modelle zur Steuerhinterziehung anzubieten und somit im Steuersubstrat der Bundesrepublik zu „wildern“. Akzentuiert durch massive Einnahmeausfälle als Auswirkung der globalen Wirtschaftskrise verstärkte Deutschland die Anstrengungen gegenüber diesen Staaten, da es durch die Steuerausfälle seine essentiellen Interessen unterwandert sah. Der damalige deutsche Finanzminister Peer Steinbrück äusserte sich in einem Interview im März 2009 zur Ausweitung der Gegenmassnahmen seiner Regierung gegenüber nicht kooperierenden Staaten. „Wer mit Steueroasen Geschäfte macht, ist gegenüber dem Finanzamt auskunftspflichtig“ (Steinbrück 2009). Individuen wie auch Unternehmen, welche Geschäftsbeziehungen mit Steueroasen unterhalten, werden somit dem 27 generalverdacht der Steuerhinterziehung unterstellt, was faktisch einer Umkehr der Beweislast gleichkommt. Deutschland als bedeutendster Akteur Kontinentaleuropas kann durch solche Massnahmen den wirtschaftlichen Verkehr mit den betroffenen Jurisdiktionen praktisch zum erliegen Bringen und diese folglich durch die Drohung mit solchen Massnahmen zum Einlenken zwingen. Das Fürstentum Monaco seinerseits ist als Zwergstaat auf die Unterstützung seines Nachbarstaates Frankreich angewiesen. Damit einher geht, dass es für Monaco hinsichtlich der Existenzsicherung und der Bewahrung der Unabhängigkeit nicht zielführend ist, durch die Anwerbung von französischem Fluchtgeld Gegen- massnahmen von Frankreich zu provozieren. Es verwundert deshalb nicht, dass zwischen dem Fürstentum Monaco und Frankreich bereits im Jahr 1963 ein bilateraler Vertrag bezüglich der Besteuerung abgeschlossen wurde, welcher den Standards der TIEAs entspricht (Owens 2007: 17). Albert Pintat, bis Mai 2009 Regierungschef der Steueroase Andorra, äusserte sich im Mai 2009 auf die Frage, ob seine Politik auf eine möglichst rasche Erfüllung der OECD Standards und somit einer Streichung von der „schwarzen Liste“ ziele, folgendermassen: „We want to get off France’s list. It’s France that is penalising us, not the OECD“ (Pintat 2009). Aus dieser Aussage geht hervor, dass für Steueroasen weniger die kombinierte Initiative der OECD Mitgliedsstaaten als vielmehr die Durchsetzungsmacht des jeweiligen Nachbarstaates von Bedeutung ist. Um als Zwergstaat seine Existenz zu sichern ist es demnach ratsam, sich mit dem oder den mächtigen Nachbarn zu arrangieren. 28 4 Der neoliberale Institutionalismus 4.1 Weltbild des neoliberalen Institutionalismus Die Theorie des Neoliberalen Institutionalismus ist charakterisiert durch einen expliziten Fortschrittsglauben. Diese Prämisse führt nach Robert O. Keohane (2005) zum Umstand, dass „international coordination of policy seems to highly beneficial in an interdependent world economy, but cooperation in world politics is particularly difficult“ (Keohane 2005: 49). Der neoliberale Institutionalismus teilt mit dem Neorealismus die Annahme, dass dem internationalen System eine anarchische Struktur innewohnt. Der Unterschied zwischen den beiden Theorien besteht hier in den Rückschlüssen, welche von der Struktur des internationalen Systems auf die Interessen und das Verhalten der Staaten gezogen werden. „Cooperation requires that the actions of separate individuals or organizations - which are not in pre-existing harmony - be brought into conformity with one another through a process of negotiation” (Keohane 2005: 51). Mittels Internationaler Institutionen wird demnach die Kooperation zwischen den Staaten ermöglicht und gefördert. Diese entstehen aus dem Eigeninteresse der Staaten heraus. „States find that autonomous self- interested behavior can be problematic and they prefer to construct international institutions to deal with a host of concerns“ (Stein 2008: 208). Wenn, wie in den meisten Politikfeldern, Interessenskonflikte zwischen den Staaten bestehen, können internationale Institutionen dem Scheitern einer Koordination entgegenwirken. Dies ist aus nationalstaatlicher Perspektive insbesondere dann wünschenswert, wenn das autonome und am primären Eigeninteresse orientierte Handeln in einem letztendlich schlechteren Ergebnis mündet. Dieses Phänomen wird in der wissenschaftlichen Debatte als Kollektivhandlungsproblem bezeichnet. Staaten sind legitimiert durch ihre Souveränität und das exklusive Recht, innerhalb ihrer Grenzen die Gesetzgebung zu bestimmen. Gleichzeitig wird durch die gegenseitige Anerkennung der nationalen Souveränität ein „Prinzip der Nicht- Intervention“ geschaffen. Obwohl zur Lösung eines Kollektivhandlungsproblems eine Intervention als individuell rationale Strategie erscheinen würde, ist es für die Stabilität des internationalen Systems essentiell, dass Staaten ihre Entscheidungen in einem implizit geteilten Rahmen fällen (Keohane 2002: 69- 70). Souveränität 29 definiert somit einen relativ engen Korridor der möglichen staatlichen Handlungen. Die Anarchie wurde demnach institutionalisiert durch die gegenseitige Akzeptanz der Souveränität (Keohane 2002: 70). In jüngster Zeit ist das klassische Konzept der Souveränität durch eine immer enger werdende Verflechtung zwischen den Staaten herausgefordert. Diese Interdependenz kann einerseits in geteilten Interessen bestehen, äussert sich andererseits aber auch in zwischenstaatlichen Konflikten, welche nicht unilateral überwunden werden können. Die Zusammenarbeit der Staaten wird ermöglicht durch internationale Institutionen wie internationale Organisationen und internationale Regime. Für die vorliegende Analyse wird die Regimedefinition von Stephen D. Krasner (1983) verwendet. Regime sind demnach „implicit or explicit principles, norms, rules, and decision- making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relations“ (Krasner 1983: 2). Mit zunehmender globaler Verflechtung nimmt die Bedeutung der Tatsache zu, dass staatliche Interessen durch die Handlungen anderer Staaten beeinflusst werden. Daraus entsteht der Bedarf nach internationalen Regimen und damit einhergehend die Bereitschaft, Teile der Freiheit der Rechtssetzung gegen den Einfluss auf die Handlungen anderer Staaten „einzutauschen“ (Nye / Keohane 2002: 208). Die oben beschriebene Bedeutung der nationalstaatlichen Souveränität in der internationalen Politik und das Fehlen einer hierarchisch übergeordneten Instanz führen dazu, dass internationale Regime weniger Wirkung entfalten als vergleichbare innenpolitische Strukturen. Die Prägung des internationalen Systems durch das „self- help“ Prinzip führt mitunter dazu, dass die im jeweiligen Regime verorteten Prinzipien in Konflikt zu nationalstaatlichen Interessen stehen (Keohane 2005: 62). Internationale Regime können deshalb nicht als Elemente einer neuen internationalen Ordnung und über den Nationalstaaten stehend betrachtet werden, sondern als durch Eigeninteresse begründete Arrangements zwischen Staaten. Dennoch führt die Wechselwirkung zwischen Staat und Regime auch zur Beeinflussung der staatlichen Eigeninteressen. Dieses wird entscheidend durch die erwarteten Konsequenzen einer Handlung geprägt (Keohane 2005: 63). Das Regime schafft hier eine gewisse Erwartungssicherheit und hält somit die staatlichen Interessen zumindest indirekt in einem allgemein akzeptierten Rahmen. 30 Durch ein Regime werden Informationen generiert, welche allen Akteuren zugänglich sind, und es wird Transparenz über das Verhalten der involvierten Parteien geschaffen. Zentral ist hier das Konzept der Reputation, welches in dieser Sichtweise als Aufzeichnung des bisherigen Kooperationsverhaltens angesehen wird. Das Wissen über die Handlungen der Akteure in der Vergangenheit ermöglicht es den involvierten Parteien, Voraussagen über die angenommenen Präferenzen zu treffen und erhöht somit die Erwartungssicherheit. Des Weiteren schafft ein Regime einen Kommunikations- und Verhandlungsrahmen, welcher der Kooperation förderlich ist. Regime beinhalten darüber hinaus oftmals Überwachungs- und Sanktions- mechanismen, welche die Kosten eines Regelbruchs erhöhen. Aufgrund dieser Charakteristiken beeinflusst ein Regime die Wahl der Handlungsoptionen der involvierten Akteure und führt letztendlich zu einer Begünstigung von Kooperation, was wiederum förderlich bei der Erzielung der individuellen Interessen ist (Keohane 2005: 50). 4.2 Paradigma anhand des neoliberalen Institutional ismus 4.2.1 Augangslage Die Anstrengungen der OECD gegen schädliche Besteuerungspraktiken finden anhand der „Grosstheorie“ des neoliberalen Institutionalismus in einem „Welt- Steuerregime“ statt. Das Steuerregime ist charakterisiert durch das Prinzip, dass Steuereinnahmen für einen Nationalstaat von essentieller Bedeutung sind, um damit die öffentlichen Ausgaben zu decken und somit die zentralen Staatsaufgaben zu erfüllen. Die gegenseitig anerkannte Norm bezieht sich auf die Tatsache, dass das Privileg zur Erhebung von Steuern einzig und alleine bei den Nationalstaaten beziehungsweise ihren Organen liegt (Sharman 2008: 3). Die Regeln jedoch, welche im Besteuerungsregime zusammengefasst sind, stehen unter Umständen im Widerspruch zu den effektiven Handlungen der Staaten. Das Recht auf Besteuerung begründet sich demnach aus einer wirtschaftlichen Aktivität auf dem Territorium eines Staates, welche die Bereitstellung von öffentlichen Gütern erfordert. Besteuerung ist somit direkt mit realer wirtschaftlicher Aktivität verknüpft. Damit einher geht im Umkehrschluss die Regel, dass die gezielte Anziehung von fiktiver wirtschaftlicher Aktivität zum Zweck der Besteuerung nicht legitim ist. Steueroasen 31 schöpfen ihre Existenz aber ausschliesslich aus der Unterwanderung dieser Regel. Auch seitens der grossen Volkswirtschaften und OECD Mitgliedsstaaten werden Bestrebungen zur Anziehung von ausländischem Kapital forciert, ohne dass damit eine reale wirtschaftliche Aktivität verbunden ist (Rixen 2008: 119). Die Verfahren des Steuerregimes sind charakterisiert durch die Tatsache, dass Besteuerungs- abkommen in der Regel auf bilateraler Basis abgeschlossen werden. Ausnahmen bilden hier spezifische Standards zur Verhinderung der Geldwäsche, des organisierten Verbrechens sowie der Terrorismusfinanzierung.11 Als Basis der bilateralen Besteuerungsabkommen haben sich bereits seit den sechziger Jahren die OECD Rahmenabkommen etabliert, anhand denen die Verträge formuliert werden (Rixen 2008: 6). Für die Modellierung eines konkreten Paradigmas der internationalen Steuerpolitik wird anhand des liberalen Institutionalismus primär auf die Spieltheorie Bezug genommen. Diese konkrete Theorie ermöglicht es, die Kooperation innerhalb des „Welt-Steuerregimes“ zu modellieren. Die Ausgangslage wird folglich dahingehend ausgearbeitet, dass die erwartete Kooperationsbereitschaft der Akteure das zentrale Merkmal bildet. Die zunehmende Mobilität von Kapital generiert starke Anreize für nationale Regierungen, die Belastung von mobilem Kapital in vergleichbarem Mass wie die anderen Staaten zu halten, was zu einer Angleichung der Steuersätze in den industrialisierten Staaten führt. Nationalstaaten als rational handelnde Akteure sehen sich unter diesen Umständen einem starken Druck ausgesetzt, Kapital möglichst tief zu besteuern. Die Vorteile einer zunehmenden Liberalisierung der globalen Kapitalströme stehen somit den Einnahmeverlusten durch tiefere Kapitalbesteuerung gegenüber und erfordern eine Abwägung. Aus einer spieltheoretischen Perspektive ergibt sich für die internationale Besteuerungspolitik ein eindeutiges Bild. Es handelt sich um ein Gefangenendilemma, da jeder einzelne Staat grosse Anreize hat, durch die Senkung der Steuersätze mobiles Kapital anzuziehen. Dies führt unweigerlich zu einem „race to the bottom“, einer globalen Abwärtstendenz der Kapitalsteuersätze. „Even if collective action could be attained among a limited number of countries, the 11 Im Jahr 1989 wurde durch die UNO die Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) ins Leben gerufen um dem organisierten Verbrechen die Verschleierung von Vermögenswerten zu erschweren. Kernelement der Anstrengungen der FATF ist das „Know Your Client Concept“. Eine Initiative des Financial Stability Forum (FSF) zur Verbesserung der Stabilität des internationalen Finanzsystems mit dem Ziel, versteckte Kapitalbewegungen offenzulegen, wuchs jedoch nicht über die Form einer abstrakten Idee hinaus und ging letztendlich in der OECD Initiative auf (Palan/ Murphy/ Chavagneux 2010: 203- 209). 32 remaining noncooperative countries would enjoy increasing returns, especially if they are small tax havens“ (Radelli 1998: 603). Die Ausgangslage im Bereich des internationalen Steuerwettbewerbes zum Zeitpunkt des Starts der OECD Initiative lässt sich demnach als ein klassisches Kollektivhandlungsproblem beschreiben. Charakterisiert ist dieses durch die Tatsache, dass die individuell rationale Strategie ein kollektiv schlechtes Ergebnis nach sich zieht (Webb 2004: 789). Konkret bedeutet dies, dass alle Staaten und insbesondere die grossen Volkswirtschaften und Mitglieder der OECD das Interesse teilen, ihre Staatsausgaben durch die ihnen zustehenden Steuereinnahmen bezahlen zu können. Auf Seiten der OECD Mitglieder ist folglich das Interesse an einer Kooperation zur Verhinderung von schädlichen Besteuerungspraktiken anderer Staaten gross. Wird aber bezüglich der Besteuerung von grenzüberschreitendem Kapital von einer unregulierten Sphäre ausgegangen, so hat der einzelne Staat als individueller Akteur einen Anreiz, durch steuerliche Massnahmen zur Steigerung der eigenen Staatseinnahmen gezielt die Anziehung von ausländischem Kapital zu fördern (Webb 2004: 789). Anhand der Sichtweise des liberalen Institutionalismus ergibt sich die Ausgangslage, dass sich das Kollektivhandlungsproblem und damit das kollektiv schlechte Ergebnis durch internationale Kooperation zwischen den Akteuren aufheben lässt. Um das Phänomen des globalen Steuerwettbewerbs in das Modell des Gefangenendilemmas einfügen zu können benötigt es eine Spezifizierung. Der globale Steuerwettbewerb ist als asymmetrisch zu bezeichnen, da die kleinen Staaten durch die Attrahierung von ausländischem Kapital aufgrund der sehr kleinen Volkswirtschaften relativ gesehen grosse Mehreinnahmen erzielen. Während die Steueroasen faktisch nur gewinnen können, sind die grossen Staaten mit der gegenteiligen Situation konfrontiert. Sie können vom Steuerwettbewerb nur marginal profitieren, da zusätzliche ausländische Investitionen die Steuereinnahmen nur geringfügig erhöhen, verlieren aber umso mehr durch die Abwanderung von Kapital, welches eigentlich der eigenen Besteuerung unterworfen wäre (Rixen 2005: 8). 33 4.2.2 Entwicklung Zur Herstellung des kollektiv besten Ergebnisses muss das Gefangenendilemma, welches eine Kooperation verhindert, mittels Institutionen und Verträgen aufgelöst werden und beide Seiten würden einen Gewinn daraus ziehen (Sharman 2006: 152). Als Organisation, mit welcher das Gefangenendilemma gelöst werden könnte, hat sich die OECD in den vorausgegangenen Jahrzehnten in Sachen internationaler Steuerfragen als dominante Instanz etabliert (Christians 2010: 13). Die oben beschriebene Ausgangslage verdeutlicht die Kooperationspräferenz der grossen Staaten, weist aber auch auf die Tatsache hin, dass die kleinen Staaten geringe Anreize zur Kooperation haben und folglich den Zustand der allgemeinen Defektion vorziehen (Rixen 2005: 8). Die Defektionspräferenz der Steueroasen liesse sich unter diesen theoretischen Annahmen durch Ausgleichszahlungen der OECD Mitgliedsstaaten an die Oasen lösen. Konkret würde dies bedeuten, dass den in den Fokus der Initiative geratenen Jurisdiktionen die Aufgabe ihrer als schädlich betrachteten Steuerpraktiken „vergütet“ würde. Aus ökonomischer Perspektive würde ein solcher Handel eine „win-win“ Situation herstellen (Sharman 2006: 152- 153). Diese Vorgehensweise wäre dann rational, wenn die Verluste der OECD Staaten an Steuereinnahmen die aus dem verschobenen Kapital in den Steueroasen erzielten Gewinne deutlich überwiegen würden. Aufgrund der Tatsache, dass durch Kooperation ein Mehrwert generiert werden könnte, muss aus dieser Perspektive die Auflösung des Gefangenendilemmas angenommen werden. Ein anhand des neoliberalen Institutionalismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Präferenzen der involvierten Akteure in das Zentrum der Untersuchung. Die Übernahme von internationalen Besteuerungs- standards durch die Steueroasen erfolgt demnach dann, wenn sich ihre Interessen verändert haben. 34 4.3 Die OECD Initiative aus einer kooperationsorien tierten Perspektive 4.3.1 Kollektivhandlungsproblem Der im Jahr 1996 gestellte Auftrag der G7 an die OECD, sich mit den schädlichen Effekten des internationalen Steuerwettbewerbes zu befassen, folgt den grundsätzlichen Prinzipien, welche die Organisation seit ihrer Gründung im Jahr 1960 verfolgt. Diese Prinzipien beinhalten die Aufrechterhaltung eines stetigen Wirtschaftswachstums, die Erhöhung des Lebensstandards in den Mitgliedsstaaten sowie die weitere Entwicklung der Weltwirtschaft. Des Weiteren unterstützt die Organisation „the expansion of world trade on a multilateral, non-discriminatory basis in accordance with international obligations“ (OECD 1998: 2). Insbesondere dieses Prinzip wird durch den schädlichen Steuerwettbewerb unterwandert, da im Bereich der Besteuerung von Vermögen keine von allen involvierten Staaten anerkannten Standards gelten. Die Sphäre der internationalen Besteuerung ist vielmehr durch eine anarchische Struktur geprägt, welche in einem unregulierten Kampf um mobile Vermögen mündete. Der internationale Steuerwettbewerb stellt in einer spieltheoretischen Betrachtungsweise ein Kollektivhandlungsproblem dar. Alle Staaten teilen das Interesse, ihre Staatsaufgaben mit Steuereinnahmen zu bezahlen. Der Wettbewerb zwischen den Staaten führt jedoch zu Veränderungen der Besteuerungsstruktur in den industrialisierten Volkswirtschaften. Duane Swank und Sven Steinmo (2002) untersuchten die Entwicklung von verschiedenen Steuerarten in achtzehn entwickelten Volkswirtschaften und OECD Mitgliedsstaaten im Zeitraum zwischen 1981 und 1995.12 Die durchschnittliche Besteuerung von Unternehmensgewinnen nahm in den untersuchten Staaten am deutlichsten ab und die Besteuerung von Kapitalgewinnen verzeichnete ebenfalls einen Abwärtstrend, wenn auch weniger deutlich. Gleichzeitig stieg die durchschnittliche Steuerlast auf Arbeitseinkommen im Untersuchungszeitraum deutlich, während die Konsumsteuern stagnierten (Swank/ 12 Die Länder sind: Australia, Austria, Belgium, Canada, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Italy, Japan, Netherlands, New Zealand, Norway, Sweden, Switzerland, United Kingdom, United States (Swank/ Steinmo 2002: 644). 35 Steinmo 2002: 643- 644).13 Diese Veränderungen verdeutlichen den Einfluss der zunehmenden Liberalisierung der Wirtschaft auf die nationale Besteuerungspolitik. Insbesondere der Bereich der Unternehmensbesteuerung erfuhr durch die zunehmende Liberalisierung der Weltwirtschaft grosse Veränderungen. Global tätige Unternehmen „optimieren“ mit Hilfe von auf Steuerfragen spezialisierten Beratungsfirmen ihre Steuerlast, in dem Gewinne und Verluste innerhalb des globalen Netzes von Niederlassungen verschoben werden. Aufgrund des Schwerpunktes der vorliegenden Arbeit wird dieser Bereich des Steuerwettbewerbes nur am Rande betrachtet. Dennoch schafft dieser Aspekt Herausforderungen für die nationalstaatliche Politik, da hohe Unternehmenssteuern vereinfacht zu realer oder fiktiver Abwanderung der Unternehmen führt und somit seitens der Besteuerung von Firmen sinkende Erträge zu erwarten sind. Gleichzeitig können die Einnahmen aus der Besteuerung immobiler Aktivitäten wie Arbeit oder Konsum zur Kompensation dieser Ausfälle nicht unbegrenzt erhöht werden (Steinmo/ Swank 2002: 645). Die Ausgangslage Mitte der Neunzigerjahre ist durch eine deutlich überproportionale Aktivität einiger Steueroasen im internationalen Kapitalmarkt geprägt. Diese spezialisierten sich auf jeweils spezifische Methoden der Steuerhinterziehung. Liechtenstein beispielsweise bietet vermögenden Ausländern das Hinterziehungsmodell der „Liechtensteiner Stiftung“ an. Privatpersonen können Kapital und Unternehmensbeteiligungen in solche Konstrukte verlagern. Die Besonderheit dieser Stiftungen ist, neben der für Steueroasen üblichen Intransparenz, die Tatsache, dass Liechtenstein keinerlei Steuern auf Stiftungsvermögen erhebt (Merten 2010: 97). Das Beispiel Liechtenstein zeigt somit exemplarisch die gegenteiligen Interessen der OECD Staaten einerseits sowie der Steueroasen auf der anderen Seite. Eine Steueroase wie Liechtenstein kann, im Gegensatz zu einer grossen Volkswirtschaft, die Besteuerung gewisser Anlageformen gänzlich auslassen um mit dieser Massnahme ausländische Vermögenswerte anzuziehen. Es profitiert an den insgesamt rund 50`000 in Liechtenstein angesiedelten Stiftungen nicht durch direkte Kapitalabgaben aus deren Vermögen, sondern durch die Besteuerung der Einkommen der zahlreichen mit deren Verwaltung beschäftigten Finanzfachpersonen (Merten 2010: 233). 13 Der durchschnittliche Steuersatz für Unternehmensgewinne sank von 45 auf 35%, derjenige auf Kapitalgewinne von 38 auf 36%. Das Arbeitseinkommen wurde neu im Schnitt mit 40 anstatt 36% belastet, während die Konsumsteuer bei durchschnittlich 16% verharrte (Swank/ Steinmo 2002: 643- 644). 36 Diese Tendenzen führen zu einem erhöhten Druck auf die Nationalstaaten, ihre Einnahmen durch ein möglichst engmaschiges Besteuerungssystem zu sichern und Missbrauch konsequent einzudämmen. Dem zuwider läuft die immer einfacher werdende Nutzung von Steueroasen zur Hinterziehung von Steuern auf Vermögenswerte. Während bis zur flächendeckenden Verbreitung des Internets sowie dem elektronischen Kapitalverkehr die Nutzung von Steueroasen grossen Unternehmen oder wenigen besonders vermögenden Individuen vorbehalten war, wurde der potentielle Kundenstamm durch die vereinfachte Abwicklung mittels „e- commerce“ enorm vergrössert. „Steueroptimierung“ durch die Nutzung von Oasen steht damit einem breiten Publikum offen und wird im Internet aktiv beworben (Cobb 2001: 172). Generell lässt sich sagen, dass die zunehmende Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs grosse Herausforderungen an die nationalstaatliche Besteuerungspolitik stellt. „The Internet created legal loopholes, exacerbated tax evasion problems, encouraged money laundering, and made regulation more difficult” (Kudrle/ Eden 2005: 118). 4.3.2 Ausgleichszahlungen Die spieltheoretische Modellierung des internationalen Steuerwettbewerbes macht deutlich, dass die OECD Mitgliedsstaaten eine hohe Kooperationspräferenz aufweisen. Seitens der Steueroasen bestehen im Beriech der internationalen Besteuerung hingegen keine Anreize, auf die Forderungen der grossen Volkswirtschaften einzugehen. Die Präferenzen der Akteure, welche sich im Kooperationsspiel gegenüberstehen, sind insbesondere bestimmt durch die materiellen Verluste beziehungsweise Gewinne, welche durch den internationalen Steuerwettbewerb entstehen. Den geschätzten Steuerausfällen, welche durch die Aktivitäten von Steueroasen für die OECD Staaten entstehen, werden die vermuteten Gewinne der Oasen gegenübergestellt. Die totalen jährlichen Steuereinnahmen aller 35 Steueroasen der „schwarzen Liste“ aus dem Jahr 2000 werden auf 13 Milliarden Dollar geschätzt. Substantielle Anteile dieser Summe entfallen zudem auf Einnahmen, welche nicht direkt mit dem Finanzsektor zusammenhängen (Sharman 2006: 153). 37 Um eine blockierte Problemstellung wie diejenige des internationalen Steuerwettbewerbes zu überwinden, kann mittels Kompensationszahlungen auf die Präferenzbildung der kooperationsverweigernden Gruppe eingewirkt werden. Die Anwendung von Ausgleichszahlungen im wörtlichen Sinne würde bedeuten, dass den Steueroasen die Aufgabe ihrer schädlichen Besteuerungspraktiken materiell vergütet wird. Eine strikt ökonomische Betrachtungsweise hielte diese Möglichkeit für plausibel, da die aus dem Steuerwettbewerb generierten Gewinne der Steueroasen um ein vielfaches kleiner sind als die daraus entstehenden Verluste der grossen Volkswirtschaften. Zu demselben Schluss kam die britische Zeitschrift Economist nach Interviews mit Mitgliedern des OECD Sekretariats. „OECD officials speculate that it might be possible to do some sort of deal with tax havens to buy their good behaviour. As one of them puts it, ,The amount of tax revenue being lost to the world to give only a very small nick to the tax havens is very large. It would make sense for the bigger countries to buy them off’” (Economist (2000) in Sharman 2006: 154). Im OECD Bericht aus dem Jahr 1998 wird darauf eingegangen, dass zahlreiche Steueroasen von einer hohen Abhängigkeit von den Erträgen der „Steuerindustrie“ geprägt sind. „To the extent that a tax haven provides a clear signal that it wishes to curtail its harmful tax practices, the Committee would be prepared to engage in a dialogue with such tax havens taking into account the need to encourage the long term development of these economies” (OECD 1998: 10- 11). Effektive Zahlungen von der OECD beziehungsweise deren Mitglieder an die Steueroasen werden nicht explizit in Aussicht gestellt. Dennoch wird festgehalten, dass bei glaubhafter Signalisierung von Kooperationsbereitschaft ein Dialog mit diesen Staaten aufgenommen wird. Mit dem Ziel die langfristige Entwicklung ihrer Volkswirtschaften zu unterstützen wird indirekt auch auf mögliche Kompensationszahlungen Bezug genommen. Einen materiellen Ausgleich für die Aufgabe schädlicher Steuerpraktiken könnte aber nicht nur durch direkte Unterstützungszahlungen an die Steueroasen geschehen. Weitere Möglichkeiten bestünden in der Gewährung von erleichtertem Marktzugang innerhalb der OECD oder durch eine Forcierung der Abschlüsse von Handelsabkommen (Sharman 2006: 153). Trotz der Bezugnahme auf Ausgleichszahlungen wurden im Verlauf der Initiative seitens der OECD keine 38 weiteren Versuche unternommen, die Präferenzbildung mittels positiver Anreize zu beeinflussen. 4.3.3 Veränderte Präferenzbildung Mit der Publikation einer vorläufigen Liste aller Jurisdiktionen, deren Steuersysteme schädliche Elemente enthalten, machte die OECD im Jahr 2000 deutlich, welche Akteure sich im Kooperationskonflikt um die Besteuerung von mobilem Kapital gegenüberstehen. Auf der einen Seite sind dies die OECD Mitgliedsstaaten, auf der anderen Seite eine Gruppe von Inselstaaten und anderen Kleinstaaten. Um die OECD Initiative weiter voranzutreiben, müssten die Steueroasen ihre Gesetze bezüglich Transparenz und Informationsaustausch anpassen, die Zugänglichkeit von relevanten Informationen bezüglich der Begünstigten von Finanzprodukten und Firmen verbessern und die Kapazitäten ihrer Steuerbehörden dahingehend ausbauen, dass sie die angeforderten Informationen ermitteln und austauschen könnten (Owens 2007: 8). Die Defektionspräferenz der identifizierten Steueroasen lässt sich zu diesem Zeitpunkt nicht nur mit der Tatsache erklären, dass eine Kooperation für sie die Aufgabe ihres Geschäftsmodells und somit ihrer wichtigsten Einkommensquelle bedeutet hätte. Die mit der Kooperation einhergehende Aufgabe der als schädlich betrachteten Besteuerungspraktiken wäre dann plausibel gewesen, wenn weltweit keine Oase mehr mit diesen „Vorzügen“ mobiles Kapital hätte anziehen können. Die Tatsache, dass weitere bedeutende Akteure im Wettbewerb um weltweites Hinterziehungskapital nicht im Fokus der Initiative standen, unterminierte diesen Anreiz. Die Kooperationsbereitschaft der Steueroasen wurde insbesondere dadurch gehemmt, dass die OECD von den beiden Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, da sie auf der Liste nicht präsent waren, keinerlei Reformen ihrer Steuergesetze verlangte. Weitere wichtige Zentren für die private Steuerhinterziehung, beispielsweise in Asien, entgingen ebenfalls einer Nennung (OECD 2000: 17). Kooperation hätte für die identifizierten Steueroasen bedeutet, dass grosse Teile der verwalteten Vermögen in die verbleibenden Steueroasen in- und ausserhalb der OECD abgewandert wären. Da Fluchtkapital hochmobil ist und dorthin verlagert wird, wo eine Kombination aus Intransparenz und tiefer Besteuerung hohe Renditen verspricht, erscheint dieses Szenario plausibel. Die Strategie der Steueroasen war 39 deshalb von der Prämisse bestimmt, dass trotz geäusserten Absichtserklärungen eine Implementation der von der OECD geforderten Prinzipien verhindert werden muss. Bis zum Jahr 2001 wurden im Rahmen der Initiative durch zahlreiche „advanced commitments“ Kooperation zugesichert und alle 35 Oasen standen in einem Dialog mit der OECD (OECD 2001: 9). Die effektive Implementation des von der OECD geforderten Standards geschah in den folgenden Jahren jedoch nur äusserst zögerlich. Bis November 2008 wurden lediglich 44 TIEAs und revidierte Doppelbesteuerungsabkommen unterzeichnet (OECD 2010b: 14). Da die Abkommen auf bilateraler Basis geschlossen werden bedeutet dies, dass nur wenige Steueroasen bereit waren, den Standard für einen Informationsaustausch auf Anfrage anzuerkennen und somit ihre Geheimhaltungsgesetze aufzuweichen (Owens 2007: 9). Die Umsetzung geschah bis zu diesem Zeitpunkt lediglich seitens weniger Steueroasen und Abkommen wurden mehrheitlich mit kleinen Staaten geschlossen (OECD 2010c). Innerhalb der OECD fand in dieser Phase ein Wandel in der Herangehensweise an das Problem des schädlichen Steuerwettbewerbes statt. Da nun alle Jurisdiktionen Kooperationsbereitschaft signalisierten, die Standards jedoch noch nicht hinreichend umsetzen, wurde die Liste um das Kriterium der „im Wesentlichen“ erfolgten Implementation erweitert. Des Weiteren wurde die Kategorie „Other Financial Centres“ geschaffen, in der sich Staaten befinden, die zwar nicht der Definition von Steueroasen aus dem Bericht von 1998 entsprechen, aufgrund von gesetzlichen Regelungen aber dennoch keine Informationen nach dem OECD Standard austauschen. Auf diesem Weg wurde der Druck auf Staaten innerhalb der OECD mit Bankgeheimnis sowie auf entscheidende Finanzzentren ausserhalb der OECD ausgeweitet. Somit befanden sich im April 2009 ein Grossteil der Steueroasen aus dem Bericht von 2000 sowie vier OECD Mitgliedsstaaten in der neuen, in den Medien als „graue Liste“ bekannt gewordenen Kategorie (OECD 2009a). Um von der „grauen Liste“ in die „weisse Liste“ zu gelangen, muss eine Jurisdiktion mindestens zwölf TIEAs unterzeichnen. Die Implementation gilt aber nur dann als im Wesentlichen erreicht, wenn sich unter den Vertragsstaaten nicht nur andere Steueroasen befinden und weitere Schritte zum effektiven Austausch von Informationen unternommen werden (OECD 2009b: 10). 40 Die Publikation einer „grauen Liste“ von Steueroasen und anderen Finanzzentren, welche den OECD Standard nicht umsetzten, wirkte sich auf die Präferenzen der betroffenen Jurisdiktionen aus. Da nun mit der Schweiz und Luxemburg sowie weiteren Finanzzentren alle Steueroasen im Fokus der Initiative waren, relativierte sich für die einzelnen Akteure die Möglichkeit aus einer Defektion materielle Gewinne zu ziehen. Die Erweiterung der identifizierten Finanzzentren bedeutete für die betroffenen Jurisdiktionen insofern eine neue Ausgangslage, dass nun von einem generell anerkannten Standard ausgegangen werden kann. Der Wettbewerb zwischen den konkurrierenden Finanzzentren wird nun durch den Informations- austausch auf Anfrage beschränkt, betrifft aber alle Steueroasen in gleichem Mass. Kooperation erweist sich unter diesen Umständen als rationale Strategie. Da die Gefahr bestand, dass bei Defektion seitens der OECD Staaten durch Quellensteuern oder andere Massnahmen der Kapitalverkehr erschwert würde, hätten die Steueroasen bei Kooperationsverweigerung mit Wettbewerbsnachteilen zu rechnen. Der Standard gilt nun für alle Steueroasen, weshalb seine Übernahme nicht mehr materiellen Verluste für die einzelnen Jurisdiktionen erwarten liess. Bis zum 21. April 2010 sind insgesamt 461 TIEAs und dem neuen Standard entsprechende Doppelbesteuerungsabkommen unterzeichnet, was mehr als einer Verzehnfachung der Abkommen seit dem Ende des Jahres 2008 entspricht (OECD 2010b: 14). Bereits 25 Steueroasen aus dem Bericht von 2000 überschritten die Schwelle von zwölf Abkommen und gelten somit wieder als umfassend kooperativ. Mindestens die Hälfte dieser Abkommen wurden mit OECD Mitgliedsstaaten getroffen und nicht mit anderen Steueroasen (OECD 2010b: 15). Diese Tatsache zeigt, dass sich die Präferenzen der betroffenen Jurisdiktionen veränderten und anstatt Verzögerungsversuchen eine effektive Implementation stattfand. Die im April 2009 publizierte „schwarze Liste“ ist ein Jahr später wieder leer, da alle betroffenen Jurisdiktionen und Finanzzentren dem neuen Standard zugestimmt haben. Die Mehrzahl der Steueroasen auf der „grauen Liste“ hat bereits mehrere Abkommen abgeschlossen und wird in absehbarer Zeit die Schwelle von zwölf Verträgen überschreiten (OECD 2010b: 16). 41 5 Der Sozialkonstruktivismus 5.1 Weltbild des Sozialkonstruktivismus Die Theorie des Sozialkonstruktivismus ist in ihrer Entstehung geprägt durch eine Abgrenzung gegenüber den oben angewendeten Theorien. Die Gemeinsamkeit dieser beiden Theorien lässt sich auf die Formel zusammenfassen, dass zwischenstaatliche Politik rein auf materiellen Faktoren wie der Schlagkraft der Armee oder der Wirtschaftsleistung basiert. Im Gegensatz dazu ist die internationale Politik nach dem Sozialkonstruktivismus Teil einer sozial konstruierten Welt. Diese beinhaltet Verhaltensmuster und Wirkungszusammenhänge, welche die Handlungen der Staaten beeinflussen und sich nicht rein durch materielle Faktoren herleiten lassen. Entscheidend an diesen das internationale System definierenden Faktoren ist, dass sie einen dynamischen Charakter besitzen und sich in einem stetigen Wandel befinden (Hurd 2008: 300). So wird beispielsweise das nationalstaatliche Interesse im Gegensatz zu den beiden vorigen Theorien nicht als gegeben und stabil betrachtet, sondern als ein sich verändernder Faktor. Nach Alexander Wendt (1992), einem der bekanntesten Vertreter des Sozialkonstruktivismus, „actors aquire identities - relatively stable, role-specific understandings and expectations about self – by participating in … collective meanings“ (Wendt 1992: 397). Dies bedeutet, dass die Interessen eines Akteurs massgeblich durch die Interaktionen mit anderen Akteuren sowie dem sozialen Umfeld geprägt werden. Die Normen, welche nach dieser Perspektive die Beziehungen zwischen Staaten bestimmen, gehen über von Individuen geteilte Gedanken hinaus. Sie beziehen sich vielmehr auf intersubjektive und institutionalisierte Verhaltensmuster, an denen sich die staatlichen Handlungen orientieren. Diese Normen üben einen Effekt auf die Interessen und das Verhalten eines Akteurs aus. Andererseits entstehen für die Akteure aber auch Anreize, Normen zu kreieren und zu verbreiten, welche ihr Handeln legitimieren (Hurd 2008: 303). In der Theorie des Sozialkonstruktivismus ist die Rolle von Internationalen Organisationen nicht auf die Ausführung von internationalen Abkommen zwischen Staaten beschränkt. Das zentrale Abgrenzungsmerkmal des Sozialkonstruktivismus gegenüber dem Neorealismus und dem neoliberalen Institutionalismus ist die Abkehr 42 von einer ausschliesslichen Fokussierung auf Staaten und deren Verhalten. Während internationale Organisationen im Realismus als Allianzen von Staaten und im Institutionalismus in Form eines internationalen Regimes im Sinne einer Struktur staatlicher Kooperation betrachtet werden, geht der Sozialkonstruktivismus über die Annahme hinaus, dass internationale Organisationen lediglich das tun, was die Staaten wollen (Bennet/ Finnemore 2004: 2). Diese definieren sich vielmehr durch eine eigene Identität und stellen einen eigenständigen Akteur auf der internationalen Ebene dar. Dies kann sich insbesondere darin äussern, dass internationale Organisationen den Staaten neue Verhaltensnormen „beibringen“. Dieses Potential ist begründet durch ihre besondere Stellung innerhalb der Akteure der internationalen Politik. „Organizations are effective agents of social construction in part because the rational-legal authority they embody is widely viewed as legitimate and good“ (Finnemore/ Sikkink 2001: 401). Zentral in dieser theoretischen Sichtweise ist die gegenseitige Beeinflussung, welche zwischen dem internationalen System und den in ihm handelnden Akteuren stattfindet. „A constructivist approach to co-constitution […] suggests that the actions of states contribute to making the institutions and norms of international life, and these institutions and norms contribute to defining, socializing, and influencing states“ (Hurd 2008: 304). Diese Wechselwirkung findet im Rahmen eines dynamischen Prozesses statt. Sozialkonstruktivistische Betrachtungen der internationalen Politik sind mehrheitlich von der Idee geleitet, Wandel in diesem System zu erklären. „Somit kann im Gegensatz zu materialistischen Erklärungsfaktoren wie Macht oder die Ressourcenverteilung im internationalen System die historische Kontextualisierung von sozialen Strukturen zu Einsichten führen, wie und wodurch sich Wandlungsprozesse vollzogen haben“ (Ulbert 2005: 15). Die „Grosstheorie“ des Sozialkonstruktivismus charakterisiert sich in besonderem Mass durch eine von den anderen beiden Theorien abweichende Betrachtung der nationalstaatlichen Souveränität. „The practice of sovereignty has changed over time, and the powers and identities of actually existing states have changed as well“ (Hurd 2008: 300). Diese wird anhand einer sozialkonstruktivistischen Sichtweise als soziales Konzept beschrieben. Die Bezugnahme auf die Souveränität ermöglicht einerseits die Entstehung einer internationalen Staatengesellschaft, innerhalb derer 43 die Staaten miteinander in Wechselwirkung stehen. Andererseits wirkt sich die gegenseitige Anerkennung der staatlichen Souveränität auf die Konstruktion der Staaten selbst aus und führt zu einem geteilten Wertesystem. „Sovereignty is therby changing, and the autonomy of some rulers […] is reduced while that of others […] is increased (Hurd 2008: 300). Der Wirkungskraft dieser Normen wird in der Analyse der internationalen Politik grosse Bedeutung beigemessen. Anhand einer sozialkonstruktivistischen Perspektive werden die Prämissen der beiden materialistischen Theorien dadurch in Frage gestellt. “Constructivist working […] produced well-documented empirical studies showing the effectiveness of norms, which could not be easily reduced to interests of powerful states” (Finnemore/ Sikkink 2001: 396). 5.2 Sozialkonstruktivistisches Paradigma 5.2.1 Ausgangslage Das internationale System und der Konflikt zwischen den Staaten um mobiles Vermögen wird aus sozialkonstruktivistischer Perspektive als ein Konflikt zwischen gegensätzlichen Normen betrachtet. Auf der einen Seite ist dies die Souveränität des Nationalstaates. Die Souveränität eines jeden Staates begründet das uneingeschränkte Recht, seine Gesetzgebung frei zu gestalten. Steueroasen, welche Steuergesetze mit schädlichen Elementen erlassen, bedienen sich in dieser Sichtweise ihrem souveränen Recht. Der Vorwurf, Steueroasen würden Diebstahl am Steuersubstrat anderer Staaten begehen, ist unter dieser Prämisse ein Angriff auf deren Souveränität (Rixen 2005: 34). Somit ist die uneingeschränkt anerkannte staatliche Souveränität die zentrale Norm, welche ein konsequentes Vorgehen gegen Steueroasen verhindert und somit schädlichen Steuerwettbewerb weiterhin ermöglicht. Die Souveränität der OECD Mitgliedsstaaten wird durch die mit ihrer Souveränität begründeten Besteuerungspraktiken der Steueroasen in Frage gestellt. Ihr souveränes Recht, zur Bereitstellung von öffentlichen Gütern die ihnen zustehende Kapitalgewinne zu besteuern, wird durch den schädlichen Steuerwettbewerb unterwandert. Mittels unilateraler Massnahmen wird versucht, Steuerhinterziehung 44 und Steuervermeidung der Staatsangehörigen zu verhindern. Abwehrmassnahmen dieser Art entsprechen dem souveränen Recht des einen Staates und stellen gleichzeitig die Steuersouveränität anderer Staaten in Frage, wenn auch nur in indirekter Weise (Rixen 2005: 35- 36). Um unilaterale Massnahmen durchzusetzen wird der Zugang zu Informationen benötigt, welche die Steueroasen nicht offenzulegen bereit sind. Demnach hat derjenige Staat ein Recht zur Besteuerung, auf dessen Gebiet durch wirtschaftliche Aktivität auch ein Bedarf an öffentlichen Gütern entsteht. Auch diese Norm kann als allseitig anerkannt betrachtet werden, obwohl sich zahlreiche Staaten im Widerspruch zu ihr verhalten. Da virtuelle Kapitalverlagerungen demnach aber kein legitimes Recht auf Besteuerung begründen, betreiben Steueroasen unter dieser Prämisse Diebstahl an den Steuereinnahmen anderer Staaten. Diese als „Äquivalenzgedanke“ bezeichnete Norm steht der bedingungslosen staatlichen Souveränität gegenüber (Rixen 2005: 35). Mit der OECD Initiative wird die staatliche Souveränität in Steuerfragen explizit angegriffen, was einen Wandel hin zur stärkeren Gewichtung des „Äquivalenz- gedankens“ andeutet. Unter der Prämisse eines normbasierten Wandels in der internationalen Steuerpolitik kann davon ausgegangen werden, dass schädlicher Steuerwettbewerb durch Steueroasen abgeschafft werden kann, sobald die Norm der bedingungslosen Souveränität in der Steuerrechtssetzung nicht mehr anerkannt wird. 5.2.2 Entwicklung Die OECD als zentrale Organisation der Anstrengungen zur Bekämpfung des schädlichen Steuerwettbewerbs wird in dieser theoretischen Sichtweise weniger als Veranstalterin eines Aushandlungswettbewerbes angesehen denn als wissensbasierte Autorität. Die OECD stellt als Organisation den Konsens der wirtschaftlichen Interessen der führenden Volkswirtschaften der Weltwirtschaft dar. Da die OECD in der Regel jedoch keine rechtlich bindenden Entscheidungen fällen kann, ist ihre Möglichkeit, Wandel und Fortschritt zu erzeugen, darauf beschränkt, international akzeptierte Standards zu schaffen (Sharman 2006: 161- 162). Dieser Prozess beginnt in der Regel damit, dass ein durch wissenschaftliche Expertise begründetes Ziel als erstrebenswert definiert wird. Der Weg hin zur Erfüllung dieser Zielsetzung beginnt meist damit, dass die Mitgliedsstaaten ihre eigenen Gesetzgebungen prüfen und über Fortschritte berichten („self review“). Die OECD 45 trägt zu deren Erfüllung primär durch das Verfahren des sogenannten „peer review“ bei, einer Vorgehensweise bei der sich die Staaten gegenseitig überprüfen und Fortschritte sowie Rückschläge bei der Erreichung des Zieles offenlegen (Sharman 2008: 9- 10). Durch die Methode des „peer review“ entsteht „peer pressure“, wobei die von den Ökonomen der OECD und einer ausreichend grossen Anzahl Mitglieder als wünschenswert erachtete Politikänderung durch Überzeugungsbemühungen stimuliert wird (Webb 2004: 792).14 Reputation ist im sozialkonstruktivistischen Kontext das zentrale Kriterium, welches einer Internationalen Organisation Einfluss auf die nationale Gesetzgebung verschafft. Primär zeichnet sich eine hohe Reputation einer internationalen Organisation durch strikte Unparteilichkeit und die Bereitstellung von ausgewogener Expertise aus. „In this context, the reputation of the speaker is inseparable from the speech, in that these international organisations` status and standing lends special weight and authority to their pronouncement” (Sharman 2007: 21). Eine Aussage, ein Urteil oder ein Argument einer Internationalen Organisation zeichnet sich demnach nicht nur durch dessen eigentlichen Inhalt aus, sondern hängt in seiner Wirkungskraft primär von der Reputation der aussprechenden Instanz ab. Die Glaubwürdigkeit eines Akteurs auf der internationalen Ebene ist damit insofern tangiert, da „reputation can be the stake that makes an otherwise empty promise or thread credible“ (Sharman 2007: 25). Bei der Einflussnahme auf politische Entscheidungsträger durch Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen steht als Mechanismus die Überzeugungsarbeit im Zentrum. Der entscheidende Faktor, ob diese Anstrengungen den gewünschten Effekt nach sich ziehen, ist die Reputation der Organisation. Nach Michael Barnett (2002) „IO’s have authority in global politics and the ability to shape international public policy because their ,expertise‘, and our acceptance of their presentation of ,self‘ as apolitical and technocratic“ (Barnett 2002: 113) Die OECD als tonangebende Instanz ist darauf angewiesen, bei jeglicher Intervention ein Maximalmass an Legitimität und Ausgewogenheit zu beachten. Wird sie dieser Anforderung nicht gerecht, so verringert sich die Reputation der OECD und sie verringert ihre Einflussmöglichkeit auf das Verhalten der anvisierten Staaten. Insbesondere gegenüber Nicht-Mitgliedsstaaten kann der Verlust von Glaubwürdigkeit grosse Konsequenzen haben. 14 Näheres dazu in der OECD Publikation „Peer Review: An OECD Tool for Co-operation and Change“ (2003). 46 Ein anhand des Sozialkonstruktivismus aufgebauter Erklärungsansatz der Initiative stellt somit die Norm der staatlichen Souveränität in das Zentrum der Untersuchung. Die Übernahme von internationalen Besteuerungsstandards durch die Steueroasen erfolgt somit dann, wenn diese Standards die Souveränität der involvierten Akteure nicht in Frage stellen und Konsens über deren Angemessenheit entstanden ist. 5.3 Die OECD Initiative aus einer normorientierten Perspektive 5.3.1 Standardsetzung durch die OECD Über Steueroasen werden stetig wachsende Anteile des globalen Kapitalverkehrs transferiert, aufgrund des Geschäftsmodells einer Oase positioniert sich diese aber fortwährend ausserhalb der regulierten Sphäre der Weltwirtschaft. Die OECD stellt mit ihrem Bericht von 1998 klar, dass sie im schädlichen Steuerwettbewerb ein globales Problem von wachsender Bedeutung sieht. Die Praktiken, mit welchen die Steueroasen im internationalen Finanzsystem operieren, unterwandern demnach das Wachstumsmodell der OECD Mitgliedsstaaten und führen zu globalen Wohlstandsverlusten (OECD 1998: 9). Um die Initiative gegen Steueroasen anhand einer normorientierten Perspektive zu betrachten, muss zuerst auf den ursprünglich angestrebten Standard und die Normverschiebung, welche damit eingeleitet werden sollte, eingegangen werden. Die OECD nennt vier Kernkriterien, welche eine Jurisdiktion als Steueroasen charakterisieren. Erstens gilt als Ausgangspunkt die Frage, ob keine Steuern auf die relevanten Einkommen erhoben werden oder diese nur nominell sind. Zweitens werden von Steueroasen typischerweise Mechanismen angewendet, welche einen Austausch von Informationen mit ausländischen Behörden verhindern oder einschränken. Damit zusammenhängend ist das dritte Kriterium, ein Mangel an Transparenz. Durch gesetzliche Regelungen wie beispielsweise einem sogenannten „Bankkundengeheimnis“ oder administrativen Prozeduren werden Informationen verschleiert oder erst gar nicht erhoben. Diese Massnahmen wirken sich dahingehend aus, dass in Steueroasen oft keine offizielle Stelle weiss, welche Personen oder Firmen hinter einem Anlagevehikel stehen. Der vierte 47 charakteristische Punkt ist das Fehlen einer substantiellen wirtschaftlichen Aktivität in der besteuernden Jurisdiktion (OECD 1998: 23- 24). Die Initiative folgt somit der Zielsetzung, jegliche rein steuerlich motivierte Kapitalverlagerung zu verhindern. Die wirtschaftlich weit entwickelten Mitgliedsstaaten der OECD wollen durch eine koordinierte Aktion ein sogenanntes „level playing field“ im Bereich der internationalen Besteuerung etablieren, welches aus wechselseitig anerkannten Standards besteht und effektiven Wettbewerb ermöglicht. Es werden keinerlei Anstrengungen in Richtung einer Harmonisierung der weltweiten Steuersysteme angestrebt und Staaten können diese bezüglich Höhe der Sätze sowie deren Struktur weiterhin frei gestalten (OECD 1998: 15). Die OECD betrachtet Steuerwettbewerb zwischen Staaten und die daraus resultierenden Steuerreformen positiv, da dadurch eine effizientere Bereitstellung der durch Steuern finanzierten öffentlichen Güter forciert wird (OECD 1998: 20). Durch diesen Stellungsbezug macht die OECD deutlich, dass sie die nationalstaatliche Souveränität bezüglich der Besteuerung nicht grundlegend verändern will. Dennoch beinhaltet der Ansatz zu diesem Zeitpunkt Elemente, welche explizit auf geforderte Gesetzesänderungen in Nicht-Mitgliedsstaaten zielen. Das Ziel der Initiative ist insofern ambitiös, dass der gegenwärtige internationale Steuerwettbewerb geprägt ist von Zuwiderhandlungen gegen diese vier Prinzipien. Sowohl in den Steueroasen als auch in zahlreichen präferentiellen Steuerregimen innerhalb von OECD Staaten werden keine oder äusserst geringen Steuersätze auf ausländisches Kapital erhoben. Verschwiegenheit im Sinne von Verschleierung und Zurückhaltung von Informationen zu Finanzprodukten und deren Begünstigten wird ebenfalls in beiden Kategorien angewendet, in Regimen insbesondere bezüglich der besteuerten Unternehmen, in Steueroasen mittels spezifischer Gesetze für den gesamten Finanzsektor. Das vierte Prinzip, die Verknüpfung des Rechtes auf Besteuerung mit der Erfordernis realer wirtschaftlicher Aktivität, steht im deutlichen Gegensatz zur Dynamik des internationalen Steuerwettbewerbes. Abgesehen von Produktionsauslagerungen in steuergünstige Staaten ist das prägende Charakteristikum des internationalen Steuerwettbewerbes die Tatsache, dass Kapital virtuell und losgelöst von der physischen Präsenz des Besitzers um den Globus verschoben wird, angetrieben durch die Suche nach dem günstigsten Steuersatz. 48 Das gegenwärtige Ziel der OECD kann somit als eine Totalreform des Systems der internationalen Besteuerung betrachtet werden. 5.3.2 Reputationsdefizit der OECD Die OECD Definition der als schädlich betrachteten Elemente des internationalen Steuerwettbewerbes geht wie der angestrebte Standard über den unter den Mitgliedsstaaten herrschende Konsens hinaus. Die beiden Mitgliedsstaaten Schweiz und Luxemburg, welche aufgrund von Geheimhaltungsgesetzen charakteristische Elemente einer Steueroase aufweisen, versuchten die Ausarbeitung des Berichtes zu verhindern und enthielten sich bei dessen Absegnung (OECD 1998: 3). Der angestrebte Standard, welcher im OECD Bericht dargestellt wird, muss anhand einer sozialkonstruktivistischen Perspektive vielmehr als Produkt der OECD selbst betrachtet werden. Der Bericht und somit der angestrebte Standard wurde vom CFA, dem zentralen OECD Organ im Politikfeld der Besteuerung, ausgearbeitet. In dieser Behörde arbeiten Steuer- und Wirtschaftsfachpersonen, welche im Rahmen der langjährigen Arbeit des CFA eine weitreichende Expertise zum Thema aufbauten (Webb 2004: 792). Die Zielsetzung des Berichtes von 1998 muss somit als Idealstandard einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema betrachtet werden und nicht als Produkt einer Konsensfindung innerhalb der OECD Mitgliedsstaaten. Die Reputation der OECD wurde aber nicht nur aufgrund der Ungleichbehandlung von Mitgliedsstaaten und Nicht- Mitgliedsstaaten unterwandert. Die als Steueroasen bezeichneten Jurisdiktionen versuchten sich gegen die Initiative durch die 2001 erfolgte Gründung einer Interessensvertretung, der International Trade and Investment Organisation (ITIO), zur Wehr zu setzen.15 Die betroffenen Jurisdiktionen, welche durch die Initiative essentielle Bereiche ihrer Volkswirtschaften bedroht sahen, wehrten sich insbesondere gegen den expliziten Eingriff in ihre Gesetzgebung und letztendlich gegen den Angriff auf ihre Souveränität. Aufgrund der mangelnden Mitsprache bei der Ausarbeitung des Berichts, stellten sie die Legitimität der Initiative in Frage (ITIO 2010). Ein weiterer bemängelter Aspekt war die 15 Die ITIO repräsentiert Kleinstaaten und Entwicklungsländer aus Europa, der Karibik, Lateinamerika, dem Pazifik und Asien. Die Arbeit der Organisation folgt dem Gedanken, dass “all countries should be involved equally in developing new rules that affect them and should implement these rules to the same timetable, with the same penalties for non-compliance” (ITIO 2010). 49 Einseitigkeit des Berichtes, da OECD Staaten mit präferentiellen Regimen keine koordinierten Gegenmassnahmen zu befürchten hatten, Steueroasen aber ausdrücklich damit bedroht wurden. Insbesondere Kleinstaaten mit grosser Abhängigkeit vom Finanzsektor durch eine ansonsten wenig diversifizierte Volkswirtschaft äusserten entwicklungspolitische Bedenken. Die ITIO spitzte diese Kritik dahingehend zu, dass dieselben Staaten, welche ihr Modell nun bekämpfen, sie in der Vergangenheit zur Spezialisierung ihrer Finanzdienstleistungen anhielten (Rixen 2008: 136). Die Ankündigung, dass im Rahmen der weiteren Entwicklung ein neues ergänzendes Organ geschaffen wird, muss in Anbetracht der Unausgewogenheit des Ansatzes gesehen werden. Das Forum on Harmful Tax Practices soll als Diskussionsplattform den weiteren Prozess unterstützen und die Implemetation der Empfehlungen überwachen (OECD 1998:57). Im Rahmen des neu geschaffenen Forums wir der angestrebte Standard zur Diskussion gestellt und eine Konsensfindung innerhalb der involvierten Akteure angestrebt. Nach Jeffrey Owens, dem Direktor des OECD Centre for Tax Policy and Administration, dem Expertengremium des CFA, stellt die Schaffung des Forum on Harmful Tax Practices einen Meilenstein dar, der einen Dialog zwischen insgesamt 82 betroffenen Staaten und Jurisdiktionen ermöglicht (Owens 2007: 9). Die Konsensfindung sollte somit auf diejenigen Staaten und Jurisdiktionen ausgedehnt werden, welche als Nicht-Mitglieder keine Teilhabe an der Standardsetzung hatten, durch diesen aber essentiell betroffen sind. In den USA wurde insbesondere seitens libertärer, dem rechten Spektrum zuzuordnende „think tanks“ erheblichen Einfluss auf Medien und politische Entscheidungsträger ausgeübt. Insgesamt engagierten sich über vierzig nordamerikanische „think tanks“ gegen die Anstrengungen der OECD (Woodward 2006: 692). Einflussreiche Interessengruppen wie die Heritage Foundation publizierten zahlreiche Stellungnahmen und Artikel gegen die Initiative. Das Centre for Freedom and Prosperity, ein von multinationalen Unternehmen und finanzkräftigen Individuen ausschliesslich zu diesem Zweck gegründeter „think tank“, übernahm die Meinungsführerschaft der „Anti- OECD- Koalition“ und erreichte eine mediale Debatte über die Initiative (Webb 2004: 813). In einem Bericht von der Heritage Foundation wird behauptet, dass die „Hochsteuerstaaten“ der OECD ein 50 weltweites Steuerkartell planen und die Autonomie der nationalen Steuergesetzgebungen in Frage stellen. Des Weiteren führe die Initiative zu höheren Steuern, hemme den freien Handel, stelle die Souveränität in Frage und unterwandere die individuelle Privatsphäre (Mitchell 2000). 5.3.3 Anpassung der Initiative Die beschriebenen Kritikpunkte an der ursprünglichen Zielsetzung der OECD Initiative bildeten einen wichtigen Bestandteil der Konsensfindung und machten deutlich, dass der angestrebte Besteuerungsstandard keine Akzeptanz bei allen betroffenen Akteuren fand. Es wurde offensichtlich, dass eine Verhinderung jeglicher Kapitalverlagerungen ohne einer damit einhergehenden wirtschaftlichen Aktivität nicht umzusetzen ist. Der ursprüngliche OECD Standard, welcher aus einer wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der Thematik entstand, stellte einen zu weitgehenden Eingriff in die nationalstaatliche Souveränität dar. Paul O’Neill, damaliger Finanzminister der USA, äusserte sich dazu folgendermassen: “The United States does not support efforts to dictate to any country what its own tax rates or tax system should be, and will not participate in any initiative to harmonize world tax systems” (O’Neill 2001a). Er bezog sich dadurch explizit auf die Norm der Souveränität, welche er durch die Initiative in Frage gestellt sah. Zuletzt ging er noch auf das Thema Datenschutz ein. Bestrebungen hin zu einem umfassenden Infor- mationsaustausch, welcher ausländischen Regierungen ermögliche Informationen ohne angemessene Einschränkungen zu erlangen, stünden demnach ebenfalls in einem deutlichen Widerspruch zur Souveränitätsnorm. Die von Paul O’Neill geäusserte Kritik an der Initiative widerspiegelt die seitens der verschiedenen Interessensgruppen bemängelten Aspekte der Anstrengungen. Für die USA sei der zentrale Punkt, dass die eigene Steuerbehörde möglichst effizient den gesetzlich vorgegebenen Aufgaben nachgehen kann. Die Unklarheit sowie die thematische Breite des ursprünglichen Ansatzes schwäche demnach die Bereitschaft der betroffenen Jurisdiktionen zur Kooperation. Die Initiative müsse deshalb auf ihr Kernelement reduziert werden, nämlich der Möglichkeit „to obtain specific information from other countries upon request in order to prevent the illegal evasion of their tax laws by dishonest few” (O’Neill 2001a). 51 In dem im November 2001 veröffentlichten Bericht zu den Fortschritten der Initiative wurden die meisten der oben genannten Kritikpunkte aufgegriffen. Die OECD anerkannte, dass für die weitere Arbeit die betroffenen Jurisdiktionen in den Prozess eingebunden werden müssen und veranstaltete zahlreiche Konferenzen, an denen die verschiedenen Interessen diskutiert wurden (OECD 2001: 6- 8). Alle 35 Steueroasen waren in der Zwischenzeit in einen Dialog mit der OECD eingetreten, was einen deutlichen Fortschritt zur Situation vor 1998 darstellte (OECD 2001: 9). Im Fokus der Initiative standen nun Besteuerungsmerkmale, welche Staaten an der Erfüllung ihrer Steuergesetze hindern. Die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion wurde nur noch durch die beiden Kriterien Informationsaustausch und Transparenz bestimmt. Das Kriterium der substantiellen wirtschaftlichen Aktivität, welches den Wettkampf um virtuelle Kapitalverlagerungen hätte verhindern sollen, wurde ganz fallen gelassen. Dieses Kriterium war im Bericht von 1998 ein zentrales Element der ganzen Initiative, wurde im Bericht von 2000 auf die bevorzugende Behandlung von ausländischen Investoren („ring fencing“) heruntergebrochen und nun als Indikator für die Kooperationsbereitschaft einer Jurisdiktion komplett gestrichen (Kudrle 2007: 10). Des Weiteren wurde die Frist für die Unterzeichnung von Absichtserklärungen bis Ende Februar 2002 verlängert, was den verbleibenden unkooperativen Steueroasen die Möglichkeit gab, den nun auf den Austausch von Informationen beschränkten Standard zu übernehmen (OECD 2001: 9- 10). Die Jurisdiktionen, welche ein Abkommen unterzeichneten, hatten neu ein Jahr Zeit, konkrete Pläne zur Implementation der neuen Standards vorzulegen. Nennenswert ist auch die Tatsache, dass effektiver Informationsaustausch nur auf Anfrage stattfinden muss und die Sensibilität der Bankdaten beziehungsweise der Schutz der Privatsphäre betont wurde (OECD 2001: 11- 12). Dieser Umstand macht deutlich, dass der ursprünglich angestrebte Standard fallengelassen wurde. Eine direkte Einflussnahme in die Gesetzgebung der betroffenen Jurisdiktionen wird somit verhindert. Im Zentrum der angepassten Zielsetzung steht nun die allseitige Anerkennung, dass kein Staat an der Durchsetzung seines Besteuerungsrechts gehindert werden soll. Zudem wandelte sich im Rahmen der Anpassung der Initiative die von der OECD verwendete Bezeichnung für Jurisdiktionen, deren Gesetzgebung nicht den geforderten Standards entspricht. Während in den Berichten aus den Jahren 1998 und 2000 explizit von „tax haven“ gesprochen wird, wurde diese Bezeichnung in den 52 Folgeberichten nicht mehr verwendet. Die zwischenzeitlich als „commited jurisdictions“ bezeichneten Steueroasen wurden ab dem Bericht von 2004 „participating partners“ genannt (OECD 2004: 12). Der Begriff, mit welchem sich im schädlichen Steuerwettbewerb engagierende Gebiete bezeichnet wurden, hat sich folglich von der expliziten Benennung als Steueroase hin zu einem „Verbündeten“ gewandelt. Diese Veränderung symbolisiert die Abschwächung des von der OECD verfolgten Ansatzes im Verlauf der Initiative. Die ab Anfang des Jahres 2009 exponentiell zunehmende Anzahl der unterzeichneten TIEAs und revidierten DBAs wird aus einer sozial- konstruktivistischen Perspektive als Konsequenz einer Normanpassung betrachtet. Im Jahr 2010 kann gesagt werden, dass sich die nationalstaatliche Souveränität insofern verändert hat, dass das Recht eines jeden Nationalstaates dahingehend gestärkt wurde, dass diesen kein anderer Staat mehr an der Verfolgung von Steuerhinterziehung hindern kann. Die Souveränität der meisten OECD Mitgliedsstaaten wird dadurch gestärkt, da sie der undeklarierten Abwanderung von steuerpflichtigem Kapital nicht länger tatenlos zusehen müssen. Die Reduktion des Ansatzes schützte demnach auch die Souveränität der Steueroasen, da kein direkter Eingriff in deren Gesetzgebung mehr angestrebt wird. Die Anpassung der DBAs sowie die Unterzeichnung von TIEAs geschieht auf bilateraler Basis. Die Gesetzgebung in der Steueroase muss somit nicht verändert werden, sondern lediglich im Falle einer Informationsanfrage des Vertragsstaates die Möglichkeit einer Datenweitergabe zulassen. Die angepasste Zielsetzung kann deshalb als „souveränitätsschonender“ bezeichnet werden (Rixen 2005: 37). Für die OECD handelt es sich dabei um einen „internationally agreed tax standard on exchage of information“ (OECD 2009b: 10). 53 6 Schlussbetrachtungen Die vorliegende Untersuchung hatte zum Ziel, anhand von drei theoretischen Analysemustern die folgende Forschungsfrage zu beantworten: Wie kann man erklären, dass Steueroasen ihre Gesetze internationalen Standards anpassen? Im Folgenden wird eine abschliessende Beurteilung der Stärken und Schwächen der Ansätze vorgenommen sowie in Verbindung mit einer kritischen Auseinandersetzung mit der Untersuchung ein Fazit gezogen. 6.1 Beurteilung der Erklärungsansätze Die drei angewendeten Theorien, anhand deren Erklärungsansätze die OECD Initiative aufgezeigt wurde, entwickeln unterschiedliche Bilder des Falles. Ob nun der Machtunterschied der Akteure, die Veränderung ihrer Kooperationspräferenzen oder eine Normverschiebung als entscheidender Erklärungsfaktor angesehen wird, jede der angewendeten Theorien weist spezifische Stärken und Schwächen bei der Beschreibung der Entwicklung des bearbeiteten Falles auf. Im Folgenden wird auf jede theoretische Herangehensweise eingegangen und eine abschliessende Beurteilung der jeweiligen Übereinstimmung zwischen aus der Theorie entwickelten Voraussagen und der tatsächlichen Entwicklung des Falles vorgenommen. Eine anhand einer machtorientierten Perspektive vorgenommene Untersuchung stellt das Endergebnis ins Zentrum. Zwölf Jahre nach dem Start der Initiative haben sich alle Steueroasen den Forderungen der mächtigen OECD Staaten gebeugt und den Standard zum Austausch von Informationen auf Anfrage übernommen. Die zeitliche Übereinstimmung zwischen der expliziten Androhung von Gegenmassnahmen der OECD Staaten und dem „Einknicken“ der Steueroasen wurde im Untersuchungs- zeitraum zweimal deutlich. Erstmals geschah dies um die Jahrtausendwende, als die Mehrzahl der in den Fokus der OECD geratenen Oasen mittels eines „Advanced Committments“ die Übernahme der Forderungen gelobte. In der letzten Phase der Initiative ab Ende des Jahres 2008 reichte die nachdrückliche Forderung der grossen Volkswirtschaften zur sofortigen Umsetzung des neuen Standards dazu aus, dass 54 innerhalb von einem Jahr ein weltumspannendes Netz an bilateralen Abkommen entstand und die Forderung heute als umgesetzt betrachtet werden kann. Dennoch weist eine neorealistische Perspektive für eine umfassende Erklärung des Falles signifikante Lücken auf. Insbesondere die von den Steueroasen erzwungene Verzögerung des Projektes sowie die Anpassung der Initiative hin zu einem deutlich „schwächeren“ Standard bleibt anhand der machtorientierten Prämissen unerklärt. Zwar wurde am Ende der Initiative ein neuer Standard umgesetzt, welcher einer Verbesserung gegenüber der Ausgangslage im internationalen Steuerwettbewerb entspricht, dennoch dauerte dieser Prozess mehrere Jahre und war von einem fortwährenden Aushandlungsprozess begleitet. Den Steueroasen war es möglich sich den Forderungen der grossen Volkswirtschaften zu widersetzen und dem neuen Standard erst zuzustimmen, als dieser auf ein für sie akzeptables Mass eingeengt wurde. Ebenso bleibt das Verhalten des Hegemons USA in der neorealistischen Perspektive rätselhaft. Diese scheitert daran zu erklären, weshalb sich die USA als mächtigster Akteur innerhalb der OECD dafür einsetzten, dass der Fokus der Initiative eingeengt wurde. Der Faktor Macht kann des Weiteren nicht als einzig entscheidend betrachtet werden, da sich auf diese Weise nicht erklären lässt, weshalb gerade die kleinen OECD Mitgliedsstaaten sowie die Steueroasen essentielle Konzessionen des ursprünglichen Projektes erreichten. Das Androhen und Umsetzen von Gegenmassnahmen der grossen OECD Staaten gegenüber den Steueroasen bildet das zentrale Instrument in einer machtorientierten Perspektive. Die tatsächliche Entwicklung des Falles spricht insofern gegen diese Annahme, dass die eventuellen Sanktionsmassnahmen stets nur vage definiert wurden und deren Anwendung innerhalb der OECD nie mehrheitsfähig war. Ein Erklärungsansatz anhand der Theorie des neoliberalen Institutionalismus modelliert den Kampf gegen Steueroasen als Kooperationsspiel, bei dem die Überwindung eines Kollektivhandlungsproblems im Zentrum steht. Die Fokussierung auf die Präferenzen der involvierten Akteure erweist sich hier als plausible Erklärung der tatsächlichen Entwicklung. Mittels Bezugnahme auf die Defektionspräferenz der Steueroasen lässt sich die Verzögerung der Initiative erklären. Diese konnte erst überwunden werden, als der angestrebte Standard einerseits deutlich eingeengt wurde und andererseits im Jahr 2009 durch die Einbeziehung weiterer Finanzzentren 55 mit schädlichen Steuerpraktiken der Wirkungsbereich der Initiative ausgebreitet wurde. Damit veränderten sich die Präferenzen der involvierten Akteure und einer flächendeckenden Übernahme des neuen Standards stand nichts mehr entgegen. Kooperation war ab diesem Zeitpunkt für alle Akteure die dominante Strategie, da eine weitere Defektion signifikante Wettbewerbsnachteile mit sich gebracht hätte. Die Schwächen einer spieltheoretischen Betrachtungsweise des Falles liegen insbesondere in ihrer Fokussierung auf Ausgleichszahlungen zur Veränderung der Präferenzen der kooperationsunwilligen Akteure. Im gesamten untersuchten Verlauf der Initiative wurden keine Kompensationszahlungen an die Steueroasen geleistet, obwohl eine Abwägung von Gewinnen und Verlusten durch die Existenz von Steueroasen klar für diese Strategie gesprochen hätte. Das aus dieser Perspektive zentrale Instrument fand somit in der tatsächlichen Entwicklung des Falles keine Anwendung. Des Weiteren bleibt schleierhaft, weshalb die OECD Staaten sich mit einem derart abgeschwächten Standard, der das Kollektivhandlungsproblem nur ansatzweise zu überwinden vermag, zufrieden gaben. Aus der Ausgangslage zum Startzeitpunkt der Initiative hätte eine kohärente Aktion aller Mitgliedsstaaten hervorgehen müssen, da die schädlichen Wirkungen der Steueroasen bei einem gemeinsam koordinierten Ansatz bekämpft würden, ohne dass die Staaten die individuellen Nachteile einer unilateralen Strategie zu tragen hätten. Mit Blick auf die Folgen des internationalen Steuerwettbewerbs besteht keine Erklärung, weshalb die OECD Staaten ein Interesse daran hätten, die Kooperation der Steueroasen zu begrenzen sowie die Initiative zu beschneiden. Eine normorientierte Betrachtungsweise anhand der Theorie des Sozial- konstruktivismus zeichnet sich insbesondere dadurch aus, dass sie die zeitliche Dauer und den Prozesscharakter der Initiative treffend zu beschreiben vermag. Der Bereich der Besteuerung tangiert, mehr noch als andere Felder der globalen Wirtschaftspolitik, die zentrale Norm der nationalstaatlichen Souveränität. Bis zum Start der Initiative galt die Souveränität als nahezu uneingeschränkte Norm im internationalen Kapitalverkehr und wurde von den Steueroasen als finanzieller Vorzug eingesetzt. Unter den Prämissen dieses Ansatzes kann die ursprüngliche Zielsetzung der OECD als zu umfassend betrachtet werden. Im Verlauf der Konsensfindung aller beteiligten Akteure wurde der angestrebte Standard 56 dahingehend angepasst, dass er als wesentlich „souveränitätsschonender“ bezeichnet werden kann. Die OECD als übergeordneter Akteur im Bereich der internationalen Besteuerung passte ihre Zielsetzung dahingehend an, dass kein expliziter Eingriff in die nationalstaatliche Gesetzgebung mehr angestrebt wird. Vielmehr wurde die Souveränität der OECD Staaten insofern gestärkt, dass sich die Möglichkeiten der Durchsetzung nationaler Steuerforderungen verbessert haben. Des Weiteren lässt sich die Dauer der Umsetzung des neuen Standards treffend mit dem Reputationsdefizit der OECD erklären. Die offensichtliche Ungleichbehandlung der sich im schädlichen Steuerwettbewerb engagierenden Jurisdiktionen zu Beginn der Initiative führte dazu, dass der angestrebte Standard als nicht legitim betrachtet wurde. Erst durch die Ausweitung auf weitere Finanzzentren in- und ausserhalb der OECD wurde der Forderung Legitimität verliehen. Die Schwächen des normorientierten Ansatzes liegen insbesondere in der Überbewertung der Rolle der OECD als eigenständige Organisation. Im Verlauf der Initiative zeigte sich deutlich, dass die Fortschritte sowie die Rückschläge der tatsächlichen Entwicklung stark mit dem wechselnden Engagement der tonangebenden Volkswirtschaften unter den Mitgliedern korrelierten. Der ursprüngliche Ansatz, entstanden aus der in der OECD vorhandenen wissenschaftlichen Expertise, konnte sich nicht durchsetzen und wurde von mehreren Mitgliedsstaaten als auch seitens der angegriffenen Steueroasen in Frage gestellt. Am Ende setzte sich ein Standard durch, der sich zwischen den jeweiligen Maximalforderungen positioniert. Des Weiteren greift die rein normbasierte Erklärung der Entwicklung zu kurz. Die Übernahme des Standards für Informationsaustausch auf Anfrage durch die Steueroasen als Konsequenz eines Verständigungs- und Lernprozesses zu verstehen, erscheint bei genauer Betrachtung nur bedingt plausibel. Das Einlenken der Oasen ist ohne den Bezug auf ihre materiellen Interessen und die Furcht vor Gegenmassnahmen nicht zu erklären, auch wenn diese stets vage definiert wurden. 57 6.2 Fazit und kritische Auseinandersetzung Der internationale Steuerwettbewerb ist geprägt durch die Existenz von Steueroasen. Diese bereichern sich an Vermögenswerten, welche eigentlich in einem anderen Staat der Besteuerung unterworfen wären und dies führt zu einer deutlich überproportionalen Aktivität der Steueroasen im Bereich des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs. Mit der OECD Initiative gegen schädlichen Steuerwettbewerb wird der Versuch unternommen, die Stellung der Steueroasen zu schwächen und somit die OECD Mitgliedstaaten bei der Durchsetzung der Besteuerung der ihnen zustehenden Vermögenswerte zu unterstützen. Der Verlauf der Initiative ist geprägt durch eine zu Beginn hoch gesteckte Zielsetzung und ein am Ende umgesetzter Standard, der als relativ schwach bezeichnet werden muss. In der vorliegenden Arbeit wurden drei voneinander unabhängige Untersuchungen vorgenommen, welche den bearbeiteten Fall aus jeweils einer der drei theoretischen Perspektiven entwickelten. Diese Herangehensweise führte im Endeffekt zu drei kleinen Einzelfallstudien. Jede der Untersuchungen fokussierte zur Erklärung der Entwicklung des Falles auf andere Faktoren. Die angewendete Methode der Kongruenzanalyse hat zum Ziel, durch die Verwendung von aus der Theorie hergeleiteten alternativen Deutungsmustern ein umfassendes Bild des Falles zu entwickeln. Angestrebt wird nicht die Herausarbeitung der Überlegenheit einer einzigen theoretischen Betrachtungsweise, sondern die Eröffnung von unterschiedlichen Perspektiven auf einen einzelnen Fall. Die Suche nach Übereinstimmungen zwischen den Erwartungen des abstrakten Konzeptes und der tatsächlichen Entwicklung des Falles hat für jede Perspektive zu einer plausiblen Erklärung der Entwicklung geführt. Da zu dem bearbeiteten Fall eine Fülle von Informationen verfügbar ist, konnten für jeden der drei Erklärungsansätze Indizien für seine Erklärungskraft gefunden werden. Die Anwendung einer Kongruenzanalyse auf die OECD Initiative gegen Steueroasen hat zu einem umfassenden Bild des Falles geführt. Dennoch muss auf gewisse Kritikpunkte an der Vorgehensweise eingegangen werden. Erstens führte die Beschränkung auf die Kernelemente der jeweiligen Theorie zu einer starken Einengung der perspektivischen Betrachtung. Im Laufe der 58 wissenschaftlichen Debatte um die Erklärungskraft der drei „Grosstheorien“ der Internationalen Beziehungen wurden Weiterentwicklungen vorgenommen, welche auf die oben herausgearbeiteten Schwächen des jeweiligen Ansatzes eingehen. So existiert beispielsweise zum spieltheoretischen Ansatz ein modifiziertes Modell, welches von einem breiteren Begriff der Ausgleichszahlungen ausgeht. Demnach können diese nicht nur positiv im Sinne einer materiellen Vergütung sein, sondern auch negativ in Form von angedrohten oder angewendeten Sanktionsmassnahmen oder indirekt im Rahmen einer Anpassung beziehungsweise Abschwächung der ursprünglichen Forderung (Rixen 2005: 34). Diese Modifikation der Spieltheorie fügt sich äusserst passend auf die OECD Initiative gegen Steueroasen und integriert die Stärken der beiden anderen Theorien. Aufgrund der Zielsetzung der Untersuchung wird dennoch von ihrer Verwendung abgesehen, da für den Vergleich der drei Theorien möglichst auf ihre „puren“ Konzepte zurückgegriffen wurde. Zweitens ergeben sich aus der Anordnung der Untersuchung gewisse Schwächen bezüglich der Stichhaltigkeit der Ergebnisse. Der Ansatz der Kongruenzanalyse erlaubt eine im Vergleich zu anderen Methoden weniger systematische Verwendung von Indikatoren zur Veranschaulichung von Wechselwirkungen. Insbesondere in der Ausarbeitung der jeweiligen Fallbeschreibung zeigte sich jedoch, dass die Offenheit der Untersuchung mit Nachteilen verbunden ist. So gestaltete es sich schwierig, aus der unermesslichen Fülle von Informationen eine kohärente Modellierung der jeweiligen Erzählung herauszuarbeiten. Eine gewisse Willkürlichkeit der beige- zogenen Indizien kann deshalb nicht abgestritten werden. Das erklärte Ziel der Kongruenzanalyse ist die Anwendung von aus konkurrierenden Theorien hergeleiteten Erklärungsansätzen auf einen äusserst komplexen Fall. Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung konnte dieser Anspruch nur bedingt umgesetzt werden. Die Informationen zur OECD Initiative gegen Steueroasen erwiesen sich als sehr umfangreich und zum Teil auch widersprüchlich, weshalb gewisse Bereiche komplett ausgeklammert werden mussten. Eine umfassende Ausarbeitung der jeweiligen Erklärungsansätze hätte demnach wesentlich mehr Raum in Anspruch genommen als in gegebenem Rahmen verfügbar war. Eine weitere Bearbeitung der Thematik müsste insbesondere dem zweiten Kritikpunkt Rechnung tragen. Die Komplexität des Falles erfordert für eine 59 umfassende theoretische Analyse den Beizug von einer Fülle von Indizien, welche bedingt durch die Dreiteilung in unabhängige Einzelfallstudien nicht in einem beschränkten Rahmen zu bewältigen ist. Des Weiteren muss für eine abschliessende Beurteilung der Initiative abgewartet werden, inwiefern der neu etablierte Standard einen tatsächlichen Unterschied zur Ausgangslage beim Start der Initiative darstellt. Die weitere wissenschaftliche Analyse des Phänomens ist aber insbesondere durch die mangelnde Verfügbarkeit von Informationen aufgrund der Geheimhaltung als Kernfunktion einer Steueroase behindert. Dieser Umstand wird durch die Initiative nicht aufgehoben und das Geschäft mit der Verschwiegenheit wird weiterhin ein zentraler Bestandteil der Weltwirtschaft sein. 60 Literatur- und Quellenverzeichnis • Allison, Graham; Zelikow, Philip (1999). Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. 2nd Edition. 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soll der in diesem Vertrauen handelnden Person daraus kein Nachteil erwachsen. Bedingung für den

: Zu fragen ist somit, ob die handelnde Person zu einem bestimmten Zeitpunkt (zeitliche Relativität)

Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen von Karin Müller Titelei ZSR-Beiheft 54.qxp_Layout 1 06.12.17 14:04 Seite 1 Titelei ZSR-Beiheft 54.qxp_Layout 1 06.12.17 14:04 Seite 2 Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht Beiheft 54 Karin Müller Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen Helbing Lichtenhahn Verlag Titelei ZSR-Beiheft 54.qxp_Layout 1 06.12.17 14:04 Seite 3 Alle Rechte vorbehalten. Dieses Werk ist weltweit urheberrechtlich geschützt. Insbesondere das Recht, das Werk mittels irgendeines Mediums (grafisch, tech nisch, elektronisch und/oder digital, einschliesslich Fotokopie und downloading) teilweise oder ganz zu vervielfältigen, vorzutragen, zu verbreiten, zu bearbeiten, zu übersetzen, zu übertragen oder zu speichern, liegt ausschliesslich beim Verlag. Jede Verwertung in den genannten oder in anderen als den ge setzlich zugelassenen Fällen bedarf deshalb der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlags. ISBN 978-3-7190-4086-4 © 2017 Helbing Lichtenhahn Verlag, Basel www.helbing.ch Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet unter http://dnb.d-nb.de abrufbar. Titelei ZSR-Beiheft 54.qxp_Layout 1 06.12.17 14:04 Seite 4 V Dank Der Beitrag beruht auf einem Vortrag am Achten Deutsch-Österreichisch- Schweizerischen Symposium für Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht vom Juni 2017 im Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Privat- recht in Hamburg. Eine leicht überarbeitete Version dieses Beitrags ist auch zur Publikation im Tagungsband des Symposiums vorgesehen. Das Manuskript wurde am 1. September 2017 abgeschlossen und sämtliche Links waren zu die- sem Zeitpunkt aktuell. Ich danke meinen Assistierenden und Hilfsassistierenden, RA Simon Leu, MLaw, Alice Käch, MLaw, Hermann Julen, BLaw und Kristina Martinovic, BLaw, für ihre wertvolle Mithilfe. Sie haben nicht nur für Teile dieses Beitrags Material gesammelt und Vorabklärungen getroffen, sondern waren mir auch bei der Zitatkontrolle und der formellen Bereinigung des Beitrags behilflich. VII Inhaltsverzeichnis I. Einleitung 1 II. Macht und Einfluss von Unternehmen in einer globalisierten Welt 3 A. Allgemeines 3 B. Corporate Social Responsibility 4 1. Allgemeines und theoretischer Hintergrund 4 2. Begriff und Regelwerke der Corporate Social Responsibility 5 3. Theorien der erweiterten Unternehmensverantwortung in der Ökonomie 6 a. Allgemeines 6 b. Politische Theorien 7 aa. Allgemeines 7 bb. Corporate Citizenship 7 III. Politisches Engagement von Unternehmen 11 A. Allgemeines und Begriff des politischen Engagements von Unternehmen 11 B. Arten politischen Engagements von Unternehmen 11 C. Formen politischen Engagements von Unternehmen 12 1. Allgemeines 12 2. Spenden 12 3. Sponsoring 13 4. Lobbyismus 13 5. Ausübung von Grundrechten 14 6. Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben 15 D. Interesse an politischem Engagement von Unternehmen 16 IV. Das Unternehmen als good corporate citizen 19 V. Korporative Freigiebigkeit 21 VI. Rechtliche Rahmenbedingungen politischen Engagements 23 A. Allgemeines 23 Inhaltsverzeichnis VIII B. Voraussetzungen der Zulässigkeit politischen Engagements, insbesondere der korporativen Freigiebigkeit 23 1. Allgemeines 23 2. Zuständigkeit 24 3. Vom Gesellschaftszweck gedeckt 27 4. Im Gesellschaftsinteresse liegend 29 a. Allgemeines 29 b. Positive und negative Dimension der Ausrichtung am Gesellschaftsinteresse 31 c. Gewinnstreben und korporative Freigiebigkeit 32 d. Die Spendentätigkeit im Besonderen 34 aa. Zulässige Spenden 34 bb. Unzulässige Spenden 36 e. Die Wahrung des Gesellschaftsinteresses als Schranke politischen Engagements und korporativer Freigiebig- keit 38 5. Verhältnismässigkeit bzw. das Gebot der Angemessenheit 38 a. Allgemeines 38 b. Beurteilungskriterien 39 c. Sonderfall: Angespannte Finanzlage des Unternehmens 39 C. Überprüfung von Ermessensentscheiden 40 VII. Grenzen politischen Engagements 43 A. Allgemeines 43 B. Problematik der Korruption 44 VIII. Erforderlichkeit staatlicher Regulierung von politischem Engagement von Unternehmen? 49 IX. Fazit und Schlussbemerkungen 55 1 I. Einleitung Darf und soll ein Unternehmen sich politisch engagieren? Und wenn ja, wo lie- gen die Grenzen des zulässigen politischen Engagements? Die Stora, die älteste, heute noch bestehende Aktiengesellschaft der Welt,1 hatte sich Mitte des 15. Jahrhunderts in das politische Geschehen in Schweden eingemischt, in- dem sie sich gegen den damaligen schwedischen König aufgelehnt hatte. Der schwedische König sicherte die finanziellen Interessen des Staates, indem er hohe Forderungen an die Unternehmen stellte. Diese Forderungen bedrohten die Existenz von Unternehmen wie Stora. Die Stora musste dem König die Stirn bieten, um ihre Unabhängigkeit und Identität bewahren zu können. In den Aufzeichnungen zum 700-jährigen Jubiläum der Stora, die damals Kupfer- erzabbau betrieb, heisst es, dass die Bergwerksmeister eine Gilde gründeten, die sich von anderen Zusammenschlüssen von Kaufleuten dadurch unterschied, dass sie eine unabhängige und kämpferische Haltung einnahm. «For the mem- bers, loyalty to the Guild superceded the law of the land, and the word of the Master of the Guild weighed heavier than that of a judge.»2 Indem die Stora sich kämpferisch gegen den schwedischen König auflehnte, mischte sie sich in das politische Geschehen der Zeit ein, sicherte ihre Existenz und hat bis heute überlebt. Nicht nur damals für die Stora, sondern auch heute kann sich für ein Unter- nehmen die Frage stellen, ob es sich politisch engagieren darf und soll oder ob vielmehr gilt, «The business of business is business». Die gemeinhin verkürzt wiedergegebene Aussage von Milton Friedman, «The Social Responsibility of Business is to Increase its Profits»,3 suggeriert, dass ein Unternehmen – im Sinne von Gewinnmaximierung – ausschliesslich seinen shareholdern ver- pflichtet ist. Oft sehen sich Unternehmensleitungen indessen mit der Frage konfrontiert, ob sie Mittel der Gesellschaft unentgeltlich für soziale, politische oder kultu- 1 Die Stora ist erstmals 1288 urkundlich verbrieft (seit 1862 als Stora Kopparbergs Bergslags Ak- tiebolag). Ihr Zweck bestand ursprünglich im Kupfererzabbau, wobei freie Minenarbeiter An- teile an der Mine proportional zu ihrem Besitz an Kupferhütten bzw. Kupferschmelzbetrieben besassen (zur Geschichte der Stora vgl. RYDBERG, The Great Copper Mountain, The Stora Story, 1988). Die Stora ist damit der Vorläufer einer modernen Aktiengesellschaft. Nach der Fu- sion mit einer finnischen Gesellschaft im Jahr 1998 firmiert das Unternehmen heute unter Stora Enso und ist «a leading provider of renewable solutions in packaging, biomaterials, wooden constructions and paper on global markets» (‹http://www.storaenso.com›). 2 RYDBERG (Fn. 1), S. 50; vgl. dazu auch DE GEUS, Jenseits der Ökonomie, 1998, S. 50 ff. 3 FRIEDMAN, The New York Times Magazine, September 13, 1970, 33; vgl. auch DERSELBE, Capitalism and Freedom, 1962, 133. Vollständig lautet die Aussage: «That responsibility is to conduct the business in accordance with their desires, which generally will be to make as much money as possible while conforming to the basic rules of the society, both those embodied in law and those embodied in ethical custom» (FRIEDMAN, The New York Times Magazine, Sep- tember 13, 1970, 33). Karin Müller 2 relle Zwecke investieren dürfen.4 Soweit es um parteipolitische Einflussnahme von Unternehmen geht, ist diese zudem vielfach verpönt.5 Es wird befürchtet, dass es dadurch zu einer regelwidrigen Beeinflussung des politischen Willens- bildungsprozesses oder wenigstens zu einer Verzerrung des Wettbewerbs zwi- schen politischen Gruppierungen kommen kann.6 Lobbying durch einzelne Unternehmen wird von der Öffentlichkeit oft als anrüchige, wenn nicht gar als korruptionsnahe, egoistische und informelle Einflussnahme auf staatliche (ins- besondere politische) Prozesse wahrgenommen. Mischen sich Unternehmen in den politischen Prozess ein, wird rasch der Verdacht gehegt, dies geschehe aus eigennützigen Motiven.7 Im Folgenden wird auf die Fragen eingegangen, ob politisches Engagement von Unternehmen zulässig oder gar geboten ist und wo gegebenenfalls die Grenzen der Zulässigkeit liegen. Ferner wird dazu Stellung genommen, ob zu- sätzliche rechtliche Regelungen zur Festlegung des Rahmens zulässigen politi- schen Engagements erforderlich sind. Politisches Engagement von Unternehmen wird mitunter im Rahmen der Diskussion um die Corporate Social Responsibility (CSR) erörtert. Zahlreiche – vorab multinationale – Unternehmen sind machtvolle und einflussreiche Insti- tutionen.8 Insbesondere mit Blick auf sie stellt sich die Frage, wieweit sie sich in das politische Geschehen einmischen dürfen und sollen. Aber auch für klei- nere und mittlere Unternehmen kann die Frage nach der Zulässigkeit politi- schen Engagements auftauchen. Zahlreiche solcher Unternehmen engagieren sich nämlich im lokalen Bereich auf verschiedenen Ebenen.9 Bevor auf die Zulässigkeit politischen Engagements eingegangen wird, soll daher die Problematik der Macht von Unternehmen und ihres Einflusses auf die Gesellschaft thematisiert werden. In diesem Zusammenhang sind auch Ausfüh- rungen zur Corporate Social Responsibility erforderlich. 4 WESTERMANN, ZIP 1990, 771, 771. 5 Vgl. auch STINDT, Mit einem «Zustupf» Rahmenbedingungen beeinflussen, Finanz und Wirt- schaft, 22.1.2000, 29. 6 Vgl. WESTERMANN, ZIP 1990, 771, 772. 7 Vgl. WYSS, LeGes 2013, 571, 572. 8 Vgl. dazu hinten II. 9 Vgl. dazu etwa BRAUN, APuZ 31/2008, 6, 6 ff. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 3 II. Macht und Einfluss von Unternehmen in einer globalisierten Welt A. Allgemeines Die Globalisierung hat zu einem Pluralismus von Rechtssystemen und Werte- gemeinschaften geführt.10 Multinationale Unternehmen sind keiner bestimmten Rechtsordnung unterworfen, sondern können diese nach ökonomischen Ge- sichtspunkten auswählen.11 Das hat unter anderem dazu geführt, dass zahlrei- che – vorab multinationale – Unternehmen zu machtvollen und einflussreichen Institutionen geworden sind.12 In einer globalisierten Welt konnten viele dieser Unternehmen in ökonomischer und sozialer Hinsicht beträchtliche Macht erlan- gen und sich als zentrale Akteure der Weltpolitik etablieren.13 Teilweise besit- zen sie mehr Macht als manche Regierung.14 Macht und Einfluss generieren die Unternehmen unter anderem durch das Wissen über die Gesellschaft, durch proaktive und flexible Organisation und die Verknüpfung mit sozialen Lebens- bereichen wie Arbeit und Medien.15 In einer globalisierten Welt hat sich auch die Rolle des Staates verändert. Die klare Aufgabenteilung zwischen Staat und Wirtschaft ist verwischt. Der Staat befindet sich nicht nur in einer Funktions-, sondern auch in einer Legitima- tionskrise.16 Durch diese Veränderungen hat die Selbstregulierung an Bedeu- tung gewonnen. Neben grossen multinationalen Unternehmen können auch kleinere und mittlere Unternehmen auf lokaler Ebene massgebenden Einfluss ausüben, in- dem sie sich – in unterschiedlichster Weise – in den gesellschaftspolitischen Diskurs einbringen. Eine Studie belegt, dass sich viele kleine und mittlere Unternehmen in ihrer lokalen Umgebung in verschiedenster Art und Weise 10 Vgl. SCHERER, Multinationale Unternehmen und Globalisierung, 2003, S. 10 ff. und 43 f. 11 Vgl. SCHERER (Fn. 10), S. 90. 12 Vgl. auch MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 111; NOBEL, in: Berner Kommentar, Obligationenrecht, Das Aktienrecht, 2017, § 9 Rn. 284 f.; WATTER/SPILL- MANN, GesKR 2006, 94, 94. Zu den multinationalen Unternehmen und den für sie geltenden OECD-Leitsätzen vgl. etwa NOBEL, Internationales und Transnationales Aktienrecht, Band 1: Teil IPR und Grundlagen, 2. Aufl., 2012, Kap. 3 Rn. 1 ff. und 16 ff.; DERSELBE, in: Berner Kom- mentar (Fn. 12), § 9 Rn. 282 ff. und 286 ff. 13 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 56 f. (2004); NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 285; DERSELBE, 2012 (Fn. 12), Kap. 3 Rn. 3. Zur Rolle multinatio- naler Unternehmen im Prozess der Globalisierung und zu ihrer ökonomischen Bedeutung vgl. SCHERER (Fn. 10), S. 1 ff. und 98 ff. 14 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 57 (2004); vgl. auch WATTER/ SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 94. 15 Vgl. MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 111m.w.H.; vgl. auch SCHERER (Fn. 10), S. 92. 16 Vgl. dazu SCHERER (Fn. 10), S. 125 ff. Karin Müller 4 engagieren. Das Engagement ist allerdings selten in eine übergeordnete unter- nehmerische Konzeption und Strategie eingebettet. Es erfolgt vielmehr spon- tan, zufällig und unkoordiniert. Die Aktivitäten sind zudem eher personalisiert und informell als zentralisiert und standardisiert.17 Politisches Engagement von Unternehmen ist auf unterschiedliche Art und Weise möglich. Neben parteipolitischem Engagement kommt auch sozialpoliti- sches Engagement in Betracht.18 Für viele Unternehmen stellt sich damit die Frage, ob und wie sie sich politisch engagieren dürfen oder sollen und wieweit ein zulässiges Engagement gehen darf. Im Zusammenhang mit grossen und multinationalen Unternehmen wird seit geraumer Zeit zudem diskutiert, inwiefern sie Pflichten bzw. Obliegenheiten haben, die über die gesetzlichen Pflichten hinausgehen. Diese Diskussion fin- det unter dem Schlagwort Corporate Social Responsibility statt.19 B. Corporate Social Responsibility 1. Allgemeines und theoretischer Hintergrund Bis in die 1970-Jahre haben sich vor allem die Disziplinen der Ökonomie, des Business Managements, der Soziologie und in gewissem Masse auch die Politi- schen Wissenschaften für Corporate Social Responsibility (CSR) interessiert. Das Recht hat in der Corporate Social Responsibility erst in neuerer Zeit einen Forschungsgegenstand entdeckt.20 Der CSR-Ansatz geht davon aus, dass Unternehmen gegenüber der Gesellschaft auch soziale und ethische Verpflich- tungen haben und nicht nur dem reinen Profitstreben verpflichtet sind.21 Im Sinne einer freiwilligen Selbstverpflichtung sollen Unternehmen unter Berück- sichtigung der Interessen der stakeholder zu einer nachhaltigen ökonomischen, ökologischen und gesellschaftlichen Entwicklung beitragen.22 Das CSR-Kon- zept fordert Aktivitäten, die über die blosse Einhaltung gesetzlicher Vorschrif- ten hinausgehen.23 17 BRAUN, APuZ 31/2008, 6, 6 ff. insbes. 12. 18 Vgl. dazu hinten III. 19 Vgl. NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 282. 20 AMSTUTZ, SZW 2015, 189, 198; vgl. auch FORSTMOSER, ZSR 92 (1973) I, 1, 1 ff.; WATTER/ SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 95 f. Literatur zur Corporate Social Responsibility kann bis in die 30er-Jahre des 20. Jahrhunderts zurückverfolgt werden (vgl. dazu CARROLL, Business & So- ciety 38(3), 268, 268 ff. [1999]; vgl. auch FLEISCHER, AG 2017, 509, 517). 21 Vgl. etwa MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 107 f.; vgl. auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 94 f. 22 NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 276. 23 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 96. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 5 2. Begriff und Regelwerke der Corporate Social Responsibility Corporate Social Responsibility wird nicht einheitlich definiert.24 Der schweizerische Bundesrat umschreibt Corporate Social Responsibility in sei- nem Positionspapier und Aktionsplan zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt wie folgt: «CSR umfasst ein breites Spektrum von Themen, die bei der Unternehmensführung neben den Eigentümerinteres- sen zu berücksichtigen sind. Dazu gehören die Arbeitsbedingungen (inkl. Ge- sundheitsschutz), Menschenrechte, Umwelt, Korruptionsprävention, fairer Wettbewerb, Verbraucherinteressen, Steuern, Transparenz und weitere As- pekte (Berücksichtigung der Bedürfnisse der lokalen Umgebung, Einbindung lokaler Kapazitäten, Wissenstransfer, Schutz der Rechte an geistigem Eigen- tum, usw.).»25 Bei der Corporate Social Responsibility geht es um «die Ver- antwortung der Unternehmen für die Auswirkungen ihrer Tätigkeit auf Ge- sellschaft und Umwelt».26 CSR soll einen Beitrag der Unternehmen zur nachhaltigen Entwicklung leisten.27 In diesem Sinn definiert auch die Europä- ische Union CSR als «Verantwortung von Unternehmen für ihre Auswirkun- gen auf die Gesellschaft».28 Auf internationaler Ebene sind seit geraumer Zeit Bestrebungen im Gange, einheitliche Standards und Regelwerke zur Corporate Social Responsibility zu erlassen.29 Dazu gehören insbesondere die OECD Guidelines for Multinational Enterprises (OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen),30 der UN Glo- bal Compact,31 die UN Guiding Principles on Business and Human Rights 24 Vgl. etwa CRANE/MATTEN/SPENCE, Corporate Social Responsibility, 2. Aufl., 2014, S. 66 ff.; FLEISCHER, AG 2017, 509, 509; KLEIN, Die Bedeutung nachhaltigen Verhaltens von Unterneh- men – ein interdisziplinärer Ansatz, 2011, S. 50 f.; MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 108. Für eine Auswahl von Definitionen vgl. etwa SCHNEUWLY, Cor- porate Social Responsibility an der Schnittstelle von Wirtschaft, Recht und Politik, 2012, S. 8 ff.; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 96; vgl. auch CARROLL, Business & Society 38(3), 268, 269 ff. (1999). 25 BUNDESRAT, Gesellschaftliche Verantwortung der Unternehmen, Positionspapier und Aktions- plan des Bundesrates zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt vom 1.4.2015, S. 5 (‹http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/38880.pdf›). 26 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 3. 27 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 3. 28 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirt- schafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Eine neue EU-Strategie (2011- 14) für die soziale Verantwortung der Unternehmen (CSR) vom 25.10.2011, KOM(2011) 681 endgültig, Ziff. 3.1. 2001 hatte die Kommission CSR noch definiert «als ein Konzept, das den Unternehmen als Grundlage dient, auf freiwilliger Basis soziale Belange und Umweltbelange in ihre Unternehmenstätigkeit und in die Wechselbeziehungen mit den Stakeholdern zu integrie- ren» (Grünbuch, Europäische Rahmenbedingungen für die soziale Verantwortung der Unterneh- men vom 18.7.2001, KOM[2001] 366 endgültig, Ziff. 20). 29 Vgl. dazu etwa BOHRER, GesKR 2016, 273, 274; NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 286; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 110. 30 ‹https://www.oecd.org/corporate/mne/48004323.pdf›. 31 ‹https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/mission/principles›. Karin Müller 6 (UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, Ruggie-Principles),32 die ILO Core Conventions33 und die ISO 1400034 und 2600035. 3. Theorien der erweiterten Unternehmensverantwortung in der Ökonomie a. Allgemeines In der Ökonomie hat sich im Kontext von CSR eine Vielzahl von Theorien und Konzepten entwickelt.36 Dabei werden verschiedene Theorien der erweiterten Unternehmensverantwortung diskutiert.37 Nach den (ökonomisch-)instrumen- tellen Theorien sind Unternehmen auf Profitmaximierung ausgerichtet. Im Zentrum steht der klassische shareholder-value-Ansatz.38 Die politischen Theo- rien legen den Fokus auf die Tatsache, dass zahlreiche Unternehmen einfluss- reiche Institutionen sind. Von ihnen wird erwartet, dass sie als gesellschaftliche Akteure ihre Macht verantwortungsbewusst einsetzen und teilweise auch staat- liche Aufgaben übernehmen. Ein zentraler Begriff dieser Theorien ist die sog. corporate citizenship.39 Nach den (sozial-)integrativen Theorien sind die Unter- nehmen auf die (zivile) Gesellschaft angewiesen und müssen daher gesell- schaftliche Belange bei ihrem Handeln mitberücksichtigen. Die Diskussion dreht sich bei diesen Theorien unter anderem um die Begriffe stakeholder management und corporate social performance.40 Ethische Theorien gehen von der Notwendigkeit aus, dass sich Unternehmen für eine gute Gesellschaft 32 ‹http://www.ohchr.org/Documents/Publications/GuidingPrinciplesBusinessHR_EN.pdf›. 33 ‹http://www.ilo.org/asia/decentwork/dwcp/WCMS_143046/lang–en/index.htm›; vgl. auch die Tripartite declaration of principles concerning multinational enterprises and social policy (MNE Declaration) (‹http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/–-ed_emp/–-emp_ent/–-multi/ documents/publication/wcms_094386.pdf›). 34 Umweltmanagement. 35 Leitfaden zur gesellschaftlichen Verantwortung, vgl. dazu ‹https://www.kmu.admin.ch/kmu/de/ home/praktisches-wissen/kmu-betreiben/zertifizierung-und-normierung/normierung/quali taetsmanagement/corporate-social-responsibility.html›. 36 Vgl. etwa CRANE/MATTEN/SPENCE (Fn. 24), 66 ff. 37 Vgl. dazu GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 52 ff. (2004). 38 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 53 ff. (2004). Zu den Vertretern dieser Theorien vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 63 f. (Table 1) (2004), wobei MILTON FRIEDMAN der bekannteste Vertreter sein dürfte. Zum shareholder- value-Ansatz vgl. hinten VI.B.4.a. 39 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 55 ff. (2004). Zu den Vertretern dieser Theorien vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 63 f. (Table 1) (2004). Zur corporate citizenship vgl. hinten II.B.3.b.bb. 40 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 57 ff. (2004). Zu den Vertretern dieser Theorien vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 63 f. (Table 1) (2004). Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 7 engagieren. Dabei stehen das sog. sustainable development, die universal rights und der the common good approach im Zentrum der Diskussion.41 Im vorliegenden Zusammenhang interessieren die politischen Theorien und der im Zentrum stehende Begriff der corporate citizenship bzw. des good cor- porate citizen. Darauf ist im Folgenden einzugehen. b. Politische Theorien aa. Allgemeines Wie ausgeführt, knüpfen die politischen Theorien daran an, dass zahlreiche Unternehmen einflussreiche Institutionen sind. Die Gesellschaft darf von ihnen erwarten, dass sie ihre Macht und ihren Einfluss verantwortungsbewusst einset- zen. Dazu kann auch gehören, dass sie staatliche Aufgaben übernehmen, soweit der Staat nicht in der Lage ist, diese Aufgaben selbst zu erfüllen.42 Das Engagement der Unternehmen wird bisweilen mit der Rolle als «Bür- ger»43 umschrieben. Unternehmen sind somit corporate citizens44 und sollen sich als good corporate citizens 45 aufführen. bb. Corporate Citizenship Der Begriff der sog. corporate citizenship wurde in den 80er-Jahren des 20. Jahrhunderts in die Unternehmenspraxis eingeführt.46 Er umschreibt die Rolle des Unternehmens in der Gesellschaft.47 Der herrschende Ansatz kon- zentriert sich hauptsächlich auf die Pflichten, Verantwortung und Beziehungen der Unternehmen zu weiteren gesellschaftlichen Gruppen und Institutionen.48 Die corporate citizenship-Theorie ist Teil des politischen Konzepts des CSR- Ansatzes und beinhaltet ihrerseits verschiedene Ausrichtungen und Modelle.49 41 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 60 ff. (2004). Zu den Vertretern dieser Theorien vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 63 f. (Table 1) (2004). 42 Vgl. auch MATTEN/CRANE/CHAPPLE, Journal of Business Ethics 45(1–2), 109, 116 f. und 118 (2003); MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 112; SCHERER/ PALAZZO/MATTEN, Business & Society 53(2), 143, 143 ff. (2014). 43 Zur Problematik des Begriffs vgl. auch Fn. 54 hinten. 44 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON, in: Scherer/Palazzo (Hrsg.), Handbook of Research on Global Corporate Citizenship, 2008, S. 35; vgl. auch GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53 (1–2), 51, 56 f. (2004). 45 Vgl. etwa CARROLL, Business Horizons 34(4), 39, 42 (1991). 46 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 25; GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53 (1–2), 51, 57 (2004); MELÉ, in: Crane/McWilliams/Matten/Moon/Siegel (Hrsg.), The Oxford Handbook of Corporate Social Responsibility, 2009, S. 47, 69. Der Begriff citizenship stammt aus der Politikwissenschaft (GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 57 [2004]). 47 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 35. 48 Vgl. auch CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 28. 49 Vgl. GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 55 ff. (2004); MILDENBERGER/ KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 111 und 124. Neben einer limited view of Karin Müller 8 Je nach Ansatz sollen die Verantwortung und Aufgaben der Unternehmen wei- ter gehen. Bei der limited view of corporate citizenship steht die philanthropische Verantwortung der Unternehmen im Zentrum.50 Nach der CSR-Pyramide von Carroll steht die philanthropische Verantwortung an der Spitze der vierstufigen Pyramide, wobei auf den unteren Stufen aufsteigend die ökonomische, recht- liche und ethische Verantwortung dargestellt werden.51 Nach diesem Ansatz führt nur ein stabiles soziales, ökologisches und politisches Umfeld zu gewinn- bringender unternehmerischer Aktivität. Eigennützige Interessen des Unterneh- mens werden langfristig durch Investitionen in die soziale Umwelt maximiert.52 In diesem Sinn ist die Verfolgung eigennütziger Interessen des Unternehmens nicht ausgeschlossen. Auf freiwilliger Basis sollen finanzielle und personelle Ressourcen zum Wohl der Gesellschaft «im Sinne der Mildtätigkeit» bereit- gestellt werden.53 Das Unternehmen wird als «korporative Bürgerschaft»54 betrachtet, das in einem vertikalen Verhältnis zur Regierung steht und in der politischen Debatte eine Schlüsselfunktion einnimmt, indem es bestimmte Pro- bleme ansprechen kann.55 Bei der extended view of corporate citizenship nehmen Unternehmen eine Rolle ein, die originär dem Staat gebührt.56 Sie werden mit öffentlichen Aufga- ben betraut, namentlich mit der Bereitstellung von öffentlichen Gütern wie Wasser und Strom, aber auch der Sicherstellung von Rechten und Tätigkeiten im Gesundheits- und Bildungswesen. Zur Staatsgewalt, die selbst nicht in der Lage ist, diese Aufgaben wahrzunehmen,57 stehen sie in einem horizontalen Verhältnis.58 Vorab in Entwicklungsländern treten multinationale Konzerne als «Regierungssurrogat» auf.59 Damit kommt es zu einer problematischen Ver- corporate citizenship werden auch eine view equivalent to CSR bzw. eine equivalent view of corporate citizenship und eine extended view of corporate citizenship vertreten, die inhaltlich unterschiedlich weit gehen (vgl. zu diesen Ansätzen etwa MATTEN/CRANE/CHAPPLE, Journal of Business Ethics 45(1–2), 109, 112 ff. [2003]; GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 57 [2004]). 50 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 28; GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53 (1–2), 51, 57 (2004); MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 111. 51 CARROLL, Business Horizons 34(4), 39, 42 (1991). 52 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 28 f. 53 Vgl. MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 118. 54 Zur Problematik der Übersetzung des englischen citizenshipmit dem Begriff der deutschen Bür- gerschaft vgl. MATTEN/CRANE/CHAPPLE, Journal of Business Ethics 45(1–2), 109, 118 (Note) (2003) m.w.H. 55 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 35 f. 56 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 30 f. und 36 ff.; GARRIGA/MELÉ, Journal of Business Ethics 53(1–2), 51, 57 (2004); MILDENBERGER/KHARE/THIEDE, Festgabe Bellmann, 2008, S. 107, 112. 57 Entweder liegt ein Staatsversagen vor oder die Regierung konnte sich die öffentliche Aufgabe noch nicht anmassen (CRANE/MATTEN/MOON [Fn. 44], S. 37). 58 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 37. 59 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 37 f. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 9 schiebung der Rollen zwischen Unternehmen und Regierung, die vielfach mit Ängsten und mangelnder Transparenz verbunden ist, weil Unternehmen für sol- che Aufgaben nicht bestimmt sind.60 Corporate citizenship-Konzepte haben derzeit zwar Hochkonjunktur,61 sie stossen aber nicht nur auf Zustimmung,62 sondern verschiedentlich auch auf Kritik und Ablehnung.63 Ob corporate citizenship «An Idea Whose Time Has Not Yet Come»64 ist bzw. ob die verschiedenen Theorien dazu beitragen wer- den, die Auswirkungen der Tätigkeit von Unternehmen in einer globalisierten Welt besser zu verstehen und Probleme zu lösen, kann an dieser Stelle nicht erörtert werden. Ebenso wenig kann im Rahmen dieses Beitrags näher auf die verschiedenen corporate citizenship-Konzepte eingegangen werden. Vorlie- gend interessiert die Frage, ob politisches Engagement von Unternehmen zuläs- sig ist und wo die Grenzen liegen. Dies ist eine rechtliche Frage, auf die einge- gangen werden soll.65 Inwieweit politisches Engagement demgegenüber wünschenswert ist, ist eine soziologische und philosophische sowie allenfalls ökonomische Frage, die im Rahmen dieses Beitrags nicht abgehandelt werden kann. 60 Vgl. auch CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 38. 61 So NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 277. 62 Vgl. MATTEN/CRANE/CHAPPLE, Journal of Business Ethics 45(1–2), 109, 117 (2003), die von einer «enthusiastic adoption of the term CC [corporate citizenship] in the business world» spre- chen. 63 Vgl. dazu CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 44. 64 VAN OOSTERHOUT, Academy of Management Review 4/30, 677, 677 (2005). 65 Vgl. dazu hinten VI. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 11 III. Politisches Engagement von Unternehmen A. Allgemeines und Begriff des politischen Engagements von Unternehmen Der Einfluss von Unternehmen auf den politischen Prozess etwa durch Spen- dentätigkeit, Lobbyismus oder andere Aktivitäten hat stark zugenommen. Unternehmen sind zu einem öffentlich mehr oder weniger akzeptierten Player im politischen Prozess geworden.66 Durch Lobbyismus und Kampagnenfinan- zierung können Unternehmen einen wichtigen Beitrag zur politischen Diskus- sion leisten.67 Der Begriff des politischen Engagements von Unternehmen wird in der Literatur indessen nicht als rechtlich feststehender Begriff verwendet. Die Unternehmen selbst brauchen den Begriff oder ähnliche Begriffe, um ihre Aktivitäten im (partei-)politischen Bereich zu umschreiben, insbesondere Lob- bying-Aktivitäten und Spendentätigkeit. Politisches Engagement beinhaltet aber nicht nur parteipolitische Aktivitäten, sondern kann auch im sozialpoli- tischen Umfeld stattfinden. Im Folgenden werden die Arten und Formen von politischem Engagement von Unternehmen näher betrachtet. B. Arten politischen Engagements von Unternehmen Bei den Arten von politischem Engagement in einem weiteren Sinn kann man parteipolitisches Engagement (im eigentlichen Sinn) sowie sozialpolitisches Engagement bzw. gesellschaftspolitisches Engagement im weiteren Sinn unter- scheiden. Beim parteipolitischen Engagement geht es darum, dass sich das Unterneh- men in die Politik einmischt, indem es beispielsweise Spenden an politische Parteien tätigt, Lobbyismus betreibt oder Grundrechte ausübt. Unter sozialpoli- tischem bzw. gesellschaftspolitischem Engagement kann die Verfolgung der unterschiedlichen Anliegen der verschiedenen stakeholder verstanden werden. Hauptsächlich um diese Art von Engagement dreht sich die Diskussion im Rah- men der Corporate Social Responsibility. Es geht um die Frage, wieweit sich ein Unternehmen beispielsweise für Arbeitnehmer, Umwelt und die Einhaltung von Menschenrechten einsetzen soll. Gesellschaftspolitisches Engagement im weiteren Sinn umfasst demnach jede Tätigkeit des Unternehmens, die nicht nur und unmittelbar der Gewinnmaximierung dient, sondern neben dem Mehr- wert für die shareholder auch für die stakeholder einen added value generiert. 66 Vgl. etwa MATTEN/CRANE/CHAPPLE, Journal of Business Ethics 45(1–2), 109, 117 (2003). 67 Vgl. CRANE/MATTEN/MOON (Fn. 44), S. 36. Karin Müller 12 Dabei wird auch vom Triple-Bottom-Line-Ansatz gesprochen. Letztlich geht es dabei um die Schaffung von Mehrwert im Interesse aller Anspruchsgruppen.68 C. Formen politischen Engagements von Unternehmen 1. Allgemeines Es gibt verschiedene Formen, wie sich ein Unternehmen politisch engagieren kann. Neben der Spendentätigkeit und dem Sponsoring kommt auch Lobbyis- mus in Betracht. Auch die Ausübung von Grundrechten und die Wahrnehmung öffentlicher – an sich dem Staat vorbehaltener – Aufgaben sind eine Form von politischem Engagement. Im Folgenden sollen diese Formen näher beleuchtet werden. 2. Spenden Spenden sind freiwillig erfolgte Zuwendungen, denen keine wirtschaftlich gleichwertige Gegenleistung durch den Empfänger gegenübersteht, die aber in der Absicht erbracht werden, dass der Empfänger mit den Mitteln einen be- stimmten Zweck verfolgt.69 Zivilrechtlich handelt es sich dabei in aller Regel um Schenkungen.70 Spenden von Unternehmen werden bisweilen unter dem Begriff korporative Freigiebigkeit bzw. korporative Philanthropie abgehandelt.71 Dabei kann man einerseits zwischen öffentlich gemachten und nicht öffentlichen Spenden, an- dererseits zwischen gemeinnützigen Spenden, Parteispenden und sonstigen Spenden unterscheiden.72 Im Rahmen von parteipolitischen Spenden unterstüt- zen Unternehmen vielfach Komitees, Verbände, Kampagnen und Veranstaltun- 68 Vgl. dazu etwa FORSTMOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 158. In neuster Zeit hat der stakeholder approach (vgl. dazu hinten VI.B.4.a.) durch das Konzept des shared value, bei dem es nicht (bloss) um Verantwortung, sondern um die Schaffung von Mehrwert sowohl für die Unterneh- men (Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit) wie auch für die Gesellschaft (Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen) geht, eine Akzentuierung erhalten (vgl. dazu POR- TER/KRAMER, Harvard Business Review 89(1–2), 62, 62 ff. insbes. 66 [2011]; vgl. auch FORST- MOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 158m.w.H.). 69 Zum Begriff vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 330 ff. m.w.H.; vgl. auch HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch, Band V./5.b, 2. Aufl., 1997, Art. 717 Rn. 966, der von Vergabungen spricht. 70 Art. 239 Abs. 1 und Art. 245 Abs. 1 OR. «Spenden erfolgen wie Schenkungen freiwillig. Von der gewöhnlichen Schenkung unterscheidet sich die Spende darin, dass der Spender mit seiner Zuwendung bezweckt, dass der Empfänger eine bestimmte Aufgabe erfüllt» (BGE 126 II 443, E. 8.a) [im mehrwertsteuerlichen Kontext]). 71 Vgl. dazu hinten VI.B.4.c. 72 Vgl. dazu hinten VI.B.4.d. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 13 gen im Umfeld von Abstimmungen, die für sie von Interesse sind. Die gezielte Unterstützung von Parteien als solche wird von den Unternehmen demgegen- über als heikel eingestuft.73 Durch Geld soll keine Machtpolitik betrieben wer- den und politisches Engagement soll nicht als Schuss nach hinten losgehen. Gemeinhin ist man versucht, wirtschaftlichen Schaden durch politisches En- gagement zu verhindern und gibt sich daher mit Informationen lieber bedeckt.74 3. Sponsoring Das Sponsoring beruht – anders als die Spende75 – auf dem Prinzip von Leis- tung und Gegenleistung. Der Sponsor erbringt im Rahmen eines Vertragsver- hältnisses mit dem Sponsornehmer gewisse Leistungen und der Sponsornehmer entfaltet seinerseits eine bestimmte Tätigkeit und überlässt dem Sponsor Rechte für kommunikative (Werbe-)Massnahmen.76 Sponsoring ist ein Instrument der Public Relations, indem der Sponsor sich damit in der Öffentlichkeit zur Gel- tung bringt.77 Unternehmen legen in aller Regel Wert darauf, dass durch Geldvergabe keine Machtpolitik betrieben wird und mit dem Sponsoring keine konkreten Forderungen verbunden sind.78 4. Lobbyismus Beim Lobbyismus oder Lobbying geht es um die Einflussnahme von Interes- sengruppen auf die politische Entscheidungsfindung.79 Lobbyisten sind Perso- nen, die Interessen Dritter in deren Auftrag und gegen Entgelt gegenüber den 73 Vgl. etwa STINDT, Mit einem «Zustupf» Rahmenbedingungen beeinflussen, Finanz und Wirt- schaft, 22.1.2000, 29; vgl. dazu auch hinten VI.B.4.d.aa. 74 Vgl. STINDT, Mit einem «Zustupf» Rahmenbedingungen beeinflussen, Finanz und Wirtschaft, 22.1.2000, 29; vgl. auch ACTARES, Politische Spenden von Unternehmen im Swiss Market In- dex 2013 & 2014, 3 ff. (‹http://www.actares.ch/download/150709_Actares_SMI_Politische- Spenden13–14.pdf›). 75 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342 Fn. 58, weisen aller- dings richtigerweise darauf hin, dass die Grenze zwischen Spende und Sponsoring fliessend ist. Die Unterscheidung zwischen Spende und Sponsoring spielt etwa im mehrwertsteuerlichen Kontext eine Rolle (vgl. Art. 3 lit. i MWSTG zum Begriff der Spende). 76 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 331m.w.H.; vgl. auch HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 973; RAPP, SZW 1991, 189, 190 ff. Eingehend zum Sponsoring BRUHN, Sponsoring, 5. Aufl., 2010. 77 HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 973. 78 STINDT, Mit einem «Zustupf» Rahmenbedingungen beeinflussen, Finanz und Wirtschaft, 22.1.2000, 29. 79 BÖSCH, LeGes 2013, 631, 631. Karin Müller 14 politischen Entscheidungsträgern vertreten.80 Für eine demokratische Ordnung ist es charakteristisch, dass soziale Probleme der Allgemeinheit in öffentlicher Auseinandersetzung gelöst werden.81 Interessenverbände fungieren dabei als strukturierte, meinungsbildende Öffentlichkeit.82 Sie werden etwa auf dem Ge- biet der Rechtssetzung und im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren tätig, indem sie Entscheidungsträger mit fachlichen Informationen dokumentieren und für eigene Anliegen sensibilisieren.83 Die zunehmend stärkere weltweite Vernetzung von Wirtschaft und Gesellschaft führt dazu, dass heute nicht mehr nur (grosse) Interessenver- bände, sondern vermehrt auch einzelne Unternehmen oder kleine Gruppen von Unternehmen eigenständig ihre Interessen vertreten und Lobbyismus betreiben.84 Die wachsende Komplexität der Gesetzgebung bringt zudem mit sich, dass wissenschaftliche Politikberatung an Bedeutung gewinnt. Vielfach sind die Grenzen zwischen einer Expertenbeteiligung im Sinne eines fachlichen Inputs von Kennern der Materie und aktiver Interessen- politik fliessend.85 5. Ausübung von Grundrechten Nicht nur natürliche Personen, sondern auch juristische Personen des Privatrechts können sich auf Grundrechte berufen.86 Wer –wie juristische Personen des Privat- rechts – rechtsfähig ist,87 ist grundsätzlich auch grundrechtsfähig. Juristische Per- sonen sind indessen nur dann Träger eines Grundrechts, wenn das entsprechende Grundrecht seiner Natur nach einer juristischen Person zustehen kann.88 Soweit das Unternehmen Rechtspersönlichkeit besitzt, kann es daher grundsätzlich auch verfassungsrechtliche Garantien mit politischem Einschlag anrufen.89 Die Aus- 80 WYER, LeGes 2013, 591, 594. 81 MÜLLER, Die demokratische Verfassung, 2. Aufl., 2009, S. 91. 82 Vgl. WYSS, LeGes 2013, 571, 571 f.; zur strukturierten, meinungsbildenden Öffentlichkeit vgl. MÜLLER (Fn. 81), S. 94 ff. 83 WYSS, LeGes 2013, 571, 572 f. 84 BÖSCH, LeGes 2013, 631, 634; vgl. auch ANASTASIADIS, Business & Society 53(2), 260, 260 ff. (2014). 85 Vgl. WYSS, LeGes 2013, 571, 574 f. 86 Zur Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen vgl. MÜLLER/BALDEGGER, FS Wiegand, 2005, S. 551, 551 ff., insbes. 558 ff., die festhalten, dass in der Bundesverfassung nichts zur Grundrechtsträgerschaft juristischer Personen gesagt werde und auch die staatsrechtliche Litera- tur das Problem wenig grundsätzlich diskutiere. 87 Art. 53 ZGB. 88 Vgl. etwa HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9.Aufl., 2016, Rn. 294; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2.Aufl., 2013, S. 63 f. Zum Begriff der Grundrechte vgl. etwa HALLER/KÖLZ/GÄCHTER, Allgemeines Staatsrecht, 5.Aufl., 2013, Rn. 1047. 89 Vgl. auch für das deutsche Recht FLEISCHER, AG 2001, 171, 179. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 15 übung von Grundrechten ist aber nur imRahmen der Zweckbestimmung der juris- tischen Person geschützt.90 Zu den Grundrechten, die eine juristische Person ausüben kann, gehört insbe- sondere das Petitionsrecht.91 Dabei geht es allerdings nicht um eine eigentliche Mitwirkung am politischen Willensbildungsprozess, sondern darum, dass sich jemand mit einer Bitte, einem Vorschlag oder einer Kritik an eine Behörde wen- det und von ihr auch gehört wird.92 Auch auf die Wirtschaftsfreiheit,93 welche kommerzielle Kundgaben94 und gewinnstrebige Vereinigungen schützt,95 kön- nen sich juristischen Personen berufen.96 Die politischen Rechte im Sinne von Art. 34 BV97 stehen demgegenüber den als juristische Personen konstituierten privatrechtlichen Unternehmen nicht zu.98 6. Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben Unternehmen können sich (sozial-)politisch engagieren, indem sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen, etwa im Gesundheitswesen oder in der Bildung. Oft ge- schieht die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Rahmen von Öffentlich- Privaten Partnerschaften, sog. Public Private Partnerships. Was Public Private Partnerships sind, wird nicht einheitlich umschrieben. So zahlreich die Defini- tionen sind, so weit sind auch die Felder und Formen, in denen sie in Erschei- nung treten.99 Public Private Partnerships umfassen in einem weiteren Sinn 90 Vgl. BALDEGGER, Menschenrechtsschutz für juristische Personen in Deutschland, der Schweiz und den Vereinigten Staaten, 2017, S. 349 f. (in Bezug auf das Petitionsrecht). 91 Art. 33 BV; vgl. etwa HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR (Fn. 88), Rn. 903; HUGUENIN/ REITZE, in: Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 5. Aufl., 2014, Art. 53 Rn. 11; KIENER/KÄLIN (Fn. 88), S. 283; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 647. Man spricht dabei auch vom korporativen Petitionsrecht, vgl. etwa BALDEGGER (Fn. 90), S. 349. 92 MÜLLER/SCHEFER (Fn. 91), S. 641; vgl. auch KIENER/KÄLIN (Fn. 88), S. 283. 93 Art. 27 BV. 94 MÜLLER/SCHEFER (Fn. 91), S. 366 f. 95 KIENER/KÄLIN (Fn. 88), S. 265. 96 Vgl. HUGUENIN/REITZE, in: Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I (Fn. 91), Art. 53 Rn. 11; KIE- NER/KÄLIN (Fn. 88), S. 63; REICH, Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, 2011, Rn. 138; UHLMANN, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2015, Art. 27 Rn. 28. 97 Dazu gehören die aktive Teilnahme an der staatlichen Willensbildung im Rahmen des Wahl- rechts, die Teilnahme an Volksabstimmungen, die Lancierung und Unterzeichnung von Initiati- ven und Referenden (vgl. etwa KIENER/KÄLIN [Fn. 88], S. 289 und 292 f.). 98 Vgl. HUGUENIN/REITZE, in: Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I (Fn. 91), Art. 53 Rn. 11 (be- züglich des Stimm- und Wahlrechts in öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaften); KIENER/ KÄLIN (Fn. 88), S. 291 (mit Hinweis darauf, dass das Bundesgericht ausnahmsweise aber auch juristischen Personen, die politische Aktivitäten entfalten, wie etwa politische Parteien und Ini- tiativkomitees, die Befugnis zugestehe, sich im Beschwerdeverfahren auf Art. 34 BV zu beru- fen); vgl. auch ATTINGER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiati- ven, 2016, S. 25 f.; BESSON, ZBJV 2011, 843, 852 ff. 99 Vgl. BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, Rn. 924m.w.H., wonach bei ge- nauerer Betrachtung unter den Titel Public Private Partnership verschiedenste Sachverhalte von Karin Müller 16 sämtliche Formen und Arten der Zusammenarbeit und Kooperationen zwischen öffentlichen Stellen und Privatunternehmen zur Erfüllung öffentlicher Aufga- ben.100 Sie befinden sich an der Schnittstelle von privatem und öffentlichem Recht, wobei die juristische Diskussion vorab im öffentlichen Recht stattfindet. Indem im Rahmen von Public Private Partnerships die öffentliche Hand und privatrechtlich organisierte Unternehmen zusammenarbeiten und Ressourcen zusammenlegen, kann fallweise ein Mehrwert erzeugt werden. Aufgaben kön- nen entsprechend den Stärken und Kenntnissen der Partner aufgeteilt werden. Wird ein Partner aus der Privatwirtschaft in Projekte der öffentlichen Hand ein- gebunden, kann der längerfristige Nutzen eines Projekts erhöht werden.101 Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Private ist kein modernes Phänomen, auch wenn die Problematik in der heutigen Zeit intensiv diskutiert wird, unter anderem weil von Unternehmen erwartet wird, dass sie als gesell- schaftliche Akteure ihre Macht verantwortungsbewusst einsetzen und unter Umständen auch staatliche Aufgaben übernehmen.102 Bereits im Mittelalter gab es Unternehmen, die sich für das Wohl der Allgemeinheit einsetzten und damit sozialpolitisch tätig waren. Zu denken ist etwa an die Fugger, eine Kauf- mannsfamilie, welche die älteste bestehende Sozialsiedlung der Welt, die Fug- gerei, im Jahre 1521 in Augsburg gestiftet hatte.103 D. Interesse an politischem Engagement von Unternehmen Damit ein Unternehmen nachhaltig bestehen und erfolgreich wirken kann, braucht es günstige Rahmenbedingungen. Unternehmen haben daher ein Inte- resse, durch politisches Engagement wie beispielweise Lobbying vorteilhafte wirtschaftliche Rahmenbedingungen zu erwirken.104 In diesem Sinn fungiert etwa die Avenir Suisse als Lobby des Liberalismus.105 ganz unterschiedlicher tatsächlicher Natur und rechtlicher Qualifikation subsumiert werden könnten; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., 2016, Rn. 1805; EUROPÄISCHE KOMMISSION, Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen vom 30.4.2004, KOM(2004) 327 endgültig, Ziff. 1.1 sowie die daran angelehnte Definition bei CHAMAKOU, Die Öffentlich-Private Partnerschaft als neues Handlungsinstrument zwischen öf- fentlichem Recht und Zivilrecht, 2011, S. 50. 100 Vgl. EHRENSPERGER, ErfolgsvoraussetzungenvonPublic Private Partnership imöffentlichenHoch- bau, 2007, S. 6 f.; LOER, Public Private Partnership undPublic Public Partnership, 2007, S. 31. 101 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 14. 102 Vgl. dazu auch SCHERER/PALAZZO/MATTEN, Business & Society 53(2), 143, 143 ff. (2014) so- wie vorne II. 103 Vgl. dazu ‹http://www.fugger.de/home.html›. 104 Vgl. auch STINDT, Mit einem «Zustupf» Rahmenbedingungen beeinflussen, Finanz und Wirt- schaft, 22.1.2000, 29. 105 Vgl. GRÜNENFELDER, «Die Schweiz braucht einen Weckruf», Finanz und Wirtschaft, 29.3.2017, 12. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 17 Ein Interesse daran, dass sich Unternehmen politisch engagieren, haben in- dessen nicht nur die Unternehmen selbst, sondern auch die Zivilgesellschaft. Ein Unternehmen, das sich politisch engagiert bzw. engagieren darf und für seine Interessen kämpft, wird weniger geneigt sein, seinen Standort zu verle- gen. Damit bleiben Arbeitsplätze im Land erhalten und Steuereinnahmen wer- den gesichert. Das ist im Interesse der Zivilgesellschaft. Schliesslich hat auch der Rechtsstaat als solcher ein Interesse am politischen Engagement von Unternehmen. Unternehmen sind Machtfaktoren und können auf Missstände aufmerksam machen.106 Werden Missstände behoben und un- günstige Rahmenbedingungen beseitigt, ist die Wahrscheinlichkeit höher, dass ein Unternehmen seinen Standort nicht in ein rechtsstaatlich problematisches Land verlegt und dort seine Tätigkeit fortführt. Damit ist letztlich auch rechts- staatlichen Interessen gedient. (Sozial-)politisches Engagement wird daher verschiedentlich auch vom Staat gefördert. So unterstützt der Bund Unternehmen beispielsweise bei der Wahrnehmung der Corporate Social Responsibility durch verschiedene Mass- nahmen,107 etwa durch die Förderung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften, sog. Public Private Partnerships (PPP),108 aber auch durch die Förderung der Teilnahme von Schweizer Unternehmen an Projekten der Entwicklungszusam- menarbeit109 und von globalen Partnerschaften für die Entwicklung.110 106 Zu den Unternehmen als machtvolle Institutionen vgl. vorne II. 107 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 14. 108 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 14. Zu den Public Private Partnerships vgl. auch vorne III.C.6. 109 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 36 ff. 110 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 36, wonach Partnerschaften mit multinationalen fortschrittlichen Unter- nehmen, Anspruchsgruppen der Zivilbevölkerung sowie Regierungen gefördert werden. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 19 IV. Das Unternehmen als good corporate citizen Wie vorne ausgeführt, sind zahlreiche Unternehmen machtvolle und einfluss- reiche Institutionen. Von ihnen wird erwartet, dass sie ihre Macht verant- wortungsbewusst einsetzen.111 Das Auftreten des Unternehmens als good cor- porate citizen verbessert die soziale Akzeptanz und die gesellschaftliche Integration.112 Ein Unternehmen ist für ein «erfolgreiches Wirtschaften auf den Rückhalt aller Bezugsgruppen angewiesen».113 In diesem Sinn sind nicht nur die Interessen der shareholder zu berücksichtigen, sondern auch – in angemes- senem Umfang – diejenigen der stakeholder.114 Die soziale Akzeptanz des Un- ternehmens ist untrennbar mit seinen erwerbswirtschaftlichen Zielen verknüpft, indem sie letztlich auch das wirtschaftliche Fortkommen der Gesellschaft ver- bessert. Nur wenn das Gemeinwohl mitberücksichtigt wird, kann langfristig auch der wirtschaftliche Erfolg des Unternehmens sichergestellt werden.115 So- ziales Engagement erlaubt es dem Unternehmen, bestimmte Kundengruppen anzusprechen, neue Märkte für Produkte zu erschliessen und dadurch seinen Goodwill zu festigen.116 Es stellt sich somit die Frage, ob sich aus der Corporate Social Responsibi- lity bzw. der Tatsache, dass die Gesellschaft ein good corporate citizen sein soll, für das politische Engagement von Unternehmen unmittelbar etwas ablei- ten lässt. Nach der hier vertretenen Auffassung ist es weder eine aus der (good) cor- porate citizenship folgende Verantwortung, die das Unternehmen zu politi- schem Engagement verpflichtet noch gibt es eine spezielle Corporate Social Responsibility, die per se eine Gesellschaft zu politischem Engagement ermäch- tigt.117 Vielmehr ist es eine genuine Frage des Rechts, ob und in welchem Um- fang politisches Engagement von Unternehmen zulässig ist. 111 Vgl. dazu vorne II. 112 Vgl. BGHSt 47, 187, 195; FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG, 3. Aufl., 2015, § 76 Rn. 46; DER- SELBE, FS Meincke, 2015, S. 101, 105. 113 BGHSt 47, 187, 194 f.; vgl. auch FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 46; DERSELBE, AG 2001, 171, 175; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 338. 114 Zur Diskussion shareholder-value-Ansatz vs. stakeholder approach vgl. hinten VI.B.4.a. 115 Vgl. RAPP, SZW 1991, 189, 193; vgl. auch FORSTMOSER, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 222; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 338; für das deutsche Recht FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 45 f.; KIND, NZG 2000, 567, 568. 116 FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 45; vgl. auch DERSELBE, FS Meincke, 2015, S. 101, 105. 117 Vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 338 und 345, wonach eine spezielle Corporate Social Responsibility per se keine Spendenkompetenz des Ver- waltungsrats rechtfertigen könne. Vgl. auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 108, wo- nach die «fundamentalste Form sozial verantwortlichen Verhaltens, nämlich die Einhaltung der Gesetze, [. . .] durch das Aktienrecht bereits abgedeckt» sei. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, Karin Müller 20 Die Bezeichnung des Unternehmens als good corporate citizen hat zwar einen rechtstatsächlich richtigen Kern, weil die Gesellschaft integraler Bestand- teil eines Sozialgefüges ist. Letztlich ist es aber nur eine Beschreibung der ju- ristischen Person, die in gesellschaftsrechtliche Kategorien übersetzt und dogmatisch untermauert werden muss.118 Es geht somit darum, das politische Engagement von Unternehmen in einen rechtlichen Rahmen einzuordnen. 94, 112 ff., insbes. 114 weisen zu Recht darauf hin, dass ein Aufweichen der Pflichten des Ver- waltungsrats und des Managements durch die Statuierung eines Rechts oder gar einer Pflicht, auch andere Ziele als die langfristige Steigerung des Unternehmenswerts zu verfolgen, die Ge- fahr mit sich bringe, dass Verantwortlichkeiten verwischt und damit auch die Funktionsweise des Aktienmarktes in Mitleidenschaft gezogen würden. 118 FLEISCHER, AG 2001, 171, 175; vgl. auch hinten VI.B.4.c. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 21 V. Korporative Freigiebigkeit Im Zusammenhang mit dem politischen Engagement von Unternehmen kreist die gegenwärtige Diskussion in Deutschland hauptsächlich um die Grenzen kor- porativer Freigiebigkeit, wobei die Spendentätigkeit des Vorstands im Zentrum steht.119 Im Gegensatz zu Deutschland, aber auch dem weiteren Ausland,120 gibt es in der Schweiz nur vereinzelt Beiträge, die sich mit dieser Problematik aus- einander setzen,121 obwohl auch Schweizer Unternehmen in beträchtlichemUm- fang Geld spenden.122 Das Problem korporativer Freigiebigkeit besteht darin, dass der Verwaltungsrat123 nicht sein eigenes Geld ausgibt, sondern dasjenige der Gesellschaft.124 Man spricht dabei auch von sog. corporate charitable con- tributions.125 Politisches Engagement von Unternehmen beinhaltet aber nicht nur korpora- tive Freigiebigkeit in Form von Spenden. Auch Lobbyismus, in dessen Rahmen Geldzahlungen an Dritte fliessen, damit diese die Interessen des Unternehmens gegenüber den politischen Entscheidungsträgern vertreten, oder die Wahrneh- mung öffentlicher Aufgaben, bei der Mittel des Unternehmens im Interesse ver- schiedener Anspruchsgruppen verwendet werden, sind Formen politischen En- gagements,126 die danach fragen, wo die Grenzen der Zulässigkeit liegen. Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf das Problem der korpo- rativen Freigiebigkeit. Für die anderen Formen politischen Engagements kön- nen die Überlegungen sinngemäss herangezogen werden. 119 Vgl. etwa FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 102 ff. (mit Besprechung des Urteils des LG Essen vom 9.9.2013 – 44 O 164/10, BeckRS 2014, 22313) und 111; DERSELBE, in: Spindler/ Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 47; DERSELBE, AG 2017, 509, 523; DERSELBE, AG 2001, 171, 171 ff.; LAUB, AG 2002, 308, 308 ff.; BGHSt 47, 187. 120 Vgl. dazu etwa FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 103 Fn. 11 f., 112 f. m.w.H. Für die USA vgl. etwa den berühmten Streit in Sachen Ford Motor Company aus dem Jahre 1919 (Dodge v. Ford Motor Company, 204 Mich. 459, 170 N.W. 668) sowie dazu FLEISCHER, AG 2001, 171, 172; RAPP, SZW 1991, 189, 193; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 329 Fn. 1. 121 Vgl. etwa RAPP, SZW 1991, 189, 189 ff. (in Bezug auf Sponsoring); WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 329 ff.; vgl. auch HOMBURGER, in: Zürcher Kom- mentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 965 ff.; KUNZ, in: Kunz et al. (Hrsg.), Berner Gedanken zum Recht, 2014, S. 217, 226 f.; WATTER, Unternehmensüber- nahmen, 1990, Rn. 13 f.; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 94 ff. 122 Vgl. ACTARES, Politische Spenden von Unternehmen im Swiss Market Index 2013 & 2014, 3 ff. (‹http://www.actares.ch/download/150709_Actares_SMI_PolitischeSpenden13–14.pdf›). 123 Bzw. im deutschen Recht der Vorstand. 124 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 101. 125 Vgl. FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 103. 126 Zu den verschiedenen Formen politischen Engagements vgl. vorne III.C. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 23 VI. Rechtliche Rahmenbedingungen politischen Engagements A. Allgemeines Politischem Engagement von Unternehmen setzen sowohl die Verfassung127 als auch Gesetze Schranken. Zur Beurteilung der im vorliegenden Zusammenhang besonders interessierenden Zulässigkeit korporativer Freigiebigkeit von Gesell- schaften stehen gesetzliche Schranken sowie statutarische Vorgaben im Vorder- grund.128 Neben öffentlich-rechtlichen Einschränkungen129 sind es vorab pri- vatrechtliche Schranken, die der korporativen Freigiebigkeit von Unternehmen Grenzen setzen. Darauf ist im Folgenden einzugehen. B. Voraussetzungen der Zulässigkeit politischen Engagements, insbesondere der korporativen Freigiebigkeit130 1. Allgemeines Im schweizerischen Recht gibt es keine ausdrückliche Regelung der korporati- ven Freigiebigkeit von Unternehmen.131 Die korporative Freigiebigkeit ist so- mit in das allgemeine aktienrechtliche System132 einzuordnen.133 Daraus erge- ben sich die Schranken für politisches Engagement von Unternehmen. Neben den aktienrechtlichen Zuständigkeitsvorschriften und dem Gesellschaftszweck 127 Juristische Personen des Privatrechts können sich zwar grundsätzlich auch auf Grundrechte be- rufen. Sie sind aber nur dann Träger eines Grundrechts, wenn dieses seiner Natur nach einer ju- ristischen Person zustehen kann (vgl. dazu vorne III.C.5.). 128 Für das deutsche Recht vgl. FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 108. Zu einer möglichen verfassungsrechtlichen Einschränkung vgl. die zurzeit pendente eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)», deren Ziel es ist, in der Bundesverfassung einen neuen Art. 39a «Offenlegung der Finanzierung von politischen Par- teien sowie von Wahl- und Abstimmungskampagnen» einzufügen (vgl. dazu hinten VIII.). 129 Vgl. dazu CARONI, Geld und Politik, 2009, S. 161 ff., die aber darauf hinweist, dass die Finan- zierung politischer Kampagnen durch Private, mithin auch Unternehmen, in der Schweiz prak- tisch keinen Einschränkungen unterliegt (S. 160). 130 Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich wie vorne ausgeführt auf das Problem der kor- porativen Freigiebigkeit, wobei die Überlegungen für die anderen Formen politischen Engage- ments sinngemäss herangezogen werden können. 131 Gleiches gilt für das deutsche (vgl. dazu FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 104) und soweit ersichtlich auch für das österreichische Recht. 132 Die vorliegenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Aktiengesellschaft als in der Schweiz häufigste Gesellschaftsform, gelten sinngemäss aber auch für die anderen Gesell- schaftsformen. 133 Für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 103 ff.; vgl. auch WATTER/ ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 333. Karin Müller 24 ist Art. 717 Abs. 1 OR massgebend, wonach die Mitglieder des Verwaltungsra- tes «ihre Aufgaben mit aller Sorgfalt erfüllen und die Interessen der Gesell- schaft in guten Treuen wahren» müssen. Sorgfältiges Tätigwerden des Verwal- tungsrats im Sinne von Art. 717 Abs. 1 OR bedingt stets gesetzeskonformes Verhalten.134 Der Verwaltungsrat ist verpflichtet, die Befolgung der Gesetze, Statuten, Reglemente und Weisungen zu überwachen.135 Die Einhaltung der Gesetze ist die fundamentalste Form sozial verantwortlichen Verhaltens.136 Das politische Engagement muss zudem dem Gebot der Angemessenheit genügen. Auf diese Voraussetzungen, unter denen politisches Engagement von Unterneh- men zulässig ist, wird im Folgenden eingegangen.137 2. Zuständigkeit Die Frage, ob politisches Engagement von Unternehmen zulässig ist – mithin die Legitimationsfrage –, ist im Kern eine Kompetenzfrage,138 nämlich die Frage danach, welches Organ der Gesellschaft dafür zuständig ist. In Frage kommen der Verwaltungsrat und die Generalversammlung. Nach Art. 716 Abs. 1 OR kann der Verwaltungsrat in allen Angelegenheiten Beschluss fassen, die nicht nach Gesetz oder Statuten der Generalversammlung zugeteilt sind. Es besteht somit eine Kompetenzvermutung zugunsten des Ver- waltungsrats.139 Der Verwaltungsrat führt die Geschäfte der Gesellschaft und vertritt die Gesellschaft nach aussen, soweit nichts anderes bestimmt ist.140 Das Gesetz enthält keine Vorschrift zur Frage des politischen Engagements von Unternehmen. Soweit auch keine einschlägige Statutenbestimmung be- steht, ist daher der Verwaltungsrat für das politische Engagement der Gesell- schaft zuständig.141 Nach Art. 716b Abs. 3 OR steht die Geschäftsführung allen Mitgliedern des Verwaltungsrats gesamthaft zu, soweit sie nicht übertragen worden ist.142 Hat 134 Vgl. BÄRTSCHI, Verantwortlichkeit im Aktienrecht, 2001, S. 243m.w.H.; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 107. 135 Art. 716a Abs. 1 Ziff. 5 OR (unübertragbare und unentziehbare Aufgabe des Verwaltungsrats). 136 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 108; vgl. auch hinten VII.B. 137 Vgl. dazu auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 333 ff. 138 FLEISCHER, AG 2001, 171, 175; vgl. auch WESTERMANN, ZIP 1990, 771, 772 und 774. 139 Vgl. etwa WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II, 5. Aufl., 2016, Art. 716 Rn. 1. 140 Art. 716 Abs. 2 und Art. 718 Abs. 1 und 2 OR. 141 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 334 (bezüglich der Spendenkompetenz); HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetz- buch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 965 (bezüglich Vergabungen, Sponsoring, Mäzenatentum). 142 Die Verfassung der Aktiengesellschaft ist in der Schweiz nach der gesetzlichen Grundkonzep- tion «monistisch» (einstufig) ausgestaltet. Geschäftsführungs- und Überwachungsfunktionen sind grundsätzlich durch den Verwaltungsrat in corpore auszuüben, womit – im Unterschied zur dualistischen Struktur der Leitungsorgane im deutschen Recht – eine personelle und funk- Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 25 keine Delegation von Geschäftsführungskompetenzen stattgefunden, besteht daher eine Notwendigkeit, über Geschäftsführungsakte im Gesamtverwaltungs- rat abzustimmen, wobei allerdings kein Einstimmigkeitserfordernis gilt.143 Zumindest bei grösseren Gesellschaften ist indessen die Delegation von Geschäftsführungskompetenzen an einzelne Verwaltungsratsmitglieder oder an eine Geschäftsleitung die Regel,144 sodass sich aus der internen Geschäftsver- teilung eine andere Zuständigkeit ergeben kann. Aus diesen Ausführungen folgt, dass (vermutungsweise) der (Gesamt-)Ver- waltungsrat zuständig ist, über politisches Engagement der Gesellschaft zu ent- scheiden, zumal politisches Engagement ein Geschäftsführungsakt ist.145 Wie zu zeigen sein wird, ist die Kompetenz des Verwaltungsrats aber kein plein pouvoir, sondern hat sich in den Schranken des Gesetzes zu bewegen.146 Im Unterschied zur Geschäftsführung steht die Befugnis zur Vertretung der Gesellschaft jedem Mitglied des Verwaltungsrats einzeln zu, sofern die Statuten oder das Organisationsreglement nichts anderes bestimmen.147 Beruht das poli- tische Engagement nicht auf einem Beschluss des Gesamtverwaltungsrats, son- dern wird ein einzelnes Mitglied des Verwaltungsrats (gegen aussen) tätig, ohne dass (intern) eine Delegation von Geschäftsführungsbefugnissen stattgefunden hat, indem es beispielsweise eigenmächtig eine Spende ausrichtet, stellen sich vorab zwei Fragen: Erstens, ist das Rechtsgeschäft gegenüber dem Dritten ver- bindlich? Zweitens, kann sich das Verwaltungsratsmitglied im Rahmen einer allfälligen Verantwortlichkeitsklage mit dem Einwand entlasten, der mutmass- liche Schaden (der Gesellschaft) wäre auch bei rechtmässigem Verhalten, mit- hin einem vorgängigen Beschluss des Gesamtverwaltungsrats, eingetreten? Zur Beantwortung der Frage, ob ein Rechtsgeschäft gegenüber dem Dritten verbindlich ist, wenn es beispielsweise wegen des fehlenden Entscheids des Gesamtverwaltungsrats von der Vertretungsbefugnis des Handelnden nicht er- fasst und damit aus interner Sicht unzulässig ist, kommt es darauf an, ob das Geschäft vom Gesellschaftszweck gedeckt ist.148 Der Verwaltungsrat kann die tionelle Identität der Führungsebene besteht (WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II [Fn. 139], Art. 716b Rn. 1). 143 WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 716b Rn. 31. 144 WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 716b Rn. 1. Damit kristallisiert sich eine gewisse Trennung der Funktionen der Geschäftsführung und Überwachung heraus (vgl. WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationen- recht II [Fn. 139], Art. 716b Rn. 3) und es wird eine Annäherung an das deutsche dualistische System möglich (WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II [Fn. 139], Art. 716 Rn. 10 und Art. 716b Rn. 2). 145 Vgl. dazu hinten VI.B.4.c. 146 Vgl. dazu hinten VI.B.3. und VI.B.4.; für das deutsche Recht FLEISCHER, AG 2001, 171, 177 ff. 147 Art. 718 Abs. 1 OR. 148 Zur Frage, ob ein zweckwidriges Geschäft vorgängig oder nachträglich durch die Aktionäre ge- nehmigt werden kann, vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342 f. Karin Müller 26 Gesellschaft nur durch Handlungen verpflichten, die innerhalb des Gesell- schaftszwecks liegen. Weil der Gesellschaftszweck extensiv ausgelegt wird, ist das Geschäft in aller Regel vom Gesellschaftszweck gedeckt.149 Soweit der Dritte in gutem Glauben davon ausgehen durfte, das Geschäft sei durch die Or- ganvollmacht gedeckt, ist es für die Gesellschaft verbindlich.150 Das Vorhan- densein des guten Glaubens wird vermutet und der Dritte darf darauf vertrauen, dass der Verwaltungsrat im Umfang der objektiven Zweckgrenze Vertretungs- befugnis hat.151 Ist das Geschäft demgegenüber nicht vom Gesellschaftszweck gedeckt und auch nicht durch einstimmigen Beschluss der Aktionäre geneh- migt worden, ist es im Aussenverhältnis unverbindlich.152 Die Einrede, der mutmassliche Schaden wäre auch bei rechtmässigem Ver- halten eingetreten, mithin auch dann, wenn der Gesamtverwaltungsrat einen entsprechenden Beschluss gefasst hätte, muss zulässig sein.153 Der Einwand des rechtmässigen Alternativverhaltens kann auch bei einer Kompetenzüber- schreitung geltend gemacht werden,154 sodass das Verwaltungsratsmitglied sich entlasten kann, wenn ihm der Beweis gelingt,155 dass der Gesamtverwal- tungsrat der Spende mit der erforderlichen Mehrheit zugestimmt hätte und die Zahlung im Rahmen des Ermessensspielraums des Verwaltungsrats lag.156 Art. 698 OR regelt die Befugnisse der Generalversammlung. Danach ist die Generalversammlung unter anderem zuständig für die Beschlussfassung über die Gegenstände, die ihr durch das Gesetz oder die Statuten vorbehalten 149 Vgl. dazu hinten VI.B.3. 150 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 336 und 344 (in Be- zug auf Spenden); vgl. auch WATTER, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II, 5. Aufl., 2016, Art. 718a Rn. 8 ff.; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 112 (in Bezug auf CSR-Akti- vitäten im Allgemeinen). 151 Vgl. WATTER, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 150), Art. 718a Rn. 8 und 11; ZOBL, ZBJV 1989, 289, 296 ff. Zur Frage, wonach sich die Gutgläubigkeit des Dritten beurteilt, vgl. ZOBL, ZBJV 1989, 289, 297 ff. 152 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 343 f. (in Bezug auf Spenden). 153 Der Einwand des rechtmässigen Alternativverhaltens kann als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens gelten, wonach «keine Haftung greift, wenn der präsumtiv Haftpflichtige be- weist, dass ein rechtmässiges Alternativverhalten denselben Schaden bewirkt hätte wie das tat- sächlich erfolgte rechtswidrige Verhalten» (BGE 131 III 115, E. 3.1m.w.H.). Zum Einwand des rechtmässigen Alternativverhaltens vgl. etwa FELLMANN/KOTTMANN, Schweizerisches Haft- pflichtrecht, Band I, 2012, Rn. 510 ff.; KRAMER, ZBJV 1987, 289, 292 ff. In welchen Fällen der Einwand zugelassen werden muss, ist in der Literatur umstritten. Einig ist sich die (schwei- zerische) Lehre, dass der Einwand bei Unterlassungen möglich sein muss. Strittig ist demgegen- über, ob der Einwand auch zulässig ist, wenn es nicht um eine Unterlassung, sondern um ein aktives Tun geht (vgl. etwa FELLMANN/KOTTMANN [Fn. 153], Rn. 510 ff.). 154 Vgl. etwa BÜHLER, in: Isler/Sethe (Hrsg.), Verantwortlichkeit im Unternehmensrecht VIII, 2016, S. 61, 78 f. und 84; RUSTERHOLZ/HELD, GesKR 2016, 186, 195 f. m.w.H. 155 Der Entlastungsbeweis muss strikt erbracht werden (BGE 131 III 115, E. 3.3), sodass sich in der Regel beträchtliche Beweisschwierigkeiten ergeben dürften (vgl. dazu BÜHLER [Fn. 154], S. 82 f.). 156 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 108 f. und 114m.w.H.; DER- SELBE, DStR 2009, 1204, 1207 ff. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 27 sind.157 Wie ausgeführt, gibt es keine gesetzliche Bestimmung über die Zustän- digkeit für politisches Engagement. Die Generalversammlung kann aber zu- ständig sein, wenn die Statuten dies vorsehen. Ferner ist sie zuständig, wenn die weiteren Voraussetzungen der Zulässigkeit politischen Engagements nicht erfüllt sind. Dies ist beispielsweise bei Spenden der Fall, die über den Gesell- schaftszweck hinausgehen, mithin vom Gesellschaftszweck nicht gedeckt sind.158 Gleiches gilt, wenn die Gewinnstrebigkeit der Gesellschaft durch die Spendentätigkeit partiell aufgehoben wird159 oder Spenden zur Diskussion ste- hen, die der bisherigen Zuwendungspraxis zuwiderlaufen oder dem mutmass- lichen Willen der Gesellschafter widersprechen, mithin nicht im Gesellschafts- interesse liegen.160 Fallen Spenden summenmässig aus dem Rahmen und verletzten sie demnach das Gebot der Angemessenheit, ist ebenfalls die Gene- ralversammlung zuständig.161 3. Vom Gesellschaftszweck gedeckt Das politische Engagement des Unternehmens muss vom Gesellschaftszweck gedeckt sein.162 Der Zweck der Gesellschaft bestimmt den abstrakten Umfang der Vertretungsmacht der Organe.163 Im vorliegenden Zusammenhang be- schränkt sich die Frage nach dem Gesellschaftszweck auf die Unterscheidung zwischen rechtlichem (externen) Können und rechtlichem (internen) Dürfen.164 Die zur Vertretung der Gesellschaft befugten Personen können nach Art. 718a Abs. 1 OR im Namen der Gesellschaft alle Rechtshandlungen vorneh- 157 Art. 698 Abs. 2 Ziff. 6 OR. 158 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 336 und 342 f., die in diesem Fall eine Verletzung der Gewinnstrebigkeit der Aktiengesellschaft sehen und daher einen einstimmigen Beschluss der Aktionäre für erforderlich halten. 159 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342 f. (einstimmiger Be- schluss der Aktionäre aufgrund von Art. 706 Abs. 2 Ziff. 4 OR). 160 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, MünchKomm GmbHG, 2. Aufl., 2016, § 43 Rn. 106; DERSELBE, GmbHR 2010, 1307, 1311; vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Ju- ristentag, 2006, S. 329, 343. 161 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, MünchKomm GmbHG (Fn. 160), § 43 Rn. 106; DER- SELBE, GmbHR 2010, 1307, 1311; SCHNEIDER, in: Scholz, GmbHG, 11.Aufl., 2014, § 43 Rn. 72; zum Gebot der Angemessenheit vgl. hinten VI.B.5. 162 Zum Gesellschaftszweck vgl. etwa VON DER CRONE, Aktienrecht, 2014, § 2 Rn. 47 f.; FORST- MOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL, Schweizerisches Aktienrecht, 1996, § 8 Rn. 46 f. 163 Art. 718a Abs. 1 OR; VON DER CRONE (Fn. 162), § 2 Rn. 49. 164 Für das deutsche Recht vgl. FLEISCHER, AG 2001, 171, 173. Zur Unterscheidung zwischen (externem) Können (Vertretungsmacht) und (internem) Dürfen (Vertretungsbefugnis) vgl. grundlegend ZOBL, ZBJV 1989, 289, 291 ff.; vgl. auch WATTER, in: Basler Kommentar Obliga- tionenrecht II (Fn. 150), Art. 718a Rn. 10. Im Interesse des Verkehrsschutzes gilt die sog. ultra- vires-Lehre als überwunden. Danach waren die Rechtsmacht des Verwaltungsrats und die Zweckverfolgung aufeinander abgestimmt und die Rechtsfähigkeit der Gesellschaft auf den Satzungszweck limitiert, was vor allem dem Schutz der Anteilseigner diente (vgl. dazu etwa FLEISCHER, AG 2001, 171, 173). Karin Müller 28 men, die der Zweck der Gesellschaft mit sich bringen kann. Die Handlungen des Verwaltungsrats müssen demnach zweckkonform sein.165 Der Begriff des Zwecks der Gesellschaft wird von der Rechtsprechung weit ausgelegt. Unter die Bestimmung von Art. 718a Abs. 1 OR fallen alle Rechtshandlungen, die durch den Gesellschaftszweck nicht geradezu ausgeschlossen sind.166 Erlaubt der Gesellschaftszweck ausdrücklich politisches Engagement und/ oder eine Spendentätigkeit der Gesellschaft,167 bestehen grundsätzlich keine Schwierigkeiten.168 Fehlt in den Statuten demgegenüber eine Klausel, die poli- tisches Engagement bzw. Spendentätigkeit explizit gestattet – und das dürfte der Regelfall sein169 –, ist zu prüfen, ob das politische Engagement oder die Spendentätigkeit aus objektiver Sicht dem Gesellschaftszweck zumindest indi- rekt dienlich sein können170 bzw. durch diesen nicht geradezu ausgeschlossen sind. In aller Regel wird das politische Engagement des Verwaltungsrats von der Vertretungsmacht und damit vom externen Können gedeckt sein.171 Die Proble- matik liegt daher nicht so sehr in der Zweckkonformität der Handlung, sondern vielmehr in der Frage, ob das Engagement auch im Gesellschaftsinteresse liegt.172 165 Der Gesellschaftszweck darf weder unsittlich noch widerrechtlich sein (Art. 52 Abs. 3 ZGB; vgl. FORSTMOSER/MEIER-HAYOZ/NOBEL [Fn. 162], § 8 Rn. 49). 166 Vgl. BGE 126 III 361, (unveröffentlichte) E. 2a; 116 II 320, 323; 111 II 284, 288 ff.; BGer 4A_147/2014 vom 19.11.2014, E. 3.1.1, 4A_617/2013 vom 30.6.2014, E. 5.1; vgl. auch WATTER, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 150), Art. 718a Rn. 3; WATTER/ ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 335. 167 So etwa, wenn sich in den Statuten eine Gemeinwohlklausel findet, vgl. dazu FLEISCHER, AG 2001, 171, 173 mit Beispielen; vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristen- tag, 2006, S. 329, 336. 168 RAPP, SZW 1991, 189, 192 f. 169 Vgl. FLEISCHER, AG 2001, 171, 173, wonach in den meisten Fällen keine für alle Anleger ein- sehbare Satzungsermächtigung existiere; vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 336. 170 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 336; vgl. auch RAPP, SZW 1991, 189, 193. 171 Vgl. RAPP, SZW 1991, 189, 193 f. (in Bezug auf Sponsoring); vgl. auch KUNZ (Fn. 121), S. 226 Fn. 57 (in Bezug auf Unternehmensspenden). Eine andere Frage ist, ob der Verwaltungsrat im Innenverhältnis seine Vertretungsbefugnis überschritten hat, indem er sich bei seinem Entscheid nicht vom Gesellschaftsinteresse leiten liess (vgl. auch WATTER, in: Basler Kommentar Obliga- tionenrecht II [Fn. 150], Art. 718a Rn. 5, wonach interessen- und pflichtwidriges Handeln stets ausserhalb der Organvollmacht liegt; BGE 126 III 361, 363 f.; BGer 4A_147/2014 vom 19.11.2014, E. 3.1.1) oder es am erforderlichen Beschluss des Gesamtverwaltungsrats fehlt (vgl. dazu vorne VI.B.2.). In diesem Fall ist zu prüfen, ob der Dritte bezüglich der Kompetenz- überschreitung gutgläubig oder bösgläubig war (vgl. ZOBL, ZBJV 1989, 289, 296 f.). 172 RAPP, SZW 1991, 189, 194 (in Bezug auf Sponsoring). Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 29 4. Im Gesellschaftsinteresse liegend a. Allgemeines Das politische Engagement des Unternehmens muss im Gesellschaftsinteresse liegen, damit es zulässig ist. Zentrale Norm ist in diesem Zusammenhang Art. 717 Abs. 1 OR, wonach die Mitglieder des Verwaltungsrates die Interessen der Gesellschaft in guten Treuen wahren müssen. Das Gesetz definiert das Ge- sellschaftsinteresse nicht. Beim Gesellschaftsinteresse handelt es sich um einen unscharfen Begriff,173 der in der Lehre kontrovers diskutiert wird.174 Vorliegend reduziert sich die Frage nach dem Begriff des Gesellschaftsinteresses im Ergeb- nis auf den Konflikt zwischen dem shareholder-value-Ansatz und dem stake- holder approach.175 Der shareholder-value-Ansatz hat die nachhaltige Maximierung des Werts der Gesellschaftsbeteiligung bzw. des Unternehmenswerts im Auge,176 wäh- rend beim stakeholder approach neben den Aktionärsinteressen auch die Inte- ressen weiterer Anspruchsgruppen bzw. stakeholder wie etwa Gläubiger, Ar- beitnehmer, Kunden, Lieferanten und die Allgemeinheit mit in Betracht zu ziehen sind.177 Im Rahmen dieses Beitrags kann nicht ausführlich auf die Dis- kussion über den shareholder-value-Ansatz und den stakeholder approach ein- gegangen werden.178 Letztlich geht es um die Frage, ob der Verwaltungsrat die 173 Vgl. WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 1a; vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 337m.w.H. Für das deutsche Recht vgl. etwa FLEISCHER, GmbHR 2010, 1307, 1308m.w.H., der von der «viel strapazierten Vokabel des Unternehmensinteresses» spricht; DERSELBE, in: Hommelhoff/Hopt/v. Werder (Hrsg.), Handbuch Corporate Governance, 2. Aufl., 2009, S. 185, 189. 174 Vgl. dazu DRENHAUS, Das Gesellschaftsinteresse im Schweizer Aktienrecht, 2015, S. 33 ff.; GRAF, Gesellschaftsorgane zwischen Aktienrecht und Strafrecht, 2017, Rn. 690 ff.; SOMMER, Die Treuepflicht des Verwaltungsrats gemäss Art. 717 Abs. 1 OR, 2010, S. 36 ff. m.w.H. 175 Vgl. auch WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 1a. 176 Vgl. statt vieler SOMMER (Fn. 174), S. 38m.w.H. 177 Vgl. statt vieler SOMMER (Fn. 174), S. 39m.w.H. 178 Die Diskussion um das Konzept des shareholder value und seine Antipode stakeholder value geht bis in die früheren 60er-Jahre des letzten Jahrhunderts zurück (WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 94 Fn. 1m.w.H.; vgl. auch SOMMER [Fn. 174], S. 37 f.). Zum shareholder- value-Ansatz und stakeholder approach vgl. etwa SOMMER (Fn. 174), S. 38 f. mit zahlreichen weiteren Hinweisen; FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 60 ff.; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 213 ff. (jeweils zu den Stärken und Schwächen der beiden Ansätze); WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 1a; für das deutsche Recht FLEISCHER, in: Hommelhoff/Hopt/v. Werder (Fn. 173), S. 185 ff. Im schweizerischen Recht hat sich bislang keine vorherrschende Ansicht herausgebildet (vgl. DRENHAUS [Fn. 174], S. 50; GRAF [Fn. 174], Rn. 690 ff.; SOMMER [Fn. 174], S. 36 und 42; vgl. aber auch FORSTMOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 160). In der neu- eren deutschen Lehre wird überwiegend ein interessenmonistisches Modell vertreten, wonach die Aktionärsinteressen massgebend sind oder es jedenfalls einen Gewichtungsvorsprung der Aktionärsinteressen gibt (vgl. dazu FLEISCHER, GmbHR 2010, 1307, 1308). Die hergebrachte Karin Müller 30 Interessen der stakeholder auch um den Preis derjenigen der Aktionäre, mithin der shareholder, verfolgen darf, mithin «mit Blick auf weitere Anspruchsgrup- pen Kosten in Kauf nehmen [darf], denen keine Steigerung des Unternehmens- werts gegenübersteh[t]».179 Dazu wird zu Recht gesagt, die Antwort laute nein, wenn die Frage in dieser Schärfe gestellt werde.180 Denn ein Unternehmen wird nur dann nachhaltig bestehen können, wenn es auch Wert schafft.181 Der Ver- waltungsrat hat daher für die dauerhafte Rentabilität des Unternehmens und die langfristige Steigerung des Unternehmenswerts zu sorgen, solange die Ak- tionäre nicht beschliessen, die Gewinnstrebigkeit der Gesellschaft aufzuhe- ben.182 In diesem Sinn gebührt den Aktionärsinteressen ein genereller Vorrang, der die Förderung von Interessen anderer stakeholders allerdings nicht aus- schliesst.183 Diese Überlegungen stehen unter dem Vorbehalt, dass die Gesell- schaft ihren gesetzlichen Verpflichtungen nachkommt. Dem Verwaltungsrat ist es daher nicht erlaubt, Aktivitäten zu ergreifen, die zwar zu einer Steigerung des Unternehmenswerts führen, aber mit dem Gesetz in Widerspruch stehen.184 In der Praxis wird es zudem oft zu einem Gleichlauf der Interessen der shareholder und der stakeholder kommen.185 Eine Konvergenz der Interessen und bislang herrschende deutsche Doktrin vertrat demgegenüber eine interessenpluralistische Konzeption, nach welcher der Vorstand im Konfliktfall zwischen den Interessen der Aktionäre (Kapital), der Arbeitnehmer (Arbeit) und der Allgemeinheit (Gemeinwohl) vermitteln soll, ohne an eine bestimmte Reihenfolge der Interessen gebunden zu sein (vgl. dazu FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG [Fn. 112], § 76 Rn. 37 f.; DERSELBE, FS Meincke, 2015, S. 101, 104m.w.H.; DERSELBE, GmbHR 2010, 1307, 1307 und 1309, der sich kritisch zur Begründung des herkömmlichen Ansatzes äussert). 179 VON DER CRONE (Fn. 162), § 1 Rn. 24. 180 VON DER CRONE (Fn. 162), § 1 Rn. 24. 181 VON DER CRONE (Fn. 162), § 1 Rn. 24. 182 Vgl. WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 37; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 338; WATTER/ SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 105. Zur Zulässigkeit der Aufhebung der Gewinnstrebigkeit der Gesellschaft vgl. etwa WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 39. Für das deutsche Recht vgl. FLEISCHER, AG 2001, 171, 173, der die langfristige Rentabilität des Unternehmens als «aktienrechtlichen Leitstern» bezeichnet. 183 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 337 f.; für das deut- sche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 104, der von einem «generellen Gewich- tungsvorsprung» spricht. Der sog. Triple-Bottom-Line-Ansatz fordert vermehrt die Berücksichti- gung der Interessen aller Anspruchsgruppen und einen Ausgleich zwischen finanziellem Erfolg (Gewinnmaximierung bzw. -optimierung), sozial verantwortungsvollem Handeln (Social Res- ponsibility) und nachhaltigem sowie umweltschonendem Wirtschaften (Environmental Respon- sibility) (vgl. FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 60; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 212; DERSELBE, FS Nobel, 2015, S. 157, 158; NOBEL, in: Berner Kommentar [Fn. 12], § 9 Rn. 280). 184 Vgl. WATTER (Fn. 121), Rn. 7 und 15 (mit Beispiel); vgl. dazu auch hinten VII.B. 185 FORSTMOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 160; vgl. auch VON DER CRONE (Fn. 162), § 1 Rn. 23; FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 104; HOFSTETTER, corporate governance in der schweiz, 2002, S. 7, wonach shareholders und übrige stakeholders letztlich im selben Boot sitzen wür- den; SOMMER (Fn. 174), S. 49 f.; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 105, wonach die Dis- kussion über den shareholder-value-Ansatz und den stakeholder approach «ideologisch be- bzw. überladen» sei. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 31 der unterschiedlichen Anspruchsgruppen ist umso eher gegeben, je länger der Zeithorizont angesetzt wird, auf den der Verwaltungsrat seine Tätigkeit und seine Entscheidungen auszurichten hat.186 Diese Überlegungen dürften auch für ein politisches Engagement von Unternehmen gelten, das geeignet ist, das Gesellschaftsinteresse zu fördern.187 Setzt sich ein Unternehmen beispielsweise für günstige Rahmenbedingungen an seinem Standort ein, dient dies nicht nur den Interessen der Aktionäre, indem eine langfristige Steigerung des Unter- nehmenswerts in Aussicht steht, sondern auch verschiedenen stakeholdern, wie etwa den Arbeitnehmern, indem Arbeitsplätze erhalten bleiben und dem Gemeinwesen, das sich durch den Verbleib des Unternehmens am bisherigen Standort Steuereinnahmen sichert. In diesem Sinn bestehen zwischen dem shareholder-value-Ansatz und dem stakeholder approach tatsächlich mehr Ge- meinsamkeiten als man gemeinhin erwarten würde.188 Ein Gleichlauf der Interessen der verschiedenen Anspruchsgruppen ist in- dessen nicht zwingend.189 Unter Umständen lohnt es sich für ein Unternehmen auch über einen längeren Zeithorizont nicht, gewissen Interessen der Allge- meinheit Rechnung zu tragen. Sollen diese Interessen auch durch die Unterneh- men gewahrt werden, sind staatliche Massnahmen oder Selbstregulierung ge- fragt.190 Die Förderung des Gemeinwohls kann nämlich nicht unmittelbar Ziel privatwirtschaftlichen Tuns sein. Vielmehr bedeutet die Verfolgung von Gesell- schaftsinteressen die Wahrnehmung von Privatinteressen.191 b. Positive und negative Dimension der Ausrichtung am Gesellschaftsinteresse Die Ausrichtung des politischen Engagements am Gesellschaftsinteresse hat eine positive und eine negative Dimension. Im Sinne einer negativen Bindung sind alle Aktivitäten unzulässig, die mit dem Gesellschaftsinteresse nicht ver- einbar sind. Soweit kein erkennbarer Nutzen für das Unternehmen ersichtlich ist, liegt das Engagement nicht im Gesellschaftsinteresse.192 186 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 106; vgl. auch FORSTMOSER, Herzensanliegen oder Fei- genblatt?, Neue Zürcher Zeitung, 6.1.2005, 25, wonach es nicht Gutmenschentum sei, soziale Verantwortung und eine schonungsvolle Nutzung von Umweltressourcen ernst zu nehmen, son- dern auch dem shareholder value bekömmlich, jedenfalls in einer längerfristigen Optik. 187 Vgl. auch FLEISCHER, MünchKomm GmbHG (Fn. 160), § 43 Rn. 105 bzgl. Spenden. 188 FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 67; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 219 f. 189 Vgl. FORSTMOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 160; DERSELBE, Festgabe Schweizerischer Juristen- tag, 2006, S. 55, 82 ff.; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 220 und 232 ff. (der da- bei jeweils von hard cases spricht); WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 107. 190 Vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 107; vgl. auch hinten VIII. 191 FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 81; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 230 f. 192 Vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 111. Karin Müller 32 Geboten ist demgegenüber die Verfolgung von Aktivitäten, die im Gesell- schaftsinteresse liegen. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn sich das Unter- nehmen politisch engagiert, um die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zu optimieren und damit längerfristig den Wert des Unternehmens zu steigern. Geht der Verwaltungsrat in guten Treuen davon aus, dass das Engagement dem langfristigen Gedeihen des Unternehmens dient und den Unternehmenswert steigert bzw. dessen Verminderung verhindert, ist es vom Gesellschaftsinteresse gedeckt.193 Setzt sich das Unternehmen beispielsweise für neue gesetzliche Vorschriften, Branchenstandards oder codes of best practices ein, die CSR-For- derungen reflektieren, kann es unter Umständen auch Kostennachteile vermei- den, die sich durch die freiwillige Einhaltung solcher Regelungen gegenüber den Konkurrenten ergeben, und den Markteintritt durch neue Konkurrenten er- schweren.194 c. Gewinnstreben und korporative Freigiebigkeit Wie vorne ausgeführt, besteht das Problem korporativer Freigiebigkeit darin, dass der Verwaltungsrat nicht sein eigenes Geld ausgibt, sondern dasjenige der Gesellschaft.195 Es stellt sich damit die Frage, ob sich korporative Freigiebig- keit und Gewinnstreben der Gesellschaft ausschliessen. Auf den ersten Blick könnte man versucht sein, dies zu bejahen, zumal jede Spende unmittelbar zu einem Geldabfluss führt. Spendentätigkeit muss indessen auf langfristige Sicht den Gewinn nicht schmälern, sondern kann im Gegenteil dazu beitragen, dass das Unternehmen dadurch seine soziale Akzeptanz steigert und mehr Gewinn erwirtschaftet. Das Streben nach Gewinn und korporative Freigiebigkeit sind demnach nicht notwendigerweise einander widersprechende, sondern durchaus komplementäre Ziele.196 Korporative Freigiebigkeit stellt die Gewinnorientie- rung des Unternehmens nicht notwendigerweise auf den Kopf.197 In der Lehre wird versucht, die Zulässigkeit korporativer Freigiebigkeit von Unternehmen auf unterschiedliche Weise zu begründen.198 Im Vordergrund ste- hen zwei Begründungsversuche: Einerseits die Annahme, dass die Gesellschaft als good corporate citizen199 Spenden tätigen darf und soll sowie andererseits das Geschäftsführungsermessen des Verwaltungsrats. 193 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 339 bezüglich der Ausrichtung von Spenden; WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 111. 194 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 111. 195 Vgl. dazu vorne V. 196 BGHSt 47, 187, 194 für das deutsche Recht; vgl. auch FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 46; DERSELBE, AG 2001, 171, 173; zu den Grenzen des Gleichlaufs FLEI- SCHER, AG 2001, 171, 174. 197 Vgl. FLEISCHER, AG 2001, 171, 181. 198 Zu den verschiedenen Begründungsversuchen (im deutschen Recht) vgl. FLEISCHER, AG 2001, 171, 174 ff. m.w.H. 199 Zur Corporate Citizenship vgl. vorne II.B.3.b.bb. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 33 Die Überlegung, dass die Zivilgesellschaft von einflussreichen Unterneh- men erwarten darf, dass sie ihre Macht und ihren Einfluss verantwortungsbe- wusst einsetzen, sich mithin als good corporate citizen aufführen und daher auch Spenden tätigen dürfen und sollen, weist einen rechtstatsächlich richtigen Kern auf, weil das Unternehmen integraler Bestandteil eines Sozialgefüges ist.200 Zu Recht wird allerdings eingewendet, es gehe dabei aber nur um die «vorläufige, anthropomorphe Beschreibung der juristischen Person, die in ak- tienrechtliche Kategorien übersetzt und dogmatisch stabilisiert werden» müsse.201 Die Denkweise, dass korporative Freigiebigkeit der Marktwirt- schaftsordnung ein menschliches Antlitz verleiht, ist letztlich überzeichnet.202 Weder aus der Corporate Social Responsibility noch der Corporate Citizen- ship ergeben sich nach der hier vertretenen Auffassung somit weitere Befug- nisse oder Pflichten als diejenigen, die das Gesetz dem Verwaltungsrat aufer- legt.203 Wie vorne ausgeführt, ist die Frage, ob politisches Engagement von Unter- nehmen zulässig ist, im Kern ein Kompetenzproblem.204 Der Verwaltungsrat hat in Bezug auf Geschäftsentscheide einen grossen Ermessenspielraum. Weil Spendentätigkeit, Sponsoring und politisches Engagement an sich unternehme- rische Entscheidungen sind, gilt das auch in diesem Bereich.205 Es liegt dem- nach im Ermessen des Verwaltungsrats, darüber zu befinden, für welche politi- schen und sozialen Zwecke er Gelder des Unternehmens einsetzt und welchen Aufwand er zur Erreichung sozialpolitischer Ziele betreibt.206 Das Unterneh- men ist in erster Linie zwar auf die Interessen der shareholder ausgerichtet. Für die Mitberücksichtigung anderer Interessen und damit auch für «korpora- tive Philanthropie»207 bleibt indessen Raum.208 Das Geschäftsführungsermes- sen erlaubt es dem Verwaltungsrat somit, sich für das Unternehmen politisch zu betätigen, soweit das Engagement vom Gesellschaftszweck gedeckt ist und im Gesellschaftsinteresse liegt. 200 FLEISCHER, AG 2001, 171, 175. 201 FLEISCHER, AG 2001, 171, 175. 202 FLEISCHER, AG 2001, 171, 181. 203 Vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 338 und 345; vgl. dazu auch vorne IV. 204 Vgl. dazu vorne VI.B.2. 205 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 107. 206 FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 46; DERSELBE, FS Meincke, 2015, S. 101, 105, jeweils unter Bezugnahme auf BGHSt 47, 187, 195. 207 FLEISCHER, AG 2001, 171, 181. 208 FLEISCHER, AG 2001, 171, 181; vgl. dazu auch vorne VI.B.4. Karin Müller 34 d. Die Spendentätigkeit im Besonderen209 aa. Zulässige Spenden Man kann zwischen öffentlich gemachter Spendentätigkeit und nicht öffent- lichen Spenden unterscheiden. Öffentlich gemachte Spenden haben in aller Re- gel einen Werbeeffekt und steigern somit die soziale Akzeptanz des Unterneh- mens in der Öffentlichkeit.210 Sie dienen dem Ansehen des Unternehmens und leisten dadurch einen Beitrag an ein stabiles Gesellschaftsumfeld. Dies gilt bei- spielsweise für Spenden an gemeinnützige Institutionen, die öffentlich gemacht werden.211 Solche Spenden liegen im Gesellschaftsinteresse und sind daher zu- lässig, soweit sie auch vom Gesellschaftszweck gedeckt und angemessen sind.212 Öffentlich gemachte Spendentätigkeit wird regelmässig auch steuerlich anerkannt, indem die Zuwendungen aufgrund des Werbecharakters als ge- schäftsmässig begründeten Aufwand qualifiziert und damit bei der Bemessung der Gewinnsteuer berücksichtigt werden.213 Ob sich Spenden und soziales En- gagement für das Unternehmen indessen finanziell tatsächlich lohnen, ist dem- gegenüber eine andere Frage.214 209 Die schweizerische Rechtsprechung beschäftigte sich bis anhin soweit ersichtlich lediglich im steuer- und (steuer-)strafrechtlichen Kontext mit der Spendentätigkeit von Unternehmen, vgl. dazu etwa BGE 115 Ib 111 (= Pra. 1990, Nr. 84; Migros Genf); BGer 2P.54/1999 vom 1.5.2000 (Denner); OGer Solothurn, in: forumpoenale 2013, 297, 297 ff. 210 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 339. In diesem Zu- sammenhang wird vielfach von Reputationsmanagement gesprochen (NOBEL, in: Berner Kom- mentar [Fn. 12], § 9 Rn. 280; vgl. auch BÜHLER, Regulierung im Bereich der Corporate Gover- nance, 2009, Rn. 439; KUNZ [Fn. 121], S. 226 f.). 211 Vgl. WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II (Fn. 139), Art. 717 Rn. 38, die allerdings fordern, dass der Verwaltungsrat solche Zuwendungen eher aus den eige- nen Taschen als aus fremden Mitteln der Gesellschaft tätigen soll; vgl. auch HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 966 f. 212 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 339; vgl. auch HOM- BURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 967; WATTER (Fn. 121), Rn. 13. Für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 104m.w.H. 213 Vgl. für die direkte Bundessteuer Art. 58 Abs. 1 lit. b (voll abzugsfähig) sowie auch Art. 59 Abs. 1 lit. c DBG (bis zu 20% des Reingewinns abzugsfähig, sofern nicht bereits geschäftsmäs- sig begründet) und für die Kantons- und Gemeindesteuern Art. 24 Abs. 1 lit. a und Art. 25 Abs. 1 lit. c StHG sowie die (unterschiedlichen) kantonalen Regelungen; vgl. auch BGE 115 Ib 111, E. 6. (= Pra. 1990, Nr. 84; Migros Genf). Zum Ganzen vgl. BRÜLISAUER/MÜHLEMANN, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG), 3. Aufl., 2017, Art. 58 Rn. 322 ff., insbes. Rn. 328 ff.; BRÜLISAUER/GULER, in: Kom- mentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG), 3. Aufl., 2017, Art. 59 Rn. 1 ff. und 58 ff.; BRÜLISAUER/KRUMMENACHER, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), 3. Aufl., 2017, Art. 24 Rn. 303 ff., insbes. Rn. 312; KUHN/ GULER, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die Harmonisie- rung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), 3. Aufl., 2017, Art. 25 Rn. 63 ff. 214 In einer neueren Studie kommen ROST/EHRMANN, Business & Society 56(6), 840, 870 (2017), zum Ergebnis, dass es kaum Belege für einen tatsächlichen Zusammenhang zwischen corporate social performance und corporate financial performance gäbe. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 35 Auch nicht öffentlich gemachte Spendentätigkeit kann längerfristig posi- tive Auswirkungen auf den Unternehmenswert haben. Zwar ist damit kein Werbeeffekt verbunden, dennoch kann die Wettbewerbssituation des Unter- nehmens verbessert werden, indem solche Spenden zur Schaffung eines für die Gesellschaft günstigen Umfelds beitragen. Sind solche Zuwendungen vom Gesellschaftszweck gedeckt und angemessen, sind sie gesellschafts- rechtlich zulässig.215 Steuerlich können nicht öffentlich gemachte Zuwen- dungen demgegenüber als geschäftsmässig begründeten Aufwand nur be- rücksichtigt werden, wenn die Aktivität der Abwehr eines unmittelbar gegen das Unternehmen gerichteten Angriffs – etwa zur Verhinderung einer politischen Aktion gegen die Gesellschaft – dient.216 Die gesellschaftsrecht- liche Zulässigkeit deckt sich in diesem Fall nicht mit der steuerlichen Ab- zugsfähigkeit. Nicht öffentlich gemacht werden häufig auch Parteispenden. Sie sind eine geläufige Form politischer Interessenwahrung.217 Die Gesellschaft unterstützt diejenigen politischen Parteien, die für die Geschäftstätigkeit günstige Rahmen- bedingungen zu schaffen versprechen.218 Weil keine Verpflichtung der Gesell- schaft zu parteipolitischer Neutralität besteht, sind Parteispenden grundsätzlich zulässig, soweit sie eine positive Auswirkung auf den Unternehmenswert 215 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 340, die als Beispiel eine nicht öffentlich gemachte Spende eines Pharmaunternehmens zur Finanzierung eines Lehr- stuhls an der Universität am Sitz der Gesellschaft anführen, sofern dieser Lehrstuhl dazu dienen könne, die vom Unternehmen benötigten Spezialisten auszubilden. A.M. offenbar WATTER/ SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 112, wonach finanzielle Zuwendungen an Dritte, die das Unter- nehmen nicht publik macht, nicht im Gesellschaftsinteresse liegen und damit – folglich – unzu- lässig sind; zurückhaltend auch KUNZ (Fn. 121), S. 227. 216 Vgl. BGer 2P.54/1999 vom 1.5.2000, E. 2.b, wonach es nicht willkürlich sei, wenn von einem Unternehmen, das politische Anliegen fördern will, die ausserhalb einer blossen Abwehr von «Angriffen» auf seine unmittelbaren Geschäftsinteressen liegen, grundsätzlich verlangt werde, dass es sich dafür öffentlich engagiere, sowie E. 3.a. Vgl. auch BRÜLISAUER/MÜHLEMANN, in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) (Fn. 213), Art. 58 Rn. 329 (in Bezug auf Zuwendungen an politische Parteien), wonach ein Handeln im Hintergrund keine geschäftsmässig begründeten Aufwendungen entstehen lasse, sowie Rn. 332 (vgl. aber auch Rn. 330 mit Hinweis auf abweichende Meinungen). 217 Für das deutsche Recht FLEISCHER, AG 2001, 171, 179. 218 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 340. Man spricht da- bei – jedenfalls soweit die Zuwendungen öffentlich gemacht werden – auch von Politsponso- ring. Die politischen Parteien wirken an der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mit (Art. 137 BV) und haben daher im politischen System der Schweiz eine erhebliche Bedeutung. Sie können aber nur auf geringfügige staatliche Unterstützung zählen. Der Staat vergibt kein Geld direkt an die Parteien oder andere politische Organisationen. Die Fraktionsbeiträge sind die einzige direkte finanzielle Unterstützung des Staates an die Parteien (vgl. dazu Art. 62 Abs. 5 ParlG und Art. 12 PRG [jährlicher Beitrag an die Fraktionen zur Deckung der Kosten ihrer Sekretariate]). Zur steuerlichen Behandlung bzw. Abzugsfähigkeit politischer Aufwendun- gen vgl. BGer 2P.54/1999 vom 1.5.2000 (finanzielle Unterstützung eines Referendums); OGer Solothurn, in: forumpoenale 2013, 297 (private Wahlkampfkosten des Alleinaktionärs und Ver- waltungsratspräsidenten). Karin Müller 36 haben.219 Sie können aber ungewöhnlich sein, weil sie ein besonderes Konflikt- potenzial mit sich bringen.220 Denkbar ist auch ein (negativer) Einfluss auf das Sozialprestige der Gesellschaft, wenn Parteispenden einseitig erfolgen. Bei po- litisch anders denkenden Aktionären können sie zu Unmut führen.221 Bei Spen- den im politischen Bereich ist daher Zurückhaltung geboten.222 Aufgrund des politischen Systems mit direktdemokratischen Elementen und nebenamtlichen Parlamentariern haben Parteispenden in der Schweiz nicht die- selbe Bedeutung wie teilweise im Ausland. Im Rahmen des Referendumsrechts hat das Volk das letzte Wort,223 sodass der privaten Parteifinanzierung ein ande- res Gewicht als anderorts zukommt.224 Spendet ein Unternehmen an eine ihm genehme Partei, ist nämlich nicht garantiert, dass bestimmte Vorhaben tatsäch- lich geltendes Gesetz werden, selbst wenn die Partei über Mehrheitsverhält- nisse im Parlament verfügt. bb. Unzulässige Spenden Die Spendenkompetenz des Verwaltungsrats ist kein plein pouvoir. Die Ent- scheidung, wie sich die Gesellschaft politisch engagiert, muss im Gesell- schaftsinteresse liegen und darf insbesondere nicht sachwidrig durch persön- liche Präferenzen der Verwaltungsratsmitglieder beeinflusst sein. Auch im Bereich des politischen Engagement und insbesondere bei der Spendenkom- petenz besteht ein Verbot von Interessenkonflikten und insofern eine negative Bindung an das Gesellschaftsinteresse.225 Diese Vorgaben schliessen indessen nicht aus, dass der Verwaltungsrat sich bei der erforderlichen Auswahl zwi- schen verschiedenen gleichermassen geeigneten Empfängern von Spenden- zahlungen für diejenigen entscheidet, die ihm persönlich besonders am Her- zen liegen.226 219 Vgl. auch FLEISCHER, AG 2001, 171, 179 für das deutsche Recht; differenzierend HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 969 ff.; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 340. 220 Vgl. FLEISCHER, GmbHR 2010, 1307, 1311; DERSELBE, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 51. 221 FLEISCHER, in: Hommelhoff/Hopt/v. Werder (Fn. 173), S. 202 und Fn. 153; vgl. auch MERTENS, FS Goerdeler, 1987, S. 349, 357. FLEISCHER, AG 2001, 171, 172 verweist auf das Beispiel des Siemens-Konzerns, der laut Presseberichten eine grössere Parteispende an die CDU ausgerichtet hatte, was zu einem Protest verschiedener Aktionäre führte, die einer anderen politischen Rich- tung zuneigten. 222 Vgl. für das deutsche Recht MERTENS, FS Goerdeler, 1987, S. 349, 357; MERTENS/CAHN, in: Kölner Kommentar AktG, Band 2/1, 3. Aufl., 2010, § 76 Rn. 41. 223 Nach Art. 141 Abs. 1 lit. a BV können 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone innerhalb von 100 Tagen seit der amtlichen Veröffentlichung eines Bundesgesetzes verlangen, dass der Erlass dem Volk zur Abstimmung vorgelegt wird. 224 Vgl. auch SENTI, Transparenz ist kein Selbstzweck, Neue Zürcher Zeitung, 30.4.2011, 25. 225 FLEISCHER, AG 2001, 171, 178; vgl. auch vorne VI.B.4.b. 226 Für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 105m.w.H. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 37 Unzulässig sind aber jedenfalls Spenden, die der Verwaltungsrat im Eigen- interesse ausrichtet.227 Man spricht in diesem Zusammenhang von sog. pet charities und personal aggrandizement. Bei den pet charities verfolgt der Ver- waltungsrat mit der Spende persönliche Vorstellungen. Beim personal ag- grandizement dient die Spende vorab dem persönlichen Prestigegewinn des Verwaltungsrats. Solche Spenden dürfen nicht aus Mitteln des Unternehmens finanziert werden.228 Dies bedeutet indessen nicht, dass jede Spende an eine na- hestehende Person oder an eine Einrichtung, an der nahestehende Personen ein Interesse haben, per se unzulässig ist. Soweit solche Spenden auch im Gesell- schaftsinteresse liegen, dürfen sie grundsätzlich ausgerichtet werden. An die Beurteilung, ob die Spende tatsächlich im Interesse der Gesellschaft liegt, ist aber ein besonders strenger Massstab zu legen,229 weil es sich in solchen Fällen um problematische Interessenvermischungen handeln kann.230 Unzulässig sind ferner Spenden, denen kein oder nur ein konstruiertes Inte- resse der Gesellschaft zugrunde liegt.231 Gleiches gilt für Spenden, die ausser- halb des Gesellschaftszwecks liegen.232 Zu Recht wird gesagt, bei ethisch begründeten Projekten müsse stets gefragt werden, «ob die handelnden Personen nicht wesentlich ethischer handeln wür- den, wenn sie mit ihrem privaten Geld, statt mit dem fremden ihrer Aktionäre spenden würden.»233 227 Vgl. HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 974; WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 341; für das deutsche Recht FLEISCHER, in: Hommelhoff/Hopt/v. Werder (Fn. 173), S. 200 f.; vgl. auch SCHNEIDER, in: Scholz, GmbHG (Fn. 161), § 43 Rn. 72. 228 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 107 und 109; vgl. auch DER- SELBE, in: Hommelhoff/Hopt/v. Werder (Fn. 173), S. 200 f.; WATTER/ROHDE, Festgabe Schwei- zerischer Juristentag, 2006, S. 329, 341, wonach beispielsweise Spenden an den Fussballverein, bei dem der Sohn des Verwaltungsratspräsidenten mitspielt, unzulässig seien. 229 Dies gilt jedenfalls dann, wenn die betroffenen Mitglieder des Verwaltungsrats bei der Entschei- dung nicht in den Ausstand getreten sind (WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristen- tag, 2006, S. 329, 341). 230 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 341m.w.H. 231 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 341, wonach beispiels- weise Zahlungen an die Klimaforschung unzulässig seien, wenn kein Interesse bei Abnehmern oder gegenwärtigen oder künftigen Mitarbeitern bestünde; vgl. auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 111, wonach eine Spende eines in der Schweiz lokal tätigen KMU für ein Strassenprojekt in Brasilien grundsätzlich keine zulässige CSR-Aktivität sei. 232 Vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 112, wonach eine Spende eines Biotech-Unterneh- mens, das nach statutarischer Zwecksetzung auch Genforschung betreibt, an ein Komitee, das ein gänzliches Verbot der Genforschung in der Schweiz anstrebt, klar ausserhalb des Zwecks der Gesellschaft wäre. Zu den Rechtsfolgen eines solchen Rechtsgeschäfts vgl. vorne VI.B.2. 233 WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 341. Karin Müller 38 e. Die Wahrung des Gesellschaftsinteresses als Schranke politischen Engagements und korporativer Freigiebigkeit Zentrale Schranke politischen Engagements und korporativer Freigiebigkeit ist die Wahrung des Gesellschaftsinteresses. Hält sich der Verwaltungsrat nicht an diese Schranke, begeht er eine Sorgfaltspflichtverletzung wegen Verschwen- dung des Gesellschaftsvermögens. Gerade auch beim Einsatz von Mitteln der Gesellschaft für Spendenzwecke hat der Verwaltungsrat die Sorgfalt eines ge- wissenhaften Geschäftsführers aufzuwenden.234 In Frage kommt auch ein Ver- stoss gegen die Treuepflicht, wenn die Zuwendung sachwidrig durch persön- liche Präferenzen der Verwaltungsratsmitglieder bestimmt ist oder aus Sicht der Gesellschaft kein Grund besteht, sie zu gewähren.235 Verletzt der Verwaltungsrat die ihm nach Art. 717 Abs. 1 OR obliegende Sorgfalts- und/oder Treuepflicht, wird er verantwortlich, wenn die weiteren Voraussetzungen der aktienrechtlichen Verantwortlichkeit, mithin ein Schaden, der adäquate Kausalzusammenhang und ein Verschulden, vorliegen.236 5. Verhältnismässigkeit bzw. das Gebot der Angemessenheit a. Allgemeines Politisches Engagement eines Unternehmens muss verhältnismässig sein. Kor- porative Freigiebigkeit darf einen vernünftigen Rahmen nicht überschreiten und muss dem Gebot der Angemessenheit genügen.237 Weil Angemessenheit ein un- bestimmter Rechtsbegriff ist,238 stellt sich die Frage, wie dieser Begriff ausge- füllt werden soll. Es geht darum, zu entscheiden, nach welchen Kriterien sich die Angemessenheit des politischen Engagements bzw. der korporativen Frei- giebigkeit beurteilt und wo die Grenze zulässiger und unzulässiger Spenden liegt. 234 Vgl. FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 107 und 115. 235 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 109; vgl. auch DERSELBE, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 93 Rn. 153 (Aneignung von Gesellschaftsressourcen als Fallgruppe der Treue- pflichtverletzung) sowie vorne VI.B.4.d.bb. 236 Zur Frage, wann bei einer unzulässigen Spende ein Schaden vorliegt, vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 344. Zu den Voraussetzungen der aktien- rechtlichen Verantwortlichkeit im Allgemeinen vgl. statt vieler GERICKE/WALLER, in: Basler Kommentar Obligationenrecht II, 5. Aufl., 2016, Art. 754 Rn. 13 ff. 237 Vgl. WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342 (in Bezug auf die Höhe von Spenden); für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 111m.w.H.; DERSELBE, AG 2001, 171, 177; vgl. auch HOMBURGER, in: Zürcher Kommentar zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (Fn. 69), Art. 717 Rn. 967. 238 FLEISCHER, AG 2001, 171, 178, spricht von einem Blankettbegriff. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 39 b. Beurteilungskriterien Zur Beurteilung der Angemessenheit wäre es denkbar, eine summenmässige Begrenzung von unentgeltlichen Zuwendungen des Unternehmens festzulegen. Dabei könnte auf die steuerliche Abzugsfähigkeit abgestellt werden.239 Unter bestimmten Voraussetzungen können juristische Personen Spenden vom Rein- gewinn steuerlich in Abzug bringen.240 Das Abstellen auf die steuerliche Ab- zugsfähigkeit erscheint indessen nicht sachgerecht, weil den steuerrechtlichen Vorschriften mit fiskalischen Zweckmässigkeitserwägungen andere Wertungen zugrunde liegen.241 In Betracht kämen auch gesellschaftsrechtliche Höchstgrenzen wie bei- spielsweise ein bestimmter Prozentsatz des Bilanzgewinns.242 Gesellschafts- rechtliche Höchstgrenzen sind aber ebenfalls abzulehnen, weil sie auf die mannigfaltigen Spendenaktivitäten im Unternehmensalltag nicht genügend Rücksicht nehmen.243 Sinnvoll erscheint es demgegenüber, das Gebot der Angemessenheit nach der Grössenordnung und der finanziellen Lage der Gesellschaft zu konkretisie- ren.244 Als Anhaltspunkte dafür kommen die Ertragslage der Gesellschaft, die Verkehrsüblichkeit der Spende sowie die Nähe des unterstützten Zwecks zum Unternehmensgegenstand in Betracht.245 Je enger die Verbindung zum Unter- nehmensgegenstand, desto grösser der Handlungsspielraum des Verwaltungs- rats. c. Sonderfall: Angespannte Finanzlage des Unternehmens Ist die Finanzlage des Unternehmens angespannt, können sich bei der Beurtei- lung der Zulässigkeit bzw. Angemessenheit korporativer Freigiebigkeit beson- dere Schwierigkeiten ergeben.246 Es stellt sich in diesem Fall nämlich – getreu 239 Vgl. für das deutsche Recht BAAS, Leitungsmacht und Gemeinwohlbindung der AG, 1976, 211 f.; KIND, NZG 2000, 567, 569. 240 Vgl. dazu vorne VI.B.4.d.aa. 241 Vgl. für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 111m.w.H.; DERSELBE, AG 2001, 171, 178. 242 Für das deutsche Recht KIND, NZG 2000, 567, 569 f. (1% des Bilanzgewinns); vgl. auch SCHNEIDER, in: Scholz, GmbHG (Fn. 161), § 43 Rn. 72, wonach 2% des Bilanzgewinns in der Regel unbedenklich seien. 243 Für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 111m.w.H.; vgl. auch DERSELBE, AG 2001, 171, 178. 244 Für das deutsche Recht FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 111m.w.H.; vgl. auch WATTER/ ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342, wonach die Spende ein ange- messenes Mittel zur langfristigen Steigerung des Unternehmenswerts darstellen müsse. 245 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 111 f. m.w.H. 246 FLEISCHER, AG 2001, 171, 178, mit Hinweis auf das Beispiel des Flugzeugherstellers Boeing, der im Geschäftsjahr 1997 einen Verlust von 178Mio. $ erwirtschaftete und Mitarbeiter entliess, gleichzeitig aber 51Mio. $ für philanthropische Zwecke ausgab. Karin Müller 40 dem Grundsatz «nemo liberalis, nisi liberatus»247 – die Frage, ob ein Unterneh- men, das keinen Gewinn erwirtschaftet, Geld für Spenden oder Sponsoring aus- geben darf.248 Grundsätzlich ist auch in Krisenzeiten kein vollständiger Verzicht auf eine Spendentätigkeit oder Sponsoring geboten.249 Auch in Verlustjahren kann vom Verwaltungsrat weder juristisch noch ökonomisch verlangt werden, vollständig auf Spenden oder andere Zuwendungen zu verzichten, so «wie es in Krisenzeiten ein Kardinalfehler sein kann, den Werbeetat drastisch zu kür- zen».250 Es ist in solchen Fällen indessen in besonderer Weise zu prüfen, ob die korporative Freigiebigkeit noch im Interesse der Gesellschaft liegt.251 Je- denfalls ist grössere Zurückhaltung geboten, als wenn die Gesellschaft finanzi- ell robust ist.252 C. Überprüfung von Ermessensentscheiden Wie vorne ausgeführt, hat der Verwaltungsrat in Bezug auf ein politisches En- gagement und eine Spendentätigkeit des Unternehmens einen grossen Ermes- sensspielraum.253 Ob politisches Engagement oder die Spendentätigkeit zuläs- sig sind, beurteilt sich aufgrund einer ex-ante-Betrachtung. Es kommt somit nicht darauf an, ob das politische Engagement sich später tatsächlich positiv auf den Unternehmenswert auswirkt. Von Bedeutung ist lediglich, ob der Ver- waltungsrat im Zeitpunkt der Vornahme in guten Treuen davon ausgehen durfte, das politische Engagement oder die Spende lägen im Gesellschaftsinte- resse und seien angemessen.254 Nach der sog. Business Judgement Rule haben sich die Gerichte bei der nachträglichen Beurteilung von Geschäftsentscheiden Zurückhaltung aufzuer- legen, wenn diese in einem einwandfreien (formell korrekten), auf einer ange- messenen Informationsbasis beruhenden und von Interessenkonflikten freien Entscheidungsprozess zustande gekommen sind.255 Der Geschäftsentscheid ist alsdann in inhaltlicher Hinsicht lediglich darauf zu prüfen, ob er als vertretbar erscheint. Fehlt es demgegenüber an einer dieser Voraussetzungen, rechtfertigt 247 Freigiebig nur, wenn schuldenfrei. 248 Vgl. FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 114; vgl. auch MERTENS, FS Goerdeler, 1987, S. 349, 357. 249 Vgl. FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 110, 111 f. und 114; DERSELBE, AG 2001, 171, 178. 250 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 114; DERSELBE, AG 2001, 171, 178. 251 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 110. 252 FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 114. 253 Vgl. dazu vorne VI.B.4.c. 254 Vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342. 255 BGE 139 III 24, 26; BGer 4A_259/2016 und 4A_267/2016 vom 13.12.2016, E. 5.1, 4A_603/ 2014 vom 11.11.2015, E. 7.1.1, 4A_626/2013 und 4A_4/2014 vom 8.4.2014, E. 5.1, 4A_97/ 2013 vom 28.8.2013, E. 5.2, 4A_15/2013 vom 11.7.2013, E. 6.1, 4A_74/2012 vom 18.6.2012, E. 5.1. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 41 es sich nicht, besondere Zurückhaltung zu üben.256 Die Business Judgement Rule dient somit der Abschirmung von Haftungsansprüchen.257 Soweit der Verwaltungsrat sich daher an die genannten Kriterien hält, wird sein Entscheid bezüglich des politischen Engagements des Unternehmens nur eingeschränkt überprüft.258 Fehlt es hingegen an einer Voraussetzung, findet eine uneingeschränkte Prüfung statt. In diesen Fällen liegt alsdann eine Pflicht- verletzung vor, wenn der Geschäftsentscheid bei umfassender Prüfung als feh- lerbehaftet erscheint, mithin beispielsweise ein Spendenentscheid mit einem In- teressenkonflikt behaftet ist und somit nicht im Interesse der Gesellschaft liegt. 256 BGer 4A_259/2016 und 4A_267/2016 vom 13.12.2016, E. 5.1, 4A_603/2014 vom 11.11.2015, E. 7.1.1, 4A_219/2015 vom 8.9.2015, E. 4.2.1, 4A_97/2013 vom 28.8.2013, E. 5.2; vgl. auch FLEISCHER, FS Meincke, 2015, S. 101, 114, wonach die Business Judgement Rule bei einem Verstoss gegen gesetzliche oder statutarische Pflichten nicht anwendbar sei. 257 FLEISCHER, AG 2001, 171, 175 f. 258 Vgl. auch WATTER/ROHDE, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 329, 342. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 43 VII. Grenzen politischen Engagements A. Allgemeines Verfassung und Gesetze setzen politischem Engagement von Unternehmen Schranken. Politisches Engagement ist – wie vorne ausgeführt – (gesellschafts- rechtlich) zulässig, wenn es vom zuständigen Organ ausgeht, vom Gesell- schaftszweck gedeckt ist, im Gesellschaftsinteresse liegt und dem Gebot der Angemessenheit genügt.259 Im Rahmen ihrer Tätigkeit können sich Unterneh- men auch öffentlichen Aufgaben widmen, indem sie sich beispielsweise an Public Private Partnerships beteiligen.260 Die Förderung des Gemeinwohls und die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben sind indessen nicht unmittelbar Ziel privatwirtschaftlichen Tuns.261 Privatwirtschaftliche Unternehmen haben letztlich nur eine öffentliche Aufgabe, nämlich diejenige, «ihre Dienstleistun- gen und Produkte effizient und in der richtigen Qualität bereitzustellen und am Markt abzusetzen – und zwar gewinnbringend».262 Unternehmen als unmittel- bare Förderer des Gemeinwohls zu betrachten, ist verfehlt. «Wo die Wahrung von Privatinteressen nicht genügt, um den Interessen der Allgemeinheit gerecht zu werden, wo also die invisible hand von ADAM SMITH ihren Segen nicht allen legitimerweise Interessierten spenden kann, da ist der Staat gefordert».263 Es stellt sich damit die Frage, ob im Bereich des politischen Engagements von Unternehmen staatliche Regulierung erforderlich ist. Darauf ist zurückzukom- men.264 Mischen sich Unternehmen in den politischen Prozess ein, besteht immer auch ein gewisses Risiko, dass die Handlungen korruptionsanfällig sind. Bei Zuwendungen an Dritte kann die Gefahr bestehen, dass das Unternehmen seine Macht für private Zwecke missbraucht. Im Folgenden sollen daher einige Aus- führungen zur Problematik der Korruption bei politischem Engagement von Unternehmen gemacht werden. 259 Vgl. dazu vorne VI.B. 260 Vgl. dazu vorne III.C.6. 261 FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 81; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 230. 262 FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 81; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 231. 263 FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 81; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 230 f. 264 Vgl. dazu hinten VIII. Karin Müller 44 B. Problematik der Korruption Die Grenzen zwischen zulässigem politischem Engagement und Korruption bzw. (strafbarer) Bestechung können fliessend sein. Ist beispielsweise eine (geldwerte) Zuwendung an Dritte zwar vomGesellschaftszweck gedeckt und liegt sie auch im Gesellschaftsinteresse, weil sie zu einer Steigerung des Unternehmenswerts bei- trägt, verfolgt dasUnternehmen damit aber ein unlauteres Ziel, kann sich die Frage stellen, ob sich das Unternehmen imBereich der Korruption bewegt. Zu denken ist etwa an Spenden und andere unentgeltliche Zuwendungen, die sich für das Unter- nehmen objektiv gesehen profitabel auswirken, die aber gesetzeswidrig sind oder mittels derer das Unternehmen jedenfalls seine Macht missbraucht. Vor allem in Entwicklungsländern und Übergangsökonomien ist Korruption als klassisches In- strument der Herrschaftssicherung weit verbreitet.265 Das schweizerische Strafrecht kennt keinen Tatbestand, der als «Korrup- tion» an sich bezeichnet wird. Der Begriff der Korruption wird vielmehr als Überbegriff verwendet, der verschiedene Formen des Machtmissbrauchs zu pri- vaten Zwecken beinhaltet.266 Im Titel zu den Korruptionstatbeständen der Art. 322ter ff. StGB spricht das Strafgesetzbuch von «Bestechung».267 Der (akti- ven) Bestechung strafbar machen kann sich grundsätzlich jedermann und die Bestechung kann auch Bezugstatbestand der strafrechtlichen Verantwortung des Unternehmens sein.268 Die Strafbarkeit des Unternehmens ist in Art. 102 265 PIETH, in: Basler Kommentar Strafrecht II, 3. Aufl., 2013, Vor Art. 322ter Rn. 1m.w.H.; vgl. auch DERSELBE, in: Ackermann/Heine (Hrsg.), Wirtschaftsstrafrecht der Schweiz, 2013, § 22 Rn. 2. Zum Problem der transnationalen Korruption und dem Reformbedarf für das innerstaat- liche Korruptionsstrafrecht in der Schweiz vgl. Botschaft über die Änderung des Schweize- rischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Revision des Korruptionsstrafrechts) so- wie über den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr vom 19.4.1999, BBl 1999, S. 5497, 5515 ff. Vgl. auch das OECD-Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr (SR 0.311.21), das für die Schweiz am 30.7.2000 in Kraft getreten ist. 266 PIETH, in: Basler Kommentar Strafrecht II (Fn. 265), Vor Art. 322ter Rn. 7m.w.H.; vgl. auch DER- SELBE, in: Ackermann/Heine (Fn. 265), § 22 Rn. 14, der darauf hinweist, dass unterschiedlich weite Begriffe der Korruption bestünden. In der Schweiz war das Korruptionsstrafrecht bis in die 80er-Jahre des 20. Jahrhunderts von untergeordneter Bedeutung (vgl. JOSITSCH, ZStrR 2005, 241, 243m.w.H.). Allerdings darf heute die Relevanz des schweizerischen Finanzplatzes bei der Vorbereitung und Ausführung von Bestechungsvorgängen und damit die Gefahr und das Ausmass von Korruption nicht unterschätzt werden (vgl. PIETH, in: Basler Kommentar Straf- recht II [Fn. 265], Vor Art. 322ter Rn. 3). 267 Durch die Revision des Korruptionsstrafrechts wurden unter dem neunzehnten Titel «Beste- chung» die Art. 322ter bis Art. 322decies ins Strafgesetzbuch (StGB) eingefügt. Diese Bestimmun- gen regeln sowohl die aktive wie die passive Korruption im weiteren Sinn (JOSITSCH/BRUNNER, ST 2009, 141, 141), wobei das Gesetz von «Bestechen», «Sich bestechen lassen», «Vorteilsge- währung» und «Vorteilsannahme» spricht. Im Weiteren wird im Gesetz zwischen der Beste- chung schweizerischer Amtsträger, der Bestechung fremder Amtsträger und der Bestechung Privater unterschieden. 268 PIETH, in: Ackermann/Heine (Fn. 265), § 22 Rn. 25. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 45 StGB geregelt. Nach Art. 102 Abs. 1 StGB gilt der Grundsatz der subsidiären Strafbarkeit.269 Bei gewissen Straftatbeständen wird das Unternehmen indessen unabhängig von der Strafbarkeit natürlicher Personen bestraft, «wenn dem Unternehmen vorzuwerfen ist, dass es nicht alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine solche Straftat zu verhin- dern».270 Zu diesen Straftaten gehören auch die (aktive) Bestechung und die Vorteilsgewährung.271 Was ein Unternehmen im Sinne von Art. 102 StGB ist, regelt schliesslich Abs. 4 dieser Bestimmung. Dazu zählen unter anderem Ge- sellschaften.272 Bei geldwerten Zuwendungen einer Gesellschaft kann sich daher der Ver- waltungsrat oder auch die Gesellschaft strafbar machen. Im Einzelfall ist zu prüfen, ob der strafrechtliche Tatbestand erfüllt ist.273 Was strafrechtlich rele- vant ist, ist auch gesellschaftsrechtlich unzulässig, zumal sorgfältiges Tätigwer- den des Verwaltungsrats gesetzeskonformes Verhalten bedingt274 und es keine Berechtigung gibt, aus Profitüberlegungen Gesetze zu missachten.275 In diesem Zusammenhang von Bedeutung ist insbesondere auch, dass nicht nur die Bestechung von schweizerischen und ausländischen Amtsträgern straf- bar ist,276 sondern seit dem 1. Juli 2016 auch die Bestechung Privater.277 Dabei wird das Unternehmen unabhängig von der Strafbarkeit natürlicher Personen bestraft, wenn ihm vorzuwerfen ist, dass es nicht alle erforderlichen und zumut- baren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine Privatbestechung zu verhindern.278 Der Geltungsbereich der strafrechtlichen Korruptionsbestim- mungen ist weit. Entsprechend hoch sind auch die Anforderungen an das unter- nehmensinterne Compliance-System und die Vorsichtsmassnahmen, die das Unternehmen vorsehen muss, um sich nicht den Folgen des Unternehmensstraf- rechts auszusetzen.279 269 «Wird in einem Unternehmen in Ausübung geschäftlicher Verrichtung im Rahmen des Unter- nehmenszwecks ein Verbrechen oder Vergehen begangen und kann diese Tat wegen mangelhaf- ter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugerechnet werden, so wird das Verbrechen oder Vergehen dem Unternehmen zugerechnet. In diesem Fall wird das Unternehmen mit Busse bis zu 5 Millionen Franken bestraft» (Art. 102 Abs. 1 StGB). 270 Art. 102 Abs. 2 StGB. 271 Vgl. die in Art. 102 Abs. 2 StGB aufgeführten Straftatbestände. 272 Art. 102 Abs. 4 lit. c StGB. 273 Vgl. dazu auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 108 f. Im Rahmen dieses Beitrags kann nicht näher auf die strafrechtliche Problematik der Korruption eingegangen werden. Es wird hierfür auf die einschlägige Literatur verwiesen. Zu den Möglichkeiten und Grenzen der straf- rechtlichen Korruptionsbekämpfung in der Schweiz vgl. JOSITSCH, ZStrR 2005, 241, 241 ff. 274 Vgl. dazu vorne VI.B.1. 275 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 108. 276 Art. 322ter und Art. 322septies Abs. 1 StGB. 277 Art. 322octies StGB. 278 Art. 102 Abs. 2 StGB. 279 Vgl. BLATTNER, forumpoenale 2015, 94, 96 ff. Zur Privatbestechung vgl. auch ACKERMANN/ BAUMANN, Gedächtnisschrift Heine, 2016, S. 1, 7 ff.; JOSITSCH/DRZALIC, AJP 2016, 349, 349 ff. Karin Müller 46 Weil Korruption letztlich ein Überbegriff ist, der verschiedene Formen des Machtmissbrauchs zu privaten Zwecken beinhaltet, muss korruptes Verhalten nicht notwendigerweise strafbar sein.280 Bei der Ausrichtung von unentgelt- lichen Zuwendungen befindet sich der Verwaltungsrat daher bisweilen auf einer Gratwanderung und zwar gleich in zweierlei Hinsicht. So ist nicht nur der Grat zwischen (gesellschaftsrechtlich) zulässigen, strafrechtlich nicht relevanten, aber korrupten Zuwendungen einerseits und strafbarer Korruption andererseits schmal, sondern auch derjenige zwischen rechtlich unproblematischen und da- mit unbedenklichen Zuwendungen sowie korrupten, aber straflosen Vorteilsge- währungen.281 In welchem Bereich sich das Unternehmen befindet, ist erheb- lich. Ist es in einen Korruptionsskandal verwickelt und wird dies publik, wird es nämlich regelmässig einen Reputationsschaden erleiden, und zwar unabhän- gig davon, ob das korrupte Verhalten strafbar ist oder nicht.282 Korruption bezeichnet letztlich nichts anderes als den Degenerationsprozess der sozialen und wirtschaftlichen Ordnung.283 Um diesem Prozess Einhalt zu gebieten, wurden verschiedene internationale Vereinbarungen zur Bekämpfung von Korruption geschlossen.284 Mit dem Erlass der Richtlinie 2014/95/EU be- treffend die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Infor- mationen durch bestimmte Unternehmen ist auch der Europäische Gesetzgeber tätig geworden. Danach sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ge- halten, Bestimmungen bezüglich einer Berichtspflicht grosser Unternehmen im Lagebericht unter anderem in den Bereichen Sozialbelangen und Bekämp- fung von Korruption und Bestechung zu erlassen.285 Die Richtlinie betrifft ex- plizit zwar nur nichtfinanzielle Informationen. Indem die Erklärung der Unter- nehmen aber eine Beschreibung der Konzepte, Ergebnisse und Risiken sowie Angaben zu den Due-Diligence-Prozessen in Bezug auf die erwähnten Belange umfassen sollte,286 können davon (indirekt) auch die Politfinanzierung und an- dere Zuwendungen an Dritte erfasst sein. Die Schweiz ist zwar nicht Adressat der EU-Richtlinie. Der Bundesrat beabsichtigt indessen eine Vorlage zur Nach- 280 PIETH, in: Basler Kommentar Strafrecht II (Fn. 265), Vor Art. 322ter Rn. 7m.w.H., der als Bei- spiel dafür die illegale Parteifinanzierung nennt. 281 Vgl. SATZGER, ZStW 115 (2003), 469, 472, wonach zwischen Sponsoring und Bestechung strukturelle Ähnlichkeiten bestehen. 282 Vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 109, unter Hinweis auf das Beispiel von Statoil, die in einen Korruptionsskandal verwickelt gewesen sein soll. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 109 Fn. 166 weisen richtigerweise darauf hin, dass ein Reputationsschaden oft nur sehr schwer quantifizierbar ist. 283 Vgl. DEMBINSKI, in: Cassani/Héritier Lachat (Hrsg.), Lutte contre la corruption internationale, 2011, 15, 26 f. 284 Vgl. dazu etwa NOBEL 2012 (Fn. 12), Kap. 3 Rn. 41 ff. 285 Richtlinie 2014/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte grosse Unternehmen und Gruppen (ABl. L 330 vom 15.11.2014). 286 Richtlinie 2014/95/EU (Fn. 285), S. 2 (6). Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 47 haltigkeitsberichterstattung auszuarbeiten, welche sich an der Regelung in der Europäischen Union orientiert. Vorerst will er aber die Erfahrungen in der EU abwarten und die Arbeiten dann an die Hand nehmen, wenn die Umsetzungs- vorhaben der EU-Mitgliedstaaten weiter fortgeschritten sind und der Kenntnis- stand somit besser ist.287 287 BUNDESRAT (Fn. 25), S. 41. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 49 VIII. Erforderlichkeit staatlicher Regulierung von politischem Engagement von Unternehmen? Es stellt sich die Frage, ob politisches Engagement von Unternehmen staatlich reguliert werden soll. Staatliche Regulierung ist dort angezeigt, wo ein Markt- versagen288 besteht, das eine behördliche Intervention erforderlich macht.289 Rechtsnormen braucht es dann, wenn Selbstverpflichtungen und der Druck von Markt und Gesellschaft nicht ausreichen290 und eine Regulierung effizien- ter ist als keine. Dabei ist zu bedenken, dass jede rechtliche Regelung in einem Spannungsverhältnis von Rechtssicherheit, Zweckmässigkeit und Gerechtig- keit steht.291 Letztlich geht es um die Frage, wie Massnahmen und gesetzliche Vorschriften aussehen müssen, damit das fragile Gleichgewicht zwischen ver- schiedenen Faktoren nicht zerstört wird.292 Soweit ersichtlich gibt es keine Hinweise oder Belege, dass Unternehmen im Bereich des politischen Engagements systematisch gegen Regeln verstossen oder dass der Markt versagt. In Bezug auf staatliche Regulierung von politi- schem Engagement von Unternehmen ist daher Zurückhaltung geboten.293 Es sind keine (zusätzlichen) rechtlichen Regelungen erforderlich, die politisches Engagement von Unternehmen verbieten oder umgekehrt Unternehmen zu (so- zial-)politischem Engagement verpflichten. Regulatorische Eingriffe bringen Nebeneffekte mit sich und können das marktwirtschaftliche System unterwan- dern. Jede rechtliche Regelung läuft zudem Gefahr, über das Ziel hinauszu- schiessen. Gerade auch im Bereich der Corporate Social Responsibility droht diese Gefahr, wenn das Konzept überstrapaziert wird.294 Auch im vorliegenden Kontext gilt: So viel wie notwendig, so wenig wie möglich. 288 Ein Marktversagen liegt – vereinfacht gesagt – vor, wenn es in einem sich selbst überlassenen Markt nicht möglich ist, die Ressourcen effizient zu allozieren und demnach kein Marktgleich- gewicht entsteht. Die Gründe für Marktversagen sind unterschiedlichster Natur (WATTER/SPILL- MANN, GesKR 2006, 94, 97 ff.; vgl. auch VON DER CRONE/BEYELER/DÉDEYAN, ZSR 122 [2003] I, 409, 439 ff.). Zu den Ursachen eines Marktversagens vgl. etwa FRITSCH, Marktver- sagen und Wirtschaftspolitik, 9. Aufl., 2014, S. 79 ff. 289 Vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 101 f. und 114. 290 FORSTMOSER, FS Nobel, 2015, S. 157, 174. 291 Vgl. RADBRUCH, Süddeutsche Juristen-Zeitung 1946, 105, 107; vgl. dazu auch MÜLLER, Eigen- kapitalersetzende Darlehen, 2014, Rn. 633 f. m.w.H. 292 In diesem Sinn setzt auch der Bundesrat im Rahmen der Umsetzung der CSR auf einen sog. smart mix, der rechtlich nicht verbindliche Massnahmen und nötigenfalls ergänzende gesetz- liche Vorschriften vorsieht (vgl. BUNDESRAT [Fn. 25], S. 10 f.). 293 Vgl. auch VON DER CRONE/BEYELER/DÉDEYAN, ZSR 122 (2003) I, 409, 441 f., wonach der Ruf nach staatlicher Regulierung nicht unreflektiert erfolgen dürfe. 294 Vgl. auch HOFSTETTER, Swiss Code of Best Practice for Corporate Governance 2014, 2014, S. 4, wonach das Gewinnstreben der Aktionäre Motor des gesellschaftlichen Wohlstands und Fortschritts sei und dessen Unterbindung das marktwirtschaftliche Gesamtsystem aus den Fu- gen heben würde. Karin Müller 50 Zu überlegen wäre, ob im Bereich von Unternehmensspenden und sonstigen Zuwendungen die Transparenz verbessert werden sollte.295 Transparenz fördert das Vertrauen der Aktionäre, erhöht die soziale Anerkennung des Unterneh- mens und steigert damit dessen Wert.296 Regulierung und staatlich verordnete Transparenz dürfen aber nicht dazu führen, dass die nachhaltige Existenz von Unternehmen gefährdet wird. Zwingende Regeln werden von Unternehmen zu- dem häufig als Kosten und nicht als Chance betrachtet.297 Bezüglich der Transparenz kommen zwei Ansätze in Betracht. In privatrecht- licher Hinsicht könnte die handelsrechtliche Transparenz von Unternehmens- spenden im Rahmen der Rechnungslegungsvorschriften verbessert werden.298 Als öffentlich-rechtlicher Ansatz wäre die Offenlegung von Parteispenden durch die politischen Parteien zu diskutieren. Unentgeltliche Zuwendungen wie Spenden sind in der Erfolgsrechnung nicht gesondert auszuweisen, sondern gehen in der Regel ununterscheidbar im Sammelposten «übriger betrieblicher Aufwand»299 (sonstiger Betriebsaufwand) auf.300 Im Jahr 2012 wurde in der Schweiz eine parlamentarische Initiative ein- gereicht, die unter anderem verlangte, dass börsenkotierte Gesellschaften im Geschäftsbericht die Gesamtsumme der Zuwendungen an politische Akteure (insbesondere politische Parteien, Verbände und für Kampagnen) anzugeben haben.301 Der Initiative wurde allerdings keine Folge geleistet; sie wurde als er- ledigt abgeschrieben.302 Dass (börsenkotierte) Unternehmen Spenden offenle- gen sollen, wird von verschiedener Seite gefordert. So wurde in der Vergangen- heit auch versucht, das Ziel über die Generalversammlungen zu erreichen, indem die Aktionäre börsenkotierter Unternehmen aufgefordert werden sollten, anlässlich der Generalversammlungen Auskunft darüber zu verlangen, welche Parteien Geld erhalten und wie viel dafür eingesetzt werde. Davon erhoffte man sich Verbesserungen bezüglich der Transparenz, hatte dieses Vorgehen doch bereits einmal zum Erfolg geführt, nämlich bei der Transparenz von Ma- 295 FLEISCHER, AG 2001, 171, 178 f. 296 Vgl. FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 85; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 235. 297 Vgl. auch BOHRER, GesKR 2016, 273, 277. 298 Für das deutsche Recht FLEISCHER, in: Spindler/Stilz, AktG (Fn. 112), § 76 Rn. 49; DERSELBE, AG 2001, 171, 178 f., der in der zwingenden Einzelaufschlüsselung Steuerungsvorteile in ver- schiedener Hinsicht sieht. 299 Art. 959b Abs. 2 Ziff. 5 OR. 300 Vgl. BOEMLE/LUTZ, Der Jahresabschluss, 5. Aufl., 2008, 238, wonach es aus Sicht der Bilanz- analyse erwünscht sei, die wichtigsten Posten des sonstigen Betriebsaufwands im Anhang auf- zuschlüsseln (vgl. nun auch Art. 959c Abs. 1 Ziff. 2 OR). Gleich verhält es sich im deutschen Recht, vgl. dazu FLEISCHER, AG 2001, 171, 178 f. 301 Parlamentarische Initiative 12.499. Zum Instrument der parlamentarischen Initiative vgl. Art. 160 Abs. 1 BV und Art. 107 ff. ParlG. 302 Vgl. ‹https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId= 20120499›. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 51 nagergehältern.303 Der Aktionärsverein Actares304 fordert ebenfalls mehr Trans- parenz bezüglich Unternehmensspenden. Er führt regelmässig Umfragen bei SMI-Unternehmen zur politischen Spendentätigkeit durch und veröffentlicht die Ergebnisse in einem Bericht zur Partei- bzw. Politfinanzierung. Nach diesen Berichten variiert die Informationsfreudigkeit der Unternehmen im Bereich der politischen Spenden allerdings stark und ist insbesondere im Bereich der Spen- den an Verbände und Abstimmungskomitees für Kampagnen tief.305 Handelsrechtliche Transparenzvorschriften könnten sich als sinnvoll erwei- sen, führen sie doch dazu, dass das Vertrauen der Aktionäre und der Allgemein- heit in die schweizerischen Unternehmen und die Wirtschaft und damit auch der Standort Schweiz gestärkt würde.306 Dass durch die Einführung von ent- sprechenden Rechnungslegungsvorschriften Unternehmen und Privatpersonen in Bezug auf ihre Spendentätigkeit nicht in gleicher Weise zu Transparenz ver- pflichtet würden, lässt sich rechtfertigen, zumal der Verwaltungsrat nicht sein eigenes, sondern fremdes Geld ausgibt.307 Beim Erlass neuer Bestimmungen wäre aber jedenfalls dem Grundsatz de minimis non curat praetor Rechnung zu tragen, indem eine gesonderte Offenlegung von unentgeltlichen Zuwendun- gen erst ab einem bestimmten Betrag bzw. einer bestimmten Grenze zu erfolgen hätte. Eine entsprechende Regelung sollte zudem rechtsformneutral ausgestaltet werden. Zu bedenken wäre ferner, dass – wenn mit den Transparenzregelungen hauptsächlich die Offenlegung der Empfänger beabsichtigt wird – die Regelun- gen auch umgangen werden könnten, indem die Zahlungen über Vereine und Stiftungen getätigt werden und die definitiven Empfänger der Leistungen, z.B. bei politischen Spenden die Parteien, nicht bekannt werden. 303 Vgl. dazu BUNDI, Parteispenden: SP nimmt Firmen ins Visier, Tagesanzeiger, 12.6.2008, 2. Da- bei ist zu beachten, dass allgemeine politische oder soziale Postulate der Aktionäre an der Gene- ralversammlung unzulässig sind, soweit kein direkter Bezug zur Tätigkeit des Unternehmens besteht, wobei es auf den Inhalt des Antrags selbst und nicht auf das zugrundeliegende Motiv ankommt (FORSTMOSER, ZSR 92 [1973] I, 1, 16 f.). 304 AktionärInnen für nachhaltiges Wirtschaften. Actares setzt sich für die Ausrichtung von Unter- nehmen auf eine nachhaltige Entwicklung im sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Be- reich sowie auf Basis der Menschenrechte ein (Actares, Charta ‹http://www.actares.ch/down load/160225-Actares-Charta-D.pdf›). 305 Vgl. etwa ACTARES, Politische Spenden von Unternehmen im Swiss Market Index 2013 & 2014, 3 ff. (‹http://www.actares.ch/download/150709_Actares_SMI_PolitischeSpenden13–14. pdf›). 306 Der schweizerische Gesetzgeber beabsichtigt, im Rahmen der laufenden Aktienrechtsrevision für grosse Rohstoffunternehmen Transparenzvorschriften einzuführen (vgl. BBl 2017, 683 ff.). Nach Art. 964a Abs. 1 E OR 2016 müssen grosse Rohstoffunternehmen jährlich einen Bericht über die Zahlungen (Geld- oder Sachleistungen, vgl. Art. 964b Abs. 1 E OR 2016) an staatliche Stellen (zum Begriff vgl. Art. 964a Abs. 5 E OR 2016) verfassen. 307 Zum Problem der korporativen Freigiebigkeit vgl. vorne V. Soweit es um Spenden an politische Parteien und andere politische Akteure geht, ist zudem zu beachten, dass sich juristische Perso- nen nicht auf das Wahl- und Abstimmungsgeheimnis berufen können (vgl. SCHIESS RÜTIMANN, in: St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Aufl., 2014, Art. 137 Rn. 29; vgl. auch SCHIESS RÜTIMANN, in: Baer/Rother [Hrsg.], Geld, 2013, S. 116). Karin Müller 52 Neben handelsrechtlichen Transparenzvorschriften, welche die Unterneh- men zur Offenlegung von unentgeltlichen Zuwendungen (wobei davon nicht nur Parteispenden erfasst würden)308 verpflichten, kommt auch die Offenle- gung von Parteispenden durch die politischen Parteien selbst in Betracht. In der Schweiz gab es in den letzten Jahren verschiedene politische Vorstösse zur Verbesserung der Transparenz von Parteispenden. Auf Bundesebene sind bislang alle gescheitert.309 Die Parteien und ihre Vertreter im Parlament haben offensichtlich kein Interesse an einer Offenlegung. Auf kantonaler Ebene war den meisten Initiativen ebenfalls kein Erfolg beschieden.310 Auch der schwei- zerische Bundesrat lehnt eine gesetzliche Regulierung der Finanzierung von Parteien und Wahlkampagnen ab311 und stellt sich damit gegen die Forderun- gen der GRECO.312 Er begründet seine Haltung damit, dass sich die Offenle- gung nicht mit der direkten Demokratie, dem föderalistischen Staatsaufbau und dem schweizerischen Milizsystem vereinbaren liesse.313 In ihrem vierten 308 Vgl. auch SCHIESS RÜTIMANN, in: Baer/Rother (Hrsg.) (Fn. 307), S. 91 ff. und 115 f., die fordert, dass Zahlungen von Unternehmen im Zusammenhang mit Wahlen (nicht aber Abstimmungen) de lege ferenda ausdrücklich zu verbieten seien. 309 Vgl. nur etwa unlängst die Motionen 15.3715 «Transparenz über die Parteienfinanzierung» (‹https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20153715›) und 15.3714 «Politische Kampagnen zu Wahlen und Abstimmungen. Transparenz über die Finan- zierung» (‹https://www.parlament.ch/de/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?Affair Id=20153714›), welche der Nationalrat am 1.6.2017 mit deutlicher Mehrheit ablehnte, nach- dem der Bundesrat sich gegen die Motionen ausgesprochen und dem Parlament beantragt hatte, sie abzulehnen. In den beiden Motionen wurde der Bundesrat eingeladen, einen Erlassentwurf vorzulegen, der Transparenz über die Parteienfinanzierung sowie die Finanzierung politischer Wahl- und Abstimmungskampagnen schafft. Darin soll festgehalten werden, dass Zuwendun- gen von natürlichen und juristischen Personen an Parteien oder Kampagnen öffentlich gemacht werden müssen, wenn sie einen bestimmten Betrag überschreiten. 310 Vgl. nur etwa Kanton Aargau (‹https://www.nzz.ch/schweiz/abstimmungen/aargauer-politiker- muessen-finanzen-nicht-offenlegen-1.18392560›). Einzelne Kantone (Tessin, Genf und Neuen- burg) hingegen kennen Regelungen bezüglich der Transparenz von Wahl- und Abstimmungs- kampagnen (vgl. dazu AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 2016, Rz. 1102 ff.; SCHÜRER, AJP 2016, 476, 480 f. [Tessin und Genf]). Zur Unzulässigkeit der Begrenzung von Politspenden in einem kantonalen Gesetz (Tessin) vgl. BGE 125 I 441 sowie dazu etwa CARONI (Fn. 129), S. 162 ff.; SCHIESS RÜTIMANN, SJZ 2011, 329, 332. 311 Vgl. etwa die in Fn. 309 genannten beiden Motionen; vgl. auch FLÜCKIGER, Anhaltende Kritik an Parteienfinanzierung, Neue Zürcher Zeitung, 5.7.2014, 13; SCHOENENBERGER, Kein Gesetz zur Finanzierung der Parteien, Neue Zürcher Zeitung, 13.11.2014, 9. 312 Die GRECO (Group d'états contre la corruption/Group of States against Corruption) ist die Staatengruppe zur Korruptionsbekämpfung des Europarats. 313 Medienmitteilung des Bundesrats, Parteienfinanzierung wird nicht gesetzlich geregelt vom 12.11.2014 (‹https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id- 55194.html›); vgl. auch HÄFLIGER, Bundesräte erklären Europa die helvetischen Parteifinanzen, Neue Zürcher Zeitung, 11.4.2013, 11; SCHOENENBERGER, Kein Gesetz zur Finanzierung der Parteien, Neue Zürcher Zeitung, 13.11.2014, 9; vgl. ferner GRECO, Vierter Zwischenbericht über die Konformität der Schweiz, «Transparenz der Parteienfinanzierung» vom 23.6.2017 (GrecoRC3[2017]10) (‹https://www.bj.admin.ch/dam/data/bj/sicherheit/kriminalitaet/korrup tion/grecoberichte/ber-iii-2017–10-d.pdf›), Ziff. 10 (bezüglich der Argumente der Schweizer Regierung): «Aufgrund der direkten Demokratie und, damit verbunden, der häufigen Volksab- stimmungen sind die Parteien bei Weitem nicht die einzigen Akteure des politischen Gesche- Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 53 Zwischenbericht vom 23.6.2017 über die Konformität der Schweiz betref- fend Parteienfinanzierung moniert die GRECO, dass die Schweiz die ent- sprechenden Empfehlungen nach wie vor nicht umgesetzt hätte und deshalb weiterhin im Nichtkonformitätsverfahren bleibe. «Die GRECO nimmt erneut mit Bedauern zur Kenntnis, dass die Schweizer Regierung an ihrer Haltung, im Bereich der Transparenz der Finanzierung der politischen Parteien und der Wahlkampagnen zurzeit nicht gesetzgeberisch tätig zu werden, fest- hält».314 Zurzeit ist auch eine eidgenössische Volksinitiative «Für mehr Transparenz in der Politikfinanzierung (Transparenz-Initiative)» pendent. Ziel der Initiative ist es, in der Bundesverfassung einen neuen Art. 39a «Offenlegung der Finan- zierung von politischen Parteien sowie von Wahl- und Abstimmungskampag- nen» einzufügen.315 Man darf auf den Ausgang der Initiative und die weitere Diskussion um die Verbesserung der Transparenz von Parteispenden gespannt sein.316 Abgesehen von der Verbesserung der Transparenz im Bereich von Unterneh- mensspenden und sonstigen Zuwendungen ist wie vorne ausgeführt eine staat- liche Regulierung politischen Engagements von Unternehmen nicht erforder- lich und auch nicht wünschenswert. Jedenfalls wären allfällige negative externe Effekte durch Gesetze in den entsprechenden Bereichen aufzufangen und nicht dadurch, dass das Verwaltungsratsmandat um die Pflicht zur Wah- rung von Interessen von stakeholdern bzw. eine Pflicht zu (sozial-)politischem Engagement erweitert wird.317 In diesem Sinn ergeben sich aus der Corporate Social Responsibility bzw. der corporate citizenship keine weiteren Pflichten als diejenigen, die das Gesetz dem Verwaltungsrat auferlegt und es existiert so- mit auch keine Pflicht der Unternehmen zu (sozial-)politischem Engagement. hens in der Schweiz. Die Kantone verfügen über eine grosse Autonomie. Ihnen eine einheitliche nationale Regelung über die Parteienfinanzierung aufzuerlegen, wäre nicht mit dem Föderalis- mus zu vereinbaren. Schliesslich herrscht in der Schweiz die Auffassung, dass die Politik und die Parteienfinanzierung zum grossen Teil durch privates Engagement und nicht vom Staat zu tragen sind. Dank dem Milizsystem ist der finanzielle Bedarf der Parteien deutlich geringer als im Ausland». 314 GRECO (Fn. 313), Ziff. 18. Die Schweiz wird von der GRECO gebeten, bis Ende März 2018 erneut Bericht über die Fortschritte bei der Umsetzung der noch nicht vollständig berücksichtig- ten Empfehlungen zu erstatten (GRECO [Fn. 313], Ziff. 24). 315 BBl 2016, 3613 f. Die Volksinitiative ist ein Kernelement der direkten Demokratie in der Schweiz. 316 Die Initiative ist im Oktober 2017 zustande gekommen (BBl 2017, 6893). 317 Vgl. auch VON DER CRONE (Fn. 162), § 1 Rn. 23; VON DER CRONE/BEYELER/DÉDEYAN, ZSR 122 (2003) I, 409, 437 f. Zur Internalisierung externer Effekte vgl. auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 101. Karin Müller 54 Unternehmen werden vielfach bereits im eigenen Interesse auf ihr Umfeld Rücksicht nehmen, weil sie sonst Gefahr laufen, einen Reputationsschaden zu erleiden oder gar staatliche Regulierung heraufzubeschwören.318 Ein nachhal- tiges und langlebiges Unternehmen ist sensibel für die Welt, in der es lebt.319 318 Vgl. FORSTMOSER, Festgabe Schweizerischer Juristentag, 2006, S. 55, 81 f.; DERSELBE, Summa Dieter Simon, 2005, S. 207, 231; vgl. auch AIOLFI, Der Staat als Anstandsdame, Neue Zürcher Zeitung, 22.6.2017, 34. 319 DE GEUS (Fn. 2), S. 23 f. und 310 f. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 55 IX. Fazit und Schlussbemerkungen Politisches Engagement von Unternehmen ist zulässig, soweit es sich in den Schranken des Gesetzes bewegt. Dazu muss es vom Gesellschaftszweck ge- deckt sein, im Interesse der Gesellschaft liegen und das Gebot der Angemessen- heit wahren. Grundsätzlich ist der Verwaltungsrat das für das politische En- gagement der Gesellschaft zuständige Organ. In Bezug auf eine (zusätzliche) staatliche Regulierung von politischem En- gagement von Unternehmen ist Zurückhaltung geboten. Sinnvoll könnte eine Verbesserung der Transparenz von Zuwendungen von Unternehmen an Dritte sein. Von einer weitergehenden Regulierung, die Unternehmen systematisch zu good corporate citizien erziehen will, ist demgegenüber abzusehen. Sozial- politisches Engagement von Unternehmen kann je nach Situation erwünscht sein,320 staatlich verordnet werden sollte es aber nicht. Um kein Missverständnis aufkommen zu lassen: Auch in Drittwelt- und Schwellenländern sollen Unternehmen neben den lokalen Vorschriften ge- wisse – international festzulegende – (Minimal-)Standards insbesondere in Be- zug auf Menschenrechte und Umwelt einhalten müssen. Unternehmen, die ihre Produktion in solche Länder auslagern oder Produkte aus diesen Ländern er- werben, profitieren vielfach von nicht existierenden oder sehr viel niedrigeren Regulierungsstandards oder einem Rechtsdurchsetzungssystem, das nicht funk- tioniert und/oder korruptionsanfällig ist.321 Ob die neben den lokalen Vorschrif- ten einzuhaltenden Standards zwingend deckungsgleich sein müssen, mit de- nen, die in hochindustrialisierten Ländern gelten, ist zu diskutieren. Beim Aufzwingen von Vorstellungen ist Vorsicht geboten, besteht doch die Gefahr, dass eine Art «moderner Imperialismus» betrieben wird und sich der Rechts- staat im betroffenen Land erst recht nicht entwickelt. Ferner ist zu bedenken, dass ethisches Verhalten und Moral nicht absolut und «(z)eitstabile Moral- systeme [.. .] ebenso wenig wahrscheinlich wie erstrebenswert»322 sind. Im zweiten Vorbehalt begründet liegt wohl auch ein Problem der Legitima- tion der zahlreichen Forderungen, die aus der Corporate Social Responsibility fliessen.323 Unternehmen zu verantwortungsvollen «Bürgern» zu erziehen, 320 Es gibt allerdings zahlreiche Beispiele, bei denen sozialpolitisches Engagement oder die Über- nahme öffentlicher Aufgaben durch Unternehmen nicht zum gewünschten Ziel geführt haben, sondern eher zum Gegenteil (vgl. etwa die Berichterstattung im ARTE «Konzerne als Retter? Das Geschäft mit der Entwicklungshilfe», 2017 [‹http://www.arte.tv/de/videos/059525–000-A/ konzerne-als-retter›]). 321 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 102. 322 BECKER, Moral ist Privatsache, Neue Zürcher Zeitung, 6.1.2016, 10; vgl. auch WATTER/SPILL- MANN, GesKR 2006, 94, 114. 323 Vgl. auch WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 107, wonach sich gewisse CSR-Forderungen als fragwürdig erweisen bzw. unter dem Deckmantel von CSR unreflektiert handfeste Eigen- interessen verfolgt würden. Karin Müller 56 scheint auf den ersten Blick erstrebenswert.324 Auf den zweiten Blick schies- sen die Bemühungen vielfach über das Ziel hinaus. Dies gilt nicht nur für die sog. Konzernverantwortungsinitiative,325 sondern teilweise auch für das Massnahmenprogramm des schweizerischen Bundesrats im Bereich Corpo- rate Social Responsibility. In einem im Juni 2017 veröffentlichten Bericht nimmt der Bundesrat Stellung zum Stand der Umsetzung seines Aktionsplans zur gesellschaftlichen Verantwortung der Unternehmen aus dem Jahre 2015. Der CSR-Aktionsplan hat verschiedene Stossrichtungen und beinhaltet einen umfangreichen Katalog von Massnahmen, mit denen Unternehmen zu verant- wortlichem Handeln angehalten werden sollen.326 Der Bund engagiert sich unter anderem in verschiedenen Organisationen wie der OECD, der UNO oder der ILO327 und wirkt so bei der Festlegung grenzüberschreitender Rah- menbedingungen und CSR-Standards mit, an die sich auch schweizerische Unternehmen halten müssen. Dies ist in der Sache zu begrüssen. Die UNO- Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen328 fordern eine erweiterte Sichtweise in Be- zug auf die Unternehmensverantwortung, bei der es nicht ausschliesslich um die Gewinnmaximierung geht, und führen somit zu einem Überdenken des traditionellen Begriffs des Gesellschaftszwecks und desjenigen des Unterneh- mensinteresses.329 Auch dagegen ist grundsätzlich gar nichts einzuwenden. Zu hoffen bleibt indessen, dass der Bundesrat mit Augenmass reguliert und – entgegen verschiedener Befürchtungen330 – kein Bürokratiemonster geboren wird. Der Bericht des Bundesrats unterstreicht zweifelsohne den Willen der Poli- tik, auf den Gang der Wirtschaft auf unterschiedlichste Art und Weise einzu- 324 Zur Frage, ob Unternehmen als juristische Personen aus rechtsdogmatischer Sicht überhaupt in der Lage sind, sozial bzw. ethisch oder moralisch zu handeln, vgl. WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 102 ff. 325 Eidgenössische Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» (BBl 2015, 3245 ff.), die dem Volk und den Ständen zur Abstimmung unterbreitet wird mit der Empfehlung der Bundesversammlung, die Initiative abzulehnen (BBl 2017, 6379 f. und BBl 2017, 6335 ff. [Botschaft]). Problematisch ist insbesondere der weite Geltungsbereich der Sorgfaltspflichten (vgl. etwa KAUFMANN, AJP 2017, 967, 977). Zur Kon- zernverantwortungsinitiative vgl. BOHRER, GesKR 2017, 323, 323 ff.; DERSELBE, GesKR 2016, 273, 276 f.; HANDSCHIN, AJP 2017, 998, 998 ff.; KAUFMANN, AJP 2017, 967, 977; DIESELBE, SZW 2016, 45, 45 ff.; NOBEL, in: Berner Kommentar (Fn. 12), § 9 Rn. 296 ff.; PIETH, AJP 2017, 1005, 1005 ff. (aus strafrechtlicher Perspektive); WEBER, SJZ 2016, 25, 26 f. 326 Vgl. BUNDESRAT, Positionspapier und Aktionsplan des Bundesrates zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt, Bericht des Bundesrates zum Stand der Umsetzung des Aktionsplans, 21.6.2017 (‹https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/487 40.pdf›). 327 International Labour Organization (ILO) (Internationale Arbeitsorganisation [IAO]). 328 Vgl. dazu vorne II.B.2. 329 Vgl. dazu KAUFMANN, FS von der Crone, 2017, S. 3, 4 ff. 330 So etwa AIOLFI, Bern lehrt die Firmen Mores, Neue Zürcher Zeitung, 22.6.2017, 23. Corporate Social Responsibility: Politisches Engagement von Unternehmen 57 wirken.331 Tatsächlich sind staatliche Massnahmen – insbesondere in Fällen tat- sächlichen Marktversagens – effektiver, als die in der CSR-Diskussion verbrei- teten moralischen Appelle, die wenig wirksam sind.332 Ob eine Intervention des Staates in derart vielen Bereichen indessen tatsächlich erforderlich ist und auch zum gewünschten Ziel führt, ist nicht gesichert. Indem der Staat sich zuneh- mend als «Vorkämpfer einer besseren, gesünderen, gerechteren und mora- lischeren Welt»333 präsentiert, wird die kantische Unterscheidung von Recht und Moral als eine der zentralen Errungenschaften der Moderne aufgeweicht.334 «Moral wird immer dann aktiviert, wenn die Probleme im Rahmen rechtlicher oder sozialer Kontexte nicht mehr lösbar scheinen.»335 Dass Unternehmen nicht nur gegenüber den shareholdern verantwortungsvoll handeln sollen, sondern auch gegenüber den stakeholdern, steht ausser Diskussion. Die Frage ist aller- dings, wie weit der Staat eingreifen und den Unternehmen diesbezügliche Pflichten auferlegen soll. Auf diese Debatte kann im Rahmen des vorliegenden Beitrags nicht eingegangen werden, sie muss an anderer Stelle geführt werden. Für das politische Engagement von Unternehmen gilt jedenfalls, dass das gel- tende Recht ausreicht, um die Grenzen der Zulässigkeit abzustecken. Lediglich im Bereich der Transparenz könnten sich neue Vorschriften als sinnvoll erwei- sen. 331 AIOLFI, Bern lehrt die Firmen Mores, Neue Zürcher Zeitung, 22.6.2017, 23, der die Rolle des Bundes als «Vorbild für die Privatwirtschaft» als «Indiz für ein skurriles paternalistisches Credo» erachtet und fragt, ob man «in Bern im Ernst [glaube], dass die Schweizer Firmen ohne Anleitung des Bundes völlig verantwortungslos handeln würden?». 332 WATTER/SPILLMANN, GesKR 2006, 94, 100 f. 333 BECKER, Moral ist Privatsache, Neue Zürcher Zeitung, 6.1.2016, 10. 334 BECKER, Moral ist Privatsache, Neue Zürcher Zeitung, 6.1.2016, 10. 335 BECKER, Moral ist Privatsache, Neue Zürcher Zeitung, 6.1.2016, 10. Inhaltsverzeichnis I. Einleitung II. Macht und Einfluss von Unternehmen in einer globalisierten Welt A. Allgemeines B. Corporate Social Responsibility 1. Allgemeines und theoretischer Hintergrund 2. Begriff und Regelwerke der Corporate Social Responsibility 3. Theorien der erweiterten Unternehmensverantwortung in der Ökonomie a. Allgemeines b. Politische Theorien aa. Allgemeines bb. Corporate Citizenship III. Politisches Engagement von Unternehmen A. Allgemeines und Begriff des politischen Engagements von Unternehmen B. Arten politischen Engagements von Unternehmen C. Formen politischen Engagements von Unternehmen 1. Allgemeines 2. Spenden 3. Sponsoring 4. Lobbyismus 5. Ausübung von Grundrechten 6. Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben D. Interesse an politischem Engagement von Unternehmen IV. Das Unternehmen als good corporate citizen V. Korporative Freigiebigkeit VI. Rechtliche Rahmenbedingungen politischen Engagements A. Allgemeines B. Voraussetzungen der Zulässigkeit politischen Engagements, insbesondere der korporativen Freigiebigkeit 1. Allgemeines 2. Zuständigkeit 3. Vom Gesellschaftszweck gedeckt 4. Im Gesellschaftsinteresse liegend a. Allgemeines b. Positive und negative Dimension der Ausrichtung am Gesellschaftsinteresse c. Gewinnstreben und korporative Freigiebigkeit d. Die Spendentätigkeit im Besonderen aa. Zulässige Spenden bb. Unzulässige Spenden e. Die Wahrung des Gesellschaftsinteresses als Schranke politischen Engagements und korporativer Freigiebigkeit 5. Verhältnismässigkeit bzw. das Gebot der Angemessenheit a. Allgemeines b. Beurteilungskriterien c. Sonderfall: Angespannte Finanzlage des Unternehmens C. Überprüfung von Ermessensentscheiden VII. Grenzen politischen Engagements A. Allgemeines B. Problematik der Korruption VIII. Erforderlichkeit staatlicher Regulierung von politischem Engagement von Unternehmen? IX. Fazit und Schlussbemerkungen